鄢定友

·警史研究·

民國時期警政制度建設的現代性特征檢視

鄢定友

為維護集權政治統治，民國歷屆政府因襲清末警政變革相關做法，借鑒西方國家現代建警理念，通過警政立法構建起體系龐雜的警政法律法規(guī)體系，創(chuàng)立了遍及全國的警政組織機構網，組建了各行其職的多樣化警種，并依賴資格任命、考試選拔、復員軍官轉任、公開招募等途徑及多元的警察人事管理機制組建了一支職業(yè)化警察隊伍，籍此構架起具有現代性特征的警政制度。但因國民政府專制集權的政權統治性質使然，民國時期的國家警政建設也深深地烙上了濃厚的封建性和軍事性印記。

民國時期；警政制度；現代性

中國警察歷史源遠流長，夏朝時就出現“有其實而無其名”的廣義警察[1]。但在警政不分、軍警混同、警政混合于國家制度之中的傳統社會，既無專門的警政法規(guī)，也無獨立的警政機構，更無職業(yè)化的警察隊伍，警政制度未成為國家制度中獨立的政治制度。時至清末，受西政東漸影響和《辛丑條約》相關苛刻條款所逼，清政府為求生存而在被動中開啟了創(chuàng)建現代意義警察的大幕。此后民國歷屆政府為加強政權統治，均注重警政制度建設，尤其是在“安內唯警”國策主導下的南京國民政府時期，通過警政立法和多元路徑加強警政制度建設，使該時期的警政建設漸趨走上組織機構專門化、履職范圍擴大化、警種設立多樣化和警察隊伍職業(yè)化之路，并逐步建立起凸顯現代性特征的警政制度。

一、警政立法：構建起體系龐雜的多層次警政法律法規(guī)體系

與傳統社會警政制度根本不同的是，現代警政是法制化警政，即警政機關和警察在法制框架下，依法維持社會秩序和保護公民的生命財產。傳統社會里，歷代王朝雖曾頒布涉及強化國家治安機構職權的法律法規(guī)，但因無專門的警政機構和人員，故亦無專門的警政法律法規(guī)。至清末新政時，警政立法才提上議事日程，并出臺“條文體例嚴明、內容詳實”的《大清違警律》[2]，后因清朝滅亡而廢止。

北洋政府時期，袁世凱及其繼任者，為統一全國警政，先后頒布了一些涉及面較廣、種類較多、條文較具體的警政法律法規(guī)，為警政建設和警察履職奠定了法制基礎；而開展大量的種類繁多的警政立法的，則是在南京國民政府時期。在其統治的22年里，南京國民政府承襲清末民初舊制，借鑒西方國家現代建警理念，出臺了一系列不同層次、適應不同范圍、具有不同效力的事關警政建設的法律法規(guī)和部門規(guī)章，警政法律法規(guī)的種類、數量和質量較之以前都有很大程度的豐富和提高[3]。該時期的警政法律法規(guī)主要涉及：一是規(guī)定人民權與警察權之關系的憲法或憲法性文件，如《中華民國約法》《國民政府組織法》《訓政時期約法》《中華民國憲法》等；二是各級警政組織建設法規(guī)，如行政院、內務（政）部、首都警察廳、省警務處的“組織法”及省市縣警察局或公安局的組織“條例”等；三是警察教育法規(guī)，如《警官高等學校規(guī)程》《中央警官學校組織規(guī)程》《警士教練所章程》《長警補習所章程》《警士警長教育規(guī)程》等；四是警察勤務法規(guī)，如《違警罰法》《警長警士服務規(guī)程》《假釋管束規(guī)則》《拘留所規(guī)則》等；五是警察人事管理法規(guī)，如《警察官官等暫行條例》《警察官任用法條例》《省警務處長任用規(guī)程》《警察官官等官俸表》等；六是警種建設法規(guī)，如《縣政府政務警察章程》《鐵路警察服務規(guī)則》《礦業(yè)警察規(guī)程》《漁業(yè)警察規(guī)程》等；七是治安與特別刑事法規(guī)，如《懲治盜匪暫行條例》《電影檢查法》《戒嚴法》等。同時，還出臺了一系列警政機關辦事章程等。

上述這些法律法規(guī)和部門規(guī)章，雖是該時期政府警政立法的一小部分，卻凸顯該時期警政規(guī)范體系來源的廣泛性、種類的多樣性、法律效力的層次性及體系的龐雜性等特點。類別上論，其涉及警政組織建設、治安管理、警察教育、警察人事管理、警察機關辦事規(guī)則等；管理上論，既有適用于警政建設的專門法律法規(guī)，也有適用于所有警務人員的通用法律法規(guī)；頒行機關上論，既有國民政府、五院、行政院及其下屬的各部委、內務機關，也有省市縣地方政府及各級警察機關。這些法律法規(guī)有的對警政機關機構設置、人員規(guī)模與選用、履職范圍等進行了明確，有的對警種建設、警察勤務、警容風貌、警察教育等作出了規(guī)范，還有的則涉及加強警察思想教育、保障警察待遇及警察獎懲與考績等。

毋容置疑，該時期頒布的警政法律法規(guī)數量之多，涵蓋內容條款之細，規(guī)范警務行為范圍之廣，是以前歷朝歷代難以比肩的。籍此構架起一個以“憲法”為根本，不同層次組織法為依據，不斷修訂的“違警罰法”為核心，其他警政法律法規(guī)和部門規(guī)程等為補充的效力有別、層次分明、涉及面廣、體系龐雜的警政規(guī)范體系，呈現出由上到下、由粗到細、由簡及繁的建構特點，推動了警政組織合法性與獨立性建設。顯然，將警政建設納入國家根本法之中，用憲法形式加以固化，是該時期警政建設的一大特征。

二、創(chuàng)建機構：建立起全國性的專門警政組織機構體系

現代警政機構的建設，在體制上應有統一的系統和分支，結構上應有健全的基層機構和嚴密的內部機構及明確的職能分工，運用上應表現為組織指揮靈活、協調一致、分級授權、分層負責。傳統社會里，統治階級注重國家組織機構建設，曾出現兼有執(zhí)行警察部分職能的政府機構，如西周的司虣、秦漢的亭長、隋唐的金吾衛(wèi)、遼宋的警巡院、元代的大都路兵馬指揮使、明代五城兵馬指揮司、清代步軍統領等。清末新政之前，社會治安機構五花八門，尚無專門的警政機構。

建立專門機構，開展獨立活動，是現代警政與傳統警政的又一區(qū)別。專門性警政機構始于晚清中央設立的巡警部，全國范圍內組建專門性警政機構則在民國時期。北洋政府時期，內務部下設掌管全國警政事務的警政司，首都設警察廳，并多次改組地方警政機構，依法組建水警和保安警察隊，初步建立了從中央到地方的多層級警政組織。政局動蕩，軍閥割據，北洋政府的警政計劃舉步維艱。

南京國民政府依法擴建警政組織及相關機構。中央設直屬行政院的內政部，主管全國一切警政事務，指揮監(jiān)督各地最高行政長官執(zhí)行警察事務；內政部下設警政司，首都設直隸內政部、掌管南京市及其四郊警察事務的警察廳并附設保安隊、消防隊和特務大隊；各省設直隸省政府、掌管全省警察事務的民政廳或警務處；行政院直屬行政區(qū)設冠以行政區(qū)名的行政區(qū)警察局；地勢沖要、人口稠密、工商繁盛的重要商埠設特別警察機構；院轄市、省會、市、縣各級設公安局（后改為警察局）；縣以下區(qū)設警察所、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設派出所或分駐所，不設局的縣政府內設辦理縣屬警察事宜的警佐1人、警長和警士若干名；長江沿線的川、湘、鄂、贛、皖、蘇、浙等七省成立水上警察?？箲?zhàn)結束后，警政司擴充改組為警察總署，但至1949年4月又縮編為警政司。

除內政部直屬中央與地方的警政機關外，外交部、軍政部、財政部、實業(yè)部、交通部、鐵道部等諸多部委會，均設專門負責主管警察事務的組織機構。財政部主管鹽業(yè)和稅務警察，內政部和實業(yè)部主管漁業(yè)、礦業(yè)和森林警察，鐵道部主管鐵道警察，內政部、軍事委員會、軍政部和參謀部主管航空與防空警察，內政部與司法部主管司法警察，內政部與外交部主管外事警察等。與中央部委會對應的各地方機關，設立與上級機關相對應的警察機關。各專業(yè)警察，無論其性質如何，均屬于國家內務行政范圍，在其相關部委指揮下，履行行政警察組織的職能[4]。

應該說，各級警政機構的創(chuàng)建，分層授權負責制的實行，結束了軍警不分的時代，改變了傳統社會中警察職能分散于不同層次國家機構執(zhí)行的狀況。特別是多層次警察組織機構的設立，擴大了警察組織規(guī)模及其覆蓋面，建立起從中央到地方的警察組織機構網。隨著警察組織機構內部管理體制的日益健全，警察的社會管理職能漸趨擴大，警察的觸角逐步伸展到社會各個角落，強化了政府對基層政權、公民和社會的管理。這種以中央為核心、以首都與地方為支撐的輻射全國的層級式、體系化的警察組織機構網的形成，在加強社會管控的同時，客觀上也增強了警察的社會管理與服務職能。

三、依法履職：警察職權范圍擴大，警種漸趨專業(yè)化與多樣化

警察職權是指警察機關及其人員的職責與權限，警察職權大小與社會變遷和法治進程密切相連。傳統社會里，警察為國家政務的總稱，意為可以強行干預一切事務。不同朝代兼行警察職權人員及其組織機構雖名稱各異，官制也屢有變化，但司執(zhí)禁衛(wèi)護衛(wèi)、案件審理、戶籍管理、公共秩序維護、交通管理、懲治盜賊的基本職責，恰與現代警察任務不謀而合。但傳統社會里，履行警察職能者始終圍繞穩(wěn)定國家統治秩序主線，服務于皇權政治，其職權大小皆受制于君主的重視和支持程度。

近代社會以來，警察職權大小取決于立法者的安排和國家法律法規(guī)的規(guī)定，而非警察機關和個人的意志。近代內務行政中，警察職權除增進國民福利行政之外，只針對于防止公共安寧秩序受到侵害的部分，如言論、集會、結社及危險物的取締與消防等[5]。理論上講，警察有直接保護社會公共利益和預防社會公共危害發(fā)生之職責?，F代警察出現后，社會對警察職權的認識發(fā)生變化。早期改良主義思想家認為，警察既要維護治安和清查戶口，還應擔負“疏通渠道，街衢必潔，稽查必嚴”的職責[6]。湖南保衛(wèi)局創(chuàng)建時，警察職責定位為“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索犯罪”，懲惡是其核心[7]，“遇有殺人放火者、斗毆傷人者、強盜竊者、小竊掏摸者、奸謠拐騙者，見則捕之……遇有聚會喧雜之事、唱戲擾攘之所應隨時彈壓”，同時還有保護老弱病殘、救護疾病民眾、歸還遺失物品等職責[8]。他們上通政府，下達窮壤，“彌教案、詰戎莽、稽印稅、緝私鑄、佐學校、清田賦”[9]。清末警政變革，警察行政是內務行政一部分，警察履行查管理、清道路、別良莠、詰盜賊等職責。當時雖設消防、衛(wèi)生、司法、行政等警種，但因內部分工較籠統，履職范圍未有詳細規(guī)范[10]。

時至民國，警察機關作為政府行政部門，肩負維持社會治安和教化民眾雙重職能，職權范圍擴大，規(guī)范增強。民國初年，明定警政司掌管全國的交通、風俗、營業(yè)、建筑、鹽場、森林、礦山、漁業(yè)、火災消防、違警處罰、集會結社、非常警察、外事警察、危險品的取締，預戒命令的執(zhí)行、著作物的注冊和出版及特種機務事項等職責[11]。南京國民政府時期，警政司掌管全國的治安警察、民團、出版物、禮制、宗教、保護名勝古跡及禁煙等業(yè)務，擔負調查戶口等多項職責[12]。該時期，警察職能寬泛，他們預防并按章處罰違警事件，查禁煙土、毒品、賭博、假藥、娼妓、淫穢書籍、迷信、女子裝束等，管理娛樂場所，維護社會風化；嚴格監(jiān)督審批營業(yè)執(zhí)照，嚴厲處罰無照經營者，督催各種捐稅，打擊各種不法商業(yè)活動，維護行業(yè)經營秩序；調查戶口登記，加強戶籍管理；嚴行查禁易燃易爆物品，預防危險出現；緝捕違警犯罪之徒，開展衛(wèi)生防疫和消防救災等。

不僅如此，隨著社會經濟發(fā)展、分工細化以及各種專業(yè)機構設立，警察開始走向專業(yè)化。民國時期設有消防、司法、鐵路、礦業(yè)、森林、衛(wèi)生、政務、稅務、鹽務、漁業(yè)、交通、航空、防空、公路、刑事、駐衛(wèi)等專業(yè)警察，它們既各司其職，又分工協作。鐵路警察維護鐵路站點秩序，保護旅客人身和財產安全，防范盜匪，保護鐵路財產及鐵路行車安全；森林警察負責林區(qū)日常管理，保護森林資源；司法警察負責搜查證據，押送人犯，取保傳人，檢驗尸傷，偵查犯罪，勘驗現場，拘捕人犯及預審案犯；消防警察負責火災報警，防火滅火，防止乘火搶劫及救護受災者；衛(wèi)生警察管理清道、防疫、化驗、醫(yī)院、藥品、飲食、理發(fā)、浴堂、屠宰、娼妓、埋葬、禁煙、公共娛樂等；稅務警察防緝私鹽，保護鹽稅；鹽務警察稽查鹽的出入，保衛(wèi)鹽場倉坨，防御盜匪；礦業(yè)警察訂立礦規(guī)，檢查與處理礦工違反礦規(guī)及妨害秩序；漁業(yè)警察護漁緝盜，保護漁商；政務警察辦理縣署專案，催征糧稅，送達文件，緝捕人犯，解送人犯，催辦物品及查勘田地河流；航空警察開展航空監(jiān)視，維持秩序，查核飛機及機師各種證書，檢查旅客，行李及航空遇險后的檢查等事宜；駐衛(wèi)警察維護駐衛(wèi)單位治安秩序，保護駐衛(wèi)單位人員和財產安全；刑事警察辦理刑事案件，刑事案犯的偵查、緝捕、解送、保密防諜及社會治安案件查處等；外事警察負責護照檢驗，外國人居留管理及外國人游歷管理等；交通警察管理交通運輸秩序及沿線治安安全，預防和處理交通事故，保護路產，警衛(wèi)交通機關，協緝交通線的走私漏稅等；公路警察維持交通線暢通，負責路段治安；防空警察負責防空警報和執(zhí)行防毒任務等。

同時，警察還履行體恤難民、聯絡救濟機關和慈善團體收容救濟難民、接洽育嬰堂和養(yǎng)老院安置孤寡窮獨無依無靠者、勸募經費、購置器材及與百姓共同防救災害等諸多服務和教化社會職能?？箲?zhàn)爆發(fā)后，警察還肩負著維護交通通訊、協助政府撤退、疏散物資、救助傷員、護送流亡難民、鋤奸、防空等任務，有的編入戰(zhàn)時警察隊，有的直接參加軍事行動，警察身影無處不在。據統計，南京保衛(wèi)戰(zhàn)中就有六千多名首都警察廳所屬員警同敵人殊死戰(zhàn)斗，60%以上壯烈犧牲[13]。

綜上可見，隨著警種多樣化和分工的明確，警察履職范圍明顯擴大，社會管理職能不斷加強，警察的影響力、執(zhí)行力、控制力和政治地位也隨之提升，在刑事偵查、犯罪預防、戶籍管理、外事管理、市政管理、危險品管理及旅店管理等方面的履職要求均有明顯提高，現代警察的整體構架基本建立[14]。

四、分層教育：形成學歷教育與職業(yè)培訓教育并行的多層次警察教育模式

注重警察教育，是現代警政建設應行之舉。傳統社會里，歷代王朝對官吏進行知識教育，事關警察教育“大多混合于各部門中”[15]。晚清京師警務學堂和各地巡警學堂的創(chuàng)建，開近代警察教育之先河。民國建立后，內務部確立“統一教育，集中警權，注重實用，以期整飭地方警政”[16]的警察教育基本方針，著手構建警察教育體系。為此，通令停止各省高等巡警學堂，發(fā)布警察學校組織令，改高等巡警學堂為警察學校，承擔高等警察教育任務，完成警察教育形式上的統一。后又改警察學校為地方傳習所，培養(yǎng)基層警察教練所師資。地方開辦巡警教練所，先期主要短期輪訓巡警，后期重點培訓新募巡警。經過多年努力，結束了晚清學堂多、系統亂的警察教育局面，包括高等警察教育、初等警察教育和特種警察教育等三個基本環(huán)節(jié)在內的警察教育體系漸趨形成[17]。

南京國民政府成立后，著手整合資源，調整機構，充實力量，以期統一全國警察教育。一是舉辦高等警察教育。合并警官高等學校與浙江省警官學校，組建中央警官學校，重點培養(yǎng)高等警政人才[18]?？箲?zhàn)時該校西遷重慶，并在西安、廣州等地設分校，開辦警官訓練班和警政高等研究班?？箲?zhàn)勝利后，南京總校及各分校舉辦復員軍官轉任警官培訓班，培訓將官以下少尉以上復員軍官。到1947年底，中央警官學校畢業(yè)生20924人，在校受訓生9000余人，為各地警政機關儲備和輸送一批警務人才[19]。二是開辦中等警察教育。本著“教授警察應用學科，造就初級警察官吏”的宗旨，各省市創(chuàng)辦中等警官學校，警官學校、警官速成學校等一批名稱不一的學校紛紛創(chuàng)立，專門培訓初級警官?？箲?zhàn)勝利后，又開設了警官訓練班、短期警官培訓補習教育班及特殊訓練班等多層次培訓班，至1946年底，甘、陜、閩、浙、桂、豫、蘇、魯、渝、青島、北平等省市共訓練警官8955人[20]。三是開辦初等警察教育。各省市縣公安局或警察局紛紛成立訓練所，開展長警培訓教育。1932年底，全國26個省市共設199個警士教練所[21]，受教育者54524人，在訓人員8633人[22]?？箲?zhàn)時期初等警察教育受到一定沖擊，抗戰(zhàn)后得以恢復與發(fā)展，至1946年2月，全國各省市呈報在案、接受過警士教育的長警達36779人。

在建警必重育警理念下，民國政府不斷擴展警察學校類型和數量，相繼舉辦多種類型警察學校或培訓班，建立起從中央到地方不同層次的警察教育機構，形成中央與地方共同承擔的分級警察教育體制，構建了一個培養(yǎng)對象明確、學歷教育與短期培訓并行，實行警官高等學校、警官學校和警士教練所三級制的警察教育和訓練模式。高等、中等、初等三個層次的警察教育體系，學制設置靈活，理論與實戰(zhàn)兼顧，知識傳授與技能訓練并重，基本形成符合中國現代警察特色、與培養(yǎng)目標相一致、較為完整的現代警察教育體系，對提高警察隊伍整體素質起到一定的積極作用。

五、規(guī)制約束：多路徑建設職業(yè)化警察隊伍

現代警察與傳統警察最明顯區(qū)別，就是警察的職業(yè)化。中國警察職業(yè)化肇始于晚清，起步于北洋政府，發(fā)展于南京國民政府。民國時期警察主要由警官和長警組成，并通過多種途徑組建而來。

在警官來源上，主要途徑有以下三個方面：一是資格任命。從北洋政府的《警務處處長預保資格》《警察官任用暫行辦法》，到南京國民政府的《警察官吏任用暫行條例》《省警務處長任用規(guī)程》等，均明確設定簡任、薦任、委任等不同官階警官的任用資格與程序，以及被選任警官應具備設定的學歷、資歷、業(yè)績等條件。從警官選任情況看，民國初年多為“國內外大學或專門學?！被颉皣鴥韧鈱ｉT以上學校或國內法政講習所”或“國內外中等學校與中學相當或以上學?！钡膶W習經歷或畢業(yè)者[23]；南京國民政府時期則大多為警校、法政或軍事學校畢業(yè)，及有警察行政經驗或經考試及格人員。不僅如此，北洋政府對各省區(qū)簡任職警務處長的任用還實行“預保存記，缺出請簡”制度；南京國民政府對縣公安局長選任還要求取得公安局長資格，并有嚴格的選拔、遴選、審核認可、核準委任等程序。二是考試選用，包括高等、普通和特種考試三類。應考者首先為中華民國國民，同時應符合各類報考職位的學歷、閱歷、能力等限定條件，突出學識與經驗、先前學習與后期訓練、原則性與靈活性、理論掌握與社會見習等并重原則。高等考試設科目一試、二試及面試等環(huán)節(jié)，普通考試分甄錄試、正試、面試等環(huán)節(jié)，一切合格方可錄用。1931-1936年的四屆高等考試中，警察行政人員考試僅有1次，合格且被警察機關依法任用的有20人[24]；抗戰(zhàn)前舉行普通考試的僅有山西、河北、南京等省市，但因報考人數少，錄取率低，考試選拔未成為警政機關充實警察隊伍力量的主渠道。三是復員軍官轉任?？箲?zhàn)結束后，政府出臺《復員編余軍官轉任警察人員任用辦法》，明確軍官轉任警官的條件、程序及試用期，21000名少尉至少將軍官短期訓練后轉任警察官試用。

在長警選用上，實行公開招募。招募條件涉及到年齡、身高、體重、文化程度、品行、經驗及其他因素等。民國初年，長警多來自軍隊或通過社會招募補充，最初各地自行招募，無固定標準，且因待遇與地位低下，招募比較困難[25]。南京國民政府成立之初，經費拮據，各地多沿用招募辦法招錄長警，但標準不一。1928年的《警察錄用暫行辦法》對招募標準與程序作出統一規(guī)定：應募者須在20-30歲之間（后放寬到35歲），高小畢業(yè)或相當程度，身體健康，儀容端正，言語應對明了，視聽力完好，熟悉當地情形，志愿服務三年以上，有志愿書和擔保等，且各環(huán)節(jié)均合格后方被錄用。但凡行為不端、身高或健康狀況未達標、有不良嗜好及性情懦弱者，不得錄用。政務警察招募年齡放寬至40歲以下，初小畢業(yè)即可。因各地實情不同，長警招募標準亦有差別。多數地方按規(guī)定標準招募長警，有些地方則因地制宜，適當放寬招募標準，解決長警招募難問題。

為加強職業(yè)化隊伍建設，民國政府相繼出臺人事管理制度，將警察管理制度化：一是分類評分考績制，對象為具有公務員身份的警官。最初考績一年兩次，6月和12月進行，分初核與復核，分別由直接長官和主管長官負責。1935年《公務員考績法》頒布后，考績分年考和三年一輪的總考，總考合并考核三年業(yè)績。年考按分數分六等，總考分七等，60分及格?？伎兣c獎懲掛鉤，不同等級給予相應獎懲，但應行解職人員在年考和總考中的比例要求分別不得少于該機關員額的2%和4%。抗戰(zhàn)時期，政府出臺非常時期公務員“考績條例”，取消總考，年考初核和復核分別由考績委員會和主管長官負責，主要考核工作、學識和操行。其中，“工作”每月一考，“操行”、“學識”每半年一考，功過相抵，折成分數后核定成績和等級，列冊匯報銓敘機關備查?？箲?zhàn)勝利后，考績更加具體化，分工作、操行、學識三項，每項最高分分別為50、25和25分。最終按總分分為一至五等，分別對應80分以上、70分以上、60分以上、不滿60分和不滿50分。根據考績等第予以的獎懲，平時獎勵為嘉獎、記功、記大功等，懲處為申誡、記過、記大過等。每一類獎懲均有比例限制，列四等以下為不合格，列三等以上而工作不滿30分、操行或學識有一項不滿15分者仍為不合格，并分別酌予申誡、記過或減薪[26]。二是實行等級俸薪制。因身份不同，民國時期的警官薪水稱官俸，長警薪水為薪餉。北洋政府文官確立4等23級，實行官等、職務與官俸相對應的官等官俸制。南京國民政府因襲舊制，起初將警官官等分簡任、薦任、委任共3類7等16級，后將警官分為特任、簡任、薦任和委任共4等37級。警長警士薪餉起初標準不一，1934年分六等，1942年則分三等，均實行甲乙丙三種薪餉標準，不同地區(qū)視其經濟情況而列支不同薪餉。與警官相比，長警薪餉總體收入過低。三是撫恤政策。警察撫恤包括恤金、退休金與退職費等。其中，恤金又包括終身恤金、一次恤金、年恤金、遺族恤金、遺族一次恤金等，非常時期或戰(zhàn)時還發(fā)放特別撫恤金。四是退休金制度。北洋政府時期和南京國民政府建立之初，尚未建立退休制度，退養(yǎng)金是撫恤金的一種。1943年建立退休制度，實行撫恤與退休相分離政策[27]。1947年公布的《公務員退休法》規(guī)定，退休有申請退休和命令退休兩類，申請退休者給予年退休金及一次退休金；年滿65歲因身體難以勝任者命令退休，仍能任職者可延長命令退休時間，但延期不超過10年；長警命令退休年齡由銓敘部酌予減低，但不得少于55歲?？箲?zhàn)勝利后，為裁汰冗員，放寬退休條件，提高退休待遇，一次退休金由退職費性質轉變成一種退休鼓勵措施[28]。分類量化的考績制，嚴格規(guī)范的獎懲制度，有規(guī)可依的俸薪制度、撫恤制度和退休制度，一定程度上規(guī)范了警察日常行為，保障了警察的待遇和權益，無疑也助推了警察隊伍的職業(yè)化。

總之，民國時期警政建設的最大變化就是擺脫了對專制君主的依附，警察機構取得依法建制、專門行使職權的地位。該時期一系列警政法律法規(guī)的出臺，專門的全國性警政機構的設置，警察履職范圍的擴大，多警種的建立，層次化警察教育模式的構建，多元警察人事管理機制的形成，推動著警政制度從傳統向現代嬗變，并籍此架構起具有現代性特征的警政制度框架體系。僅從制度設計本身論，與傳統社會相比，該時期警政建設有其現代性一面；但警政制度是國民政府國家制度的一部分，受政權性質及統治者維護自身利益所限，軍隊、警察、特務三者相互滲透，該時期的警政制度建設又深深地烙上了封建主義色彩和濃厚的軍事色彩。

A Survey of the Modernity of Police System Construction in the Republic of China

YAN Ding-you

In order to maintain centralized political rule, successive governments of the Republic of China inherited related methods of policing reform from late Qing Dynasty and borrowed the modern concepts of police construction from the west. They established complex system of police regulations through policing legislation, founded a nationwide special police organization system, and constructed a diverse police forces that perform respective duties. They adopted a personnel management mechanism by qualification appointments, examination selection, recruitment of army officers, and open recruitment. All the efforts helped to build a professional police force, and construct a police system with modern characteristics. However, due to the nature of the regime, the construction of police was also branded with feudal and military characteristics.

the Republic of China; policing system; modernity

[1]林維業(yè)、李文濤、林國合：《中國警察史》，遼寧人民出版社1993年版，第9頁。

[2]萬川：《中國警政史》，中華書局，2004年版，第366頁。

[3]侯利敏：《中國近代警察制度的形成與發(fā)展》，《河南省政法管理干部學院學報》2004年第6期。

[4]范揚：《警察行政法》，商務印書館1940年版，第13-14頁。

[5]鄭宗楷：《警察法總論》，商務印書館1938年版，第5-6頁。

[6]陳熾：“巡捕”，《庸書》外篇，卷六。

[7]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會科學文獻出版社2000年版，第41-46頁。

[8]萬川：《中國警政史》，中華書局2006年版，第360頁。

[9]張謇：《張謇全集·政治》（第1卷），江蘇古籍出版社1994年版，第67-68頁。

[10]楊玉環(huán)：《試評中國近代警察制度》，《遼寧大學學報》（哲學社會科學版）2007年第3期。

[11]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會科學文獻出版社2000年版，第333頁。

[12]李萬里：《公安警察問答》，中央圖書局1929年版，第3-4頁。

[13]文輝：《南京保衛(wèi)戰(zhàn)中的首都警察部隊》，《江蘇地方志》1995年第3期。

[14]楊玉環(huán)：《試評中國近代警察制度》，《遼寧大學學報》（哲學社會科學版）2007年第3期。

[15]李士珍：《警察行政之理論與實際》，中華警察學術研究社1948年版，第68頁。

[16]萬川：《中國警政史》，中華書局2006年版，第399頁。

[17]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會科學文獻出版社2000年版，第498頁。

[18]余秀豪：《警察學大綱》，商務印書館1946年版，第79頁。

[19]李士珍：《警察行政之理論與實際》，中華警察學術研究社1948年版，第82頁。

[20]王麗娜：《南京國民政府時期的警察教育研究》，山東師范大學2009年碩士論文。

[21]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會科學文獻出版社2000年版，第749頁。

[22]陳允文：《中國的警察》，商務印書館1935年版，第78頁。

[23]謝振民編著，張知本校訂：《中華民國立法史》（上），中國政法大學出版社2000年版，第350頁。

[24]肖如平：《國民政府考試院研究》，社會科學文獻出版社2008年版，第103-105頁。

[25]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會科學文獻出版社2000年版，第432-433頁。

[26]張厲生：《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經費》，中國警政出版社1947年版，第98-100頁.

[27]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會科學文獻出版社2000年版，第705頁。

[28]張厲生：《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經濟》，中國警政出版社1947年版，第 156頁。

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A

1672-1020(2020)06-0122-07

江蘇省社科基金項目“北洋政府時期的警政變革與中國警察近代化研究”（編號：18LSD002）；江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大招標課題“現代警務戰(zhàn)略與改革問題研究”（編號：2015JDXM016）。

2020-10-13

鄢定友（1965-），男，河南信陽人，漢族，江蘇警官學院公安管理系主任、教授，史學博士，南京，210031。

[責任編輯：王 焱]