任保平

內容提要 黃河流域高質量發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，黃河流域高質量發(fā)展模式選擇的理論依據(jù)是主體功能區(qū)建設的思路，基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ葘ⅫS河流域按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種區(qū)域，確定不同的開發(fā)方式和高質量發(fā)展的目標與任務。黃河流域高質量發(fā)展的特殊影響因素主要表現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境脆弱，經濟發(fā)展水平差別大，少數(shù)民族和貧困地區(qū)集中，絲綢之路經濟帶的重要區(qū)域，以及自然資源、歷史資源和文化資源豐富等方面。依據(jù)主體功能區(qū)建設的思路，從黃河流域的區(qū)情出發(fā)，黃河流域高質量發(fā)展可以選擇綠色發(fā)展導向下的分類發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和合作發(fā)展五位一體的高質量發(fā)展模式。

關鍵詞 黃河流域 高質量發(fā)展 主體功能區(qū) 發(fā)展模式

〔中圖分類號〕F207 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2020）01-0001-04的重要區(qū)域，在我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。①黃河流域高質量發(fā)展既是推動經濟高質量發(fā)展的內在需要，也是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必然要求。由于黃河流域涉及地區(qū)廣闊，經濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀態(tài)差別大，需要堅持科學理論為指導，在充分分析黃河流域高質量發(fā)展特殊性的基礎上，做好黃河流域高質量發(fā)展的模式選擇。

一、黃河流域高質量發(fā)展模式選擇的政策依據(jù)

由于經濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀態(tài)差別大，黃河流域高質量發(fā)展不可能形成統(tǒng)一的模式，需要堅持主體功能區(qū)建設的思路推進黃河流域的高質量發(fā)展。因此，黃河流域高質量發(fā)展模式選擇的理論依據(jù)是主體功能區(qū)建設的思路。黃河流域高質量發(fā)展的主體功能區(qū)劃分需要考慮自然生態(tài)狀況、水土資源承載能力、區(qū)位特征、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)密度、經濟結構特征、人口集聚狀況、參與國際分工的程度等多種因素。依據(jù)主體功能區(qū)的建設思路，將黃河流域按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種區(qū)域，按照自然環(huán)境、資源條件和經濟發(fā)展水平的差異確定不同的開發(fā)方式和高質量發(fā)展的目標與任務。從黃河流域的實際情況來看，按照主體功能區(qū)的思路，可以將黃河流域劃分為以下四種：

1.禁止開發(fā)區(qū)的高質量發(fā)展。禁止開發(fā)區(qū)主要是三江源國家自然保護區(qū)所在地及周邊地區(qū)。這類地區(qū)在黃河流域高質量發(fā)展中要進行生態(tài)環(huán)境保護，為全國提供生態(tài)公共產品，或者進行自然保護和文化遺產保護。三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境對黃河流域以及全國的生態(tài)環(huán)境狀況有重大影響，將其劃為禁止開發(fā)區(qū)，以實現(xiàn)這一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護并為全國提供生態(tài)公共產品的任務。即，黃河流域國家自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，主要完成自然保護和文化遺產保護的任務。

2.限制開發(fā)區(qū)的高質量發(fā)展。限制開發(fā)區(qū)是黃河流域數(shù)量最多的一類地區(qū)，這類區(qū)域生態(tài)極其脆弱，資源環(huán)境承載能力較低，存在嚴重的水土流失和土地荒漠化。限制開發(fā)區(qū)的高質量發(fā)展主要是要注重生態(tài)的治理，加強環(huán)境保護與生態(tài)修復，不可進行高強度的工業(yè)化開發(fā)，而是要增強生態(tài)產品的生產力，將這一類地區(qū)建設成為全國或區(qū)域性的生態(tài)功能區(qū)。

3.優(yōu)化開發(fā)區(qū)的高質量發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的開發(fā)密度已經較高，不能再進行大規(guī)模的城市化開發(fā)，而是要優(yōu)化開發(fā)區(qū)的布局和功能，在高質量發(fā)展過程中，應加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，科學規(guī)劃產業(yè)的功能與布局，以供給側結構性改革為思路，提高開發(fā)區(qū)的生產效率，以推動現(xiàn)代化產業(yè)體系的形成。

4.重點開發(fā)區(qū)的高質量發(fā)展。重點開發(fā)區(qū)具有較好的資源承載能力，良好的經濟和人口聚集條件和經濟發(fā)展基礎。這類區(qū)域的高質量發(fā)展應首先加強基礎設施建設，改善營商環(huán)境，促進產業(yè)集群的發(fā)展，壯大經濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城市化，逐步成為支撐地區(qū)高質量發(fā)展的重要載體，并以重點開發(fā)區(qū)為中心，充分發(fā)揮自身經濟腹地優(yōu)勢，輻射帶動周邊的產業(yè)發(fā)展，形成高質量發(fā)展的新局面。

二、黃河流域高質量發(fā)展的特殊性

黃河流域高質量發(fā)展不同于全國整體上的高質量發(fā)展，也不同于某一個省區(qū)的高質量發(fā)展，是典型的大流域高質量發(fā)展，具有一定的特殊性?？傮w來看，黃河流域高質量發(fā)展的特殊性主要表現(xiàn)在：

1.區(qū)域內經濟發(fā)展水平差別大。黃河流域橫跨我國的東西部三大區(qū)域，區(qū)域內經濟發(fā)展水平差距較大，黃河流域的西部省份，如甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省，其2018年地區(qū)生產總值較低，分別為8246. 10億元、3705.

18億元以及2865.23億元，位列于全國地區(qū)生產總值的后5位。而黃河流域的中東部地區(qū)經濟發(fā)展水平較好，如山東省和河南省，2018年地區(qū)國民生產總值分別為76469. 70億元以及48055. 90億元，位列全國地區(qū)生產總值的前5位，山東省較青海省地區(qū)生產總值，高出25. 69倍，意味著黃河流域省份之間的經濟差距較大，地區(qū)經濟發(fā)展存在不均衡、不充分的問題。

2.黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱。由于受到全球氣候變暖、人類經濟活動等多種因素的影響，導致黃河流域的水資源短缺、水循環(huán)失衡等矛盾日益加劇，黃河流域儲水能力下降，地下水和徑流量持續(xù)降低，水資源形勢不容樂觀，周邊生態(tài)環(huán)境脆弱。黃河大部分河道處于干旱、半干旱地區(qū)，尤其是西北地區(qū)、華北地區(qū)，水資源供需矛盾更加突出。隨著城市化的大范圍演進和工業(yè)化的大規(guī)模發(fā)展，人類過度的經濟活動破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，導致黃河流域土地荒漠化嚴重，甚至造成了黃河斷流。從現(xiàn)實發(fā)展來看，黃河流域水土流失加劇、水生態(tài)惡化已經嚴重影響到黃河流域經濟和社會的發(fā)展。

3.少數(shù)民族和貧困地區(qū)集中。一是少數(shù)民族集中。黃河流域屬于多民族聚居地區(qū)，少數(shù)民族人口占黃河流域人口的十分之一，多聚居在黃河上游地區(qū)，如青海、甘肅、寧夏、陜西、內蒙古等地區(qū)。通過加強黃河流域的水資源治理，保護黃河流域的生態(tài)環(huán)境，可以推動黃河流域的高質量發(fā)展，從而能夠解決流域內人民防洪安全、飲水安全問題，并保障區(qū)域經濟、社會、生態(tài)的協(xié)同發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，這可以有效維護社會穩(wěn)定，促進民族團結。二是貧困人口集中。由于我國主要的農牧區(qū)、農耕區(qū)都位于黃河流域，是我國貧困人口的主要集中區(qū)域。因此，黃河流域成為脫貧任務的重點攻克區(qū)，深入黃河流域扶貧協(xié)作勢在必行，打贏黃河流域脫貧攻堅戰(zhàn)，保障黃河長治久安，從而加快推進黃河流域的高質量發(fā)展，提高人民群眾的生活水平。

4.自然資源、歷史資源和文化資源豐富。一是自然資源豐富。黃河流域的礦產、煤炭、石油等資源十分豐富，發(fā)展?jié)摿艽?，綜合開發(fā)利用價值不容小覷。二是歷史資源豐富。黃河流域是中華文明的發(fā)祥地，是中華民族的搖籃，孕育了五千年華夏文明，也是農業(yè)文明的核心發(fā)源地。三是文化資源豐富。黃河流域是中國歷史上三千多年的政治、經濟以及文化發(fā)展的中心，孕育了多元文化，黃河流域具有獨一無二的歷史文化優(yōu)勢。同時，黃河流域周邊的省份如陜西、甘肅、寧夏等，也曾是古絲綢之路的黃金主干道。因此，推動黃河流域高質量發(fā)展，不僅可以挖掘其豐富的歷史資源和文化資源，構建獨特的歷史文化旅游帶，形成華夏文明體驗連廊，推動周邊地區(qū)的文化建設和經濟發(fā)展，而且還可以促進“一帶一路”建設與黃河流域區(qū)域經濟的深度融合，結合地區(qū)優(yōu)勢和開放聯(lián)動，實現(xiàn)經濟、文化、產業(yè)、基礎設施建設和生態(tài)保護的全面發(fā)展，再現(xiàn)絲綢之路的千年輝煌。

三、黃河流域高質量發(fā)展的模式選擇

黃河流域的高質量發(fā)展，對地區(qū)協(xié)調和平衡發(fā)展具有重大的推動作用，是推動全國高質量發(fā)展的必然要求。黃河流域高質量發(fā)展，要充分平衡經濟、社會、生態(tài)的互動關系，重視可持續(xù)發(fā)展和長期經濟效益。尤其黃河流域是我國嚴重缺水和干旱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境問題困難重重，因此，要以生態(tài)保護為重點，堅持走綠色發(fā)展道路，走可持續(xù)的創(chuàng)新型高質量發(fā)展道路。依據(jù)黃河流域的區(qū)情，黃河流域高質量發(fā)展可以選擇綠色發(fā)展導向下的分類發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和合作發(fā)展五位一體的高質量發(fā)展模式。

1.綠色發(fā)展。綠色發(fā)展為黃河流域高質量發(fā)展筑牢生態(tài)之基，生態(tài)優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先的綠色發(fā)展理念是黃河流域高質量發(fā)展的重要內容。在黃河流域綠色發(fā)展中要做到保水保土同改善當?shù)厣a條件相結合，當前利益和長遠利益相結合。黃河流域環(huán)境問題治理困難，需要推進黃河流域生態(tài)修復連廊建設，通過生態(tài)系統(tǒng)修復，提高自然要素的再生產力和自主循環(huán)力，提升水源涵養(yǎng)能力和擴容能力。與此同時，合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展，堅持生態(tài)優(yōu)先，加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，通過打造新型生態(tài)產業(yè)，加強綠色生態(tài)產品的生產與供給，推動黃河流域省市的綠色發(fā)展，以實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展。

2.分類發(fā)展。習近平總書記強調，黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異。這意味著黃河流域的高質量發(fā)展要突出分類發(fā)展的思路。第一，黃河上游水源涵養(yǎng)地區(qū)，加快環(huán)境治理與生態(tài)修復，增強生態(tài)產品供給能力，打造生態(tài)連廊經濟帶。生態(tài)功能重要地區(qū)，應通過改善環(huán)境矛盾，協(xié)調自然與經濟的沖突，進一步增強水源涵養(yǎng)能力，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，提供更多高質量的生態(tài)產品供給，而黃河流域主要農業(yè)生產區(qū)，則要恢復天然植被的生產能力，退耕還林還草，減輕自然壓力，推進現(xiàn)代農業(yè)的結構優(yōu)化，并促進生產效率的提高。第二，中游要突出防止水土流失，加強重點區(qū)域污染治理。黃河流域中游地區(qū)應加強水庫建設管理、修筑梯田、治沙防洪，同時應激發(fā)水利樞紐工程的多重優(yōu)勢與功能，以防止水土流失，有效治理污染區(qū)域。第三，黃河流域下游是重要的河流濕地和生物棲息地，應加固大堤，加強水綜合流量協(xié)調與管控，修復生態(tài)機制，保護生物多樣性，并積極探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路徑。第四，區(qū)域中心城市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，推進供給側改革，生產綠色化、集約化的優(yōu)質產品，提高資源利用率和循環(huán)能力，使用清潔、可再生能源，注重節(jié)能減排，嵌入集約化、綠色化生產方式，而相對貧困的地區(qū)，要整合地區(qū)優(yōu)勢資源，加強特色產業(yè)的開發(fā)，提高社會公共服務水平，建立健全福利分配和社會保障機制，以實現(xiàn)黃河流域省市的高質量發(fā)展。

3.聯(lián)動發(fā)展。推動黃河流域高質量發(fā)展，不僅需要黃河流域內部省份間的深度合作，還需要重視外部因素，堅持河江聯(lián)動、河海聯(lián)動、河陸聯(lián)動。一是區(qū)域內部聯(lián)動，區(qū)域內9省區(qū)實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，區(qū)域內省份要消除產業(yè)趨同化，加強產業(yè)協(xié)作和產業(yè)互補，致力于建立產業(yè)合作和分工機制，積極推進黃河流域的產業(yè)一體化、市場一體化和基礎建設的一體化。二是與區(qū)域外部的聯(lián)動發(fā)展。主要是發(fā)揮黃河流域對外開放的作用，發(fā)揮山東港口優(yōu)勢，發(fā)揮鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)、鄭州自貿區(qū)、關中城市群、西安自貿區(qū)的核心帶動作用，促進兩種資源、兩個市場的深度交流，吸引國外先進技術和優(yōu)質資本，促進經濟的新一輪增長。

4.協(xié)同發(fā)展。通過協(xié)同發(fā)展，促進黃河流域各個地區(qū)的生態(tài)效益、經濟效益、社會效益、政治效益的最大化。一是經濟發(fā)展方面的協(xié)同，對于黃河上游的三江源頭地區(qū)，以生態(tài)環(huán)境保護為主。對于生態(tài)脆弱區(qū)，要堅持綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推進重大生態(tài)環(huán)境保護的修復工程，加強環(huán)境治理和保護，對于一些生態(tài)條件比較好的平原地帶，大力發(fā)展創(chuàng)新型經濟和新經濟，實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略。對于重點城市，進行經濟結構的優(yōu)化升級，推進再工業(yè)化，建立現(xiàn)代化的經濟體系。二是生態(tài)環(huán)境保護方面的協(xié)同，在黃河流域上游區(qū)域和城市，生態(tài)環(huán)境保護要防止土地退化，提高生態(tài)環(huán)境的質量。在黃河中下游地區(qū)應制定環(huán)境保護規(guī)劃，劃定自然保護區(qū)，在城市主要推進循環(huán)經濟發(fā)展，發(fā)展清潔產業(yè)。三是基礎設施方面的協(xié)同，應推進黃河沿線省區(qū)、城市的優(yōu)勢互補和有機聯(lián)動，加強地區(qū)之間的合作，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同并進發(fā)展。

5.合作發(fā)展。實現(xiàn)黃河流域9省區(qū)的合作發(fā)展，促進黃河流域高質量的一體化發(fā)展：一是構建合作機制。加強黃河流域9省區(qū)之間的合作與交流，推動跨區(qū)域產業(yè)分工與合作，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動、產業(yè)聯(lián)動的新局面。二是產業(yè)合作。根據(jù)地區(qū)比較優(yōu)勢，推進產業(yè)調整與產業(yè)結構升級，增強黃河流域內省區(qū)之間的產業(yè)互補性和聯(lián)動性，構建有地域特色的現(xiàn)代產業(yè)體系，同時打破行政區(qū)劃限制，沖破行業(yè)限制，構建以黃河為紐帶、以城市為載體、以產品為核心、以市場為導向、以互利合作為前提的沿黃河流域的產業(yè)合作聯(lián)盟，促進黃河流域產業(yè)結構調整優(yōu)化，大力推進高質量發(fā)展。三是城市合作。堅持合作發(fā)展的理念，以黃河流域的高質量發(fā)展為目標，以黃河流域城市間合作為基礎，以互利共贏為主題，成立沿黃城市合作發(fā)展促進會，構建由沿黃城市組成的黃河流域城市聯(lián)合體，實現(xiàn)黃河流域城市合作的高質量發(fā)展。