鈔小靜

內(nèi)容提要 深化機(jī)制改革創(chuàng)新是推動(dòng)黃河流域?qū)崿F(xiàn)一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。黃河流域?qū)崿F(xiàn)一體化高質(zhì)量發(fā)展，需要建立整體性的基礎(chǔ)設(shè)施體系、一體化的市場(chǎng)秩序和系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制來促使各行政主體和各經(jīng)濟(jì)主體以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行有效配合、分工協(xié)作，通過健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制、構(gòu)建利益約束機(jī)制等以促進(jìn)各個(gè)利益主體在共存和相容基礎(chǔ)上達(dá)到相對(duì)均勢(shì)、合理優(yōu)化狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，立足創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念建立黃河流域推動(dòng)一體化高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)管理體制。

關(guān)鍵詞 利益協(xié)調(diào) 利益均衡 利益約束 治理機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕F207 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2020）01-0009-05

2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。”2018年GDP比重26.08%，人口占比30.125%.財(cái)政收入22. 61%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。黃河流域不僅是一個(gè)生態(tài)共同體，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體。由于黃河流域生態(tài)環(huán)境非常脆弱，各省區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面均存在著巨大差異。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐?！币虼?，推動(dòng)黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要立足協(xié)同性、一體化思路，形成一個(gè)各行政主體和各經(jīng)濟(jì)主體愿意共同追求、共同分享的共同利益機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)各主體之間的有效分工與充分協(xié)作。

一、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在加速黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，首先需要建立能夠使得各個(gè)主體以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行有效配合、分工協(xié)作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.建立整體性的基礎(chǔ)設(shè)施體系

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)渠道降低交通成本和生產(chǎn)成本、改善交易效率，而且可以改善空間的可達(dá)性、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地區(qū)關(guān)聯(lián)度，從而有效促進(jìn)區(qū)域間的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移和要素流動(dòng)。2018年黃河流域單位國(guó)土面積鐵路營(yíng)業(yè)里程數(shù)達(dá)到132公里/萬平方公里，內(nèi)河航道里程數(shù)達(dá)到52.116公里/萬平方公里。2018年晉蒙黃河大橋（連接晉陜蒙）、運(yùn)寶黃河大橋（連接山西河南）等均已通過驗(yàn)收。目前，黃河流域內(nèi)雖然在鐵路、高速公路等線狀、網(wǎng)狀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上黃河流域基本實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，但還沒有形成一個(gè)覆蓋全區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)，與我國(guó)其他一體化區(qū)域相比仍存在著較大差距。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的到來，以人工智能、5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施正在不斷發(fā)展并滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅可以降低技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)與成本、提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，而且能夠促進(jìn)跨區(qū)域和跨產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。在黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展過程中，不僅需要加快形成銜接緊密的公路、鐵路、航空綜合交通網(wǎng)絡(luò)，還需要充分重視數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域共建共享。

2.建立一體化的市場(chǎng)秩序

區(qū)域市場(chǎng)一體化是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容。區(qū)域一體化的演進(jìn)過程是由減少市場(chǎng)分割的淺表一體化到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面協(xié)同發(fā)展的深度一體化過程，因此黃河流域的一體化高質(zhì)量發(fā)展需要重點(diǎn)從鼓勵(lì)和支持該區(qū)域的市場(chǎng)一體化做起。目前，黃河流域已經(jīng)通過建立黃河上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶“示范區(qū)”等方式來推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化的進(jìn)程。但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較為成熟的長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)相比，黃河流域仍然存在著市場(chǎng)化程度較低、要素資源流動(dòng)不暢等問題，尚未形成能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)化的統(tǒng)一市場(chǎng)秩序。由于對(duì)地方政府的行政績(jī)效考核主要按照行政區(qū)劃來單獨(dú)進(jìn)行，差異巨大的各地政府往往傾向于從地方本位利益出發(fā)進(jìn)行決策，從而導(dǎo)致了一定程度上的市場(chǎng)分割，制約了區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)與各類資源的優(yōu)化整合，阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)秩序的形成。在黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展過程中，可以充分借鑒京津冀和長(zhǎng)三角等地區(qū)市場(chǎng)一體化機(jī)制的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，嘗試通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制來確定各地區(qū)的共同利益點(diǎn)，根據(jù)市場(chǎng)利益共享原則來確保各利益主體均可以在專業(yè)化分工中獲益，從而在生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等方面形成一體化的市場(chǎng)秩序。

3.建立系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制

利益協(xié)商機(jī)制是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，不管是橫向的同級(jí)政府或同級(jí)部門之間還是縱向的各層級(jí)主體之間均存在著一定的利益差異甚至是利益沖突。此時(shí)，橫向或縱向的臨時(shí)性協(xié)商措施或會(huì)議很難對(duì)各主體之間的利益矛盾沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，并且合作決策落實(shí)效率相對(duì)較低，目前黃河流域各主體之間的利益協(xié)商還停留在這樣的非制度化階段。由國(guó)務(wù)院成立的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，區(qū)域合作論壇、府際合作協(xié)議、府際聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制的建立，均在京津冀一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施進(jìn)展及其政策執(zhí)行情況等方面發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)作用，提高了三省市之間的政務(wù)協(xié)同程度，加強(qiáng)了京津冀區(qū)域之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，黃河流域可以成立超越行政區(qū)劃、具有較高權(quán)威性的綜合協(xié)商機(jī)構(gòu)，制定黃河流域一體化的協(xié)商規(guī)劃，形成區(qū)域一體化的組織體系，建立系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制，從而保障黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的順利推進(jìn)。

二、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的利益均衡機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)黃河流域整體利益的最大化，在利益協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建能夠使得各個(gè)主體利益在共存和相容基礎(chǔ)上達(dá)到相對(duì)均勢(shì)、合理優(yōu)化狀態(tài)的利益均衡機(jī)制。

1.健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

作為我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，黃河流域健全生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制是一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的首要任務(wù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，水土流失嚴(yán)重，水資源短缺不足，如果各地域從各自的特殊利益出發(fā)不免會(huì)對(duì)流域內(nèi)的共同利益造成一定負(fù)面影響。黃河流域各地區(qū)在資源稟賦、區(qū)位稟賦等自然條件上存在巨大差異，為了充分改善生態(tài)環(huán)境、有效防治黃土高原水土流失、促進(jìn)水土資源可持續(xù)利用，主體功能區(qū)建設(shè)成為黃河流域發(fā)展模式選擇的基本思路，三江源、祁連山等特定區(qū)域被作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)賦予了更多的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的整體利益做出犧牲，而建立利益補(bǔ)償機(jī)制可以充分化解這類整體利益與主體利益之間的矛盾與沖突。因此，基于“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”原則，進(jìn)一步健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)財(cái)稅政策，通過多元利益主體協(xié)商共治“共同抓好大保護(hù)”，形成黃河流域的生態(tài)共同體。

2.建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制

黃河流域少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)非常集中，探索建立流域內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的重要手段。一般意義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指自上而下的縱向財(cái)政資金轉(zhuǎn)移機(jī)制，而橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制在推動(dòng)區(qū)域一體化方面發(fā)揮著縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移所不具備的特殊功能。黃河流域沿河9個(gè)省區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域主體功能定位各方面均存在著巨大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體協(xié)同性相對(duì)不高。山東省和河南省是黃河流域的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和人口大省，山西、陜西、河南屬于黃河金三角區(qū)域，而黃河上游的甘肅、青海、寧夏等省區(qū)在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)排名則相對(duì)靠后。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚地區(qū)對(duì)財(cái)力相對(duì)較弱地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移，可以有效緩解黃河流域內(nèi)部財(cái)政失衡的狀況、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展。因此，嘗試建立黃河流域橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，根據(jù)各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政收入的基本情況，確定并動(dòng)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式，同時(shí)建立起有效的監(jiān)督管理制度，有助于更好地發(fā)揮政府作用，形成黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的良性格局。

3.構(gòu)建利益約束機(jī)制

區(qū)域一體化發(fā)展的多元主體參與機(jī)制能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)化參與的積極性，但是當(dāng)不同主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，當(dāng)主體利益與整體利益之間無法達(dá)成一致時(shí)，構(gòu)建利益約束機(jī)制成為黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的根本保證。制度一體化是區(qū)域深度一體化的重要表現(xiàn)。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，需要通過法律、規(guī)章、制度來約束、規(guī)范各主體的行為。在國(guó)家層面引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域合作的相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)之上，黃河流域內(nèi)的各利益主體可以協(xié)商制定出具有約束力的、共同遵守的區(qū)域合作制度規(guī)則，界定區(qū)域合作發(fā)展中各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各主體在違反區(qū)域合作條款后需要承擔(dān)的責(zé)任與后果，對(duì)違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面損失如何進(jìn)行補(bǔ)償做出詳細(xì)規(guī)定，并構(gòu)建起跨區(qū)域的聯(lián)合懲戒約束保障機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)黃河流域各主體的利益約束。

三、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的治理機(jī)制

高質(zhì)量發(fā)展是以新發(fā)展理念為依據(jù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高級(jí)狀態(tài)，建立推動(dòng)黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的治理體制需要從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念出發(fā)，建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的治理機(jī)制。

1.建立高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新治理機(jī)制

創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促進(jìn)發(fā)展動(dòng)力實(shí)現(xiàn)新舊轉(zhuǎn)換。在推動(dòng)黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，需要充分維護(hù)企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，鼓勵(lì)將新的技術(shù)、新的模式、新的生產(chǎn)服務(wù)方式等應(yīng)用到發(fā)展中，加強(qiáng)沿河9個(gè)省區(qū)之間的創(chuàng)新技術(shù)合作與人才交流，共同搭建科技資源、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的開放共享平臺(tái)、聯(lián)合建立區(qū)域技術(shù)交易市場(chǎng)，并積極探索制定出能夠有效促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等配套政策。

2.建立高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

協(xié)調(diào)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點(diǎn)，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，有效提升區(qū)域整體發(fā)展的協(xié)同性。推動(dòng)黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要進(jìn)一步縮小各省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面的差距，促進(jìn)區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，黃河流域各主體立足于區(qū)域利益協(xié)調(diào)原則，推動(dòng)區(qū)域邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)由按照傳統(tǒng)行政邊界劃分轉(zhuǎn)向按照功能區(qū)劃分，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上探索建立一體化的發(fā)展規(guī)劃與跨區(qū)域的利益共享機(jī)制，處理好政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，促進(jìn)黃河流域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立高質(zhì)量發(fā)展的綠色治理機(jī)制

綠色是高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作治理機(jī)制，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的共保共治。黃河流域各行政主體可以基于協(xié)商一致的原則來完善生態(tài)環(huán)境管理制度，建立多元主體共同參與的環(huán)境治理體系，制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)措施，探索建立跨區(qū)域聯(lián)合的大氣、水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染問題的聯(lián)防聯(lián)控，尤其需要關(guān)注跨省污染的預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)共建、跨省重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接項(xiàng)目也是實(shí)現(xiàn)黃河流域一體化發(fā)展的重要抓手，這一過程中也需要協(xié)商建立并嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)在資源消耗與環(huán)境污染方面的評(píng)估和審查制度，嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新承接方式，從而實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)承接。

4.建立高質(zhì)量發(fā)展的開放治理機(jī)制

開放是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、協(xié)同開放的治理機(jī)制，共同提高對(duì)內(nèi)開放與對(duì)外開放水平。在對(duì)內(nèi)開放方面，充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)、構(gòu)建區(qū)域開放合作平臺(tái)，積極吸納先進(jìn)技術(shù)、高端人才等要素，引導(dǎo)創(chuàng)新能力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，并進(jìn)一步推進(jìn)與其他區(qū)域政府的跨區(qū)域、多層次、多形式的合作。在對(duì)外開放方面，面對(duì)中美貿(mào)易摩擦加劇、全球價(jià)值鏈重構(gòu)等諸多外部環(huán)境的制約，黃河流域沿河9省區(qū)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，著力提高出口企業(yè)的生產(chǎn)率，幫助企業(yè)獲得持續(xù)的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極參與共建“一帶一路”，從而形成全面開放的新格局。

5.建立高質(zhì)量發(fā)展的共享治理機(jī)制

共享是高質(zhì)量發(fā)展的根本目的，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起公共服務(wù)體系一體化的共享治理機(jī)制，全力保障和改善民生。黃河流域各行政主體按照人口發(fā)展和分布，合理規(guī)劃、聯(lián)合建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源的共享，尤其需要注重提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在教育方面，落實(shí)中央對(duì)就讀中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策、職業(yè)培訓(xùn)政策和農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，區(qū)域合作發(fā)展職業(yè)教育、建設(shè)職業(yè)技術(shù)教育基地。在公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)方面，做好衛(wèi)生、醫(yī)療資源的整合工作，系統(tǒng)性建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并展開突發(fā)急性傳染病聯(lián)防聯(lián)控、突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援互援聯(lián)動(dòng)等體系的相關(guān)建設(shè)。