周國光

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710064）

一、問題的提出

2018 年以來美國針對我國采取的一系列貿(mào)易制裁，對我國的進出口貿(mào)易產(chǎn)生了一定的不利影響。針對這一勢態(tài)，國家啟動了基礎(chǔ)設(shè)施“補短板”策略，逐步加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，從2018 年開始，逐步提高了發(fā)行力度。2018 年專項債的發(fā)行限額首次突破了10000 億元大關(guān)，達到13600 億元；2019 年進一步提高到了21500 億元。針對2020 年初開始的新冠病毒肺炎疫情對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的不利影響以及國際形勢新的變化，國務(wù)院再次加大了專項債的發(fā)行規(guī)模。按照在2020 年5 月下旬全國人大會議上的部署，2020 年專項債的發(fā)行限額為37500 億元，在2019 年的基礎(chǔ)上增加了15000 億元。

專項債是路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源之一。目前許多省份發(fā)行的專項債，主要針對的是路橋基礎(chǔ)設(shè)施項目。2020 年7月27 日財政部印發(fā)的《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）中，進一步明確了交通基礎(chǔ)設(shè)施屬于國務(wù)院常務(wù)會議確定的專項債重點投入的七大領(lǐng)域之一。其中，收費公路項目是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ梻攸c支持的建設(shè)項目。

國家不斷加大專項債發(fā)行力度的初衷，是為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的短板，并在目前不利的國際環(huán)境下進一步促進國民經(jīng)濟與社會的不斷向前發(fā)展。針對在實務(wù)中存在的一些專項債資金被作為地方“救急”的重要資金來源等問題，2020 年7月15 日國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)，要優(yōu)化債券資金投向，嚴禁用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。

專項債用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在的主要問題，是由于使用的具體規(guī)定尚不夠明確，相關(guān)制度規(guī)定之間存在著不夠協(xié)調(diào)的局限性，導(dǎo)致專項債的具體使用以及進入路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的路徑等出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。專項債、特別是收費公路專項債進入承擔政府收費公路建設(shè)項目的公路經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱項目公司）的路徑尚不夠明確，導(dǎo)致在實務(wù)中，一些項目公司將取得的收費公路專項債資金在會計處理上確認為一項負債，并計入了不同的負債項目。寧夏交通投資集團有限公司將2019 年取得的收費公路專項債資金45.38 億元，確認為一項長期借款[1]；廣西交通投資集團有限公司將2018 年和2019 年分別取得的25 億元和30 億元收費公路專項債資金，確認為一項長期應(yīng)付款[2]；而河南省收費還貸高速公路管理有限公司則分別將2017 年至2019 年取得的合計為207.09 億元的收費公路專項債確認為一項應(yīng)付債券[3]。與其不同，一些項目公司，例如陜西省高速公路建設(shè)集團公司，則是將取得的2018 年和2019 年共計130.5 億元的收費公路專項債確認為一項其他權(quán)益工具[4]。另一方面，按照黨中央、國務(wù)院的政策導(dǎo)向，允許將部分專項債作為項目公司的資本金。但能否將收費公路專項債作為承擔政府收費公路或經(jīng)營性公路建設(shè)與運營管理職責的項目公司的資本金，值得商榷；柴婧（2020）探索了將地方政府專項債用于PPP項目的可行性[5]，并主張用PPP 項目新增的息稅前利潤和計提的折舊攤銷來償還專項債本息，其合規(guī)性和合理性也值得進一步探討。有必要在進一步研究探討的基礎(chǔ)上提出進一步調(diào)整、充實和完善這方面規(guī)章制度的觀點思路，為科學(xué)規(guī)范專項債的使用提供參考依據(jù)，使得黨中央、國務(wù)院的政策導(dǎo)向能夠進一步落到實處，是撰寫本文的基本初衷。

二、專項債相關(guān)政策分析

（一）專項債的出臺以及發(fā)展進程

我國的公路事業(yè)單位和投資建設(shè)與運營管理政府收費公路的項目公司曾主要利用從銀行等金融機構(gòu)借款，來取得路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的債務(wù)資金。2014 年8 月31 日修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》禁止地方政府借款融資，故從2015 年初開始，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券（包括一般債和專項債）籌措發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)所需的債務(wù)資金。

按照財政部的統(tǒng)一部署，我國從2015年開始發(fā)行專項債。2015 年的發(fā)行規(guī)模為1000 億元人民幣。

2015 年3 月18 日印發(fā)的《2015 年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2015〕32 號）中沒有對專項債的概念進行界定，也沒有明確專項債資金的使用范圍，只要求將專項債收支納入政府性基金預(yù)算管理。對此發(fā)行專項債籌措的債務(wù)資金，主要用于能夠產(chǎn)生政府性基金預(yù)算收入的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性服務(wù)類項目。與此相適應(yīng)，2015 年6 月10日財政部印發(fā)的《2016 年政府收支分類科目》（財預(yù)〔2015〕102 號）中，政府性基金預(yù)算收入科目的“非稅收入”類級科目中，只有“政府性基金收入”一個款級科目。

2016 年11 月9 日財政部印發(fā)的《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕155 號）中，開始涉及對專項債使用范圍的規(guī)范。該文允許地方政府用發(fā)行專項債籌措的資金償還到期專項債的本金，但不得用于支付專項債利息。

我國從2017 年開始進行按品種發(fā)行專項債的嘗試。2017 年5 月16 日財政部印發(fā)的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》（財預(yù)〔2017〕62 號）中允許地方政府發(fā)行“地方政府土地儲備專項債券”，成為我國第1 個劃分品種的專項債。

2017 年6 月2 日財政部印發(fā)的《試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89 號）中明確了“按照本地區(qū)政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種”的政策導(dǎo)向，使得發(fā)行的專項債與特定的建設(shè)項目或項目組進行了掛鉤。該文提出，發(fā)行專項債建設(shè)的項目，應(yīng)當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當能夠完全覆蓋專項債還本付息的規(guī)模。按此要求，財政部印發(fā)的《2018 年政府收支分類科目》（財預(yù)〔2017〕106 號）政府性基金預(yù)算收入科目的“非稅收入”類級科目中，增加了“專項債券對應(yīng)項目專項收入”的款級科目。隨后，財政部又陸續(xù)通過印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》（財預(yù)〔2017〕97 號）和《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預(yù)〔2018〕28 號），明確了“收費公路專項債”和“棚戶區(qū)改造專項債”兩個專項債的品種。

可用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的專項債，屬于收費公路專項債。自財預(yù)〔2017〕97 號文印發(fā)后，2017 年至2019 年，我國發(fā)行收費公路專項債的規(guī)模分別為340 億元、880 億元和2200 億元。伴隨著2020 年專項債規(guī)模的進一步擴大，收費公路專項債的規(guī)模有望突破3500 億元，成為我國路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源。

（二）專項債用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的政策分析

與專項債資金相關(guān)的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括政府收費公路建設(shè)項目和經(jīng)營性公路建設(shè)項目。

1.用于政府收費公路建設(shè)項目

財預(yù)〔2020〕94 號文再次強調(diào)，專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規(guī)模與項目收益相平衡。故可以認為，可用專項債資金進行投資建設(shè)的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，基本屬于政府收費公路建設(shè)項目。因為政府收費公路項目能夠產(chǎn)生財政部要求的“持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入”。按照財政部的規(guī)定，從2010 年初開始，政府收費公路收取的車輛通行費，需要上繳地方財政，納入地方財政政府性基金預(yù)算管理，形成政府性基金預(yù)算收入的組成部分。

按照《2020 年政府收支分類科目》（財預(yù)〔2019〕142 號）中的說明，收費公路專項債對應(yīng)項目專項收入是指地方政府舉借的政府收費公路專項債對應(yīng)政府收費公路項目形成的，除車輛通行費以外可用于償還政府收費公路專項債本息的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等收入。按照財政部的規(guī)定，這些收入應(yīng)當按規(guī)定專門用于償還政府收費公路專項債本息。

現(xiàn)行體制下我國政府收費公路的建設(shè)主體，包括公路事業(yè)單位和項目公司（基本屬于地方政府融資平臺公司，下同）。

專項債進入公路事業(yè)單位作為建設(shè)主體的政府收費公路建設(shè)項目的路徑是清晰的。按照修訂后的《財政總預(yù)算會計制度》（財庫〔2015〕292 號）的規(guī)定，地方財政通過發(fā)行收費公路專項債籌措的資金，計入“債務(wù)收入”科目，按照《政府收支分類科目》中“債務(wù)收入”科目的規(guī)定進行明細核算；并通過“政府性基金預(yù)算本級支出”科目以及《政府收支分類科目》中支出功能分類科目，核算用專項債資金安排的政府收費公路建設(shè)支出。按照《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25 號）中預(yù)算會計核算的相關(guān)規(guī)定，公路事業(yè)單位取得的專項債資金，應(yīng)計入“財政撥款預(yù)算收入”科目；用于政府收費公路建設(shè)發(fā)生的相關(guān)支出，計入“事業(yè)支出”科目；公路事業(yè)單位收取的車輛通行費應(yīng)當全部上繳地方財政。財政部門收到上繳的車輛通行費，計入“政府性基金預(yù)算本級收入”科目。用于償還專項債本金和利息的支出，計入“政府性基金預(yù)算本級支出”科目以及按照《政府收支分類科目》確定的相關(guān)明細科目。

但專項債進入項目公司作為建設(shè)主體的政府收費公路建設(shè)項目的路徑則不夠明確。項目公司取得的專項債資金應(yīng)當如何進行會計處理，也缺乏明確的規(guī)定。在實務(wù)中，一些項目公司將取得的專項債資金確認為一項負債，其合規(guī)性、科學(xué)性和合理性都值得商榷。

項目公司取得專項債的途徑不外兩個方面：從財政部門直接取得；或者通過交通運輸主管部門或者相關(guān)公路事業(yè)單位間接取得。如果從財政部門直接取得，取得資金的項目公司如果將其確認為一項負債（應(yīng)付款），則按照財政部確立的鏡像互補的原則，財政部門則需要將借給項目公司的專項債資金確認為一項債權(quán)（應(yīng)收款）。但按照《財政總預(yù)算會計制度》的規(guī)定，財政部門只能將專項債資金轉(zhuǎn)貸給下級財政部門，無法轉(zhuǎn)貸給項目公司。財政部門是否能夠采取以借代支的方式，不確認該項債權(quán)，仍有待制度的明確。

如果通過相關(guān)行政事業(yè)單位間接取得，意味著專項債資金是由財政部門按照預(yù)算的安排劃撥給了行政事業(yè)單位；行政事業(yè)單位再將這些專項債資金借給項目公司公路經(jīng)營企業(yè)。按照鏡像互補的原則，行政事業(yè)單位也需要將借給項目公司的專項債資金確認為一項債權(quán)（應(yīng)收款）。但這同樣不符合行政事業(yè)單位通過預(yù)算安排向同級財政申請取得專項債資金的管理要求。行政事業(yè)單位是否能夠采取以借代支的方式，直接將借給項目公司的專項債資金計入財務(wù)會計的相關(guān)費用和預(yù)算會計的相關(guān)支出，而不是確認一項債權(quán)，同樣缺乏相關(guān)規(guī)章制度的支撐。

2.用于經(jīng)營性公路建設(shè)項目

專項債是否可用于經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（或PPP 項目，下同），值得商榷。首先需要說明的是，按照財預(yù)〔2017〕97 號文中的相關(guān)表述，出臺收費公路專項債，是為了“規(guī)范政府收費公路融資行為，建立收費公路專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，促進政府收費公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。如果嚴格執(zhí)行這一規(guī)定，則不應(yīng)當存在將該品種專項債資金用于經(jīng)營性公路建設(shè)項目的可能性。

是否可將其他專項債用于經(jīng)營性公路建設(shè)項目，目前的相關(guān)政策尚不明確。由于財政部副部長鄒加怡女士在第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇上提出了“探索PPP 與專項債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)”的觀點[6]，財政部PPP 中心主任焦小平也表示了“PPP 與專項債兩者結(jié)合，有利于降低PPP 項目的融資成本，未來也將降低財政壓力”的態(tài)度，使得研究政府專項債與PPP 項目融合途徑，成為目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題之一。按其觀點，政府專項債，可作為債務(wù)性資金，投入PPP 項目。

需要解決的主要問題是：在現(xiàn)行財政預(yù)算管理體制下，經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目無論效益如何，都無法提供納入政府性基金預(yù)算管理的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?，故尚不存在專項債進入經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目明確的路徑。

（三）專項債用作項目公司資本金的政策分析

專項債資金無疑屬于政府部門的債務(wù)性資金。財政部多次發(fā)文，禁止投資方用債務(wù)性資金出資作為項目公司的資本金。2019年3 月7 日財政部印發(fā)的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）中進一步強調(diào)，不得以債務(wù)性資金充當項目資本金。

但黨中央、國務(wù)院出臺的規(guī)定似乎改變了這一做法。2019 年6 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號）中首次提出，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。需要符合的條件有：1.屬于中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目；2.項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件。這里的專項收入，包括政府性基金收入和專項債對應(yīng)項目專項收入。2019 年11 月20 日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26 號）中再次明確了“可按有關(guān)規(guī)定將政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金”。同時提出，投資項目資本金作為項目總投資中由投資者認繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務(wù)和利息。對此，如果將專項債資金作為項目資本金，也只是屬于投資人的債務(wù)性資金，但不屬于項目公司的債務(wù)性資金。

這意味著存在著將專項債資金作為項目資本投入經(jīng)營性公路建設(shè)項目的可能性。按照2019 年9 月4 日國務(wù)院常務(wù)會議精神，以省為單位，專項債資金用作項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例為20%左右。2020 年3 月，這一比例提高至25%[7]。

筆者認為，國務(wù)院和財政部出臺的相關(guān)文件中涉及的相關(guān)規(guī)定，存在著協(xié)調(diào)一致的必要性。例如1996 年8 月23 日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35 號）中明確規(guī)定，試行資本金制度的投資項目，屬于經(jīng)營性項目。而政府收費公路建設(shè)項目屬于非經(jīng)營性項目，不以營利為目的；收費的目的是為了償還建設(shè)債務(wù)本息；收取的車輛通行費也需要全額納入財政預(yù)算管理。故本不應(yīng)實行資本金制度。國發(fā)〔2019〕26 號文中再次明確了投資項目資本金制度適用于我國境內(nèi)的企業(yè)投資項目和政府投資的經(jīng)營性項目。但卻將“政府收費公路”項目作為了實行資本金制度的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

按照廳字〔2019〕33 號文的規(guī)定，將專項債作為項目資本金需具備的前提條件之一是，項目收益償還專項債券本息后還能產(chǎn)生用作資本金的專項收入。政府收費公路項目應(yīng)當無法具備這一條件。按照現(xiàn)行《收費公路管理條例》的規(guī)定，政府收費公路應(yīng)當在還清全部債務(wù)本息后停止收費。故如果嚴格執(zhí)行這一規(guī)定，就無法產(chǎn)生還清專項債本息后還能夠用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資本金的專項收入中的車輛通行費收入。按照財政部的規(guī)定，除了作為政府性基金收入的車輛通行費收入以外，收費公路專項債對應(yīng)的政府收費公路項目的專項收入主要包括依托政府收費公路的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等。如果還清建設(shè)債務(wù)本息后停止收費，就不再存在轉(zhuǎn)讓收費權(quán)的事項。相比較之下，廣告收入和服務(wù)設(shè)施收入（應(yīng)當體現(xiàn)為扣除服務(wù)設(shè)施經(jīng)營成本費用后的凈收入）寥寥無幾，似乎不具有用作項目資本金的實質(zhì)性意義。

三、規(guī)范專項債用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目路徑的初步設(shè)想

（一）規(guī)范專項債用于政府收費公路建設(shè)項目路徑的初步設(shè)想

雖然目前許多項目公司采取的是將取得收費公路專項債資金確認為一項金融負債的會計處理，但筆者認為，這不屬于收費公路專項債進入政府收費公路建設(shè)項目的規(guī)范路徑。

首先，按照企業(yè)會計準則的規(guī)定，如果項目公司將取得的收費公路專項債確認為一項債務(wù)，意味著項目公司承擔了需要在未來償還收費公路專項債本息的現(xiàn)時義務(wù)。項目公司用于償還收費公路專項債本息的資金來源，基本上屬于收取的車輛通行費。需要進一步明確的是，與經(jīng)營性公路不同，項目公司并沒有通過投資建設(shè)取得了政府收費公路的收費權(quán)。由于收取的車輛通行費需要上繳地方財政，納入政府性基金預(yù)算管理；所需的用于養(yǎng)護與管理的車輛通行費資金，需要通過編制預(yù)算向地方政府財政申請劃撥；故項目公司實質(zhì)上是按照委托代理的原則受地方政府委托，代表地方政府履行收取車輛通行費的職責。按照現(xiàn)行管理體制下規(guī)范的操作，項目公司無法、也沒有必要先通過編制預(yù)算向地方財政申請用于償還收費公路專項債本息的通行費資金，再將取得的這些資金上繳地方財政，以滿足地方財政償還收費公路專項債本息的需要。

其次，站在地方財政的角度，按照現(xiàn)行《財政總預(yù)算會計制度》、《政府收支分類科目》等相關(guān)規(guī)定，財政部門無法將這些償還收費公路專項債本息的通行費資金，通過計入政府性基金預(yù)算本級支出科目和按照政府收支分類科目設(shè)置的相關(guān)明細科目來劃撥給相關(guān)的項目公司；也無法將項目公司繳納的用于償還收費公路專項債本息的通行費資金，納入政府性基金預(yù)算，計入政府性基金預(yù)算本級收入科目和按照政府收支分類科目設(shè)置的相關(guān)明細科目。

筆者認為，規(guī)范合理的途徑應(yīng)當是：將收費公路專項債資金作為非償還性資金通過政府性基金預(yù)算的安排，劃撥給項目公司。項目公司取得這些專項債資金，可確認為一項權(quán)益工具（其他權(quán)益工具或資本公積）或按照政府補助的思路進行會計處理。筆者贊同陜西省高速公路建設(shè)集團公司的會計處理，將取得的專項債資金確認為一項權(quán)益工具?？紤]到投入項目公司的收費公路專項債資金是用于政府收費公路項目建設(shè)的，故計入資本公積的會計處理顯得更為科學(xué)合理些。

如果項目公司將取得的收費公路專項債資金確認為一項權(quán)益工具（或者其他形式的非償還性資金），意味著項目公司無需承擔償還收費公路專項債本息的義務(wù)并進行相關(guān)會計處理。產(chǎn)生的直接影響是：財政部門需要直接用項目公司上繳并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費以及其他專項收入償還到期專項債的本息；按照預(yù)算安排劃撥給項目公司的通行費只是為了滿足項目公司從事政府收費公路收費與養(yǎng)護管理的需要。這樣項目公司確認的營業(yè)收入將大大減少，有可能削弱項目公司的市場再融資能力。

但按照國務(wù)院和財政部的有關(guān)規(guī)定分析，使用了收費公路專項債資金的政府收費公路建設(shè)項目，其未來的通行費已經(jīng)被鎖定用于償還專項債本息。除非預(yù)期償還全部專項債本息后還有余額，才能夠用于社會融資。一方面由于目前新建政府收費公路項目的財務(wù)效益越來越不夠理想，有余額的可能性微乎其微；另一方面還有賴于對《收費公路管理條例》修訂來改變現(xiàn)行的政府收費公路的收費政策。故伴隨著越來越多的政府收費公路項目使用收費公路專項債資金進行投資建設(shè)，意味著項目公司社會融資的能力將越來越弱。最終項目公司或者通過終止清算退出歷史舞臺；或者在法律法規(guī)或相關(guān)政策許可的前提下將政府收費公路變性為經(jīng)營性公路；或者通過從事其他相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)邁出市場化發(fā)展的新步伐，將融資平臺公司性質(zhì)變更為市場化導(dǎo)向下規(guī)范的公司制企業(yè)。在這種狀況下，需要由公路事業(yè)單位承擔全部政府收費公路投資建設(shè)與收費養(yǎng)護管理的職責。

（二）規(guī)范專項債用于經(jīng)營性公路建設(shè)項目路徑的初步設(shè)想

除了用作經(jīng)營性公路項目資本金以外，投入經(jīng)營性公路建設(shè)項目的專項債資金只能被項目公司確認為一項金融負債，承擔在未來按期償還專項債本息的現(xiàn)時義務(wù)。對于這樣的路徑，項目公司可通過嚴格執(zhí)行企業(yè)會計準則的規(guī)定進行規(guī)范的會計處理。存在的主要問題是財政部門需要通過調(diào)整《財政總預(yù)算會計制度》和《政府收支分類科目》的相關(guān)核算內(nèi)容，使得項目公司用于償還專項債本息的資金具備納入政府性基金預(yù)算管理的規(guī)范路徑。

1.按照《政府總預(yù)算會計制度》中的規(guī)定，省級人民政府財政部門通過發(fā)行專項債籌措的債務(wù)資金，只能轉(zhuǎn)貸給下級人民政府財政部門。由于項目公司將取得的專項債資金確認為一項金融負債（長期應(yīng)付款），按照鏡像互補關(guān)系，政府財政也應(yīng)當將其確認為一項債權(quán)（長期應(yīng)收款）。這就需要增加專項債轉(zhuǎn)貸給項目公司的核算內(nèi)容。

2.《2020 年政府收支分類科目》中的政府性基金預(yù)算類科目中也沒有涉及與項目公司上繳的用于償還專項債本息相關(guān)的收入類科目。也有必要予以增設(shè)，使得項目公司上繳的用于償還專項債本息的資金能夠規(guī)范地納入政府性基金預(yù)算管理，用于償還省級政府承擔的專項債本金和利息。

如果暫時無法對《財政總預(yù)算會計制度》和《政府收支分類科目》進行補充或修訂，也許在具體實務(wù)中仍存在非規(guī)范性操作的空間，但這超出了本文探討的范疇。

（三）規(guī)范專項債用作項目公司資本金的初步設(shè)想

如果打算將政府收費公路專項債資金用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資本金，其前提條件是還清全部債務(wù)本息后政府收費公路還能夠繼續(xù)收費。如果正在修訂的《收費公路管理條例》正式發(fā)布，并且允許政府收費公路在還清用于建設(shè)的收費公路專項債本息后還可繼續(xù)或永續(xù)收費，則可為將收費公路專項債用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金創(chuàng)造條件。

但有必要進一步說明的是：將收費公路專項債用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金的舉措實質(zhì)上是在透支政府收費公路未來的收益，具有一定的不確定性，需要謹慎對待。