馬銀芝，羅有良

（1.臨沂市公路事業(yè)發(fā)展中心，山東 臨沂 276001；2.沂沭河水利管理局，山東 臨沂 276000）

引言

近年來，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大報告“全面實(shí)施績效管理”和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》精神，按照財政部預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，交通運(yùn)輸部等中央部門及各地的預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)算績效評價試點(diǎn)工作成果顯著。盡管當(dāng)前我國預(yù)算績效管理總體上取得較大成效，但通過財政部的通報和相關(guān)調(diào)研來看，有些部門和單位的預(yù)算績效管理仍然存在一些亟待解決的問題，一定程度上約束了財政管理向高質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，因此，有必要對預(yù)算績效管理工作中存在的問題進(jìn)行探討研究，進(jìn)一步創(chuàng)新管理理念和方法、完善政策措施、優(yōu)化管理流程，從而不斷提高財政資金的使用效率。

一、預(yù)算績效管理工作中存在的問題

（一）部分單位績效管理理念有待加強(qiáng)

十八大以來，預(yù)算績效管理工作被推到一個前所未有的高度，按照黨中央、國務(wù)院部署，財政部深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，相關(guān)的各項(xiàng)管理制度和改革措施都迅速得到落實(shí)，目前已基本構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的預(yù)算績效管理體系，但是預(yù)算績效管理、績效評價理念在部分單位尤其是基層單位還未得到牢固樹立，相關(guān)基礎(chǔ)工作較薄弱。預(yù)算管理工作中財政資金的安全規(guī)范、支付進(jìn)度等方面的要求時時講、處處講，同時通過各種檢查、督導(dǎo)手段常抓不懈，參與度高，整體氛圍比較好，對比而言，預(yù)算績效管理工作在很多單位卻還停留在具體經(jīng)辦人員填報三次數(shù)據(jù)：預(yù)算績效目標(biāo)、績效執(zhí)行監(jiān)控、績效自評，預(yù)算績效管理工作未得到應(yīng)有的重視，績效評價效果不明顯，雖然每年都進(jìn)行評價，但財政支出績效水平卻仍停滯不前。

（二）績效評價與中長期規(guī)劃脫節(jié)

根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價的一個主要依據(jù)是預(yù)算部門（單位）的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，但囿于業(yè)務(wù)水平、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注度等因素，部分預(yù)算單位沒有制定出較完善的中長期發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)常性項(xiàng)目的N-N+2 的中期財政規(guī)劃編制往往也只是簡單地對年度數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)制粘貼累加，缺乏真正的統(tǒng)籌規(guī)劃和具體可行的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，致使項(xiàng)目的中長期績效目標(biāo)失去依托，績效評價只能局限在預(yù)算年度內(nèi)，不能全面反映出項(xiàng)目的實(shí)際績效。有的單位則是在有中長期發(fā)展規(guī)劃的情況下，卻因忽視兩者間的聯(lián)系或主觀上單純追求項(xiàng)目當(dāng)年可見的產(chǎn)出及效果，項(xiàng)目預(yù)算尤其是項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)定沒有以單位制定的中長期發(fā)展規(guī)劃或明確的事業(yè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，與項(xiàng)目自身的中期財政規(guī)劃管理關(guān)聯(lián)性也不強(qiáng)。

（三）沒有協(xié)調(diào)好績效與支付進(jìn)度的關(guān)系

加快財政資金的支付進(jìn)度，能有效解決存量資金閑置的問題，更好發(fā)揮財政資金的效用，近年來財政部在加快財政資金支出進(jìn)度方面采取了若干有效措施，例如及時批復(fù)下達(dá)中央部門預(yù)算、加快財政資金撥付調(diào)度等等，同時督促中央各部門加快預(yù)算執(zhí)行，通過對各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控、定期通報預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和排名等方式，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，推動各部門主動采取措施以加快預(yù)算執(zhí)行。但部分部門、單位沒有充分認(rèn)識加快財政支出進(jìn)度、強(qiáng)化支出預(yù)算執(zhí)行管理的重要性，更沒有準(zhǔn)確把握確保資金安全和使用效益這一重要前提條件，不去積極探索科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)籌兼顧加快支付進(jìn)度的方法措施，而是不顧實(shí)際情況簡單粗暴地搞“一刀切”，比如硬性要求所屬單位所有財政資金項(xiàng)目都必須按不低于序時進(jìn)度進(jìn)行支付。類似這些做法明顯違反了項(xiàng)目實(shí)施的正常規(guī)律，脫離了加快支付進(jìn)度要求是為了提高財政資金使用效益這一本質(zhì)，直接導(dǎo)致部分單位一方面在編制預(yù)算時挑好花錢的事項(xiàng)編，另一方面在預(yù)算執(zhí)行過程中重進(jìn)度輕績效，為進(jìn)度而花錢，有限的財政資金沒用在刀刃上，項(xiàng)目績效大打折扣。

（四）項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置不盡合理

在現(xiàn)有的條件下，績效目標(biāo)以預(yù)算單位自行申報為主，財政部和各主管部門還無法進(jìn)行全覆蓋的有效審核。對各級預(yù)算單位來說，項(xiàng)目績效指標(biāo)內(nèi)容及指標(biāo)值的確定一直是重點(diǎn)、難點(diǎn)， 經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目尤為如此。目前各部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中，經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目是重要組成部分，但很多單位這部分項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置的準(zhǔn)確性、合理性不足，表現(xiàn)在對項(xiàng)目實(shí)施直接成果描述的多，對給社會帶來的外在的間接效益卻鮮有涉及，而這些外在間接效益恰恰是項(xiàng)目實(shí)施的最終目的和意義，是深層次的真正績效。績效目標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)確性、合理性不足的原因主要有兩方面，一是這類項(xiàng)目雖是為完成特定工作任務(wù)而持續(xù)發(fā)生的支出項(xiàng)目，但其特定性主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)性質(zhì)方面，項(xiàng)目實(shí)施的大量具體工作還是日常性管理工作，支出也集中在辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，因此項(xiàng)目單位績效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值的申報也容易停留在這些支出帶來的直接成果上，如培訓(xùn)會議次數(shù)、出差人次等。事實(shí)上，這些指標(biāo)雖與績效有一定關(guān)聯(lián)性，但其內(nèi)涵和深度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，例如單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中召開會議，目的不是為了追求會議的次數(shù)、參會人次等指標(biāo)的大小，而是要達(dá)到上傳下達(dá)、溝通信息的目的，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。二是經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目的外在間接效益很難準(zhǔn)確界定和測算，這些效益涉及面通常非常廣，不確定因素也很多，大多是不好定量描述的無形效益，大量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等很難找到合適的市價去衡量，甚至用定性描述都較難概括，所以多數(shù)預(yù)算單位在設(shè)置績效目標(biāo)時只能點(diǎn)到為止，內(nèi)容空泛膚淺，在項(xiàng)目結(jié)束后開展具體評價時也無法收集提供比較有說服力的依據(jù)材料。

（五）績效執(zhí)行監(jiān)控流于形式

績效執(zhí)行監(jiān)控作為預(yù)算績效管理的一個必要環(huán)節(jié)，能起到跟蹤查找項(xiàng)目執(zhí)行中資金使用、業(yè)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)及彌補(bǔ)漏洞、糾正偏差的作用，從而保障績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。從2017 年開始，財政部在前期對水利部、銀監(jiān)會、審計署、中組部等15 個中央部門開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控擴(kuò)大到了所有中央部門，目前監(jiān)控范圍已經(jīng)覆蓋到部門預(yù)算所有一級項(xiàng)目連同所屬二級項(xiàng)目。從這兩年各單位績效執(zhí)行監(jiān)控工作的實(shí)際情況看，存在的問題一是雖然全面覆蓋要求得到了落實(shí)，但突出重點(diǎn)方面還需要加強(qiáng)，二是績效執(zhí)行監(jiān)控的效果差強(qiáng)人意，沒有真正起到糾偏堵漏、促進(jìn)績效目標(biāo)如期保質(zhì)實(shí)現(xiàn)的作用。究其原因，一是單位數(shù)量多、級次多、項(xiàng)目多，在有限的時間內(nèi)要完成全覆蓋的績效執(zhí)行監(jiān)控工作，必然會削弱突出重點(diǎn)這一原則。二是目前績效執(zhí)行監(jiān)控采取的主要方式是各單位通過部門預(yù)算軟件自行填報績效執(zhí)行監(jiān)控信息數(shù)據(jù)，因此部分單位對這項(xiàng)工作的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難免會出現(xiàn)為圖省事、好交差，在填報信息時通過修改美化來掩飾偏差和漏洞，不主動披露問題的情況，績效執(zhí)行監(jiān)控數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性難以保證。三是對于基層預(yù)算單位來說，預(yù)算調(diào)整、績效目標(biāo)調(diào)整的程序較為復(fù)雜，過程也很漫長，而且主管部門為加強(qiáng)約束力，避免隨意性太大，一般會對所屬單位的調(diào)整事項(xiàng)的數(shù)量和規(guī)模有所限制，所以盡管有些單位通過績效執(zhí)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)了一些偏差，也會選擇勉強(qiáng)地按照年初預(yù)算執(zhí)行下去。

（六）績效評價的時間安排及評價方式需要改進(jìn)

績效評價的時間安排方面，按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價工作有9 個主要程序，時間跨度基本在一個季度上，要求預(yù)算單位收集整理的材料也較多，因此，為提高效率，各主管部門在績效評價工作時間安排上一般都比較緊湊，工作布置早，有時項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)剛剛結(jié)算完畢，單位部門決算還未完成、項(xiàng)目驗(yàn)收還未開展便需要上報績效自評材料，甚至項(xiàng)目尚未結(jié)束、經(jīng)費(fèi)也還未全部支出， 主管單位便要求下屬單位開始開展績效自評工作。這種情況下，項(xiàng)目支出績效評價工作還與年底其他大量業(yè)務(wù)工作交叉重疊在一起，時間緊、任務(wù)重，績效評價工作質(zhì)量難以得到有效保證。

在評價方式上受時間、人力、資金等成本因素限制，非試點(diǎn)項(xiàng)目目前主要以自下而上上報自評數(shù)據(jù)為主，部門試點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價則通過單位自評、第三方機(jī)構(gòu)復(fù)核、專家抽查等相結(jié)合的方式進(jìn)行。從實(shí)踐情況看，不考慮非試點(diǎn)項(xiàng)目，單就試點(diǎn)項(xiàng)目來說，現(xiàn)階段評價也還是以績效評價工作人員查看項(xiàng)目實(shí)施單位自己提供的資料為主，實(shí)地核查只能部分抽取，尤其是對于點(diǎn)多面廣、多級匯總的打捆項(xiàng)目來說，績效自評材料逐級匯總上報后，外部的績效評價往往在異地完成，缺少直接從服務(wù)對象那里獲取的反饋信息及實(shí)地進(jìn)行的與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等相關(guān)的調(diào)查、驗(yàn)證。

二、推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

宣傳培訓(xùn)能有效傳播信息，是貫徹落實(shí)政策的有力方式，我們在開展很多工作時都要首先強(qiáng)調(diào)宣傳培訓(xùn)，預(yù)算績效管理工作也不例外，這似乎有點(diǎn)老生常談的意味，但預(yù)算績效管理工作是預(yù)算制度改革的重中之重，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中從戰(zhàn)略的高度提出要全面實(shí)施績效管理，因此這是事關(guān)全局和長遠(yuǎn)的大事，值得我們花更大力氣去進(jìn)行宣傳培訓(xùn)。近年來財政部及各主管部門都十分重視預(yù)算績效管理，但是相關(guān)的宣傳培訓(xùn)一方面是在業(yè)務(wù)條線開展比較多，在管理?xiàng)l線開展得相對較少，導(dǎo)致一些單位業(yè)務(wù)人員在預(yù)算績效管理方面的工作做得不少，但單位領(lǐng)導(dǎo)對此項(xiàng)工作不關(guān)注，對本單位的具體績效評價結(jié)果也不甚了解；另一方面是面向基層單位的預(yù)算績效管理培訓(xùn)較少，基層人員業(yè)務(wù)知識缺乏，上級單位怎么說就怎么做，工作效率、質(zhì)量都上不去。建議以后不但要加強(qiáng)在管理?xiàng)l線的宣傳也要增加培訓(xùn)，同時也要增加面向基層財務(wù)和業(yè)務(wù)人員的宣傳培訓(xùn)，提高各個層次對財政資金使用效益的關(guān)注度、重視度，讓預(yù)算績效管理工作真正入腦入心，人人將講求績效變?yōu)樾袆幼杂X，把制度辦法轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的績效水平提升。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效管理與其他相關(guān)工作的結(jié)合

預(yù)算單位不應(yīng)將預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)獨(dú)立的工作對待，而應(yīng)運(yùn)用聯(lián)系的觀點(diǎn)將其納入財政管理全過程，與其他工作相結(jié)合，具體而言可以重點(diǎn)加強(qiáng)“三個結(jié)合”：

一是預(yù)算績效管理工作與日常工作的結(jié)合。單位的各項(xiàng)管理工作都直接或間接地涉及到財政資金的支出，資金的績效就從這些管理工作的實(shí)施結(jié)果上體現(xiàn)出來。工作中時時處處要講績效，注意收集整理日常管理工作的產(chǎn)出、結(jié)果、成本等有效信息，既能形成對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)在績效方面的常規(guī)性約束，也能大大提高績效評價工作的效率。

二是預(yù)算績效管理工作與項(xiàng)目管理的各環(huán)節(jié)的結(jié)合。落實(shí)“全過程”的預(yù)算績效管理理念，徹底改變重支出輕績效及事后評價的傳統(tǒng)觀念意識，將績效管理滲透到項(xiàng)目管理的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目總結(jié)、項(xiàng)目驗(yàn)收等，這些管理環(huán)節(jié)工作雖然各有側(cè)重，但需始終以績效改進(jìn)為導(dǎo)向，真正做到績效管理無死角、無缺失、無遺漏，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

三是績效評價與單位其他考核考評的結(jié)合。單位的預(yù)算績效應(yīng)該在單位的綜合性考評及單位負(fù)責(zé)人的個人考核中都作為一項(xiàng)重要內(nèi)容?？冃гu價主要是財政資金及預(yù)算項(xiàng)目層面的管理，單位的綜合性考評等更多的是部門層面的管理，二者應(yīng)該是一種互相促動的關(guān)系，抓住這一點(diǎn)，預(yù)算單位就能有更充分的重視預(yù)算績效管理工作的內(nèi)在動能。將績效評價與單位其他考核考評相結(jié)合，能達(dá)到通過多方的激勵約束，壓實(shí)績效管理主體責(zé)任，提升預(yù)算績效管理水平的目的。

（三）充分利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)

“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”已不再是時髦的新生概念，而是已經(jīng)融入我們工作生活中的切切實(shí)實(shí)的有效工具，是推動各項(xiàng)傳統(tǒng)工作質(zhì)量與效率產(chǎn)生歷史性飛躍的力量，對預(yù)算績效管理工作來說同樣也是前所未有的有利條件。財政部門、各主管部門可以統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，適時推出預(yù)算績效管理的云平臺等，這既能簡化、優(yōu)化日常工作，同時還可以拓展績效管理的廣度、深度。在績效評價方面，要倡導(dǎo)充分利用信息技術(shù)手段，收集整理用傳統(tǒng)技術(shù)手段難以甄別、獲取的部分績效信息，以有效降低經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的量化難度，還可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)施公眾調(diào)查問卷等，使公眾評判法等績效評價方法變得簡便可行，節(jié)約績效評價的時間和成本。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善績效評價指標(biāo)體系及相關(guān)配套體系建設(shè)

1.完善績效評價指標(biāo)體系

一是建議財政部門及時修訂完善共性指標(biāo)框架體系。目前使用的績效評價共性指標(biāo)框架是財政部于2013 年4 月印發(fā)，經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)有較為充足的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，同時隨著公車改革、機(jī)構(gòu)改革、會計制度轉(zhuǎn)換等改革相繼完成，評價指標(biāo)體系的相關(guān)內(nèi)容也需進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，因此已有必要也有條件根據(jù)改革發(fā)展的需要對共性指標(biāo)體系框架進(jìn)行修訂完善。

二是建議各部門要在財政部門的指導(dǎo)下根據(jù)實(shí)際情況及時更新、完善項(xiàng)目尤其是缺乏有形資產(chǎn)產(chǎn)出的經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目的指標(biāo)體系。對于定量指標(biāo)，要著重提高指標(biāo)的深度、意義及關(guān)聯(lián)性，對于定性指標(biāo)，則要進(jìn)一步加強(qiáng)指標(biāo)的說服力和可考察、可復(fù)核性。同時也要在財政部門共性指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，根據(jù)本部門的特點(diǎn)和實(shí)際情況揚(yáng)長避短，設(shè)計高質(zhì)量的個性績效評價指標(biāo)，從而建立起有部門特色的績效評價指標(biāo)體系。

三是建議設(shè)置更合理的指標(biāo)權(quán)重分值。項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系共分四部分，分別為投入部分、過程部分、產(chǎn)出部分、效果部分，財政部沒有對各部分的分值進(jìn)行規(guī)定，計分規(guī)則也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，比較常見的分值設(shè)置為每一部分20 ～30 分。從目前的項(xiàng)目管理方式上看，投入部分、過程部分中的很多指標(biāo)對項(xiàng)目實(shí)施績效的體現(xiàn)相對產(chǎn)出部分、效果部分的指標(biāo)來說作用不直接、不明顯，重要程度明顯要低于后兩部分，從績效評價的目的和應(yīng)遵循的績效相關(guān)原則來說，目前這兩部分的總體指標(biāo)偏多、分值偏大，另外各部分下面明細(xì)指標(biāo)之間的分值也尚存在較多不合理的情況，因此有必要進(jìn)行深入分析研究，給各項(xiàng)指標(biāo)重新設(shè)置更合理權(quán)重分值。

2.加強(qiáng)配套體系建設(shè)

預(yù)算績效管理體系的部分配套體系建設(shè)現(xiàn)階段也還存在欠缺，如項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系還沒完全建立，項(xiàng)目多，標(biāo)準(zhǔn)少，大量的項(xiàng)目還沒有標(biāo)準(zhǔn)可依。另一方面，部分預(yù)算單位運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)的理念還不深，沒有將標(biāo)準(zhǔn)很好地應(yīng)用到預(yù)算編制和日常管理中。加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)能更好地規(guī)范管理，提高財政資金的使用效益，有項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的支撐，才能進(jìn)一步提高績效評價的工作效率，提高績效評價的公平性、客觀性、科學(xué)性。

（五）抓大放小，著眼長期績效。

在現(xiàn)有績效評價方式下，要完成一個項(xiàng)目績效評價的各環(huán)節(jié)工作，發(fā)生的總成本較大，對小項(xiàng)目來說甚至可以占到整個項(xiàng)目支出的較高比例，因此對各級預(yù)算單位數(shù)量龐大的項(xiàng)目，尤其是中小項(xiàng)目，全部開展績效執(zhí)行監(jiān)控及績效評價不符合成本效益原則，質(zhì)量和效果也達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。 現(xiàn)階段仍應(yīng)堅(jiān)持突出重點(diǎn)原則，結(jié)合部門職能、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和年度工作重點(diǎn)等因素，確定考核的重點(diǎn)方向和重點(diǎn)項(xiàng)目，抓大放小。一方面能將業(yè)務(wù)人員從繁重的資料整編業(yè)務(wù)中解放出來，更專注于項(xiàng)目的具體實(shí)施，提高工作效率及工作熱情；另一方面通過集中力量提高績效評價質(zhì)量，落實(shí)其結(jié)果應(yīng)用，有效引導(dǎo)解決思想問題、態(tài)度問題，提高各單位做好績效評價管理工作的主動性，為全面績效評價打下更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

此外，績效評價尤其是項(xiàng)目績效評價還需跳出目前年度考核的局限，提升定位高度，著眼項(xiàng)目的中長期績效，對項(xiàng)目進(jìn)行中長期甚至全周期的跟蹤問效，同時通過橫向和縱向的比較分析，剖析項(xiàng)目真實(shí)的績效水平及實(shí)施該項(xiàng)目的必要性，為項(xiàng)目庫動態(tài)調(diào)整提供依據(jù)支撐，按照去差存精的原則,淘汰績效評價得分低的項(xiàng)目，進(jìn)而不斷提升財政支出績效水平。