◎劉莉 韓海倫 姚麗媛 沈文清 史竹君

（作者單位：南京審計大學(xué)）

一、大學(xué)生村官政策的功能調(diào)整：從新型城鎮(zhèn)化到鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)

大學(xué)生村官政策曾輝煌一時，吸引了無數(shù)高校應(yīng)屆畢業(yè)生人才報考，且其為鄉(xiāng)村治理注入了新思想和新血液，帶領(lǐng)農(nóng)村走上了新型城鎮(zhèn)化道路。但該項政策進入了自然消退時期，大學(xué)生村官將成為歷史性的名詞，與此同時，基層對高素質(zhì)人才的需求并沒有隨之減少，且我國雖然是中央政府統(tǒng)一管理，但是各地有一定的自主權(quán)，各項政策的出臺也都是根據(jù)實際情況而定，有"因地制宜"的特征。大學(xué)生村官政策的自然消退導(dǎo)致了一定程度的人才流失，在這樣一種情況下，更需要各地相關(guān)職能部門依據(jù)實情，選拔優(yōu)秀基層人才，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興背景下的人才振興，從而進一步開展美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

（一）大學(xué)生村官政策積極影響

基層的工作鍛煉了大學(xué)生村官的能力，提高了他們的綜合素質(zhì)，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村建設(shè)的中堅力量，而這些大學(xué)生村官出身的優(yōu)秀人才，都將成為鄉(xiāng)村治理中的中流砥柱，為鄉(xiāng)村進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出貢獻。

這從一定意義上說明了基層人才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中流砥柱，并且選拔優(yōu)秀人才到農(nóng)村的腳步從未停下。通州區(qū)的大學(xué)生村官早在2016 年就停止了招錄，其政策比徐州新沂、宿遷泗陽提早到達消退階段，這與其經(jīng)濟的快速發(fā)展有著密切的聯(lián)系。農(nóng)村建設(shè)的日趨完善將更有利于吸引更多優(yōu)秀人才。此外，當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生村官政策的成功經(jīng)驗，對鄉(xiāng)村振興背景下基層人才的引進具有指導(dǎo)意義和借鑒作用，有利于為"建設(shè)美麗鄉(xiāng)村"的宏偉目標注入新的活力。

（二）大學(xué)生村官政策實施的地區(qū)差異性

從我們對大學(xué)生村官的采訪結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在通州區(qū)基層的很多大學(xué)生村官還是十分具有實干精神且樂于吃苦的，而且一些農(nóng)村仍然需要村官帶來新的思想火種，但該地區(qū)2016 年便停止招錄大學(xué)生村官，這引起了我們的困惑。經(jīng)過我們團隊的采訪與調(diào)查，這樣的狀況在很大程度上與通州區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，在這種形式大好的局面下，往已經(jīng)改頭換面、經(jīng)濟發(fā)展較好的農(nóng)村投入過多的優(yōu)秀人才未免不是一種資源浪費。此外，蘇北地區(qū)近幾年的經(jīng)濟發(fā)展總體呈攀升狀態(tài)，江蘇省取消大學(xué)生村官政策或許也出此考慮，與此同時，西部直至2016 年仍在繼續(xù)招錄大學(xué)生村官，造成了政策自然消退速度在東西部存在差異。

（三）鄉(xiāng)村基層對人才矛盾性需求

鄉(xiāng)村的老齡化，表現(xiàn)具有橫向的普遍性，并且縱向上影響了鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和鄉(xiāng)村功能的實現(xiàn)。如今不光是村民老齡化嚴重，甚至現(xiàn)在很多鄉(xiāng)村干部也已經(jīng)快到退休年齡，基層干部面臨著老齡化的威脅，跟不上時代發(fā)展，這就要求年輕人能多多地投入到基層建設(shè)。在基層工作是學(xué)習(xí)和摸索的過程，除了幫助村民打造一個更好更美的家之外，這也是積累工作經(jīng)驗、提高工作能力的一種途徑。但大學(xué)生村官政策只是時代背景下一個短期的產(chǎn)物，且有政策本身的局限性。首先，村官區(qū)別于公務(wù)員它沒有編制，且有期限，大學(xué)生村官這個身份更多的就像一個跳板，不能長久依賴，只能當(dāng)做一個過渡。尤其從2016 年開始，江蘇省大學(xué)生村官政策由原來的可無限續(xù)聘改為3 年的聘期至多連任兩次后，在職的大學(xué)生村官開始急于尋求出路，我們采訪的新沂市新店鎮(zhèn)何靜書記說："作為大學(xué)生村官，對自己的未來是存在迷茫的。"這種流動性增加了村官心中的不確定性和對未來的憂慮，這就不可避免的導(dǎo)致了村官在任期間會分散部分精力在解決自己的出路問題上，造成了近幾年普遍存在的"崗在人不在"的現(xiàn)象。除此之外，一些原是分配給村里的大學(xué)生村官，卻因鎮(zhèn)里也缺乏人才被借調(diào)走，這讓他們未能充分發(fā)揮其在村里應(yīng)有的實際效用。

雖然大學(xué)生村官政策在現(xiàn)在看來存在著一些弊端，但不可否認這項政策在鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮了巨大作用，如今它因時代的變遷和其他種種原因而慢慢在江蘇省退出歷史舞臺。大學(xué)生村官走了，但是基層對年輕人才的需求并沒有減少，從這點上看，這項政策或許并不是真正的消逝，而是會以更合理的方式繼續(xù)存在。新沂市為進一步加強村干部隊伍建設(shè)，吸引優(yōu)秀本土人才扎根服務(wù)基層，促進鄉(xiāng)村振興，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，在2019 年面向新沂戶籍人員公開招聘了100 名鄉(xiāng)村振興村級特崗人員，這項決定便是大學(xué)生村官政策的另一種形式，是大學(xué)生村官政策的替代品。

二、蘇北三地大學(xué)生村官政策調(diào)整的影響

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就對于如何建設(shè)社會主義新農(nóng)村，提出了很多新觀念、新論斷、新舉措。在鄉(xiāng)村振興的背景下，大學(xué)生村官政策就解決"三農(nóng)問題"起到了很多重要作用，這對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等的發(fā)展具有關(guān)鍵性意義。近幾年來，江蘇省的經(jīng)濟狀況已大幅提升，目前，江蘇省已經(jīng)停止招錄大學(xué)生村官，并計劃于2020 年消化全部大學(xué)生村官、實施戰(zhàn)略人才布局。在該政策取消后，中央怎樣進行鄉(xiāng)村人才管理與培養(yǎng)、怎樣建設(shè)美麗鄉(xiāng)村都值得人們思考、研究。

（一）農(nóng)村基層干部結(jié)構(gòu)的調(diào)整：如何實現(xiàn)大學(xué)生村官崗位轉(zhuǎn)型與功能銜接

大學(xué)生村官政策在江蘇省已經(jīng)進入末期，且將在2020 年消化完全部大學(xué)生村官，對于一些可能沒有那么優(yōu)秀的大學(xué)生村官來說，他們?nèi)鄙贂x升的途徑，同時由于基層工作的繁忙，沒有辦法充分準備來迎接考試，如果沒有相應(yīng)的政策支持，這樣的一群人或許會面臨失業(yè)的風(fēng)險。但在這樣的情況下，對在職大學(xué)生村官來說，實際上又可以說是一個新的開始。因為該項政策雖然被取消了，但引進人才的步伐并不會停止，未來一定會出臺許多新的政策，給予大學(xué)生村官新的平臺。同時又帶來一個問題，在這種情況下，如何讓他們能夠成功轉(zhuǎn)型并且產(chǎn)生留在鄉(xiāng)村的定力是將來的制度需要創(chuàng)新的。除此之外，有些在職大學(xué)生村官經(jīng)過基層磨煉，會發(fā)現(xiàn)這樣的工作并不適合自己，期望能夠進行職業(yè)的一種更替，比如進入企業(yè)、銀行等工作，對于如何幫助他們實現(xiàn)自己的職業(yè)轉(zhuǎn)型也值得思考。總的來說，就大學(xué)生村官的職業(yè)前景來看，在職大學(xué)生村官如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與更替是現(xiàn)階段面臨的主要問題。

黨的十八大以來，大學(xué)生村官政策就解決"三農(nóng)問題"起到了很多重要作用，這對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展具有重大意義。隨著大學(xué)生村官政策地推進，江蘇省鄉(xiāng)村逐步發(fā)展擴大、江蘇省的經(jīng)濟狀況已大幅提升，但部分大學(xué)生村官僅僅把這個職位當(dāng)做一個"跳板"、一個"等待區(qū)"，難以認真投入鄉(xiāng)村建設(shè)。除此之外，由于大學(xué)生村官政策自身的局限性，讓很多村官會產(chǎn)生"看不到頭"的迷茫感。因此，出于種種考慮，江蘇省正逐步取消大學(xué)生村官政策。與此同時，雖然這項政策將退出歷史舞臺，大學(xué)生村官最晚將于2020 年被全部消化，可是基層對年輕人才的需求并沒有隨之減少，并且想要達到鄉(xiāng)村振興，首先要人才振興，在此情況下，基層的人才缺口如何得到補充是需要思考的問題。

（二）農(nóng)村基層治理模式：如何建構(gòu)情治與法制相結(jié)合的中國鄉(xiāng)村態(tài)度

中國之所以能夠順利延續(xù)幾千年，鄉(xiāng)紳文化是重要原因之一。費孝通的《鄉(xiāng)土中國》開篇就提到："從基層看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的。"在這種鄉(xiāng)土性下，鄉(xiāng)村治理是靠人緣關(guān)系維系的，這其實是過去"鄉(xiāng)紳制"的一種改變。并且由于基層干部很難長期駐扎在農(nóng)村，一些日常村務(wù)也多是由村長或大隊隊長完成。秦暉也在《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)控制》將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會概述為："國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。"不可否認，依靠人情能夠降低與村民的距離感，貼近百姓，以此為基礎(chǔ)來進行農(nóng)村建設(shè)和管理確實有很大的效用，也能避免不必要的麻煩。但這樣的鄉(xiāng)村治理模式往往只靠人情，缺乏科學(xué)性和公正性，而大學(xué)生村官政策就是往基層注入了這樣一種法制因子。在城鎮(zhèn)化道路上，從村到社區(qū)是必然的一步，但許多村民會在過渡階段出現(xiàn)行為失當(dāng)，大學(xué)生村官作為經(jīng)過層層選拔的高素質(zhì)基層人才，給村民帶來新思想往往是以法制的姿態(tài)，更強調(diào)效率和作用，但該項政策的自然消退或許會對農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展造成一定沖擊，因此怎樣把情治與法制相結(jié)合，更好地進行農(nóng)村治理是讓新型城鎮(zhèn)化發(fā)展更進一步的關(guān)鍵。

（三）農(nóng)村就業(yè)環(huán)境的保障性建構(gòu)：如何構(gòu)筑保障與競爭相結(jié)合的就業(yè)市場

針對鄉(xiāng)村振興背景下的人才振興，我們需要考慮到的是鄉(xiāng)村人才的進出口問題：人才從哪來？在現(xiàn)階段基層缺乏人才的情況下，如何將他們留住穩(wěn)?。看送?，與他們息息相關(guān)的退出制度又應(yīng)該進行怎樣的革新，才能保障其后續(xù)就業(yè)？實際上，公務(wù)員這一"鐵飯碗"也存在被打破的可能，正所謂"重壓之下出良才"，要讓基層人才有一定晉升的壓力，同時也要讓他們看得到希望，慢慢地形成人才間的競爭關(guān)系。只有將保障與競爭結(jié)合，才能形成對人才具有吸引力的就業(yè)市場。此外，在基層培養(yǎng)人才并進行提拔對于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是很有效的措施，但目前缺乏這樣的政策來選拔優(yōu)秀人才，相關(guān)考試也過分強調(diào)對鄉(xiāng)村治理本身實際缺乏意義的筆試，不注重人才的實踐積累，這樣相當(dāng)不利于人才的發(fā)展和良性競爭機制的形成。

新型城鎮(zhèn)化的概念被提出后，鄉(xiāng)村治理注定將以此為背景進行探索。但在過去很長的一段日子里，鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化道路遇到了不少"攔路石"，比如為了經(jīng)濟發(fā)展，村里會進行招商引資，商來了資來了，也帶動了當(dāng)?shù)谿DP 的上升，但是老百姓們的收入沒有真正提高，這就出現(xiàn)了"富當(dāng)?shù)夭桓话傩?的問題，甚至還會過多占用當(dāng)?shù)厝说馁Y源。習(xí)近平總書記一直強調(diào)要增強群眾的安全感的幸福感至關(guān)重要，因此，如何在新型城鎮(zhèn)化背景下，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系，讓老百姓們富起來是很有必要探討的問題。

三、大學(xué)生村官政策的延展性思考：基于三地調(diào)研

基于對蘇北三地大學(xué)生村官政策實踐現(xiàn)狀的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三地的大學(xué)生村官政策功能均出現(xiàn)自然消退的趨勢。這既是政策的周期規(guī)律，也是中央簡政放權(quán)在地方政策實施中的具體體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略發(fā)展背景下，大學(xué)生村官崗位的取消，并不意味著農(nóng)村對優(yōu)質(zhì)人才需求量的減少，而是基于對鄉(xiāng)村人才政策的合理性調(diào)整。對大學(xué)生村官政策的延展性思考，并不局限于政策消退期的問題梳理，更應(yīng)該立足于未來鄉(xiāng)村人才政策的合理性建構(gòu)。

（一）降低政策轉(zhuǎn)型成本，建構(gòu)轉(zhuǎn)崗不卸責(zé)與建崗設(shè)責(zé)并行的雙軌制度

自2018 年起，江蘇省停止對大學(xué)生村官的招錄并計劃于2020 年消化全部，使得在職大學(xué)生村官的轉(zhuǎn)型與更替迫在眉睫。此時，唯有從制度上保證，為其提供合理的職業(yè)規(guī)劃，使其在其位謀其職，才能讓更多優(yōu)質(zhì)青年扎根基層。同時，對基層管理人才進行績效考核，從一定程度上激勵工作者的積極性，提高組織的士氣。與此同時，引進人才后當(dāng)?shù)卣梢圆扇∑赣弥?，減少優(yōu)秀人才的流失。其次，可以擴大基層管理人才的晉升途徑，實現(xiàn)優(yōu)秀人才既"下得去"，同時又"上得來"的良性對流，讓其看到留在基層的前途與希望，提高工作的積極性，激發(fā)這一群體的整體活力。

習(xí)總書記在十九大報告中提出：建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，要大力發(fā)現(xiàn)儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實踐考驗的優(yōu)秀年輕干部。良好的選拔機制可以在心理上減少基層管理人才對未來出路的恐慌，避免出現(xiàn)在任職期間過分依賴于國考和省考，花費大量本該用于鄉(xiāng)村治理的寶貴時間于書本知識的情況。從優(yōu)秀人才中進行領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔，這也有利于加強干部與群眾間的聯(lián)系，建立健全民主開放、廣納群賢的選用人才機制，壯大政府人員的隊伍?；鶎又卫矸e累起來的工作經(jīng)驗對于青年人才而言是一筆不可多得的寶貴財富，它奠定了今后在更高更廣闊舞臺順利工作的基礎(chǔ)。此外，針對各地基層管理人員工資待遇較低的情況，可以適當(dāng)提高他們的工資，使其高于市平均工資水平，也可以鼓勵他們通過創(chuàng)業(yè)收益來提高收入水平，并在政策上對自主創(chuàng)業(yè)給予一定的支持。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)，推進鄉(xiāng)村振興

2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，為如何有效實施鄉(xiāng)村振興，提供了路徑，指明了方向。其中，人才被認為是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，提出"要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之"。鄉(xiāng)村振興，人才為要。鄉(xiāng)村特別是基層地方需要大量的人才。雖然目前大學(xué)生村官崗位取消了，農(nóng)村對人才的需求的腳步并沒有停下，農(nóng)村振興、鄉(xiāng)村振興才剛剛納入國家的戰(zhàn)略之中，相反，舊政策的退出恰恰是新政策的開始。

對于優(yōu)化引進農(nóng)村人才政策，政府應(yīng)該合理設(shè)置引進人才的門檻，拓寬人才渠道的來源。農(nóng)村較城市有其天然弱勢，如果門檻過高，那必將導(dǎo)致人才特別是原戶籍地人才的流失。在中國古代，"鄉(xiāng)紳之治"作為傳統(tǒng)社會的一種治理方式，在平衡國家權(quán)力、促進基層自治、創(chuàng)造社會財富、凝聚鄉(xiāng)村力量等方面發(fā)揮著重要的作用。今天鄉(xiāng)紳文化不復(fù)存在，但鄉(xiāng)村不會因現(xiàn)代化而消失，建構(gòu)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下的新型鄉(xiāng)村秩序需要的不僅是國家力量的有序推進和穩(wěn)定協(xié)調(diào)，而且還需要發(fā)掘原有鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)與秩序，吸引勞動力回流。從農(nóng)村走出去的大學(xué)生，擁有故土家鄉(xiāng)的情愫，有回報鄉(xiāng)梓的情懷，而且對農(nóng)村更了解，鼓勵他們返鄉(xiāng)就業(yè)，可以加快鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。除了合理的門檻設(shè)置，政府部門還應(yīng)當(dāng)給予像大學(xué)生村官這樣的基層人才晉升的空間。大學(xué)生村官通過直接提拔晉升的空間較小，盡管有一些村官通過政府的提拔繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作，但是仍有不少村官在聘請結(jié)束后必須通過各種考試才能找到理想的崗位，大學(xué)生村官的后續(xù)政策需要進一步完善。如可以改變單一的考試制度，逐步調(diào)整為績效考核為主，考試制度為輔的管理體系，而績效考核設(shè)置中，可以把當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖胨?、村民的幸福感程度等納入其中。綜合工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實績和資歷等因素，確定晉升人選。其次，一部分大學(xué)生村官通過選調(diào)、公務(wù)員招聘、考事業(yè)編繼續(xù)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，也逐步成為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中流砥柱，這給接下來的政策帶來了指導(dǎo)性的意見。選拔有基層經(jīng)歷的一線人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作有利于放緩鄉(xiāng)村干部老齡化的步伐，給干部隊伍注入新鮮血液，夯實人才儲備，形成"人才到基層去、干部從基層來"的科學(xué)培養(yǎng)鏈，有利于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的干部來源，從干部結(jié)構(gòu)上保證黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與基層人民群眾的血肉聯(lián)系。相關(guān)政策正在逐步推進：如蘇州規(guī)定新提拔進縣級市（區(qū)）黨政班子成員，原則上要有鎮(zhèn)（街道）或企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷，新提擔(dān)任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，應(yīng)具有2年以上基層工作經(jīng)歷；南京市市級機關(guān)，要拿出50%以上的計劃考錄具有2 年以上基層工作經(jīng)歷人員；包括上海奉賢區(qū)招錄基層后備干部也要求報考人員對農(nóng)村熟悉，有報考地戶籍。這些優(yōu)化干部人才資源配置的力舉，處處傳遞和彰顯用人導(dǎo)向：基層經(jīng)歷，成為干部成長和任用的重要一環(huán)。而作為制度設(shè)計，它也為打通干部"上下"通道提供剛性保障。

同時，基層政府要大力發(fā)現(xiàn)儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實踐考驗的優(yōu)秀年輕干部。鄉(xiāng)土社會的本地精英在新一輪鄉(xiāng)村建設(shè)中起到了"帶頭人""領(lǐng)路者""規(guī)劃師"的獨特作用，因此，要重視對農(nóng)村本地文化能人的培育，重點培育本土性新生代干部人才，夯實人才基礎(chǔ)。還應(yīng)當(dāng)進一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村文化設(shè)施的服務(wù)能力，這樣才能留住人才。