文| 李曉青

湖南省財政國庫集中支付無紙化推廣概況

財政國庫集中支付無紙化（下稱無紙化）是指財政部門、人民銀行、國庫集中支付業(yè)務(wù)代理銀行、預(yù)算單位等業(yè)務(wù)方，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過有關(guān)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)制作、發(fā)送、接收和處理電子憑證，辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)了財政、人行、代理銀行三方無縫對接；數(shù)據(jù)信息實現(xiàn)了財政、人行、代理銀行、預(yù)算單位四方共享；接口規(guī)范實現(xiàn)了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級統(tǒng)一。湖南省作為無紙化改革第二批試點省份，于2013年啟動改革，截至到2020年2月底，除株洲市本級和瀏陽市本級因系統(tǒng)原因，暫未推廣財政國庫集中支付無紙化系統(tǒng)外，全省13個市州本級，86個區(qū)縣級國庫已成功上線無紙化，運行平穩(wěn)有效。

湖南省無紙化取得的成效

無紙化系統(tǒng)的上線，大量減少了紙質(zhì)票據(jù)的流轉(zhuǎn)成本，縮短了資金在途時間，加快了資金的周轉(zhuǎn)速度，提高了財政資金的使用效率。

1.提高了財政資金支付效率。通過國庫支出無紙化，取消了紙質(zhì)單據(jù)的流轉(zhuǎn)，變“人工跑腿”為“數(shù)據(jù)跑腿”，極大的提高了資金支付效率，當前最快的一筆支付數(shù)據(jù)從單位錄入憑證到資金撥付成功僅歷時3 分58 秒；通過加蓋電子印章，不再進行人工蓋章，極大的節(jié)省了人力。通過系統(tǒng)自動加蓋電子印章，每100 筆，耗時不到30 秒，效率提升了100 倍；通過電子校驗，不再進行電子信息和紙質(zhì)單據(jù)的人工核單；通過自助柜面實現(xiàn)了預(yù)算單位足不出戶即可“全天候”辦理資金支付業(yè)務(wù)。

2.強化了財政資金運行安全。實行國庫支出無紙化以后，實現(xiàn)了資金支付的“環(huán)環(huán)相扣、互相牽制、有始有終”。未經(jīng)授權(quán)的人員“進不來、看不到、改不了”，經(jīng)過授權(quán)的人員“丟不了、拿不走、賴不掉”，對工作人員的業(yè)務(wù)行為進行嚴格約束，電子憑證庫系統(tǒng)實現(xiàn)了對每一筆資金都可查詢、可追蹤、可回溯的全方位、全周期的監(jiān)控體系。

3.促進了國庫資金管理改革標準化、規(guī)范化。從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點不足、清算時間過早、先清算后支付、人手短缺等制約偏遠地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國庫改革的瓶頸，促進了“縱向到底”目標的實現(xiàn)；有效消除了財政、人行、代理銀行間信息不對稱的現(xiàn)象，實現(xiàn)了信息資源共享；電子化改革的實施倒逼各級財政部門、人行和代理銀行對已有管理制度、工作流程進行重新疏理，糾正了過去粗線條的做法，規(guī)范了工作人員在資金支付各個環(huán)節(jié)的行為；強化了國庫資金管理依法合規(guī)、標準規(guī)范的意識。

湖南無紙化存在的主要問題

從湖南省這幾年的運行情況以及對代理銀行業(yè)務(wù)檢查來看，國庫支出無紙化系統(tǒng)，在流程設(shè)計、操作規(guī)范、系統(tǒng)控制等方面還存在一些問題，使得國庫事中監(jiān)督不能發(fā)揮應(yīng)有效用，資金風險增加。

1.授權(quán)支付額度生成方式錯誤，不能實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制。按照《財政國庫管理制度改革試點方案》的要求，授權(quán)支付的流程應(yīng)該是預(yù)算單位應(yīng)在預(yù)算計劃內(nèi)申請月度用款限額，財政部門據(jù)此生成額度發(fā)送代理銀行和預(yù)算單位，并通知人行國庫。代理銀行在此額度內(nèi)根據(jù)預(yù)算單位支付令付款，人行國庫在此額度內(nèi)與代理銀行進行清算。在此，額度具有控制預(yù)算執(zhí)行的作用。但無紙化后，部分財政部門改變了額度生成方式，僅根據(jù)代理銀行發(fā)送的“授權(quán)支付匯總劃款清單”生成額度，發(fā)送人行國庫，與預(yù)算單位的預(yù)算計劃無關(guān)，失去了控制預(yù)算計劃的作用，也失去了代理銀行和人行國庫兩道預(yù)算計劃執(zhí)行控制的防火墻。若因代理銀行發(fā)送財政“授權(quán)支付匯總劃款清單”延遲，或財政人員因事耽誤不能及時生成額度發(fā)送人行國庫，還會導致人行國庫無法與代理銀行進行清算，增加代理銀行墊資風險。

2.集中支付范圍擴大，庫款隨意轉(zhuǎn)出風險加大。根據(jù)財政國庫管理制度改革精神，集中支付包括直接支付和授權(quán)支付，均應(yīng)將資金直接支付到最終收款人或用款單位。但部分基層財政部門，將一些未納入預(yù)算的支出通過集中支付撥出，甚至通過直接支付將資金撥至財政專戶或償還借款，部分預(yù)算單位通過授權(quán)支付將資金撥至單位會計賬戶。因集中支付“先清算，后支付”的流程設(shè)計，導致人行國庫部門的事中監(jiān)督無法對集中支付支出的政策合規(guī)性進行審核，部分不符合政策規(guī)定的支出，直接從庫款撥出。

3.人行國庫接收信息不全面，事中監(jiān)督難深入。從接收信息的類型來說，目前人行國庫接收的電子信息較少，僅可以收到到申請劃款的憑證信息及額度，無具體撥款用途、最終收款人，無相關(guān)文件依據(jù)等信息，事中監(jiān)督僅僅停留在對于憑證要素的審核上；從接收到的集中支付業(yè)務(wù)電子信息內(nèi)容要素來說，僅顯示功能科目代碼、預(yù)算單位代碼，不顯示科目名稱和預(yù)算單位名稱，在導入的業(yè)務(wù)量大的情況下，人工審核也變得難上加難。

4，無紙化系統(tǒng)功能設(shè)計不完善，加大人工審核難度。系統(tǒng)對支出業(yè)務(wù)僅有“銷號”功能，無法根據(jù)預(yù)算計劃、支付額度實現(xiàn)自動比對和電子審核，無法對超計劃、超額度、超范圍的撥款作拒付處理；對于集中支付業(yè)務(wù)匯總清算信息下的單筆明細，若因額度不足等原因?qū)徍瞬煌ㄟ^時，整筆清算業(yè)務(wù)則不能辦理，不能拒付單筆業(yè)務(wù)；不能根據(jù)審慎性原則，對收款方賬戶性質(zhì)、單筆交易金額、累計交易金額、同一賬戶交易頻率等方面做出合理限制或者預(yù)警提示；對于高風險的大額撥款無法實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的分級審批；在日常業(yè)務(wù)處理過程中，代理銀行經(jīng)常通過小額支付系統(tǒng)向人行國庫部門發(fā)送退回資金，無紙化系統(tǒng)無法識別該報文，導致業(yè)務(wù)無法處理。

5.代理銀行操作不規(guī)范，檢查發(fā)現(xiàn)問題較多。湖南省分庫通過近幾年來對國庫集中支付業(yè)務(wù)代理銀行的現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)一些值得關(guān)注的問題：一是代理銀行未及時將集中支付退回資金退還國庫，部分代理銀行為保持零余額賬戶為零，擅自將退回資金轉(zhuǎn)入銀行內(nèi)部賬戶；二是工作不細致，集中支付退回退款憑證金額與資金匯劃金額不符，導致退回資金不能及時入庫；三是業(yè)務(wù)不精，混淆預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外賬戶，出現(xiàn)撥付資金收款信息錯誤和退款資金入賬錯誤，直接支付退款以授權(quán)支付方式匯劃資金等問題；四是違法集中支付業(yè)務(wù)流程，先從人行清算資金，再支付，有時因為業(yè)務(wù)量大或收款信息等原因，當日未全部完成支付，出現(xiàn)代理銀行占壓財政性資金的問題。

無紙化模式下強化國庫事中監(jiān)督的路徑

1.優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，健全國庫事中監(jiān)督機制。一是改變授權(quán)支付額度生成方式，還原額度控制預(yù)算計劃執(zhí)行的功能，落實代理銀行和人行國庫的審核職責，規(guī)避代理銀行墊款風險。二是代理銀行先行支付款項前，人行國庫部門對支出明細進行審核，變現(xiàn)有的集中支付“先支付，后清算”模式為“先審核，再支付，后清算”模式，充分發(fā)揮人行國庫審核把關(guān)的作用。

2.加強系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新國庫事中監(jiān)督手段。一是開通無紙化系統(tǒng)國庫端的支出依據(jù)（實撥資金預(yù)算指標、文件依據(jù)等）影像調(diào)取功能，全面、完整地實現(xiàn)審核資料電子信息的無紙化傳遞。二是在原有系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，增設(shè)監(jiān)督功能模塊，嵌入支出計劃控制等模塊，形成科學合理的監(jiān)督指標體系，實現(xiàn)有效的自動化監(jiān)督。三是搭建信息共享平臺，使財政、人行、商業(yè)銀行三方核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫連接，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)整合和信息共享，提高國庫事中監(jiān)督的深度和廣度。

3.形成監(jiān)督合力，彰顯國庫事中監(jiān)督優(yōu)勢。一是人大是事前監(jiān)督，國庫是事中監(jiān)督，審計是事后監(jiān)督，三者形成一個有機銜接的監(jiān)督鏈，屬于三位一體的立體監(jiān)督模式，缺一不可。故三者應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制，通過定期召開聯(lián)系會議或者線上互動，或者建立信息共享平臺，實現(xiàn)資源共享，信息互通，二是與財政溝通協(xié)調(diào)，爭取他們的理解與支持。應(yīng)讓財政認可人行國庫事中監(jiān)督的價值。人行國庫作為財政支出其中的一道防火墻，可幫助他們規(guī)避風險，規(guī)范支出，形成監(jiān)督合力，確保國庫資金的安全。

4.建立負面清單，發(fā)揮代理銀行的協(xié)助監(jiān)督作用。代理銀行在集中支付業(yè)務(wù)中扮演了很重要的一環(huán)，他們縣支付，人行國庫再與之清算，暫時不能改變這種先支付后清算的模式的情況下，應(yīng)該一方面加強對代理銀行的監(jiān)督，尤其是非現(xiàn)場監(jiān)督，避免出現(xiàn)占壓、挪用財政性資金的問題。另一方面，我們建立支出負面清單制度，充分發(fā)揮代理銀行支付在一線的先天優(yōu)勢。集中支付出現(xiàn)負面清單事項，代理銀行需向人行國庫反饋，由人行國庫了解具體情況后跟財政溝通，再確定是否支付，可規(guī)避代理銀行墊資風險的同時協(xié)助人行國庫開展事中監(jiān)督。

5.重視人員培訓，增強國庫事中監(jiān)督能動性。國庫監(jiān)督職能的體現(xiàn)，不能過度地依賴信息系統(tǒng)，要統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，充實監(jiān)督力量，要加強事中監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)知識、操作技術(shù)和法律法規(guī)的培訓，尤其是要熟悉財稅政策，提高風險甄別、防范能力。按照法律法規(guī)要求、業(yè)務(wù)標準化管理要求規(guī)范業(yè)務(wù)，做到知會合一，加強對電子信息的主動性審核，不能機械地成為支出流水線上的一員。