朱振明

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧530006）

2018年起，我國(guó)開(kāi)始探索宅基地“三權(quán)分置”改革，以盤活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，開(kāi)禁宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保是其中的一個(gè)重要方面。宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保曾開(kāi)展試點(diǎn)，其試點(diǎn)雖取得一定的成績(jī)，但也存在不少問(wèn)題，如配套制度不完善、實(shí)踐操作有困難等。鑒于此，本文擬梳理宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保中遇到的障礙，并基于宅基地“三權(quán)分置”改革，探尋其突破的路徑。

一、對(duì)宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的內(nèi)在需求

（一）宏觀層面的需求

其一，助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，系當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的重大舉措。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，在于促進(jìn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)。就農(nóng)村而言，必須盤活農(nóng)村土地，包括農(nóng)民承包地和宅基地，使這“兩塊地”適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。事實(shí)上，若不對(duì)宅基地制度改革，宅基地使用權(quán)仍不能用于融資擔(dān)保，將會(huì)人為地切斷了現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路[1]。因此，盤活農(nóng)村閑置宅基地及其房屋，其內(nèi)在要求便是推行宅基地使用權(quán)的融資擔(dān)保。

其二，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。自2018 年始，國(guó)家大力推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但農(nóng)村集體發(fā)展資金短缺，且建設(shè)用地需求量增大，因而需要盤活閑置宅基地及其房屋，大力發(fā)掘宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力[2]50。開(kāi)禁宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保，既可以盤活農(nóng)村閑置宅基地及其房屋，釋放經(jīng)濟(jì)活力，亦可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，提高農(nóng)村的投資吸引力，使農(nóng)村各種資源得到充分利用。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，可謂意義重大。

（二）微觀層面的需求

在微觀層面，農(nóng)民融資困難，利用宅基地融資擔(dān)保的需求上升。

隨著科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)的程度越來(lái)越高，促進(jìn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，農(nóng)民發(fā)展的資金瓶頸逐漸顯露。農(nóng)民為了提升生產(chǎn)力，有著強(qiáng)烈的融資意愿，但其需求難以得到充分、及時(shí)的滿足，原因有二：其一，金融產(chǎn)品不夠豐富[3]93。雖然國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)了多項(xiàng)措施，以拓寬農(nóng)村金融產(chǎn)品的范圍，如開(kāi)發(fā)了多戶聯(lián)保、小額信貸等金融產(chǎn)品，但針對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的金融產(chǎn)品依然缺乏。其二，農(nóng)民缺乏擔(dān)保標(biāo)的物，金融機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)貸款有顧慮。譬如，農(nóng)民手中最值錢的是宅基地及其房屋，但因法律的禁止而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，故金融機(jī)構(gòu)并無(wú)與農(nóng)民交易的強(qiáng)烈意愿[4]。

為了緩解資金困難，時(shí)有農(nóng)民私下將其宅基地及房屋對(duì)外流轉(zhuǎn)，以擴(kuò)大資金來(lái)源。這雖然獲得了一定的發(fā)展資金，但卻存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。倘若能使宅基地使用權(quán)用于融資擔(dān)保，既是響應(yīng)農(nóng)民群眾的需求，亦能發(fā)揮宅基地對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，有助于拓寬農(nóng)民融資的渠道。

二、“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的障礙

宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保，是適度盤活農(nóng)村閑置宅基地，解決農(nóng)民融資難，擴(kuò)大農(nóng)民資金來(lái)源的重要方式。但在宅基地“兩權(quán)分離”制度下，無(wú)論是制度層面，抑或是實(shí)踐操作上，均存在不少障礙。

（一）制度障礙：缺乏法律法規(guī)支撐

宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保為現(xiàn)行法律所禁止?，F(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)禁止用于抵押，其地上房屋卻并未在該法禁止之列。從理論上而言，農(nóng)民的房屋應(yīng)可用于抵押擔(dān)保，但在固有的“房地一體”原則之下，房屋及其附屬設(shè)施在物理狀態(tài)上而言，無(wú)法獨(dú)立存在，其必須依附于相應(yīng)的土地，方能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能。在現(xiàn)行制度下，宅基地使用權(quán)被禁止用于抵押，妨礙了農(nóng)民房屋之經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民融資渠道由此受阻，不利于農(nóng)民農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保之所以為現(xiàn)行法律所禁止，系因其福利性與財(cái)產(chǎn)性難以協(xié)調(diào)。宅基地的現(xiàn)行制度框架，仍為“兩權(quán)分離”的狀態(tài)，立法者立法時(shí)難以兼顧宅基地的福利性與財(cái)產(chǎn)性。

宅基地使用權(quán)的福利性，是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)治理中，基于農(nóng)民處于弱勢(shì)地位的考慮，而此種屬性，亦為歷史之慣性[5]。宅基地的財(cái)產(chǎn)性，源于私權(quán)理論。我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》及最新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》均將宅基地使用權(quán)置于用益物權(quán)內(nèi)，表明于法律層面上承認(rèn)其具有一定的財(cái)產(chǎn)性。理論上而言，占有、使用和收益的用益物權(quán)權(quán)能，應(yīng)為宅基地使用權(quán)所具備，然而我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，權(quán)利人對(duì)于宅基地使用權(quán)，僅享有占有和使用之權(quán)利，此用益物權(quán)可認(rèn)為是特殊的用益物權(quán)，亦可認(rèn)為是一項(xiàng)不完整的用益物權(quán)。而此規(guī)定，在《民法典》中仍舊如此。究其因由，當(dāng)下宅基地使用權(quán)受到限制，系因農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未充分建立，國(guó)家基于公共政策的考慮而為之[6]。

宅基地的福利性要求充分保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利，因而禁止宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)。宅基地的財(cái)產(chǎn)性要求能充分實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)的權(quán)能，禁止其流轉(zhuǎn)、擔(dān)保，缺乏法理支撐。宅基地的福利性與其財(cái)產(chǎn)性難以協(xié)調(diào)，使得立法者對(duì)于宅基地改革，開(kāi)禁宅基地融資擔(dān)保的態(tài)度謹(jǐn)慎，倘若未能找到調(diào)和宅基地福利性與財(cái)產(chǎn)性矛盾的改革路徑，消除宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的制度障礙則純屬空想。因此，中央提出推行宅基地“三權(quán)分置”改革，以協(xié)調(diào)宅基地福利性與財(cái)產(chǎn)性矛盾，消除宅基地融資擔(dān)保的制度障礙。

（二）實(shí)踐障礙：缺乏配套保障機(jī)制

1.宅基地的權(quán)限不清

造成宅基地權(quán)限不清，主要為宅基地確權(quán)未能全面落實(shí)。我國(guó)農(nóng)村較多，分布較散，且人口眾多，使得宅基地確權(quán)工作繁雜，而且宅基地以及房屋的登記尚未整合，致使宅基地確權(quán)頒證工作進(jìn)展緩慢。此外，基于歷史原因，由于宅基地管理不嚴(yán)格，致使農(nóng)村建房未能統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民違法私建房屋、侵占耕地的情況常有發(fā)生，這顯然違反了宅基地和耕地的管理規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)工作人員在開(kāi)展宅基地確權(quán)工作時(shí)，不敢對(duì)之確權(quán)頒證，宅基地確權(quán)工作因此陷入僵局。

在宅基地確權(quán)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶侵占集體用地，但集體卻怠于維權(quán)，而后相鄰兩戶之間均爭(zhēng)奪該地塊的權(quán)利，由此引發(fā)糾紛，妨礙宅基地確權(quán)工作的推行。此因宅基地而生的各種問(wèn)題與現(xiàn)象，解決難度高，使得宅基地確權(quán)工作的進(jìn)程緩慢，從而成為了宅基地改革中的“攔路虎”，亦為推行宅基地融資擔(dān)保的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.配套制度不健全

試點(diǎn)實(shí)踐中，阻礙宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的開(kāi)展，主要有兩個(gè)原因：其一，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋的流轉(zhuǎn)信息不暢通。農(nóng)村地區(qū)缺乏有效統(tǒng)一的交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，加之農(nóng)村信息交流不暢通，農(nóng)民對(duì)于承包地、房屋以及農(nóng)產(chǎn)品等資產(chǎn)的市場(chǎng)行情不甚了解，在交易過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。農(nóng)民因交易不公平等原因，對(duì)相關(guān)的交易存在擔(dān)憂，造成農(nóng)村的各種資產(chǎn)交易并不順暢。其二，缺乏相應(yīng)的善后保障平臺(tái)。由于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，相關(guān)融資擔(dān)保手續(xù)繁雜，擔(dān)保權(quán)利實(shí)現(xiàn)困難等原因，金融機(jī)構(gòu)的參與并不積極。譬如，一旦金融機(jī)構(gòu)接受了宅基地使用權(quán)的擔(dān)保，由于宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保標(biāo)的物的價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)的該筆貸款就有可能收不回[3]95。所以，無(wú)論是農(nóng)戶，抑或是金融機(jī)構(gòu)，均不太樂(lè)意用宅基地使用權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保。

三、“三權(quán)分置”改革對(duì)于宅基地融資擔(dān)保的意義

宅基地“三權(quán)分置”改革，因其賦予了宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，故可破解宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難、擔(dān)保難的難題。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”改革，可破除“兩權(quán)分離”時(shí)期，宅基地福利性與財(cái)產(chǎn)性難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，從而為宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)踐推行創(chuàng)造條件。

（一）可充分協(xié)調(diào)宅基地的福利性與財(cái)產(chǎn)性矛盾

宅基地“三權(quán)分置”，系將現(xiàn)有“兩權(quán)分離”中的宅基地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行重整，分置為宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。這一改革的意旨，在于落實(shí)宅基地所有權(quán)，增加集體的宅基地收益權(quán)，以宅基地資格權(quán)化解宅基地使用權(quán)之取得的身份資格，以及流轉(zhuǎn)需求之間的矛盾，有利于盤活閑置宅基地，推進(jìn)宅基地使用權(quán)用于融資擔(dān)保的進(jìn)程[2]52。

宅基地“三權(quán)分置”的構(gòu)想，是在充分考慮宅基地福利性與財(cái)產(chǎn)性的基礎(chǔ)上衍生而成的。在宅基地“三權(quán)分置”的改革下，保持宅基地的所有權(quán)不變，仍為集體經(jīng)濟(jì)組織享有，主要在宅基地使用權(quán)中重新構(gòu)造，形成農(nóng)戶資格權(quán)與新的宅基地使用權(quán)。而后實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的穩(wěn)定，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得宅基地使用權(quán)的福利，消除農(nóng)民的憂慮，亦賦予宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的資格，凸顯了宅基地的財(cái)產(chǎn)性。宅基地“三權(quán)分置”后，資格權(quán)承接了原使用權(quán)所賦予的身份福利，現(xiàn)有使用權(quán)則破除了原來(lái)的身份限制，將有效盤活大量閑置宅基地資源，釋放宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)供給側(cè)，擴(kuò)大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入[7]。突破了原有的身份限制后，擔(dān)保物變現(xiàn)難的問(wèn)題也將迎刃而解。

宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”改革后，激活了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，通過(guò)宅基地使用權(quán)派生的權(quán)利，屬于市場(chǎng)化的權(quán)利類型，無(wú)論是利用其對(duì)外轉(zhuǎn)讓，抑或是融資擔(dān)保，均不會(huì)改變?cè)w經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地使用權(quán)的事實(shí)[8]。于此改革下，可能會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)用于擔(dān)?；蜣D(zhuǎn)讓時(shí)，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜化，但卻可以實(shí)現(xiàn)一種共贏的結(jié)果。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革，通過(guò)落實(shí)宅基地所有權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，可以充分協(xié)調(diào)宅基地福利性和財(cái)產(chǎn)性矛盾，有助于破解宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的制度障礙，推進(jìn)宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)。

（二）為宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)踐推行創(chuàng)造條件

在“兩權(quán)分離”的制度框架之下，宅基地肩負(fù)著保障農(nóng)民住有所居的重任，宅基地更多體現(xiàn)的是一種社會(huì)福利保障功能?；诖耍⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)抑制了宅基地的財(cái)產(chǎn)性，禁止宅基地使用權(quán)用于融資擔(dān)保以及對(duì)外流轉(zhuǎn)，而更多地凸顯宅基地的福利性，確保農(nóng)民得到最低的生活保障。

宅基地“三權(quán)分置”改革，對(duì)于立法者而言，突破其舊有的立法思維，其無(wú)須為了彰顯宅基地的福利性而抑制其財(cái)產(chǎn)性，從而可極大地盤活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，由于解決了擔(dān)保物變現(xiàn)難的問(wèn)題，宅基地使用權(quán)具備了對(duì)外流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)可行性，因而可擴(kuò)大其接納宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保物的可能性，提高其參與宅基地改革的積極性。對(duì)于農(nóng)民而言，宅基地“三權(quán)分置”以農(nóng)戶資格權(quán)的建構(gòu)，確保農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的資格不受損，保障了農(nóng)民住有所居，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槔谜厥褂脵?quán)融資擔(dān)保或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)而喪失最低生活保障，消除了農(nóng)民的憂慮[9]。這三者結(jié)合在一起，就為宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)踐推行創(chuàng)造了條件。

四、“三權(quán)分置”下突破宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保障礙的路徑

在宅基地“三權(quán)分置”下，宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性及其社會(huì)保障的職能將不復(fù)存在，其現(xiàn)行有關(guān)制度亦應(yīng)隨之完善。

（一）完善法律規(guī)定，開(kāi)禁融資擔(dān)保

在宅基地“三權(quán)分置”改革中，應(yīng)完善以下法律規(guī)定：（1）完善《土地管理法》第六十二條的規(guī)定?，F(xiàn)行《土地管理法》第六十二條僅規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，至于如何盤活利用，其盤活利用的界限如何，則沒(méi)有規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”，可參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革設(shè)定，在法律上構(gòu)造宅基地“三權(quán)分置”的制度模式，以落實(shí)宅基地所有權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，凸顯宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而后明確盤活利用閑置宅基地的方式，明確農(nóng)民可自愿利用宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)、擔(dān)保，使宅基地使用權(quán)可作為擔(dān)保標(biāo)的物，以增加農(nóng)民融資渠道。（2）賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，明確宅基地使用權(quán)人對(duì)其宅基地享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，不僅有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，亦可利用其融資擔(dān)保或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)，以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)之不足等。（3）允許宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保后，應(yīng)出臺(tái)配套的宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保實(shí)施辦法，在具體操作規(guī)則上予以明確規(guī)定。明確宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保中擔(dān)保人的適格條件，規(guī)定其主體、客體、擔(dān)保物價(jià)值評(píng)估、擔(dān)保人信用評(píng)估等方面。

在修改完善法律規(guī)定時(shí)，應(yīng)注意以下四點(diǎn)：其一，注意吸收試點(diǎn)期間的成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于試點(diǎn)期間的創(chuàng)新實(shí)踐，應(yīng)綜合評(píng)價(jià)其成效，若能全面推廣，則應(yīng)在完善法律時(shí)將其寫進(jìn)法律。譬如，江西安遠(yuǎn)縣就以創(chuàng)新的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，解決了抵押物實(shí)現(xiàn)難的問(wèn)題[10]。其二，堅(jiān)持“房地一體化”的物權(quán)原則。堅(jiān)持“房地一體化”的原則，設(shè)計(jì)擔(dān)保制度，宅基地使用權(quán)應(yīng)與其上的房屋一并抵押、擔(dān)保，這既符合中央提出關(guān)于適度盤活宅基地的政策精神，也能避免造成復(fù)雜的法律關(guān)系[11]。其三，明確宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保應(yīng)采取登記生效主義。原因在于，宅基地及其上房屋均屬不動(dòng)產(chǎn)，將其作為擔(dān)保物，應(yīng)遵循現(xiàn)行擔(dān)保法的基本規(guī)則。其四，設(shè)計(jì)適合農(nóng)村特殊情況的擔(dān)保制度。法律的修改應(yīng)賦予各地一定的可操作性空間，對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的農(nóng)村地區(qū)，或設(shè)計(jì)不同的擔(dān)保制度，或給予其自主決定的權(quán)利，使宅基地改革切合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際。

（二）構(gòu)建配套機(jī)制，保障實(shí)踐推行

1.健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，其性質(zhì)應(yīng)為非營(yíng)利、公益性的平臺(tái)，以確保其公平性，使交易雙方充分信賴此交易平臺(tái)。通過(guò)交易平臺(tái)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易，可確保雙方交易的公平。此交易平臺(tái)，應(yīng)提供與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易盡可能全面的信息，譬如，當(dāng)可能用宅基地使用權(quán)進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，應(yīng)提供宅基地使用權(quán)的及時(shí)市場(chǎng)價(jià)格，并提供誠(chéng)實(shí)可靠的專業(yè)估價(jià)單位，以供交易雙方參考選擇。

2.健全金融機(jī)構(gòu)參與交易的保障制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否成功融資，金融機(jī)構(gòu)的參與是重要因素。由于法律法規(guī)的不完善，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于無(wú)保障的融資擔(dān)保，參與度并不高，因此，需要平衡金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)與宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。為金融機(jī)構(gòu)或者宅基地使用權(quán)人提供保險(xiǎn)，便是一種有效的方式。通過(guò)引入第三方，為借款人履行不能提供風(fēng)險(xiǎn)保障，既可保證宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化，又能分散金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，免除其后顧之憂[12]。那么，此類保險(xiǎn)的購(gòu)買主體，應(yīng)屬何方？由于宅基地使用權(quán)人本就缺乏資金，故再將購(gòu)買保險(xiǎn)的義務(wù)加于其身實(shí)為不妥，而金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于一種商業(yè)主體，若讓其承擔(dān)購(gòu)買保險(xiǎn)的義務(wù)，恐將不利于其積極參與。比較可行的選擇是，由農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社、村民委員會(huì)和其他自治組織承擔(dān)此義務(wù)。

3.進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。應(yīng)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縮減城鄉(xiāng)差距，締造良好的宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí)，加大力度完善農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、居住、教育等社會(huì)保障制度。在確保農(nóng)民最低生活有保障的前提下，著重提高農(nóng)民的生活水平、教育資源，以減少農(nóng)民的憂慮，弱化農(nóng)村宅基地的保障作用，促進(jìn)宅基地使用權(quán)融資擔(dān)保的推行。