羅 穎

（遼寧警察學院 治安管理系，遼寧 大連 116036）

黨的十八大以來，我國對于轉變政府職能和深化改革作出了明確部署。李克強總理在《政府工作報告》中明確提出，“持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，不斷提高政府效能”。[1]在全面深化“放管服”改革中，公安機關在民用槍支管理改革中遇到了一些問題和難點，如定性難、缺乏執(zhí)法依據(jù)，管理標準不統(tǒng)一、執(zhí)法結果差異較大等。這充分暴露了我國民用槍支管理的相關立法存在不足，亟待完善。以往關于槍支管理的研究，大多集中于公務用槍的管理和使用方面，關于民用槍支的管理和立法討論很少涉及。完善的立法是改革的依據(jù)也是保障，因此有必要對民用槍支的立法完善問題進行進一步的探討,以期更有利于民用槍支管理改革的深入進行。

一、完備的法律體系是深化改革的前提和保障

行政法律規(guī)范在行政管理活動以及在整個國家社會生活中具有重要的影響與作用。它在行政管理活動中主要承擔著規(guī)范與控制、組織與調(diào)節(jié)、改革與穩(wěn)定的三大基本功能。它作為法律依據(jù)能夠規(guī)范與控制日常的行政管理行為，保證行政管理行為受到有效的約束，避免產(chǎn)生權利腐敗。同時，在行政系統(tǒng)這個復雜的公共權力組織系統(tǒng)中，通過行政法律規(guī)范進行組織與調(diào)節(jié)，是實現(xiàn)行政管理法制化的基本條件。此外，行政法律規(guī)范是相對穩(wěn)定的，它的穩(wěn)定性對必要的行政改革而言又是一種制度保障與推動力量?？梢哉f，行政法律規(guī)范是行政管理改革的保障。

民用槍支的使用主要涉及專業(yè)射擊運動和營業(yè)性射擊場射擊娛樂、狩獵、野生動物科研和保護等方面，與群眾的日常生產(chǎn)、生活及文化體育活動密切相關。因此，民用槍支的管理既關乎公共安全和社會秩序的穩(wěn)定，也關乎群眾的生產(chǎn)生活需求以及多元化的文化娛樂需求是否能夠得到滿足，是新時代國內(nèi)社會矛盾中需要解決的內(nèi)容之一。深化民用槍支管理改革，既是公安機關貫徹落實“放管服”改革的重要工作內(nèi)容，同時也是解決新時代國內(nèi)社會矛盾的途徑之一。因此，應建立健全民用槍支管理的法律體系，進一步促進民用槍支管理改革的深入進行。

二、當前民用槍支管理法律法規(guī)存在的問題

當前，我國關于民用槍支的法律法規(guī)還并不完善，尚未形成完備的法律體系。這已經(jīng)對民用槍支的日常管理工作造成了一些困難，也影響到了民用槍支的正常、合法使用，同時也對公安機關對民用槍支的認定及日常管理造成了一定的困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）沒有明確的概念界定，范圍不清

概念是思維的基本單元，是邏輯的基礎，而民用槍支至今沒有明確的概念界定?！吨袊嗣窆埠蛧鴺屩Ч芾矸ā罚ㄒ韵潞喎Q《槍支管理法》）并未對民用槍支作出明確界定，只規(guī)定了配置范圍,而且并不清晰?！稑屩Ч芾矸ā返诹鶙l中規(guī)定了配置范圍，即營業(yè)性射擊場、狩獵場、野生動物科研保護飼養(yǎng)單位、獵民牧民，作為能夠配置民用槍支的單位和個人。對于山區(qū)、林區(qū)的農(nóng)民可以配置的護林護秋獵槍和飛機場驅鳥槍支都是公安部通過規(guī)范性文件設定的,并未列入《槍支管理法》的法定配置范圍內(nèi)。此外，目前在很多射擊運動單位使用的激光槍是否屬于民用槍支，目前也沒有明確的法律定性。由于民用槍支范圍不清，造成實踐中的執(zhí)法困惑。

（二）缺少國家層面的統(tǒng)一立法，存在法律空白

目前，我國尚無國家層面的民用槍支管理統(tǒng)一立法。一方面，現(xiàn)有的各項法律規(guī)范過于零散，且法律效力低。關于民用槍支的相關規(guī)定主要以2015 年修訂的《槍支管理法》為主，同時還有《射擊競技體育運動槍支管理辦法》，而其他的相關規(guī)定都是公安部以發(fā)布的通知或回復各地公安機關的函的形式出現(xiàn)，如《關于對彩彈槍按照槍支進行管理的通知》等，此類規(guī)定的法律層級較低。另一方面，民用槍支管理的規(guī)定不全面，存在法律空白。《中華人民共和國槍支管理法(2015 修正)》第四十七條中明確指出，“單位和個人為開展游藝活動，可以配置口徑不超過4.5毫米的氣步槍。具體管理辦法由國務院公安部門制定。制作影視劇使用的道具槍支的管理辦法，由國務院公安部門會同國務院廣播電影電視行政主管部門制定?！钡膊恐两裆形闯雠_相關管理規(guī)定。在沒有統(tǒng)一立法的情況下，各地都是以《槍支管理法》為指導，自行設立地方性規(guī)范，因此造成實踐中各地法規(guī)不盡相同，執(zhí)法效果不統(tǒng)一。此外，關于槍支的維修，在《槍支管理法》中未做出明確說明。對于民用槍支來說，槍支的維修工作是一種客觀需求，特別是射擊運動槍，由于使用頻率較高，會導致槍支零部件缺損。目前，由于沒有明確的維修規(guī)定，導致射擊運動槍在實際使用中“以報廢代替維修”的情況普遍存在，造成了不必要的浪費且金額十分可觀。另外一種情況，就是私自維修，如獵槍等，由此引發(fā)的意外事故也偶有發(fā)生。因此，亟待通過國家立法形式建立《民用槍支管理辦法》，以統(tǒng)一規(guī)范全國的民用槍支管理工作，彌補法律空白。

（三）缺少配套的法律法規(guī)，未形成完備的法律體系

完善的法律法規(guī)體系，不僅需要有明確的法律規(guī)定作為主體，同時還需要配套的法律法規(guī)作為支撐。《槍支管理法》中關于民用槍支管理的相關規(guī)定均是原則性的，缺乏細節(jié)規(guī)定，因此需要各類民用槍支的分類管理規(guī)定作為配套，共同實施管理。目前，僅有《射擊競技體育運動槍支管理辦法》《槍支去功能處理與展覽槍支安全防范要求》《槍支管理信息規(guī)范》可以作為配套法規(guī),而營業(yè)性射擊場設置及其槍支管理、狩獵場槍支管理、道具槍管理等均無配套的法律法規(guī)。由于缺乏配套的法律法規(guī)，關于以上幾項內(nèi)容的管理均是以各地的地方性法規(guī)為主，因此在行政審批事項及日常管理中出現(xiàn)各地不統(tǒng)一的現(xiàn)象?；谶@種現(xiàn)狀，應加快制定民用槍支管理的配套法律法規(guī)，盡快形成完備的民用槍支管理的法律體系，為全面保障民用槍支管理工作的順利實行提供法律依據(jù)和保障。所以，立法完善在深化民用槍支管理改革過程中是一項勢在必行的舉措。

（四）立法精神缺少服務型理念

立法精神是法律在根本上所追求的價值與目標，是一部法律的靈魂。《槍支管理法》作為槍支管理的根本大法，其立法精神是“加強槍支管理，維護社會治安秩序，保障公共安全”，在立法精神上缺少更好地保障生產(chǎn)和生活需要、滿足人民群眾娛樂需求的服務型理念。[2]同樣，現(xiàn)有的關于民用槍支管理的法律規(guī)定也均是在加強管理的視角下規(guī)定的，雖體現(xiàn)了嚴格管理槍支的基本要求，但整體缺乏服務意識。當前，我國正在深化政治和經(jīng)濟體制改革，政府職能也處于向服務型轉變的過程中，這種轉變應當是自上而下的進行，由中央到地方，由理念向實際行動，由立法向執(zhí)法。因此，首先應當將服務型的理念體現(xiàn)在立法精神上，其次在行政執(zhí)法工作中樹立服務型的執(zhí)法理念，最終在執(zhí)法行為上得以落實。缺乏服務意識的立法在實踐中不利于政府職能向服務型的順利轉變，因此，亟需完善民用槍支的立法，否則將難以適應時代的變化。

三、完善民用槍支管理立法的建議

（一）進行概念界定，明確范圍

首先，應當在立法中明確民用槍支的概念。在概念明確的基礎上才能夠進一步完善立法中的其他內(nèi)容。在進行概念界定時，應當重點圍繞“民用”二字展開，即民用槍支是相對于公務用槍而言的，與公務無關，其主要作用是保障公民個人或單位的生產(chǎn)或生活得以順利進行，主要涉及邊遠山區(qū)、林區(qū)免于受到野生動物的侵害，以及文化體育運動的順利開展。建議將其定義為“是指符合《中華人民共和國槍支管理法》規(guī)定的槍支范圍中，非軍事單位使用的、非公務用槍管理范圍的制式槍支?！逼浯?，明確民用槍支的范圍。在民用槍支概念明確的前提下，對范圍進行梳理和確認。除《槍支管理法》規(guī)定的民用槍支范圍外，對于飛機場配置的驅鳥獵槍及護林護秋槍支應明確列入民用槍支配置范圍，通過立法程序上升為行政許可事項,以保障部分公民和單位合法使用槍支的權利。同時，針對近年來出現(xiàn)的一些使用范圍及未明確定性的類似民用槍支，如激光槍等要做出明確定性，從槍支定性這個源頭上避免執(zhí)法中的困惑，從而更利于解決后續(xù)在執(zhí)法實踐中遇到的問題。

（二）制定統(tǒng)一立法，填補立法空白

建議制定《民用槍支管理辦法》，將它作為《槍支管理法》的下位法，將民用槍支管理的相關內(nèi)容以法規(guī)的形式固定下來。在《民用槍支管理辦法》制定的過程中，應當結合新時代的民用槍支管理的發(fā)展形勢，以及政府職能轉變的方向和要求，做好頂層設計工作。應當努力做到以下幾點：一是確?！睹裼脴屩Ч芾磙k法》符合時代發(fā)展，具有現(xiàn)實指導意義和可操作性，同時具有前瞻性和穩(wěn)定性。首先，必須能夠更好地指導執(zhí)法實踐，解決實踐中的難題和困惑，如檢查規(guī)范、處罰依據(jù)等。其次，應當在相當長的時間內(nèi)具有穩(wěn)定性，能夠長期發(fā)揮指導作用。二是確保《民用槍支管理辦法》中對于涉及民用槍支管理從制造到銷毀各環(huán)節(jié)均有明確的要求，使內(nèi)容具有完整性，不留有空白。完備的法律規(guī)定能夠全方位規(guī)范民用槍支管理的各項內(nèi)容，從而做到不漏管不空管。三是確保將現(xiàn)代管理模式與信息化手段運用于民用槍支管理中，以法的力量推動行政管理改革。隨著時代的發(fā)展和科技的進步，傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代民用槍支管理工作要求。應當進一步完善與優(yōu)化民用槍支管理平臺的建設，將槍支從生產(chǎn)到銷毀的各個環(huán)節(jié)的工作以數(shù)據(jù)采集和傳輸?shù)哪Ｊ捷斎?，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)的上傳和共享。通過平臺的建設，實現(xiàn)民用槍支管理的動態(tài)監(jiān)控與預警。

（三）構建完備的法律體系

《民用槍支管理辦法》涉及各類民用槍支的管理，在規(guī)定上要具有普遍適用性。同時，每一類槍支還具有自身所處行業(yè)的特點，具有特殊性。因此，在制定統(tǒng)一的《民用槍支管理辦法》基礎上，還需要制定配套法規(guī)加以完善，形成完備的法律體系，全方位細致規(guī)范民用槍支管理工作。建議同步制定《營業(yè)性射擊場設置規(guī)范》《狩獵場槍支管理規(guī)范》《影視劇道具槍支管理規(guī)范》《展覽用槍支管理規(guī)范》。[3]此外，還應進一步完善行業(yè)標準和質(zhì)量體系建設。隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，標準化在便利經(jīng)貿(mào)往來、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進科技進步、規(guī)范社會治理中的作用日益凸顯。民用槍支的管理工作，不僅涉及行業(yè)設置的宏觀內(nèi)容，還涉及具體的管理細節(jié)，如民用槍支的運輸管理的細節(jié)?，F(xiàn)有的《槍支管理法》只是規(guī)定使用“封閉式運輸設備”，而對車輛的車型及防范設施等相關細節(jié)缺乏明確規(guī)定。由于缺乏統(tǒng)一標準，往往造成監(jiān)督檢查中缺少執(zhí)法規(guī)范化的標準，不利于實踐中具體管理工作的開展。因此，建議制定《槍支運輸專用車質(zhì)量標準》，進一步細化并明確運輸槍支車輛的具體、統(tǒng)一的標準。同時，制定《民用槍支涉槍崗位人員資格認定標準》，對于涉槍人員的資格進一步明確，如押運員的資質(zhì)、營業(yè)性射擊場內(nèi)部人員的持槍資格和能力審核等。這些都是關系到槍支安全的重要崗位，可以參考公務用槍的管理方法，進行相應的考核與認證。構建完備的法律體系，保證槍支管理的執(zhí)法活動有明確的法律依據(jù)，也有執(zhí)法的細節(jié)標準。這樣有利于公安機關在日常管理工作中，無論是審批發(fā)證還是監(jiān)督檢查或查處都能夠做到有法可依，能夠提高執(zhí)法規(guī)范化和透明化，取得更好的執(zhí)法效果。

（四）體現(xiàn)科學的立法精神

立法精神是立法的靈魂所在，它直接影響著立法的科學性和立法實施后的效果?？茖W立法，是依法治國的前提。科學立法，不僅要講立法技術，更要講立法理念。以人為本，是科學發(fā)展觀的核心，也是深化行政審批制度改革，建設服務型政府的基本出發(fā)點。在《民用槍支管理辦法》的立法中，首先，要堅持以人為本的立法精神。將嚴格槍支管理與服務生產(chǎn)、生活需要做好平衡，達到既有效保障公共安全，同時又做到便民利民，真正將“放管服”改革的要求落實到位。其次，要體現(xiàn)“共建共治共享”的治國理念。民用槍支的管理工作涉及公安、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商等多個部門，在制定《民用槍支管理辦法》及其配套法規(guī)的過程中，應以公安為主協(xié)調(diào)其他部門共同參與。同時，將“共治”的精神與完善立法融合到一起，注重引導社會組織和公民共同參與、協(xié)同治理。通過共建共治，最終實現(xiàn)共享社會治理成果，真正實現(xiàn)全方位依法治國。

在依法治國精神指引下，公安機關深化“放管服”改革工作不斷深入進行，關于民用槍支管理的改革工作必將在此基礎上不斷探索前行。完善的立法是改革的前提和保障。只有不斷完善民用槍支立法，科學立法，做好頂層設計，以科學管理和標準化管理為抓手，用完備的法律體系加強民用槍支管理，才能更好地保障公共安全，保證人民群眾的生產(chǎn)和生活需要得以滿足和實現(xiàn)，促進民用槍支管理改革不斷深化下去。