郭萍萍

（中共邵武市委黨校，福建 邵武354000）

一、導(dǎo) 言

農(nóng)村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”是指農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個(gè)職務(wù)由同一人擔(dān)任（為方便表述，本文將此簡稱為“一肩挑”）。從“一肩挑”的緣起看，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（2002 年）和《中共中央組織部、民政部關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》（2008 年）等文件都明確倡導(dǎo)“一肩挑”。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院在印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中明確設(shè)定了“一肩挑”的指標(biāo)：2016 年為30%（基期值），2020 年為35%（目標(biāo)值），2022年為50%（目標(biāo)值）。2019 年5 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》和2019 年9 月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)“一肩挑”。當(dāng)前，全國已經(jīng)全面推行農(nóng)村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式。從福建省的情況來看，福建省委在《關(guān)于加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略十條措施的通知》（2018年11月15日發(fā)布）中強(qiáng)調(diào)：要推行村“兩委”班子成員交叉任職，到2022年村黨組織書記兼任村委會主任的村比重達(dá)50%以上?？梢姡菩小耙患缣簟蹦Ｊ绞侵醒爰訌?qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的制度設(shè)計(jì)，也是福建省委貫徹中央“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”精神、鞏固村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的具體舉措。

二、整體性治理理論與“一肩挑”模式

（一）整體性治理理論的核心要義

整體性治理理論的核心要義主要有：①關(guān)注政府的公共服務(wù)職能及社會管理職能，以公眾需求、公共服務(wù)為中心，借助多種整合方法催發(fā)公共服務(wù)各主體之間的有效合作，力求為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)，呈現(xiàn)價(jià)值理性；②以整體性為取向，借助信息技術(shù)建立跨組織、有效聯(lián)合整個(gè)社會治理機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，在政府、市場與社會這三者之間構(gòu)建協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)、通力合作的治理網(wǎng)絡(luò)，有效應(yīng)對碎片化問題；③倡導(dǎo)在官僚制的等級基礎(chǔ)之上構(gòu)建橫向的綜合組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策過程中中央的控制能力，為跨部門聯(lián)系與合作創(chuàng)造條件，解決過度分權(quán)導(dǎo)致的問題；④政府應(yīng)該基于數(shù)字技術(shù)的有效運(yùn)用扮演整體性服務(wù)供給者的角色，基于數(shù)字治理平臺有效整合不同數(shù)字技術(shù)及不同信息，實(shí)現(xiàn)政府治理的透明化，提升政府治理效能［1］。

（二）“一肩挑”呈現(xiàn)出的整體性治理色彩

“一肩挑”并非農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個(gè)職務(wù)的簡單合并（由同一人擔(dān)任），而是一項(xiàng)較為系統(tǒng)的變革，這一變革涉及多個(gè)方面，呈現(xiàn)出整體性治理色彩，如①由同一人擔(dān)任農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個(gè)職務(wù)的主要目的是提升治理效能，提升治理效能的很大一部分內(nèi)容即強(qiáng)化農(nóng)村黨組織和村委會的公共服務(wù)職能、社會管理職能，有效地為農(nóng)村的廣大公眾提供所需的公共服務(wù)；②“一肩挑”這一變革，還意味著溝通效能的強(qiáng)化：原先存在于兩個(gè)職位之間的溝通，因兩個(gè)職位由同一人擔(dān)任而消失。除此之外，村“兩委”班子成員的減少意味著需要展開溝通的人員總數(shù)變少，為溝通效能乃至治理效能的提升創(chuàng)造了有利條件。

（三）推行“一肩挑”模式的重要意義

1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和鞏固村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的必然要求

農(nóng)村黨組織書記和村委會主任肩負(fù)著把黨和國家的路線方針政策貫徹落實(shí)到基層的重任，是推動農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的骨干力量。村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，使村“兩委”分工由黨組織書記統(tǒng)籌安排，使村級各類組織統(tǒng)一歸村黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步鞏固了村黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)了黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)。

2.實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的組織保證

在我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市和農(nóng)村同樣重要［2］。改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程逐步加快，某些問題出現(xiàn)于城市化進(jìn)程中，如一些農(nóng)村面臨著土地荒蕪化、人員空心化、公共服務(wù)虛無化等困擾，阻滯了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。我國部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人文環(huán)境相對落后，當(dāng)前存在很多一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務(wù)［3］。在“一肩挑”這一組織制度設(shè)計(jì)中，村黨組織書記和村委會主任由同一人擔(dān)任，村“兩委”真正實(shí)現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)”和“村民當(dāng)家作主”有機(jī)結(jié)合，能夠更加有效地解決農(nóng)民群眾的實(shí)際困難，更好地領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村各類組織和引領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、邵武市推行“一肩挑”模式的成果、現(xiàn)實(shí)障礙及成因分析

（一）邵武推行“一肩挑”模式的成果

福建省邵武市自推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”以來，取得諸多成績。2018年全市134個(gè)建制村全面、順利完成村級組織換屆選舉，共有68 個(gè)村實(shí)現(xiàn)“一肩挑”（換屆之前只有7 個(gè)村實(shí)現(xiàn)“一肩挑”），換屆之后占比50.7%，較上屆提高45.5%。換屆之后村“兩委”年輕化、知識化成為主流，35周歲以下村“兩委”成員比例達(dá)到25.2%，每個(gè)村都擁有1名以上35周歲以下成員。以換屆工作為契機(jī)，該市為村級黨組織選優(yōu)配強(qiáng)了帶頭人，平均每個(gè)村配備2名以上高學(xué)歷人才，村“兩委”成員中具有大專及以上學(xué)歷比例達(dá)到37.4%，切實(shí)加強(qiáng)了黨在農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)能力。這些成績主要?dú)w功于農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的一些“整體性治理”式變革。

1.基層民主推選的制度化及監(jiān)管強(qiáng)化

邵武市134個(gè)村全面實(shí)行民主推選，村民首先參加民主推薦村黨組織初步候選人，在確定初步候選人的過程中，由村民直接提名，保證村民的直接提名權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化候選人任職條件，明確列出負(fù)面清單，并在候選人醞釀提名階段就公開發(fā)布，在3 182個(gè)村民小組張貼《換屆選舉知識須知》《換屆選舉通告》，向55 420戶農(nóng)戶分發(fā)《村級組織換屆選舉工作宣傳手冊》，讓黨員和村民切實(shí)了解相關(guān)規(guī)定并有序提名候選人。針對“極少數(shù)村莊宗族、派系爭權(quán)奪利可能操縱選舉”的問題，邵武市有效完善市、鄉(xiāng)、村三級資格審查制度，明確責(zé)任、從嚴(yán)把關(guān)，堅(jiān)持“誰審查誰負(fù)責(zé)”“一把尺子量到底”。村一級負(fù)責(zé)初步審查，切實(shí)把好“初審關(guān)”；鄉(xiāng)一級展開全面審查，對所有村“兩委”候選人資格進(jìn)行認(rèn)真審核把關(guān)；市一級逐項(xiàng)重點(diǎn)審查，統(tǒng)一征求市紀(jì)委、監(jiān)委、法院、檢察院、綜治、信訪、公安、國土、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、司法、衛(wèi)計(jì)等部門對村“兩委”候選人的意見，逐村展開審查，逐人過篩。在逐人過篩中，注重負(fù)面清單，按照“五不能”（嚴(yán)重違法、故意犯罪、村霸宗族惡勢力、邪教組織、黑惡勢力）、“六不宜”（違法用地、違章建房、非法上訪、惡意失信、品行低劣、現(xiàn)任村主干不履職盡責(zé)）任職條件要求，全市先后對1 314名候選人進(jìn)行全面嚴(yán)格的資格審查，排除不符合條件的人員68 名。同時(shí)注重正面清單，做好甄別研判工作，通過審查的候選人按規(guī)定程序提交選舉，確?；鶎用裰鬟x舉能夠真實(shí)合法有效。

2.合理配備村“兩委”班子成員和加強(qiáng)后備隊(duì)伍建設(shè)

邵武市配備村“兩委”班子成員的標(biāo)準(zhǔn)是：1 500人以下的村安排3～5人；1 501～5 000人的村安排5～7人；超過5 000人的村，經(jīng)組織部門批準(zhǔn)，可適當(dāng)增加1～2 人。以事定崗定員，科學(xué)合理配備村“兩委”班子成員人數(shù)，切實(shí)減輕村干部工作負(fù)擔(dān)。此外，邵武市出臺優(yōu)惠政策，對全日制大專以上學(xué)歷高校畢業(yè)生或大專以上學(xué)歷復(fù)員退伍軍人當(dāng)選村“兩委”成員的可享受企業(yè)人才政策相應(yīng)待遇，每月生活補(bǔ)貼不低于400 元，所需經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政承擔(dān)；對在村任職的大學(xué)生村官，可采取專職專選、不占職數(shù)的辦法選舉進(jìn)入村黨組織班子，也可以在本人書面申請、村民代表會議同意的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行選民登記進(jìn)而參加村委會選舉；對戶籍在本村的村民，經(jīng)村民代表會議同意后，可實(shí)行35 周歲以下委員專職專選。為加強(qiáng)后備隊(duì)伍建設(shè)，按照本地人才挑選一批、外出人才動員一批、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部選派一批、大學(xué)生村官推選一批、基層黨群工作者儲備一批、跨村任職支援一批等“六個(gè)一批”的辦法，建立后備干部檔案，有計(jì)劃地做好村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的人選儲備。

3.強(qiáng)化村“兩委”班子成員的保障

首先，保障“一肩挑”負(fù)責(zé)人工資待遇。對“一肩挑”負(fù)責(zé)人，按財(cái)政統(tǒng)籌的工資標(biāo)準(zhǔn)核定待遇，保證每月按時(shí)發(fā)放固定工資，經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政承擔(dān)。其次，對選派村黨組織書記、村委會常務(wù)副主任等給予政策范圍內(nèi)的適當(dāng)補(bǔ)貼和獎勵(lì)。對選派的駐村第一書記，下派任職期間原有人事關(guān)系、各項(xiàng)待遇不變，派出單位可給予適當(dāng)工作補(bǔ)貼；對選派到村任職的退休干部，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可結(jié)合本地實(shí)際，給予相應(yīng)工作補(bǔ)貼；對村委會常務(wù)副主任，雖然不享受“一肩挑”對象待遇，但可以按非“一肩挑”村主要干部標(biāo)準(zhǔn)享受待遇，實(shí)績突出的可在績效工資、綜合責(zé)任制獎勵(lì)方面予以適當(dāng)傾斜。

（二）推行“一肩挑”運(yùn)行過程中的現(xiàn)實(shí)障礙

村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式，從理論研究到文件倡導(dǎo)及至全國大面積推廣，經(jīng)過多年的爭論和實(shí)踐，目前已取得明顯實(shí)績，但在推行“一肩挑”運(yùn)行過程當(dāng)中，少數(shù)地方還存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

1.少數(shù)地方的投票流于形式，某些情況下未能準(zhǔn)確反映村民意愿

部分候選人曾是上屆村黨組織、村委會的成員，在這一部分候選人中有極少數(shù)人發(fā)現(xiàn)換屆選舉過程中某一位（與其存在矛盾的）“兩委”成員當(dāng)選村黨組織書記后，就有可能積極支持另一人參加村委會主任選舉，不愿意配合“一肩挑”制度的推行。除此之外，在極少數(shù)村莊中，宗族、派系等試圖將村級組織家族化、世襲化，導(dǎo)致村“兩委”未能準(zhǔn)確代表絕大部分村民的意愿，在某些村莊“一肩挑”模式也未能實(shí)施。這些情況的存在表明這些地方未能通過“整體性治理”式變革有效解決基層治理碎片化問題。

2.少數(shù)地方選拔范圍變小、選拔渠道變窄，某些情況下未能真正選拔出優(yōu)秀人才

一些村黨組織書記、村主任能力不強(qiáng)、年齡偏大，難以承擔(dān)“一肩挑”重任；某些村的絕大部分黨員外出打工，人才偏少；一些偏僻落后的村莊主要是婦女、兒童和老人留守，人才資源更少。這些情況的存在均導(dǎo)致選拔范圍變小、選拔渠道變窄，難以選拔出所需人才。從現(xiàn)實(shí)情況來看，推行“一肩挑”模式，要在現(xiàn)有黨員中選拔村黨組織書記，而且村黨組織書記的素質(zhì)能力要足以勝任村委會主任一職，這意味著實(shí)現(xiàn)整體性治理的難度系數(shù)變大，選拔人才的過程中容易面臨干部選拔范圍小、選拔渠道窄的窘境，導(dǎo)致某些情況下未能真正選拔出優(yōu)秀人才。

3.少數(shù)地方的“一肩挑”負(fù)責(zé)人未有效協(xié)調(diào)農(nóng)村“兩委”工作

“一肩挑”舉措的實(shí)施，要求“一肩挑”負(fù)責(zé)人一人多能，村級各項(xiàng)工作的決策和實(shí)施都由村黨組織書記（同時(shí)也是村委會主任）負(fù)主要責(zé)任，諸多事項(xiàng)都要其出面協(xié)調(diào)和安排落實(shí)，尤其是人口數(shù)量、村級事務(wù)、矛盾糾紛較多的村，村黨組織書記（村委會主任）常常受精力及能力等因素限制，在工作過程中出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，對工作全局產(chǎn)生負(fù)面影響，難以催生整體性治理模式。

（三）“一肩挑”運(yùn)行過程中現(xiàn)實(shí)問題成因分析

1.新構(gòu)建的機(jī)制尚有不完善之處

新事物出現(xiàn)之初，盡管代表著事物發(fā)展趨向，但是新事物的完善程度并不高，需要隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化不斷加以完善。“一肩挑”的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制出現(xiàn)時(shí)間較短，是一種新事物，代表著我國農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的變革、發(fā)展趨向，也存在新事物的常見問題，如尚未形成具有“普適性”的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致這一領(lǐng)域的“后發(fā)地區(qū)”難以準(zhǔn)確判定應(yīng)該效仿哪個(gè)地方的具體模式；一些地方的選舉機(jī)制也存在某些不足，難以助力整體機(jī)制效能的提升。

2.尚未適應(yīng)“一肩挑”這一新的機(jī)制

“一肩挑”是一種新機(jī)制，這一新機(jī)制的出現(xiàn)給已經(jīng)適應(yīng)“舊機(jī)制”的諸多人員帶來“不適感”，這種“不適感”主要源于：諸多人員已經(jīng)適應(yīng)原有機(jī)制即“舊機(jī)制”的規(guī)則、結(jié)構(gòu)等，由此生成一個(gè)“舒適區(qū)”，原有機(jī)制運(yùn)行之時(shí)，這些人員身處“舒適區(qū)”之中，由此產(chǎn)生對原有機(jī)制的支持甚至依賴；“一肩挑”這一新機(jī)制的出現(xiàn)，意味著“整體性治理”式變革的出現(xiàn)以及諸多新規(guī)則、新結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，當(dāng)這些新規(guī)則、新結(jié)構(gòu)開始運(yùn)行之后，諸多人員必然脫離原先所處的“舒適區(qū)”，由此產(chǎn)生“不適感”，進(jìn)而有可能產(chǎn)生對“一肩挑”這一新機(jī)制的抵觸甚至反對行為?；诖?，諸多人員尚未適應(yīng)“一肩挑”這一新機(jī)制催生了一些現(xiàn)實(shí)障礙。

四、“一肩挑”運(yùn)行的優(yōu)化路徑

針對推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”過程中存在的現(xiàn)實(shí)障礙，必須科學(xué)規(guī)范“一肩挑”的運(yùn)行機(jī)制，確保其長效運(yùn)行。這一領(lǐng)域的宏觀舉措是：深化基層治理機(jī)制的“整體性治理”變革，在宏觀上優(yōu)化“一肩挑”機(jī)制。

（一）堅(jiān)持基層民主推選，確保選舉真實(shí)合法有效

“一肩挑”人選的確定特別關(guān)鍵：選準(zhǔn)一人造福一方，反之則容易貽誤一方。因此，選擇“一肩挑”人選時(shí)，要在充分尊重群眾意愿的前提下，切實(shí)把政治上堅(jiān)定、工作上過硬、群眾基礎(chǔ)好、致富能力強(qiáng)、有社會責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神的人選拔到“一肩挑”崗位上，把黨員群眾的注意力從“選誰當(dāng)干部”引導(dǎo)到“選誰干事業(yè)”上來，以期達(dá)到黨組織、黨員和群眾三滿意的目標(biāo)，有效提升整體性治理效能。

在換屆選舉中，首先要強(qiáng)化候選人推薦過程中的民主原則，積極做好換屆宣傳動員，保證村民民主權(quán)利落到實(shí)處，保證投票真實(shí)代表村民意愿。其次要做好候選人引導(dǎo)工作，動員和組織村黨組織書記和委員參與競選村委會主任和委員，旗幟鮮明地鼓勵(lì)和支持具備“一肩挑”條件的人選，幫助“一肩挑”候選人分析優(yōu)劣勢，積極為“一肩挑”人選對象鼓勁，確?！耙患缣簟边x舉成功。再次要通過細(xì)致的思想工作做好離任村干部思想工作，解除他們的后顧之憂，因“一肩挑”而改任村委會副主任且表現(xiàn)優(yōu)秀、各方認(rèn)可的對象可享受村主要干部經(jīng)濟(jì)待遇。

（二）拓寬人選渠道，加強(qiáng)后備隊(duì)伍建設(shè)

一方面，要始終把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，建立多維度的干部評價(jià)體系。嚴(yán)格人選標(biāo)準(zhǔn)，既要看負(fù)面清單即是否觸及“五不能”“六不宜”的底線，更要看正面清單，考察其政治素質(zhì)、道德品行，了解其群眾口碑、社會影響；拓寬人選渠道，注重從整體素質(zhì)高的群體之中推薦村黨組織候選人和村民委員會提名人選，在整體上展開農(nóng)村基層治理機(jī)制的變革。著力提高村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”和村“兩委”成員交叉任職的比例，對落實(shí)“一肩挑”工作較好的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以績效考評加分。

另一方面，要對個(gè)別軟弱渙散村黨組織實(shí)施整頓轉(zhuǎn)化和重點(diǎn)幫扶，進(jìn)行“整體性治理”。對條件不成熟或問題較嚴(yán)重的村，要先治理整頓，運(yùn)用好農(nóng)村“黨建體檢”成果，實(shí)行重點(diǎn)幫扶。在解決好突出矛盾和問題的同時(shí)，做好宣傳引導(dǎo)，向選民大力宣傳換屆選舉的政策法規(guī)以及“一肩挑”和“交叉任職”的好處，使黨員干部和廣大群眾積極支持“一肩挑”和“交叉任職”，積極物色能夠有效實(shí)現(xiàn)黨員意愿和群眾意愿的“一肩挑”和“交叉任職”人選，再組織換屆選舉，成熟一個(gè)村換屆一個(gè)村。在“一肩挑”確有難度的村探索實(shí)施設(shè)置村委會常務(wù)副主任的方式。對少數(shù)確無合適村黨組織負(fù)責(zé)人人選的村，注重從市、鄉(xiāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中選優(yōu)派強(qiáng)駐村第一書記，駐村第一書記不參加村黨組織換屆選舉，直接擔(dān)任黨組織第一書記。鼓勵(lì)村黨組織書記跨村任職，對跨村任職的黨組織書記，享受駐村第一書記的經(jīng)濟(jì)待遇，并安排市直機(jī)關(guān)單位進(jìn)行掛村幫扶。

（三）健全監(jiān)管機(jī)制，提升整體性治理效能

一是把好村務(wù)監(jiān)督委員會人選關(guān)。嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會成員人數(shù)和資格條件要求，成員要具有一定政策水平和依法辦事能力。提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員、優(yōu)秀的離任村主任、德高望重的老黨員擔(dān)任監(jiān)委會主任。二是規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)行機(jī)制。按照“收集意見、提出建議、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋”的方式實(shí)施監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督“決策事項(xiàng)是否發(fā)揚(yáng)民主符合民意，村務(wù)公開是否及時(shí)、全面、真實(shí)，村集體資產(chǎn)是否得到有效管理，干部履職任職及廉潔自律情況”等情況，使村“兩委”特別是“一肩挑”負(fù)責(zé)人的權(quán)力在監(jiān)督制度下規(guī)范運(yùn)行，以完善的監(jiān)管機(jī)制來保障“一肩挑”模式長效運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村整體性治理效能的有效提升。