丘川穎，易 清

（惠州學(xué)院 地方立法研究院，廣東 惠州 516007）

一、引言

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）的規(guī)劃與全面推進(jìn)是落實(shí)國家“一帶一路”戰(zhàn)略的重大舉措，數(shù)據(jù)顯示，2018年大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量（GDP）已經(jīng)突破10萬億元人民幣，約為10.87萬億元，折合美元超過1.64萬億，其經(jīng)濟(jì)總量在世界四大灣區(qū)中暫居第二位，其人口、土地面積、港口和機(jī)場吞吐量則排在四大灣區(qū)之首。然而，大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮也附帶了水污染的負(fù)面結(jié)果，經(jīng)檢測，大灣區(qū)流淌的西江、北江、東江水系均在不同程度遭受有機(jī)污染物、細(xì)菌的威脅，大灣區(qū)水域普遍存在水溶解氧氣含量低以及磷、氮、氨、氮等元素嚴(yán)重超標(biāo)的情形，比如，廣東省公布的2018年大灣區(qū)近岸海水質(zhì)量監(jiān)測信息，全年近岸海水均為劣四類水質(zhì)，而影響水質(zhì)的因素在數(shù)據(jù)上集中表現(xiàn)為無機(jī)氮、活性磷酸鹽、汞、鉻等元素超標(biāo)。這都反映了大灣區(qū)水域已遭受嚴(yán)重污染的事實(shí)，由于大灣區(qū)水域干流與支流呈現(xiàn)網(wǎng)狀交叉縱橫分布，水文條件復(fù)雜，再加上該水域沿岸城鎮(zhèn)、工廠、企業(yè)密集，生活污水和工農(nóng)業(yè)廢水持續(xù)不斷排入該水域，水域?qū)俚毓茌牂C(jī)制尚未理順，因此，大灣區(qū)各地方政府雖然一直在水環(huán)境治理領(lǐng)域傾注力量，但依然無法迅速扭轉(zhuǎn)該水域遭受污染的被動(dòng)局面?？梢?，全面推進(jìn)大灣區(qū)（包括生態(tài)文明）的建設(shè)對(duì)于落實(shí)黨的十九大的戰(zhàn)略構(gòu)想和實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興均有重大意義。

經(jīng)過梳理文獻(xiàn)，筆者認(rèn)識(shí)到大灣區(qū)水污染防治工作是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，不僅要從生態(tài)防治技術(shù)角度處理大灣區(qū)水域跨界、復(fù)合污染的問題，還要從水域管理體制、地方立法協(xié)同機(jī)制等方面開拓創(chuàng)新。其中，地方立法協(xié)同機(jī)制則完全契合了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《大灣區(qū)綱要》）所強(qiáng)調(diào)的協(xié)同原則，也體現(xiàn)了國家決策層為了全面推進(jìn)大灣區(qū)跨界綜合發(fā)展問題（包括生態(tài)保護(hù)）所創(chuàng)設(shè)的一種協(xié)同解題思路，應(yīng)當(dāng)成為開解大灣區(qū)水污染防治問題的一種指導(dǎo)性路徑。

有鑒于此，大灣區(qū)水污染防治應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整原有生態(tài)保護(hù)模式，靈活運(yùn)用《大灣區(qū)綱要》創(chuàng)設(shè)的協(xié)同原則，嘗試探索一種立法協(xié)同機(jī)制，尋求在中國特色社會(huì)主義立法體系框架內(nèi)構(gòu)想一種紓解大灣區(qū)水污染防治問題的可行路徑，使立法協(xié)同機(jī)制成為大灣區(qū)水域生態(tài)保護(hù)的重要手段，并為逐步解決大灣區(qū)水污染防治問題提供一種可行路徑。

二、大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵與功能

（一）大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵

大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是把黨的十九大報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的生態(tài)保護(hù)和創(chuàng)建生態(tài)文明，以及大灣區(qū)水污染防治、生態(tài)環(huán)境綜合治理納入國家立法體系的一種協(xié)同機(jī)制；具體來講，它是大灣區(qū)“9+2”地區(qū)a大灣區(qū)“9+2”地區(qū)，即粵港澳大灣區(qū)包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。的政府在協(xié)同推進(jìn)大灣區(qū)水污染防治過程中，倚重立法手段規(guī)制、引導(dǎo)有關(guān)生態(tài)保護(hù)的各地政府職能部門、執(zhí)法管理者、市場經(jīng)濟(jì)主體、企業(yè)事業(yè)等社會(huì)組織和公民共同參與水污染防治，將跨流域、跨行政管理部門的權(quán)力、職能、資源和優(yōu)勢(shì)重新進(jìn)行功能整合，以實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的水環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列生態(tài)保護(hù)的協(xié)同治理機(jī)制。具體包含以下內(nèi)涵：

首先，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制是建立在國家立法體系基礎(chǔ)上，以地方立法落實(shí)、推進(jìn)大灣區(qū)流域的水環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)。立法具有導(dǎo)引、保障、塑造環(huán)境保護(hù)規(guī)則的基礎(chǔ)功能，有助于形成一國生態(tài)保護(hù)的法治秩序。大灣區(qū)水污染防治正是建立在國家生態(tài)文明觀理念基礎(chǔ)上，促進(jìn)不同職能部門在水污染防治領(lǐng)域達(dá)成立法協(xié)同共識(shí)，在此共識(shí)基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)大灣區(qū)有關(guān)水污染防治的地方立法規(guī)劃。

其次，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制是一種新型的立法協(xié)同治理方式，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨流域、跨組織、跨部門的協(xié)同機(jī)制，在立法框架內(nèi)整合水污染防治的優(yōu)質(zhì)資源，強(qiáng)化水污染防治工作牽涉的不同部門、組織、主體間的交流，使其增進(jìn)了解，協(xié)調(diào)差異，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)整體大于局部簡單相加的水環(huán)境保護(hù)效果，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同效應(yīng)。

最后，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制是適應(yīng)新時(shí)代法治理念的立法機(jī)制創(chuàng)新，它通過地方立法制定可操作規(guī)則，從而確保大灣區(qū)的水污染防治形成一體化治理系統(tǒng)，通過立法手段分配區(qū)域權(quán)益、厘清部門責(zé)任，使得大灣區(qū)所有參與水污染防治的利益主體樂于參與、主動(dòng)推進(jìn)立法協(xié)同，達(dá)到一種既共享優(yōu)質(zhì)水環(huán)境紅利，又依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的良好狀態(tài)。

（二）大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的功能

筆者認(rèn)為，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有以下功能：

首先，它以立法手段合理分配大灣區(qū)水污染防治牽涉的管理部門、組織和利益主體的職權(quán)與職責(zé)，并以地方立法規(guī)則統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大灣區(qū)水污染防治的相關(guān)資源、要素，理順該區(qū)域橫向與縱向利益關(guān)系，協(xié)同解決大灣區(qū)水污染防治和生態(tài)文明建設(shè)的問題。

其次，地方立法規(guī)則的權(quán)威性和穩(wěn)定性為協(xié)同解決大灣區(qū)水污染防治問題提供了便利。大灣區(qū)水污染防治工作牽扯很多職能部門、利益主體，不同主體的訴求只能在地方立法規(guī)則的框架內(nèi)獲得協(xié)調(diào)，因此，地方立法協(xié)同的一項(xiàng)重要功能就是統(tǒng)籌大灣區(qū)各地市立法資源，通過立法渠道求同存異，共同應(yīng)對(duì)水污染防治問題，最終實(shí)現(xiàn)整體運(yùn)作優(yōu)于局部個(gè)體簡單疊加的共贏的大灣區(qū)水環(huán)境保護(hù)效果。

最后，地方立法協(xié)同機(jī)制通過法律規(guī)則的剛性規(guī)定確保合法主體的可預(yù)期利益，通過法律規(guī)則調(diào)整、平衡大灣區(qū)范圍公與私、局部與整體的利益，從而協(xié)調(diào)不同管理部門、組織和利益主體的訴求，減少?zèng)_突與摩擦實(shí)現(xiàn)公私利益的兼容性和一致性，以法律強(qiáng)制力保障大灣區(qū)水污染防治協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)。

三、大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制面臨的問題

大灣區(qū)水污染防治沿用我國“一元、兩級(jí)、多層次”的立法體制，取得了一定成效，但在立法協(xié)同方面依然存在以下三方面問題：

（一）中央立法層級(jí)的協(xié)同機(jī)制問題

圍繞著水污染防治主題，中央立法層級(jí)已經(jīng)頒行了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（2014修訂）》（以下簡稱《環(huán)保法》）《中華人民共和國水法（2016修正）》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法（2017修正）》（以下簡稱《水污染防治法》）等法律，但從大灣區(qū)水污染協(xié)同治理的角度考察，在宏觀立法規(guī)劃上，中央立法層級(jí)還缺乏統(tǒng)一規(guī)制大灣區(qū)跨界水污染防治協(xié)同的法律，現(xiàn)有單行法律之間銜接不夠緊密，法律布局疏漏，規(guī)制范圍和對(duì)象不能互為補(bǔ)充，從而出現(xiàn)法律約束空白的情形。[1]因此，中央層級(jí)的立法難免存在法律條文沖突：

首先，三部法律都籠統(tǒng)規(guī)定了涉水污染防治的內(nèi)容，但都只停留在原則性規(guī)定，沒有給出具體操作條款。比如，《環(huán)保法》把水污染概括到防治污染和其他公害的大類中，沒有專門條款規(guī)制涉及水污染的情形；又比如，《水法》則把水污染和“防治水害”作了籠統(tǒng)的規(guī)定，既沒有適用情形也缺乏防治水污染的罰則；再比如，《水污染防治法》雖然明確了水污染防治的歸口單位和不同類型的水污染防治措施，但是面臨大灣區(qū)跨水域的水污染行為和事實(shí)，依然缺乏直接適用的條款。

其次，中央層級(jí)的三部法律在立法目的上也難以滿足大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同的現(xiàn)實(shí)訴求。比如，《環(huán)保法》雖然明確了政府的生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)，但對(duì)大灣區(qū)跨水域的水污染行為和事件缺乏協(xié)同機(jī)制條款；又比如，《水法》在立法目的的設(shè)置上更傾向水資源的開發(fā)利用，對(duì)跨水域的水污染防治則不作為重點(diǎn)考察；再比如，《水污染防治法》的立法目的就是“防治水污染”，但其防治的管轄范圍固定為行政條塊體制的生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)，這種剛性體制并不利于大灣區(qū)水污染防治的跨水域協(xié)同。

最后，考察具體調(diào)整大灣區(qū)水污染防治的《水法》和《水污染防治法》，也存在水污染的流域管理與行政主管部門屬地管轄脫節(jié)的機(jī)制問題。比如，《水法》第十二條與第十三條關(guān)于大灣區(qū)水污染防治工作涉及的水域管理和行政主管部門職權(quán)的規(guī)定，存在難以協(xié)調(diào)的機(jī)制問題。根據(jù)《水法》，大灣區(qū)水域的流域管理牽涉到的部門包括廣東省流域管理委員會(huì)和廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會(huì)議辦公室以及珠江水利委員會(huì)，其中管理整條珠江流域的珠江水利委員會(huì)的職權(quán)重點(diǎn)在于保障珠江水資源的合理開發(fā)、利用、管理、監(jiān)督、保護(hù)的工作，還涉及調(diào)解處理該流域發(fā)生的跨省水事糾紛，以及該流域內(nèi)中央水利工程的供水價(jià)格協(xié)調(diào)與國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理等事務(wù)，但它對(duì)于廣東省界內(nèi)的西江、北江、東江水系的水污染防治工作則很少參與，這不利于大灣區(qū)水污染防治工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；此外，廣東省水利廳下設(shè)的廣東省流域管理委員會(huì)（非常設(shè)機(jī)構(gòu)）的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)該流域在廣東省界內(nèi)的流域管理與行政區(qū)域管理，也負(fù)責(zé)該流域內(nèi)的蓄水、防洪以及下泄工作的統(tǒng)一管理，但該管理委員會(huì)一般不介入市際之間的河流實(shí)務(wù)糾紛，這也不利于大灣區(qū)水污染防治工作的順利推進(jìn)；還有依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)珠江綜合整治工作的決定》成立的廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會(huì)議辦公室，它負(fù)責(zé)廣東省界內(nèi)該流域綜合整治工作，也兼有召開聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)廣東省內(nèi)推進(jìn)治污保潔工程中遇到的重大問題，但也不是以防治大灣區(qū)水污染為主要職責(zé)。因此，大灣區(qū)水污染防治工作在實(shí)踐中，中央立法層級(jí)的《水法》和《水污染防治法》不能有效協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)水域管理職能和行政主管部門職權(quán)之間的矛盾，對(duì)大灣區(qū)水域上游和下游之間、跨省和跨市之間的水污染防治問題缺乏協(xié)同機(jī)制，應(yīng)對(duì)問題時(shí)顯得捉襟見肘。

（二）地方立法層級(jí)的協(xié)同機(jī)制問題

具體考察大灣區(qū)水域有關(guān)水污染防治的地方性法規(guī)、規(guī)章，廣東已頒行的比如《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)條例（2014修正）》《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例（2010修正）》以及《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》等，對(duì)大灣區(qū)跨界水污染合作事務(wù)雖然作了原則性規(guī)定，但缺乏有效的協(xié)調(diào)和規(guī)范機(jī)制，實(shí)踐中依然存在較大的局限性，表現(xiàn)在：

首先，以上列舉的三部地方性法規(guī)都涉及大灣區(qū)水污染防治的事務(wù)，但它們的側(cè)重點(diǎn)放在“水質(zhì)”保護(hù)而不是“水污染防治”，這反映了大灣區(qū)在水污染防治領(lǐng)域還缺乏地方立法實(shí)踐。此外，三部關(guān)涉水質(zhì)保護(hù)的地方性法規(guī)調(diào)整、保護(hù)對(duì)象雖有競合但缺乏協(xié)同水污染防治工作的明確規(guī)定，因此，也不具備形成大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的客觀條件。

其次，上述三部地方性法規(guī)更強(qiáng)調(diào)水資源的屬地行政管轄，對(duì)覆蓋大灣區(qū)的西江、北江、東江水系面臨的不可避免的跨界水污染防治問題，只是籠統(tǒng)規(guī)定了水源地的政府首長負(fù)責(zé)制和共性的處置原則，但卻缺乏如何協(xié)調(diào)跨界水污染防治糾紛的操作規(guī)則，對(duì)跨界水污染個(gè)案的處置，只停留在政府互相通報(bào)、周知的階段，沒有進(jìn)一步明確協(xié)同防治大灣區(qū)跨界水污染事件的部門和機(jī)制。

最后，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)有一些城市適用市場經(jīng)濟(jì)管理手段，比如罰款、收排污費(fèi)等措施，來管控大灣區(qū)跨界水污染防問題。但大多數(shù)城市沒有明確規(guī)定收繳排污費(fèi)（或罰款）的部門和數(shù)額，更缺乏協(xié)同跨界水污染防治機(jī)制方面的具體規(guī)則。因此，實(shí)踐中大灣區(qū)“9+2”地區(qū)流動(dòng)性、整體性的跨界水污染防治問題依然無法得到有效解決，這亟待研究處理。

（三）地方立法與政府決策的協(xié)同機(jī)制問題

大灣區(qū)水污染防治工作的一個(gè)重要制約因素就是尚未建立法律和政策之間的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致大灣區(qū)水污染防治難以實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。盡管中央和地方立法層級(jí)給大灣區(qū)水污染防治提供了不少參照的法律規(guī)范性文件，但在法律與政策之間缺乏有效協(xié)同機(jī)制的情況下，大灣區(qū)水污染防治工作的成效依然有待進(jìn)一步觀察。造成這種被動(dòng)局面的原因如下：

首先，大灣區(qū)水污染防治尚未組建權(quán)威的政府協(xié)同機(jī)構(gòu)。水污染防治工作在業(yè)務(wù)上牽涉環(huán)境生態(tài)保護(hù)、水利、航運(yùn)、衛(wèi)生、公安、海事、漁業(yè)等行政職能部門，在水域?qū)俚毓芾砩细采w大灣區(qū)“9+2”地區(qū)，這種大范圍跨界的水域管理對(duì)于我國條塊結(jié)合的行政科層體制是一種挑戰(zhàn)，比如對(duì)西江水系的水污染防治就需要協(xié)調(diào)廣東省和云南、廣西的流域主管部門，同時(shí)還要協(xié)調(diào)廣東界內(nèi)的西江水流經(jīng)的云浮、肇慶、佛山、廣州等市級(jí)政府主管部門，此外，大灣區(qū)水污染防治并非單純的治理工作，還需要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、公共應(yīng)急合作以及沿水域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等日常事務(wù)，因此，組建統(tǒng)一、權(quán)威的大灣區(qū)水污染防治協(xié)同機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

其次，大灣區(qū)水域范圍內(nèi)的生態(tài)防治區(qū)和行政區(qū)劃無法統(tǒng)一，地方政府之間的利益博弈也缺乏有效的協(xié)同機(jī)制。大灣區(qū)的水域空間在行政區(qū)劃中，是處于分割的狀態(tài)的，地方政府更關(guān)心的是在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制下，大灣區(qū)的水域歸哪個(gè)行政區(qū)域管理，而該區(qū)域的水污染防治問題則歸屬到所在地政府的職權(quán)行使范疇，也就是說，地方政府優(yōu)位考慮的是本行政區(qū)的利益，然后才考慮跨區(qū)域的水污染防治、生態(tài)保護(hù)、水資源綜合利用開發(fā)等問題。但也正是這種生態(tài)保護(hù)區(qū)和行政區(qū)分裂的體制，大灣區(qū)水污染防治工作難免出現(xiàn)各自為政、地方保護(hù)的現(xiàn)象。大灣區(qū)水域污染防治在地方政府的利益權(quán)衡下，跨水域的污染防治就會(huì)出現(xiàn)各掃門前雪的情形，或者水污染防治工作就以行政區(qū)劃為界，上游地區(qū)的污染防治就推到下游區(qū)域，而下游區(qū)域政府則把水污染擴(kuò)散到沿海，或者為本區(qū)域的水污染找到一個(gè)借口——水污染都是上游地區(qū)轉(zhuǎn)移給下游的?？梢?，如果不建立一種協(xié)同機(jī)制，大灣區(qū)各地方政府都謀求本地利益最大化，大灣區(qū)水污染防治工作是很難實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的。

最后，大灣區(qū)水污染防治工作在《中華人民共和國憲法（2018修正）》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（2015修正）》（以下簡稱《地方組織法》）《水污染防治法》等上位法原則性劃分了政府主管部門的職權(quán)，但卻沒有明確職能部門之間的協(xié)同合作，更缺乏各級(jí)主管部門在大灣區(qū)水污染防治工作中的職權(quán)與責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定，因此，在大灣區(qū)水污染防治工作中，流域內(nèi)各地方政府就有可能出于局部利益的考量而遴選適用法律還是政策，這會(huì)影響大灣區(qū)水污染防治工作的協(xié)同推進(jìn)，甚至有可能出現(xiàn)地方政府為了局部利益而擱置協(xié)同合作的情形。比如，有的地方政府在處理大灣區(qū)水污染防治工作時(shí)，更青睞“上層路線”而罔顧法律、法規(guī)的剛性規(guī)則，只遵從上級(jí)主管部門的指揮而無視各地政府之間的協(xié)同合作；又比如，有的地方政府從本地訴求出發(fā)，在處理大灣區(qū)水污染防治事務(wù)過程中，以本地利益為軸心，一旦各地政府間出現(xiàn)合作阻礙，則互相推諉責(zé)任，不愿擔(dān)當(dāng)。

四、大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制之構(gòu)想

大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制的構(gòu)想可以分解如下：

（一）中央立法層級(jí)的協(xié)同機(jī)制的構(gòu)想

中央立法層級(jí)存在的協(xié)同機(jī)制問題，很大程度上是因?yàn)榉山忉寵C(jī)制沒有啟動(dòng)，因而《環(huán)保法》《水法》《水污染防治法》等法律的原則性、概括性條款沒有權(quán)威法定解釋，這就難免會(huì)影響大灣區(qū)水污染防治工作的相關(guān)職能部門的法律適用。一旦法律條款出現(xiàn)模棱兩可的情形，大灣區(qū)水域范圍內(nèi)的地方政府通常會(huì)先確保本地的訴求得到滿足，然后才考慮大灣區(qū)跨界的協(xié)同合作問題。因此，筆者認(rèn)為啟動(dòng)法律解釋機(jī)制既有利于厘清法律條款的內(nèi)涵和外延，也有助于推進(jìn)大灣區(qū)地方政府的行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

據(jù)此，我們的想法是——依據(jù)《憲法》第六十七條和《立法法》第四十五、九十五條啟動(dòng)法律解釋并形成長效機(jī)制。法律解釋機(jī)制有助于厘清關(guān)涉水污染防治的《環(huán)保法》《水法》《水污染防治法》等法律條款，尤其是界定水污染防治工作涉及的地方政府職能部門和立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限，以助于協(xié)同彼此在防治水污染工作中的角色扮演。此外，在法律解釋機(jī)制的框架內(nèi)，大灣區(qū)水污染防治工作中一旦遇到法律條款之間出現(xiàn)爭議亟需厘清具體含義的時(shí)候，或者法律在施行過程需要界分涉事主管部門權(quán)限的情形，法律解釋機(jī)制就可以啟動(dòng)，法定釋法機(jī)關(guān)遵循法定程序，運(yùn)用法律解釋技術(shù)和價(jià)值評(píng)判，對(duì)涉事的法律規(guī)范爭議進(jìn)行合憲性與合法性審查，并給出權(quán)威法律釋義，這就為中央立法層級(jí)建構(gòu)立法協(xié)同機(jī)制奠定了區(qū)域一體化基礎(chǔ)。[2]

此外，中央立法層級(jí)的立法協(xié)同機(jī)制還應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是啟動(dòng)和運(yùn)行法律解釋機(jī)制，明確、細(xì)化大灣區(qū)水污染防治的主管部門及其法律職責(zé)，并由該主管部門協(xié)同其他相關(guān)單位。二是大灣區(qū)水污染防治工作的立法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一體化的思維。大灣區(qū)水污染防治工作應(yīng)當(dāng)由最高行政首長統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)同大灣區(qū)立法規(guī)劃，并從水污染防治的整體性角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)立法、行政、司法職能協(xié)同推進(jìn)。

（二）地方立法層級(jí)的協(xié)同機(jī)制的構(gòu)想

地方立法層級(jí)協(xié)同機(jī)制主要有以下內(nèi)容：

首先，創(chuàng)設(shè)大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)。大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)（包括水污染防治）的地方立法規(guī)劃，對(duì)已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行梳理、協(xié)調(diào)，以紓解三種法系語境下的法律沖突。該大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)針對(duì)大灣區(qū)水污染防治工作可以考慮組成專門委員會(huì)，召集各地方政府分管水污染防治的負(fù)責(zé)人和該領(lǐng)域的立法專家學(xué)者參加會(huì)議，集中研討大灣區(qū)水污染防治的實(shí)務(wù)。大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的珠江水利委員會(huì)、廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會(huì)議辦公室、廣東省流域管理委員會(huì)有很大區(qū)別，主要表現(xiàn)在：大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)側(cè)重通過梳理地方立法，協(xié)調(diào)、理順大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府在水污染防治領(lǐng)域的立法合作關(guān)系，從而摒棄水污染防治立法領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)水污染防治在各地方政府的立法協(xié)同中整體利益最大化目標(biāo)。

其次，中央立法一元制框架內(nèi)構(gòu)建大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制。大灣區(qū)“一國、兩制、三法系”的立法語境迫使我們?cè)诿媾R嚴(yán)峻的水污染防治形勢(shì)時(shí)，不得不考慮構(gòu)建中央立法一元制框架內(nèi)的大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制。大灣區(qū)在我國立法體系中還是屬于地方立法層級(jí)，盡管香港、澳門地區(qū)享有一定的立法自主權(quán)，但依然是在《憲法》之下的地方立法主體；此外，大灣區(qū)水域（西江、北江、東江水系）范圍內(nèi)的水污染對(duì)每一位居民都會(huì)產(chǎn)生不良影響，因此，構(gòu)建一種大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機(jī)制是很有必要性和可行性的。我們的設(shè)想是——大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府可以簽訂“大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同”協(xié)議[3]74，對(duì)尚未立法的水污染防治領(lǐng)域，可以統(tǒng)籌地方立法規(guī)劃，避免重復(fù)立法浪費(fèi)資源；對(duì)已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章則通過該協(xié)議進(jìn)行清理，一旦發(fā)現(xiàn)有沖突的法律條款則應(yīng)當(dāng)及時(shí)訂正、解釋；對(duì)包括水污染防治在內(nèi)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)立法主題，則交由大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)牽頭，組織學(xué)術(shù)專家、政府代表、居民代表共同商討地方立法事宜，并將商議結(jié)果公之于眾，一起分享成果并接受社會(huì)監(jiān)督。

最后，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾參與、信息共享、立法協(xié)同的特色。首先，大灣區(qū)的水污染問題必然直接或間接地影響該區(qū)域的居民，居民的正當(dāng)訴求是立法者啟動(dòng)立法的起點(diǎn)和歸宿；人大主導(dǎo)的立法體系也應(yīng)當(dāng)反映大灣區(qū)居民的正當(dāng)訴求，民意基礎(chǔ)是人大推進(jìn)立法的原動(dòng)力；主管防治水污染的政府部門在提出治理方案之前，也應(yīng)當(dāng)遵循公眾參與原則采集民意，并且應(yīng)當(dāng)主動(dòng)給大灣區(qū)居民提供渠道和平臺(tái)參與到水污染防治立法工作中。其次，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)立法信息應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)即時(shí)共享。雖然已是新媒體時(shí)代，大灣區(qū)很多立法信息可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享，但“一國、兩制、三法系”的語境下大灣區(qū)的立法信息與資源依然處于半透明半封閉的狀態(tài)，那么，具體到水污染防治的地方立法領(lǐng)域，現(xiàn)存的法條之間的沖突和重復(fù)立法問題在很大程度上是大灣區(qū)各地政府立法信息封閉造成的，因此，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建必須推進(jìn)立法信息共享，求同存異原則下盡量縮小大灣區(qū)“9+2”地區(qū)間的立法觀念、立法慣例的差異。最后，充分利用科技手段推進(jìn)大灣區(qū)的立法協(xié)同。大灣區(qū)的立法協(xié)同機(jī)制也應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的傳播信息優(yōu)勢(shì)，比如，可以在各地政府網(wǎng)站搭建立法信息共享平臺(tái)，這就便利了居民在線上實(shí)時(shí)掌握水污染防治方面的政務(wù)信息；居民也可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及線下瀏覽分享到大灣區(qū)各地政府關(guān)于水污染防治的立法會(huì)議、論證會(huì)、發(fā)布會(huì)的消息，從而實(shí)現(xiàn)政民立法信息、資源共享。此外，大灣區(qū)的立法協(xié)同機(jī)制還應(yīng)當(dāng)包括在大灣區(qū)各地政府之間建立和完善立法通報(bào)和立法交流制度，通過常態(tài)化的大灣區(qū)各地政府間的立法信息通報(bào)、交流機(jī)制，從而加深大灣區(qū)各地政府對(duì)彼此的立法文書、法律文件、立法程序、立法理念的熟悉程度，在規(guī)范化、制度化的立法交流過程中，也逐步提升大灣區(qū)各地政府的立法水平，從而實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)各地政府在立法規(guī)劃、立法技術(shù)、立法標(biāo)準(zhǔn)、立法經(jīng)驗(yàn)、立法內(nèi)容等領(lǐng)域順利對(duì)接。

（三）地方立法與政府決策的協(xié)同機(jī)制的構(gòu)想

大灣區(qū)水污染防治工作屬于國家治理的命題，要想順利完成除了靠法治手段（立法、執(zhí)法、司法）還要適時(shí)引入政府的行政管理和公共政策的內(nèi)容。地方立法與政府決策的協(xié)同機(jī)制的構(gòu)想，具體包括以下內(nèi)容：

1.宏觀方面：協(xié)同大灣區(qū)水污染防治的立法規(guī)劃

在立法清理的基礎(chǔ)上，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)可以對(duì)大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行總體規(guī)劃，以大灣區(qū)整體發(fā)展格局的視角，把水污染防治的工作嵌入大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)保護(hù)的總體目標(biāo)，以立法與政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)水環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)。

具體措施包括：首先，在評(píng)估大灣區(qū)水環(huán)境狀況基礎(chǔ)上，協(xié)同各地政府制定大灣區(qū)水污染防治的整體性規(guī)劃。大灣區(qū)水污染防治工作規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要，在客觀評(píng)估大灣區(qū)內(nèi)西江、北江、東江水系以及珠江入?？凇⒒浉郯慕唤雍Ｓ虻乃h(huán)境狀況后，大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)水污染的綜合治理、防治以及生態(tài)環(huán)境體系的建設(shè)等方面，協(xié)同大灣區(qū)各地政府在統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)水污染防治進(jìn)行法律與政策的銜接設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)水污染防治的立法與政策的協(xié)同發(fā)展。其次，協(xié)同加強(qiáng)大灣區(qū)各地政府職能部門的業(yè)務(wù)銜接。在大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)下，大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)協(xié)同共贏的原則，在大灣區(qū)范圍內(nèi)針對(duì)水污染防治工作實(shí)行跨界合作治理，通過業(yè)務(wù)的聯(lián)系打破行政區(qū)劃割裂狀態(tài)，從而加強(qiáng)大灣區(qū)各地政府職能部門的業(yè)務(wù)銜接。最后，協(xié)同與水污染防治相關(guān)行政主體在同一業(yè)務(wù)的規(guī)劃。大灣區(qū)水污染防治牽扯生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利、航運(yùn)、國土、交通、林業(yè)等部門，但在水污染防治這項(xiàng)業(yè)務(wù)上就應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門為主管單位，由它來統(tǒng)籌協(xié)同其他業(yè)務(wù)部門推進(jìn)水污染防治工作。

2.中觀方面：協(xié)同發(fā)揮法律和政策各自優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)激勵(lì)約束機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制以推進(jìn)水污染防治工作

大灣區(qū)水污染防治工作在政府考核機(jī)制中所占比率的大小，很大程度上決定著地方政府的治理成本投入。筆者認(rèn)為要構(gòu)建大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制就必須在政府年度考核指標(biāo)體系中加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)（包括水污染防治）的權(quán)重，在地方政府行政首長的干部考核體系中，加重生態(tài)環(huán)境保護(hù)（包括水污染防治）的績效考核分量，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效與地方官員晉升、提拔正向掛鉤，形成法律與政策協(xié)同引導(dǎo)水污染防治工作的激勵(lì)機(jī)制。

此外，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府通過簽訂協(xié)同防治水污染的協(xié)議來分配各自的職權(quán)和職責(zé)，以法律文件的形式明確了大灣區(qū)各地政府在水污染防治工作中的應(yīng)當(dāng)扮演的角色，從而約束地方政府按照協(xié)議履行職責(zé)。在這種監(jiān)督約束機(jī)制下，大灣區(qū)各地政府除了要遵守政府間簽約條款的約束，還要按照法定程序依法履行防治水污染的職責(zé)，同時(shí)，大灣區(qū)各地政府還要接受各種媒體和民眾的社會(huì)監(jiān)督，并且在大灣區(qū)逐步開放的生態(tài)環(huán)境信息公開制度影響下，大灣區(qū)各地政府更加注重發(fā)揮法律的剛性和政策的靈活性，協(xié)同法律和政策的優(yōu)勢(shì)推進(jìn)水污染防治工作。

3.微觀方面：協(xié)同排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、水污染糾紛解決模式，推進(jìn)大灣區(qū)水污染防治工作

在微觀方面，大灣區(qū)水污染防治工作需要協(xié)同、倚重某些具體的制度，比如排污權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度以及糾紛解決模式，以此推進(jìn)大灣區(qū)水污染防治工作。首先，排污權(quán)交易制度是流域沿岸地區(qū)政府根據(jù)排污的總量控制目標(biāo)，利用市場交易手段調(diào)劑彼此享有的排污權(quán)[4]，這種制度的優(yōu)勢(shì)在于政府主管部門控制排污總量，可以在政府監(jiān)管的前提下精準(zhǔn)地調(diào)劑河流沿岸城市的排污量，但這種制度也僅僅適用于市場經(jīng)濟(jì)的初始分配階段，還是有可能帶來私下交易、排污量分?jǐn)偛还降呢?fù)面影響。其次，生態(tài)補(bǔ)償制度也是市場總結(jié)了“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則推出的經(jīng)濟(jì)反哺生態(tài)保護(hù)的一種機(jī)制。從水環(huán)境保護(hù)來講，河流上游地區(qū)應(yīng)當(dāng)保持水質(zhì)以供給下游地區(qū)的使用，而下游地區(qū)則應(yīng)當(dāng)向盡到保持一定水質(zhì)的上游地區(qū)支付一定的維持水質(zhì)費(fèi)用，當(dāng)然了，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、補(bǔ)償形式是可以由大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)召集當(dāng)事政府協(xié)商確定。此外，大灣區(qū)內(nèi)的向河流排污的單位、企業(yè)、組織、個(gè)人也應(yīng)當(dāng)繳納一定的生態(tài)補(bǔ)償稅（費(fèi)），用作防治水污染的專項(xiàng)資金，等等。最后，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制必然包括糾紛解決機(jī)制。筆者認(rèn)為，大灣區(qū)水污染防治糾紛的解決路徑包括行政調(diào)解、仲裁以及訴訟，但考察了我國實(shí)際，在處理跨界的水污染糾紛事件中更多是采用行政調(diào)解的方式，畢竟此類糾紛最終還是要落實(shí)到具體的行政主管部門來執(zhí)行；相比之下，仲裁方式更多的適用于平等主體之間的商事糾紛，水污染事件通常牽涉的當(dāng)事人就有地方政府及其職能部門，而訴訟模式則要先確定訴權(quán)歸屬，然后水污染事件涉及的訴訟主體也極有可能是不太確定的，因此，仲裁和訴訟兩種模式在水污染防治糾紛事件中并不多見。

五、余論

《大灣區(qū)發(fā)展綱要》的出臺(tái)引爆了大灣區(qū)如何全方面發(fā)展的命題，大灣區(qū)除了在國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上具有舉足輕重的地位，還深刻影響著決策層關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)政策的貫徹落實(shí)。筆者注意到，大灣區(qū)水污染防治工作受到原有生態(tài)保護(hù)模式的束縛而進(jìn)展緩慢，因此，必須建構(gòu)一種大灣區(qū)“9+2”地區(qū)的立法協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)跨界水污染防治的立法合作，才能有效紓解大灣區(qū)水生態(tài)環(huán)境的問題。筆者以大灣區(qū)水污染防治作為切入點(diǎn)，從立法學(xué)和法律解釋學(xué)的視角，闡發(fā)了大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機(jī)制的應(yīng)有之義，并結(jié)合其面臨的問題嘗試建構(gòu)立法協(xié)同機(jī)制的一種可行性路徑。