裴婷昊

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

19世紀中期，恩格斯在曼徹斯特觀察到的貧困、種族隔離和不平等在今天仍被認為是城市地區(qū)的核心問題[1]，而貧困在經(jīng)濟視角上的相對性與廣義上的多維度性，使其成為世界每個區(qū)域都或多或少存在的現(xiàn)實[2]，所以城市貧困是一直以來困擾世界各國的難題之一，其發(fā)展軌跡甚至將在未來幾年左右中低收入國家的命運[3]。當個體無法獲得充足的必要資源，生活陷入困境時，城市中的高度不平等和生活成本高企可能會放大貧困者由經(jīng)濟拮據(jù)而引發(fā)的不滿，導(dǎo)致社會紊亂，危害社會安定[4]。十九大四中全會公報中提出要“建立解決相對貧困的長效機制”，強調(diào)了貧困的相對性與反貧困的持久性[5]，這表明2020年后我國還應(yīng)該有長期的反貧困行動，而且目標更高，任務(wù)更艱巨和復(fù)雜[6]，同時貼合了當代城市貧困相對與棘手的特點。那么在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的今天，中國的城市貧困是否得到了緩解？未來應(yīng)當如何在時代趨勢中實現(xiàn)對貧困的把控？本研究將基于理論解析與經(jīng)驗總結(jié)來回答上述問題。

一、城市化背景下的城市貧困

城市化帶來的經(jīng)濟增長是否能降低城市貧困的發(fā)生率在學(xué)術(shù)界仍未有統(tǒng)一定論，有研究認為城市化改善了城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而有助于緩解貧困[7]，但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)城市化的減貧效應(yīng)并不顯著[8]。一般而言，發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長與城市化水平提升總是伴隨出現(xiàn)，但正如喬治·馬丁(George M)所說，盡管城市化過程中帶有經(jīng)濟的發(fā)展，蘊含了社會進步的希望，然而不可忽視的是它們也使貧困更為集中在城市并可能帶來環(huán)境的退化。所以未來幾十年，發(fā)展中地區(qū)的大規(guī)模城市增長可能會給數(shù)百萬人帶來希望和福祉，也可能會加劇大多數(shù)新城市居民的苦難，最為關(guān)鍵的是所采取的政策與方案是否能使態(tài)勢向積極的方向發(fā)展[9]1-2。

(一)城市化現(xiàn)象

目前，全世界超過33億的人居住在城鎮(zhèn)，這一數(shù)字到2030年預(yù)計將上升到50億左右，其中80%以上的增長將來自亞洲、非洲和拉丁美洲。城市是大多數(shù)經(jīng)濟擴張的場所，它象征著一系列的人口和經(jīng)濟發(fā)展[9]1。大多數(shù)發(fā)展中國家目前都在經(jīng)歷城市化水平的快速提升，中國成為世界上最快的城市化國家之一是經(jīng)濟與政策雙重作用的結(jié)果。中國85%的國內(nèi)生產(chǎn)總值出自城市的現(xiàn)實經(jīng)驗印證了更高水平的城市化將保持甚至加速經(jīng)濟發(fā)展的理論，城市化和工業(yè)化與經(jīng)濟增長密切相關(guān)的理念引導(dǎo)了政策方向[10]。

中國自1980年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了全國城市規(guī)劃工作會議紀要后，一系列促進城市化的政策文件便不斷出臺(1)國務(wù)院公報中有利于城市化的規(guī)定：1981年15、16、17號文件提出鼓勵城鎮(zhèn)個體經(jīng)營戶的發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，保證城市地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)的需要；1982年9、15、18號文件提出發(fā)展城市集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟安排就業(yè)，加大農(nóng)村建筑材料的供應(yīng)，改善城鎮(zhèn)居民居住條件，多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸為市或整合為市，允許城鎮(zhèn)機關(guān)在政府部門批準同意的情況下用農(nóng)村耕地建房；1984年11號文件提出加快城市經(jīng)濟體制改革步伐，適當擴大試點城市的權(quán)利和責(zé)任；1985年5號文件制定《中華人民共和國城市維護建設(shè)稅暫行條例》以加強城市維護建設(shè)，擴大和穩(wěn)定城市維護建設(shè)的資金來源；1989年6號文件專設(shè)城市維護建設(shè)費用支出；1991年11號文件規(guī)劃了鄉(xiāng)村城市化道路；1992年2號文件提出合理發(fā)展中等城市和小城市；1993年3號文件提出以小城鎮(zhèn)建設(shè)的方式促進中部經(jīng)濟發(fā)展；1994年12號文件中《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家“八七”扶貧攻堅計劃的通知》提出貧困鄉(xiāng)村辦企業(yè)，條件不具備的到城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)進行試點；1995年3號文件制定國家安居工程實施方案，以促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，要求新增1.5億平方米；1999年20號文件制定《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》來解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房問題。。進入21世紀以來，在促進小城鎮(zhèn)發(fā)展方面，政府提出要加快農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，各級政府要為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域條件和投資環(huán)境。近年來新型城鎮(zhèn)化成為政策重點，為有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，國家發(fā)布了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)，并在《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中指出新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，也是一項重要的民生工程。截止到2018年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾褟?980的19.4%上升到了59%[11]。

(二)城市化的總體減貧效應(yīng)

豪爾赫·馬丁內(nèi)斯-瓦茲奎(Jorge M-V)等人認為，城市化是非生產(chǎn)性的農(nóng)村勞動力向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的過程，在具備規(guī)模經(jīng)濟的城市地區(qū)，高需求推動了生產(chǎn)率的發(fā)展，提升了工資水平，同時城市居民對農(nóng)村商品的高需求與新技術(shù)的出現(xiàn)也提升了農(nóng)村部門的生產(chǎn)率[12]。實證研究還表明完善的基礎(chǔ)設(shè)施在充當城市化進程動力的同時也能夠反過來改善基本服務(wù)并提升政府部門建設(shè)公共設(shè)施的效率[13-14]。經(jīng)濟的增長與基本服務(wù)設(shè)施的完善都能夠在某一維度緩解貧困，提升貧困者的生活質(zhì)量，具有明顯的減貧效應(yīng)。利用散點圖所做的二次回歸模型也發(fā)現(xiàn)，世界各國的貧困發(fā)生率伴隨著城市化水平的提升而顯著下滑(如圖1所示)。

那么是否可以認為越高水平的城市化越有利于城市貧困的減少？豪爾赫·馬丁內(nèi)斯-瓦茲奎的研究表明，城市化與經(jīng)濟水平之間并非簡單的線性關(guān)系，而城市化與貧困發(fā)生率則呈現(xiàn)U型關(guān)系。隨著城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距的不斷縮小，城市化對經(jīng)濟增長的作用會變得逐漸微弱。并且只有當經(jīng)濟增長能夠給低收入者帶來比非低收入者更高的收入增長率時，經(jīng)濟增長才有利于低收入者。同時由于不同地區(qū)城市化水平的不同，每標準單位的城市化能夠緩解的貧困程度也不同，以提升的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)來看，非洲地區(qū)最高達到了0.021，而東亞最少只有0.0002[9]1-2。

圖1 不同國家貧困發(fā)生率與城市化水平的關(guān)聯(lián)(2)資料來源：世界銀行，貧困人口比率(1.9￥)：https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY。城市化率：https://data.worldbank.org/topic/urban-development

(三)城市化下的城市貧困

20世紀90年代中期社會主義市場經(jīng)濟確立后的鄉(xiāng)城人口流動和城市化是中國益貧增長的主要動力之一[15]，這一效應(yīng)直至2018年依舊得以保持。圖2表明伴隨城市化水平的不斷上升，城鄉(xiāng)人均收入有顯著提高，而貧困發(fā)生率則均呈下降趨勢，但這種效應(yīng)對城市與農(nóng)村而言卻略有不同。從經(jīng)濟增長來看，2013-2018年六年間伴隨城市化水平的不斷提升，城市居民人均收入由26467元增加到39250.8元，農(nóng)民人均收入由9429.6元增加為14617元，前者增長了將近后者的2.5倍。從貧困發(fā)生率來看，該階段農(nóng)村低保人數(shù)減少了1868.9萬人，而城市這一數(shù)字僅為1057萬人。

顯然農(nóng)村貧困率下降的速度要快于城市。城市與農(nóng)村相比體現(xiàn)出了高經(jīng)濟增長速度與低減貧速度的并存。所以盡管城市人口的增加能為城市創(chuàng)造總量更多的經(jīng)濟財富，但這種財富并沒有被平均分配，城市經(jīng)濟增長給城市低收入群體帶來的利益遠沒有農(nóng)村高，前者展現(xiàn)出了更高程度的不平等。很顯然城市化的總體減貧效應(yīng)大部分被農(nóng)村貧困率的降低所解釋，在城市中這種作用發(fā)揮得極為有限。更加需要注意的是，近期北美、歐洲和亞太地區(qū)大學(xué)合作的研究表明，中國城市貧困似乎又有抬頭趨勢[16]。

圖2 不同城市化水平下的人均收入與低保人數(shù)(3)資料來源：世界銀行，中國城市發(fā)展，https://data.worldbank.org/topic/urban-development?locations=CN。中國統(tǒng)計局：城市低保人口數(shù)量：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0P06&sj=2018；2013年統(tǒng)一農(nóng)民與城市居民人均收入的統(tǒng)計口徑：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm.

二、城市減貧的障礙因素分析

從傳統(tǒng)型農(nóng)村貧困到現(xiàn)代型城市貧困的梯度蛻變，既展示了貧困基本類型的變化，又凸顯了貧困原因的不同[17]。城市化在降低城市貧困率上的有限性與城市化進程及貧困的表現(xiàn)密切相關(guān)，具體表現(xiàn)為：第一，城市化進程中遷移人口的脆弱性；第二，多維度不平等；第三，城市貧困的相對性。

(一)遷移人口的脆弱性

城市化包含人口從農(nóng)村遷往城市的過程，這一過程中往往包含兩個激勵因素：更多的經(jīng)濟機會與完善的公共服務(wù)設(shè)施。無論從世界還是中國來看，城市化的高速發(fā)展總是出現(xiàn)在工業(yè)化快速發(fā)展的時期(4)18世紀中葉前，世界城市人口占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?%；自18世紀中葉開始，歐美各國相繼實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)革命，城市化才開始加速發(fā)展；19世紀100年里，世界人口增加了70%，城市人口增加了340%，1900年城市人口占世界人口比重提高到13%左右。中國20世紀90年代在工業(yè)化高速發(fā)展與寬松政策的背景下迎來了“民工潮”，城市化進程加速。，這一時期城市需要大量勞動力以維持產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，其能夠提供的就業(yè)機會與收入待遇吸引了大量的農(nóng)村剩余勞動力，經(jīng)濟的高速發(fā)展又為城市提供和建立完善的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。所以遷移人口在城市定居后往往能獲得更高的收入并享受便利的服務(wù)設(shè)施。然而以中國目前的主要遷移人口農(nóng)民工為例，他們大部分實際處于城鎮(zhèn)低保標準范圍內(nèi)[18]，由于較低的人力資本、斷裂的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、不完善的政策以及少量存在的社會排斥，他們難以躋身于城市的中上層，大多數(shù)都只能從事臨時性、收入較低的工作，同時也無法真正享受與同城市居民相同的公共服務(wù)。所以遷移群體的生活只能維持在滿足基本生存需求的水平上，當產(chǎn)生其他需求或遭遇意外事件時便會陷入困境。所以在某種程度上，城市化帶給了遷移人口向上的希望，卻又不可避免地造就了他們在城市中的脆弱性。

(二)多維度不平等

城市既是城市化的主要發(fā)生場所，也是城市化的直接受益區(qū)域，總體而言城市從其中獲得的經(jīng)濟收益要遠高于農(nóng)村，但具體到低收入階層時，城市個體獲益的相對份額卻沒有農(nóng)村高。對城市而言，城市化帶來的高速經(jīng)濟增長在貧困群體中的“涓滴效應(yīng)”甚微，那些從中受益的貧困家庭實際能夠脫貧的比例不超過50%[19]。因為高度的經(jīng)濟水平與極低的貧困率并非絕對的因果關(guān)系，當國家內(nèi)部的分配機制高度不平等時，龐大的經(jīng)濟總量也難以消除貧困，例如2016年美國作為世界第一大經(jīng)濟體，其貧困率仍有1.2%，而當年排名第63的烏克蘭，其貧困率僅為0.1%。中國在社會主義市場經(jīng)濟體制下的收入不平等引發(fā)了消費不平等[20]、住房不平等[21]以及能夠享受的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的不平等[22]。城市化擴大了市場分配機制的影響，更多人被納入該分配規(guī)則中，貧困者面臨多維度的障礙，難以擺脫。

(三)相對貧困突出

相對貧困表明個體雖然能滿足基本生活需要，但卻沒有過上該社會認同的應(yīng)該達到的水平。在滿足該條件需付出的成本超過脆弱性個體的負荷與不平等現(xiàn)象的共同作用下，相對貧困便會出現(xiàn)。與農(nóng)村相比，城市的生活成本高出許多，其中間的差距可能遠大于在不平等分配機制下城市化帶給個體的收入增值額度。擺脫絕對貧困的個體生活在擁擠、設(shè)施老化、衛(wèi)生不達標的社區(qū)提醒我們以較低收入線來衡量城市貧困與當今時代不符，相對貧困已成為城市貧困的突出特點。然而實證研究表明中國在快速城市化的背景下并沒有明顯改善城市的相對貧困率，現(xiàn)今其遠高于城市的絕對貧困率[23]。馬丁·拉瓦里昂(Martin R)等人發(fā)現(xiàn)，城市化有助于絕對貧困的減少，但在相對貧困中發(fā)揮的作用有限。隨著城市化進程的推進，城市地區(qū)貧困者的數(shù)量在不斷上升，并且在城市化速度方面窮人已經(jīng)超越了總體人口，可見城市化雖為全面減貧提供了新的機會，但在城市貧困上發(fā)揮的作用有限。在“硬幣的另一面”，城市化阻礙了城市減貧的步伐，一方面城市化通過將窮人轉(zhuǎn)移到城市，增加了城市的貧困率[24]，另一方面，如果公共領(lǐng)域的投入增加量不及城市化速度還會引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)不足、環(huán)境惡化、貧民窟和棚戶區(qū)滋生、交通擁擠和事故頻發(fā)等問題，這些又會成為解決貧困問題的障礙[25]。

在上述因素的作用下，城市化對城市貧困的減貧效應(yīng)大多數(shù)都依賴于絕對貧困的減少，隨著城市中絕對貧困的急劇下降，城市化對城市的減貧效應(yīng)也會逐漸減弱。因此，用城市化解決城市貧困問題既不具備顯著的有效性也缺乏持續(xù)性。中國應(yīng)如何應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化中的城市貧困？除去發(fā)達國家已有的成功經(jīng)驗之外，當代眾多發(fā)展中國家的實踐同樣可以為我們開啟新的方向與思路。

三、發(fā)展中國家的減貧策略

當前，快速城市化在發(fā)展中國家非常普遍，但他們在收獲經(jīng)濟迅猛發(fā)展成果的同時不得不面對日益顯著的城市貧困，并由此在城市開展了一系列反貧困的項目措施。這些減貧項目為當下階段處于相同境遇的中國提供了經(jīng)驗與教訓(xùn)，分析這些項目的特點以及實施的成果與不足，將有助于制定更為可行有效的中國本土的城市減貧策略。

(一)減貧項目介紹

為了降低城市貧困的發(fā)生率，大多數(shù)國家都以再分配或公共項目的方式來直接或間接地為貧困群體提供物質(zhì)資源與基礎(chǔ)服務(wù)，提升他們的生活質(zhì)量，從而緩解城市貧困。通過對發(fā)展中國家已有減貧項目的所屬領(lǐng)域進行歸納，能夠?qū)⑵浞譃橥恋毓芾?、住房福利、社區(qū)建設(shè)、金融服務(wù)以及現(xiàn)金轉(zhuǎn)移五種。

第一，土地管理。城市用地規(guī)劃是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市化進程中發(fā)展區(qū)域內(nèi)的商業(yè)區(qū)或高檔住宅區(qū)符合市場邏輯，對宏觀經(jīng)濟的增長也能起到拉動作用，但卻縮小了低收入階層的生存空間，并引發(fā)城市的混亂，出現(xiàn)“貧民窟”等現(xiàn)象，最終損害政府的公信力。巴西的社會城市化試點項目(Social Urbanizer Project)是一個推動城市用地規(guī)范化與利貧化的方案，該城市用地規(guī)劃方案是政府與市場的共同作用以及政黨間博弈的結(jié)果。上世紀80年代末，巴西工人黨贏得了該項目的實施地——阿雷格里港(The Porto Alegre)的執(zhí)政權(quán)，由此便展開了一系列以擴大公民參與，減少社會排斥為核心的社會改革，在這一背景下公私合作向低收入群體提供服務(wù)用地的項目應(yīng)運而生，政府以較少代價實現(xiàn)了城市管理與救濟貧民的雙贏。盡管這一項目由于之后的政黨替換而流產(chǎn)，但卻得以在阿雷格里港市區(qū)的其他城市繼續(xù)實施下去。

第二，住房福利。住房問題一直是城市貧困的核心問題，是大多數(shù)人生活中重要且昂貴的固定資產(chǎn)，也是貧困群體的最大困擾，因此住房項目成為了緩解城市貧困的關(guān)鍵點，眾多發(fā)展中國家通常以住房建造或改善的方式來滿足低收入家庭對規(guī)范化住所的需求。授予正式財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)計劃(Titling Programmes)被認為是一個強有力的反貧困工具，這種財富的資本化能夠開辟窮人進入信貸市場的道路。20世紀70年代中期，烏拉圭的國家經(jīng)濟住房研究所(National Institute of Economic Housing)在貧困地區(qū)建造了9個小社區(qū)，以少量分期付款的形式幫助貧困家庭購買房屋，之后這一職能被分配給烏拉圭銀行(Banco Hipotecario del Uruguay)，經(jīng)過多年的探索，1991年開始以較低價格授予房屋所有權(quán)的程序。墨西哥城市中的貧困家庭大多生活在擁擠的茅屋、鐵皮屋中，住房需求十分突出。墨西哥水泥(CEMEX)企業(yè)是世界第三大水泥生產(chǎn)商，該公司推行的今日資本項目(Patrimonio Hoy)采用了儲蓄與信用相結(jié)合的信貸模式，在會員之間、會員與企業(yè)之間建立了非常密切的信任關(guān)系，通過標會(5)標會指將同一社區(qū)內(nèi)的熟人間的活動資金湊在一起，其成員采用抽簽或按息率競標的形式使用會款，但由于窮人家庭沒有固定的儲蓄計劃以及標會成員眾多等問題，標會運行期間很難進行規(guī)范的管理和執(zhí)行會規(guī)。今日資本項目賦予了標會儲蓄的信貸作用，將更具有家庭儲蓄意識的婦女作為發(fā)起人，以具有約束關(guān)系的三人為一小組，并制定了嚴格的項目規(guī)則和標準。的形式幫助低收入家庭建造房屋，同時也開拓了水泥的消費市場。1980年代后的社區(qū)扶持型改造項目中，菲律賓的社區(qū)抵押貸款項目(Community Mortgage Programme)是比較具有代表性的一個事例：社區(qū)抵押貸款方案一方面使私自用地和非正規(guī)住區(qū)獲得合法化與升級，一方面支持其居民在其他合法地點開發(fā)住房，最終致力于幫助那些生活在沒有所有權(quán)保障的公共和私人土地上的低收入家庭獲得負擔(dān)得起的住房。這是菲律賓最具響應(yīng)性和成本效益的政府住房融資方案，也是所有政府住房貸款方案中收款效率最高的方案。

第三，社區(qū)建設(shè)。貧困社區(qū)通常存在住房老化、公共服務(wù)欠缺、缺乏公共交通、街道網(wǎng)絡(luò)和交通基礎(chǔ)設(shè)施不足的情況[26-27]，這造成貧困者難以享受到應(yīng)有服務(wù)，也阻礙了城市發(fā)展[28]。整治貧民窟始于英美兩國，1930年的格林伍德住宅法(Greenwood Act)和1937年的住宅法(Housing Law)標志著英美國開始了大規(guī)模清除貧民窟的運動，這種“城市更新”的做法在二戰(zhàn)后蔓延至眾多西方國家[29]。在發(fā)展中國家，快速城市化同樣導(dǎo)致貧民窟的大量滋生，從上世紀70年代開始開始，印度政府就陸續(xù)制定政策并投入資金來改善貧民窟，遺憾的是效果并不顯著[30]。不同于自上而下的清除或改善行動，巴基斯坦卡拉奇市施行的奧蘭治試點項目(Orangi Pilot Project)始于社區(qū)團體自發(fā)的車道衛(wèi)生改良運動，經(jīng)過20年的試驗，該模式已在巴基斯坦的27個城鎮(zhèn)推廣，并被納入國家了衛(wèi)生政策，后期在政府支持的情況下該項目擴大領(lǐng)域，在改善社區(qū)環(huán)境的同時也提升了社區(qū)的人力資本。

第四，金融服務(wù)。金融服務(wù)是緩解貧困的有效手段之一，常被用于農(nóng)村地區(qū)的扶貧開發(fā)運動，從而促進城鄉(xiāng)金融資源的均衡配置。例如，孟加拉國的格萊珉銀行便是以互助小組形式展開的免息小額信貸項目，它在保持贏利的同時也擴寬了農(nóng)村窮人擺脫貧困的渠道和資本。然而不能忽視的是，城市內(nèi)部也存在金融資源的不均等性，低收入群體金融資源的可獲得性同樣不高。印度尼西亞望加錫市區(qū)內(nèi)的貧民窟群體通常以清道夫、非熟練體力勞動者、腳踏車司機和雜貨商為生，由于他們沒有穩(wěn)定且充足的收入來源，很少能獲得正規(guī)或非正規(guī)金融機構(gòu)的資源。面對這一困境，伊斯蘭小額金融機構(gòu)(Islamic Microfinance Institutions)提供了多種窮人可以獲得的金融服務(wù)，提供了貧困者使用利潤分享機制進行投資的機會。該項目實施過程中雖然存在貧困者對該機構(gòu)信任度及運行機制了解不足的情況，但其對緩解貧困依然作出了重大貢獻。

第五，現(xiàn)金補貼。世界各國為貧困者提供的福利服務(wù)大都包含直接的現(xiàn)金補貼，上世紀90年代中期起，拉美部分國家開始嘗試扶貧制度創(chuàng)新，實施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案(Conditional Cash Transfers)，以期通過對貧困群體提供帶有附加條件的現(xiàn)金補貼來促進其收入水平的提高。到2010年，這一方案覆蓋的拉美國家數(shù)量已達19個，并在提高貧困家庭收入、健康和教育水平以及人力資本積累方面取得了巨大成績[31-32]。墨西哥的進步計劃(Progresa-Oportunidades Program)于1997年在塞迪洛政府的領(lǐng)導(dǎo)下實施，經(jīng)過多年的維持與完善，已經(jīng)成為繼巴西家庭補助計劃之后的第二大有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃。相比于前者，墨西哥的進步計劃更加注重貧困家庭兒童的上學(xué)出勤率與人力資本發(fā)育，同時實現(xiàn)了提升兒童的教育、健康水平與緩解家庭貧困的多重目標。

(二)減貧項目的經(jīng)驗總結(jié)

對上述五種類別中不同國家開展的具體項目從項目本質(zhì)、項目目標、運行機制與減貧成果四個方面進行簡要總結(jié)(如表1所示)，可以從總體上把握發(fā)展中國家減貧項目的共有特點與作用機制，也能探究其中潛在的風(fēng)險因素或不足之處，從而為中國城市貧困項目的開展提供實踐經(jīng)驗。

1. 城市減貧以修繕廉價住房為核心

住房是城市家庭的重大開支，是阻止貧困家庭融入城市的障礙，也是產(chǎn)生其他問題的根源之一。在上述產(chǎn)生良好減貧效果的八個項目中，與住房直接相關(guān)的占據(jù)近半，而巴西的城市土地規(guī)劃項目與巴基斯坦的社區(qū)整修項目同樣是考慮到貧困家庭惡劣的居住條件而展開。與西方國家“清除式”的城市復(fù)興策略不同的是，發(fā)展中國家面對大量無住所的貧困群體與眾多的簡陋房屋，修建住房與整修設(shè)施是他們的首選策略。所以多數(shù)項目都旨在賦予貧困群體可承受、有產(chǎn)權(quán)、能滿足基本生活需求的房屋。烏拉圭的項目研究表明，人們更加傾向于護理并依戀屬于自己的事物。所以這種“居者有其屋”的方式不僅為貧困者創(chuàng)造了經(jīng)濟意義上的固定資本，也在無形中形成了依附于社區(qū)共同體上的社會資本，還引發(fā)了貧困者因自身房屋而產(chǎn)生的珍視與歸屬感的心理效應(yīng)。

表1 發(fā)展中國家的城市貧困項目(6)資料來源：Martine, G.(2008),The new global frontier: urbanization, poverty and environment in the 21st century[M],Earthscan in the UK and USA,P:108-109.; Gandelman N(2016), Inter-Generational Effects of Titling Programmes:Physical vs. Human Capital[J].The Journal of Development Studies, 52:3, 331-342, DOI:10.1080/00220388.2015.1075977.; Linn, J.F.(2010), Urban Poverty in Developing Countries: A Scoping Study for Future Research[J]. Wolfensohn Center for Development Working Paper No.21. DOI:http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1658577.; Ballesteros, Marife M.; Ramos, Tatum P.; Magtibay, Jasmine E.(2016). Is the Community Mortgage Program Propoor?[J].Philippine Institute for Development Studies. http://hdl.handle.net/11540/6836.; Khan, F., Syed, R., Riaz, M., Casella, D., & Kinyanjui, V. (2008). School-led sanitation promotion: Helping achieve total sanitation outcomes in Azad Jammu and Kashmir[J]. Waterlines, 27(3):224-235. Retrieved March 1, 2020, from www.jstor.org/stable/24685056. ; Hasan, H.A., Mansyur, S.(2019).Potential Contribution Of Sharia Micro Financing On Poverty Reduction In Slum Communities In Makassar[J].Jurnal Hukum Ekonomi Syariah, 3(2):85-102.; Molyneux M(2008). Santiago Levy,Progress against poverty: sustaining Mexico’s Progresa Oportunidades program[J].Journal of Latin American Studies, 40:175-177. DOI:10.1017/S0022216X07003872.

2. 扶智為根本，扶志為基礎(chǔ)

“智”作名詞理解指見識與掌握的知識，是個體人力資本的體現(xiàn)，是多數(shù)貧困者欠缺的資本之一。無論是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移還是信貸建房的減貧項目，若沒有實現(xiàn)能力建設(shè)，便難以產(chǎn)生持久的減貧效果。以能力建設(shè)為本才能打破貧困的代際傳遞，實現(xiàn)根本脫貧。志向失靈是指“貧困者可能缺乏爭取和改變自身貧困狀況的志向”，志向的缺乏會降低對生活的信念與期望，從而誘發(fā)貧困者產(chǎn)生不經(jīng)濟行為與安逸心態(tài)，低水平的努力導(dǎo)致行為結(jié)果偏離理想目標，最終進一步降低志向水平，形成惡性循環(huán)[33]。貧困者較低的人力資本可能會加劇其志向失靈的程度。智力(capacity)、志向與可行能力(capability)存在以下關(guān)系：智力的多少決定了可行能力的極限，志向的高低決定了可行能力發(fā)揮的程度，志向是智力轉(zhuǎn)換為可行能力的媒介，同時志向也為智力所影響。想要實現(xiàn)持久的脫貧，扶智是根本，扶志是基礎(chǔ)。

3. 項目的持續(xù)性有賴于資源的多元化

貧困治理主體的單一不僅令“有限政府”陷入資源匱乏、履職無力的窘境，更弱化了城市新貧困者本應(yīng)發(fā)揮的能動作用，使城市新貧困治理歸于低效甚至無效[34]。墨西哥的今日資本計劃表明，開展減貧項目不是政府的獨有職能，若能實現(xiàn)福利與盈利的雙重目標，企業(yè)也能成為項目的發(fā)起人。其他減貧項目中公私合作的方式也證明了多元參與已被較多地運用于城市減貧項目中。在這種方式下，能夠降低政府在減貧項目中的投資成本，也能發(fā)揮減貧的“商業(yè)價值”，從而保證項目能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)。然而私人的加入是把雙刃劍，可能帶來負面的非預(yù)期后果。例如，在營利目的的驅(qū)動下，巴西的城市化項目增加了大量的城市邊緣住房，盡管窮人的住房條件得以改善，但卻增加了空間排斥。因此，項目運作中如何協(xié)調(diào)福利與營利兩種價值取向是公私合作的減貧項目面臨的難題，仍需要進一步研究。

4. 構(gòu)建項目參與者之間的雙向聯(lián)動機制

自上而下的項目可以直接改善貧困者的生活，但容易產(chǎn)生依賴效應(yīng)。菲律賓低收入社區(qū)的抵押貸款項目以貸款形式幫助居民購買土地并改造升級，在20年內(nèi)便惠及了100000多個家庭。然而對貸款的依賴，卻使得很多貧困家庭難以參與到后續(xù)的改造活動中。印度尼西亞的小額貸款項目也同樣面臨缺乏公眾參與度與信任度的困境。與此相反，巴基斯坦的項目最開始便由社區(qū)帶動，之后才引入政府資源，雙方的參與及互動擴大了項目范圍并提升了社區(qū)的整體能力。所以具有積極性的減貧項目需要目標群體與執(zhí)行群體的共同努力與主動性，一個完整的實施—反饋—響應(yīng)的雙向聯(lián)動機制才能保證項目的良性運行。

5. 項目應(yīng)配套具有未雨綢繆性質(zhì)的后續(xù)措施

一個按計劃執(zhí)行的項目也無法避免產(chǎn)生除預(yù)計目標之外的后果。所有權(quán)計劃改變了家庭資源分配，本應(yīng)用于人力資本的投資轉(zhuǎn)向?qū)嵨锊糠郑毨У拇H效應(yīng)以另一種渠道加強。在社會住房金融公司(Social Housing Finance Corporation)的管理下，貧困家庭需要交納450000菲律賓比索(約61762人民幣)來獲取參加菲律賓的社區(qū)抵押項目的資格，這可能惡化既有的貧困狀況。墨西哥進步計劃向貧困家庭提供現(xiàn)金福利的條件是讓子女上學(xué)、定期體檢及攝取足夠營養(yǎng)。滿足這些條件需要貧困家庭付出很多直接或間接成本，例如童工就業(yè)收入的損失、放棄其他減貧項目收益的損失以及不能拿到食物補貼的損失等。因此，項目預(yù)計負面效果的應(yīng)對措施應(yīng)該包含在項目計劃本身之內(nèi)，從而消除參與者的顧慮，并確保預(yù)期成果不會被負面效應(yīng)所抵消。

四、發(fā)展中國家的減貧項目對中國城市反貧困的啟示

如何在新型城鎮(zhèn)化下有效降低城市貧困，是我國完成脫貧攻堅后建立反貧困長效機制的重要議題。城市貧困與農(nóng)村貧困在宏觀環(huán)境、致貧因素、主要特征及主體對象等方面都存在不同，所以減貧策略也應(yīng)有所差別。面對城市化減貧效應(yīng)的逐漸弱化和貧困的相對化轉(zhuǎn)型，我國未來的減貧策略既需要因地制宜，也需要博采眾長。通過總結(jié)眾多發(fā)展中國家在減貧措施上的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)城市反貧困項目的制定與實施邏輯。

(一)將城市融入理念嵌入住房救助項目

聯(lián)合國人居署指出，通過驅(qū)逐或歧視的行動“把貧民趕出城鎮(zhèn)”并不是答案，幫助貧民融入城市社會肌理是應(yīng)對不斷增長的城市貧困的唯一長久、可持續(xù)的解決方案[35]，上述不同國家的住房救助項目關(guān)于分散布局和所有化的策略即踐行了社會融入的理念。一方面，住房救助應(yīng)在考慮城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行合理的分散布局來避免空間社會排斥的形成。由于我國針對低收入群體和新市民的公共租賃住房建設(shè)采用了政府和社會資本合作的模式，住房投資建設(shè)歸于項目公司管理，便可能出現(xiàn)建房城市邊緣化的現(xiàn)象。對此，中國政府應(yīng)加強對項目公司建設(shè)地選擇的管理，在項目合同中明確分散原則。另一方面，應(yīng)逐步發(fā)展所有化式的住房救助項目，來調(diào)動房屋所有者的脫貧積極性。目前我國的住房救助策略以配租公共租賃住房或發(fā)放低收入住房困難家庭租賃補貼為主，這些措施滿足了貧困家庭的居住需求，但并沒有考慮他們扎根于城市對住房的所有化需求。將來在物質(zhì)水平允許的情況下，應(yīng)以低息或免息貸款的方式在有條件的貧困社區(qū)開展住房所有化的試點項目，同時實施優(yōu)化當?shù)鼐用竦慕逃c醫(yī)療資源的配套措施，減輕貧困家庭的經(jīng)濟壓力。

(二)開展能力建設(shè)為本的專項的系統(tǒng)化項目

能力貧困理論指出貧困的本質(zhì)不是物質(zhì)匱乏，而是教育低下、機會匱乏、疾病等阻礙個體生存并向上發(fā)展的能力的缺失。在貧困聚居的情況下，結(jié)構(gòu)還會加重個體的失能感，同時形塑整體社區(qū)的脫貧無力感，因此根本的反貧困措施需要聚焦于能力的建設(shè)。一方面要提升城市貧困人口的文化程度和技能，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，增強其應(yīng)對貧困的能力和抵御風(fēng)險的能力[36]，另一方面要有意識地進行貧困社區(qū)的組織能力培育。目前中國以提升貧困者人力資本為目標的就業(yè)培訓(xùn)存在吸引力、認同感和實用性不高的情況[37]，因此需要開展需求評估，按照貧困者的現(xiàn)實需要開展專項的包含不同類別的能力建設(shè)項目，并采用累進遞減補貼的原則激勵貧困者積極參與。同時，這種集體化的行動可以通過社區(qū)的平臺進行組織或開展。發(fā)展中國家的減貧項目表明，社區(qū)可以在提升貧困家庭的生活質(zhì)量方面發(fā)揮重要作用。目前貧困社區(qū)雖然物質(zhì)資源匱乏，但其中存在的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)奠定了社區(qū)組織居民能力建設(shè)的基礎(chǔ)。經(jīng)過項目的長期運轉(zhuǎn)，個體的能力建設(shè)項目也可以幫助社區(qū)積累資源，加強社區(qū)的組織能力、凝聚力和團結(jié)力。當社區(qū)具備足夠的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力時，便可運行由社區(qū)發(fā)起、居民參與、政府補貼的全方位社區(qū)建設(shè)項目。

(三)建立“政府+企業(yè)+社區(qū)+個人”的反貧困聯(lián)動機制

綜合不同的減貧項目可以發(fā)現(xiàn)，多方合作是項目順利開展并進行的有利條件。我國進入社會治理共同體的新時代，治理主體的多元化體現(xiàn)在各類社會性事物中，在貧困治理機制中更是囊括了政府、社會、市場的三方角色與資源，極大地擴增了反貧困的資本。然而伴隨著主體的增多，利益代表和行事邏輯也越發(fā)紛繁復(fù)雜，反貧困項目中如何調(diào)和各方利益并將他們有效銜接是亟需解決的難題之一。本文認為其中破解的關(guān)鍵點在于確保整個鏈條始終保持在有活力、資源充足、信息暢通的狀態(tài)，并賦予其中可能涉及的主體——政府與相關(guān)的企業(yè)、社區(qū)、個人——以角色及相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，并創(chuàng)建無障礙的信息交流機制。為了實現(xiàn)這一目標，在救助對象層面，項目運轉(zhuǎn)過程中要激發(fā)個體的積極性，并授予社區(qū)更多的重任來培養(yǎng)其能力。在項目實施者層面，利用宣傳與稅收優(yōu)惠的政策強化企業(yè)的社會責(zé)任和社會意識，制定兼顧雙方利益的策略，將企業(yè)納入救助項目中，政府在承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任的同時提供必要的補貼與優(yōu)惠條件。

城市貧困是一直以來困擾世界的難題，也是2020年我國消除絕對貧困后面臨的突出問題?，F(xiàn)階段緩解城市貧困是對公民社會權(quán)的承認和對高層次需要滿足的追求，實現(xiàn)這一目標不僅需要宏觀制度上的把控，還需要具體策略的加持。因此，在未來的城市反貧困行動中需要更加重視減貧策略的反貧效能與質(zhì)量。減貧策略的提升與多方面因素密切相關(guān)，但其中的關(guān)鍵因素應(yīng)該包括：內(nèi)涵城市融入理念的住房救助項目，貫穿于減貧策略始終的能力為本以及多元主體的反貧困聯(lián)動機制。