王秋菊 陳 琦

營商環(huán)境已然成為近些年政府文件的關(guān)鍵詞，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次在重要講話中專門提到了營商環(huán)境，從“法治化”與“公平競爭”到“法治化、國際化、便利化”及“國際一流”，再到“市場化、法治化、國際化”等一系列概念性的升華，一是體現(xiàn)了營商環(huán)境內(nèi)涵的不斷豐富與發(fā)展，二是體現(xiàn)了我國越來越重視營商環(huán)境問題。從近幾年的學(xué)術(shù)成果和資料可以看出，我國對優(yōu)化營商環(huán)境問題的探索在逐漸系統(tǒng)化、理論化、本土化。在歷史因素與經(jīng)濟(jì)下行壓力等多重因素的影響下，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀一直不容樂觀。總體而言，遼寧省的資源優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢并沒有得到有效發(fā)揮，隨著遼寧省自身優(yōu)勢的凸顯再加上國家政策的積極支持，共和國工業(yè)長子——遼寧其實大有可為。解答遼寧振興問題的重要得分點(diǎn)在于加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)，2016年出臺的條例，搶占“人無我有”優(yōu)勢——搶先在全國以法律形式（地方性法規(guī)）確立優(yōu)化營商環(huán)境的框架體系，以此保障營商環(huán)境的建設(shè)。2019年，遼寧省出臺了新的營商環(huán)境條例，新條例及相關(guān)配套制度的出臺，進(jìn)一步為遼寧省營商環(huán)境制度建設(shè)保駕護(hù)航，這些政策文本也為接下來的深入研究提供了研究樣本。本次研究思路主要是通過《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》的橫向?qū)Ρ龋w現(xiàn)遼寧省2016 年與2019 年營商環(huán)境制度建設(shè)重點(diǎn)的變化，同時通過對比國務(wù)院與遼寧省相關(guān)政策，體現(xiàn)遼寧省營商環(huán)境建設(shè)的創(chuàng)新與不足，并提出未來展望建議。

一、《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》核心在于服務(wù)市場主體

通過對遼寧省有關(guān)營商環(huán)境政策文本進(jìn)行梳理、整理發(fā)現(xiàn)遼寧省營商環(huán)境建設(shè)制度設(shè)計及重要政策文本為《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，最早版本于2016 年公布（以下行文中簡稱2016 年條例），2019 年修訂并出臺了新的政策文本（以下行文簡稱2019 年條例）。本文主要研究對象為遼寧省營商環(huán)境政策文本，具體研究路徑為：第一步，對2016 年條例與2019 年條例進(jìn)行文本解讀梳理，為進(jìn)一步深入了解遼寧省營商環(huán)境建設(shè)的發(fā)展情況提供可靠的文字資料；第二步，研究中運(yùn)用詞云軟件對兩個政策文本進(jìn)行了量化分析，在梳理遼寧省兩部條例文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，得到政策文本高頻詞匯數(shù)據(jù)；最后，利用詞頻數(shù)據(jù)統(tǒng)計進(jìn)一步抓取文本核心，為研究提供了數(shù)據(jù)支撐。以上量化數(shù)據(jù)的具體內(nèi)容在行文中予以體現(xiàn)。

《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》數(shù)據(jù)分析：首先，在2016 年條例與2019 年條例政策文本中“企業(yè)”“部門”“營商環(huán)境”“政府”“企業(yè)”等實詞頻頻出場，由此體現(xiàn)了遼寧省營商環(huán)境制度建設(shè)是圍繞“企業(yè)”與“政府”二者關(guān)系進(jìn)行建構(gòu)的，至少在政策文本表述上是如此。而“應(yīng)當(dāng)”一詞在兩個分析文本中都是出場率最高的，“應(yīng)當(dāng)”一詞在一般用語中等同應(yīng)該。而用于法律條文時，則帶有必須的意味，由此可以看到遼寧省領(lǐng)導(dǎo)班子的決心：作為實施主體的政府，要想實現(xiàn)遼寧振興，必須破除一切不利于營商環(huán)境的障礙。其次，“企業(yè)”“行政”“服務(wù)”等實詞居于文本核心圈，體現(xiàn)了遼寧省營商環(huán)境制度建設(shè)思路，即優(yōu)化的關(guān)鍵在于：重視企業(yè)、提高行政能力、優(yōu)化服務(wù)。再次，“融資”一詞從無到有，2019 年條例明確提出“提高……融資便利度”“降低融資成本”“制定激勵措施”等政策，一是可以穩(wěn)住市場，提高遼寧中小企業(yè)融資信心；二是有助于優(yōu)化營商環(huán)境，“引鳳”入遼，進(jìn)一步助推遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展。詞頻統(tǒng)計與詞云圖的綜合分析結(jié)果揭示了遼寧省營商環(huán)境條例的主要內(nèi)容：一是必須重視市場的作用，重視市場主體的需要。二是必須根據(jù)市場主體需要創(chuàng)造良好營商環(huán)境，如再造行政流程，提高服務(wù)水平等。三是優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)需要實踐驗證，也需要大膽創(chuàng)新。

二、遼寧省與國務(wù)院營商環(huán)境政策目標(biāo)基本一致

對政策文本進(jìn)行描述性分析的目的在于導(dǎo)出政策發(fā)展的脈絡(luò)，通過梳理政策文本的具體信息，把控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步理解每一條例乃至每一政策形成的過程。為進(jìn)一步把握遼寧省營商環(huán)境建設(shè)與國家層面戰(zhàn)略布局的差距，研究中對國務(wù)院與遼寧省營商環(huán)境政策文本做了對比分析，總體上，遼寧省與國務(wù)院目標(biāo)基本一致。分析結(jié)果顯示兩者政策文本的特征表現(xiàn)為兩個方面：一是市場準(zhǔn)入任務(wù)型指標(biāo)共性與異性并存，二是政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的階段性目標(biāo)大致趨同。

1.市場準(zhǔn)入任務(wù)型指標(biāo)共性與異性并存

遼寧省2019 年條例與2016 年條例比較，兩者之間既有政策的延續(xù)性特征，又有創(chuàng)新性特點(diǎn)，其創(chuàng)新性表現(xiàn)為，前者在政府服務(wù)事項上提出了具體可行的操作標(biāo)準(zhǔn)。政府公開政策文本提出并細(xì)化操作規(guī)范的現(xiàn)實意義在于：清晰明確的政策目標(biāo)既可以為政府工作人員提供具體可行的操作標(biāo)準(zhǔn)，也可以進(jìn)一步推進(jìn)政策的有效實施。世界銀行以“企業(yè)開辦”為第一指標(biāo)，對190 個經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境進(jìn)行量化評估，在此也借鑒這一公認(rèn)指標(biāo)。具體操作步驟為：將國務(wù)院相關(guān)政策文件與遼寧省營商環(huán)境政策文件進(jìn)行文本比較，整理出政策文本中具體的服務(wù)事項，并將其作為量化研究的具體參照系，二者相關(guān)政策文本顯示：在“刻制印章”“證照分離”方面，兩者目標(biāo)一致，而遼寧省在“企業(yè)開辦”“企業(yè)登記”“申領(lǐng)發(fā)票”“工程項目審批”方面均設(shè)立了高于國家標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。簡而言之，遼寧省與國務(wù)院在市場準(zhǔn)入任務(wù)型指標(biāo)上表現(xiàn)出共性與異性共存的特征。由此可見，遼寧省在目標(biāo)設(shè)立上以更高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我要求，一方面，體現(xiàn)了遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境的決心；另一方面，遼寧省部分區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)成效比較顯著，但區(qū)域間差距比較大。

2.政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)階段性目標(biāo)大致趨同

優(yōu)化營商環(huán)境如何落到實處，最為實際的評估標(biāo)準(zhǔn)在于市場主體的需求是否得到滿足，其中最為重要的一點(diǎn)表現(xiàn)為：政府服務(wù)功能的實現(xiàn)。為提高本次研究視角的聚焦性，在此具體研究的對象為我國政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)目標(biāo)。通過相關(guān)政策文本可以看到，國務(wù)院公布的年度目標(biāo)是相對模糊的，從文本表述中的“初步”“大致”“基本”這一類詞匯可以獲得這一信息。相對而言，遼寧省的目標(biāo)可以具體到數(shù)字百分比，一定程度上做到了目標(biāo)精準(zhǔn)化；再如其2019年的目標(biāo)是分層級的，從這一層面而言，無論國家還是省域政策目標(biāo)的提出，均需考慮目前自身政務(wù)平臺建設(shè)的現(xiàn)實情況及具體年度目標(biāo)設(shè)定是否具有可行性。因而國務(wù)院“模糊”目標(biāo)與遼寧省分層級目標(biāo)均符合目前不同級別政務(wù)平臺建設(shè)水平不同步，以及同一級別政務(wù)平臺建設(shè)水平層次不齊的現(xiàn)狀。但總體而言，兩者階段性目標(biāo)是趨同的，既考慮了我國各級政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)現(xiàn)狀的差異性，也加入了統(tǒng)籌協(xié)同建設(shè)的方向性指導(dǎo)。

通過以上內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，目前在營商環(huán)境建設(shè)上，遼寧省與國務(wù)院政策目標(biāo)基本一致，符合依法治國的要求；而在具體政策落實方面，遼寧省則會根據(jù)本區(qū)域的實際情況作相應(yīng)調(diào)整，試圖以科學(xué)的方式促進(jìn)全省營商環(huán)境建設(shè)水平的提高，縮小區(qū)域內(nèi)存在的差距，使得遼寧省營商環(huán)境建設(shè)與國家總體發(fā)展需要盡可能保持同步。

三、遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境制度建設(shè)的政策內(nèi)容分析

遼寧省長期受“不開放”思想觀念和“計劃經(jīng)濟(jì)”體制慣性等多重因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境，其營商環(huán)境建設(shè)自然也面臨重重阻礙。遼寧省營商環(huán)境建設(shè)是一個多維度的系統(tǒng)工程，其優(yōu)化機(jī)制自然也不是單一的、各自分離的。因此，優(yōu)化營商環(huán)境需形成合力，其協(xié)同工作也需要從多方面展開，既不能脫離現(xiàn)實需求，也不能指望僅僅依靠政府簡單的行政改革去實現(xiàn)。遼寧省目前也取得了一定的成績，但體制性矛盾還沒有完全解決，營商環(huán)境建設(shè)依然需要堅持創(chuàng)新，努力探索新思路、新方法。

1.杜絕尋租：建立公平有序的市場環(huán)境

2019 年條例也將市場環(huán)境放在了其重要內(nèi)容所表述的四個環(huán)境的第一部分，可見遼寧省對市場環(huán)境的重視程度。在2019年條例第八條中，明確提出降低各種事項準(zhǔn)入門檻，力保市場主體能夠“平等參與”進(jìn)來。第九條突出非禁即入原則。從制度層面設(shè)計了公平競爭的市場環(huán)境這一重大環(huán)節(jié)，從制度設(shè)計上消除尋租等負(fù)面因素影響，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。分析世界銀行評估指標(biāo)和我國已有的營商環(huán)境政策及相關(guān)評估成果，可以看到一個趨勢：企業(yè)開辦手續(xù)在減少，時間及成本在壓縮。世行公布的數(shù)據(jù)顯示，排名第一的新西蘭在企業(yè)開辦手續(xù)、時間、成本方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他國家和地區(qū)，目前我國營商環(huán)境靠前的杭州、上海、廣州等城市，在早期企業(yè)開辦這一項上已有相當(dāng)優(yōu)勢，并且其優(yōu)勢相對而言也在不斷增強(qiáng)，而遼寧省作為并不占上風(fēng)的一方，在行政審批子項目方面還可進(jìn)一步優(yōu)化。從各權(quán)威數(shù)據(jù)來看，我國營商環(huán)境在不斷優(yōu)化中，杭州、上海、廣州、沈陽四城市在企業(yè)開辦方面，手續(xù)、時間等成本均大幅度削減，尤其2019年，各省除了在精簡企業(yè)開辦環(huán)節(jié)和壓縮各環(huán)節(jié)時間等方面下功夫外，在企業(yè)開辦成本上也競相角逐，紛紛出招幫企業(yè)省成本，目前部分區(qū)域正在探索或已實現(xiàn)了申領(lǐng)環(huán)節(jié)“零材料”、發(fā)票“免費(fèi)快遞”、公章刻制“零費(fèi)用”等模式。

2.再造流程：構(gòu)建規(guī)范高效的政務(wù)環(huán)境

目前國內(nèi)外一直在不斷研究營商環(huán)境評估體系，以期借此推動營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。比如最早發(fā)布營商環(huán)境報告的世界銀行，其指標(biāo)體系的建構(gòu)就是基于市場主體的主觀感受展開的，以“企業(yè)開辦”“獲得電力”等指標(biāo)進(jìn)行評估排名；而在我國，以婁成武，張國勇為主要代表的學(xué)者也表示認(rèn)可市場主體的獲得感是評估營商環(huán)境的重要依據(jù)，并提出市場主體是營商環(huán)境的最佳評價者這一重要觀點(diǎn)。同時，國務(wù)院《政府工作報告》中“好差評”這一制度要求：各省市在營商環(huán)境問題上，無論是進(jìn)行理論指導(dǎo)層面的制度設(shè)計，還是制定具體政策的出發(fā)點(diǎn)，都在于服務(wù)市場主體。其具體表現(xiàn)為：一是在審批審核事項上做減法，簡化事前審批。二是在服務(wù)上做加法，全面推進(jìn)“馬上辦”“網(wǎng)上辦”等具體舉措。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：遼寧省政務(wù)大廳平均進(jìn)駐事項數(shù)排名居于中下流水平，實體政務(wù)大廳建設(shè)仍有很大的進(jìn)步空間。近年來，我國各級政府在公共服務(wù)上有明顯質(zhì)的提升，2019年條例第二十條指出：政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)百分之百覆蓋全省，落實“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，從制度層面確保營商環(huán)境制度建設(shè)的成果，之后出臺了多部具體配套實施方案，完善制度建設(shè)，為創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境提供良好支撐。

3.倒逼改革：打造公正透明的法治環(huán)境

法治環(huán)境相對而言，是容易取得成效的。因此，要想振興遼寧，必須通過上位法和下位法的探索式改革，倒逼整個遼寧省法治營商環(huán)境制度建設(shè)的革新。東北地區(qū)受計劃經(jīng)濟(jì)等歷史因素影響較大，體制機(jī)制的制度慣性影響依然存在，前幾年東北地區(qū)經(jīng)歷了“懸崖式”負(fù)增長到經(jīng)濟(jì)回暖，而遼寧省在2016年率先出臺了優(yōu)化營商環(huán)境條例，依據(jù)兩個原則、三個“凡是”開展行政審批制度改革，以此推動營商環(huán)境相關(guān)法規(guī)的修改和清理工作。就此意義而言，遼寧省以“人無我有”的優(yōu)勢，先行一步，以地方性法規(guī)進(jìn)行了營商環(huán)境制度建設(shè)的探索。至2017年，遼寧省改變了經(jīng)濟(jì)增長為負(fù)的狀態(tài)。2019年，遼寧省人大常委會年度立法項目之一為《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，7月底通過并公布了此條例，同時宣布廢止了2016年條例。2019年條例“規(guī)范公正法治環(huán)境”部分第一條有兩部分重要內(nèi)容，一是“應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止”不符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件，即在進(jìn)一步完善營商環(huán)境上位法的基礎(chǔ)上，清除不合時宜的下位法，避免現(xiàn)有上位法與原有下位法相抵觸的情況。二是提到了為保證市場主體自主權(quán)，鼓勵各級政府各部門進(jìn)行制度創(chuàng)新，與此同時，也設(shè)計了多項配套制度及方案，例如建立健全行政許可評估和清理制度，實行罰繳分離和收支兩條線管理制度，以及實行營商環(huán)境監(jiān)督員制度等，這些配套制度及方案保證了上位法與下位法的耦合性。每一項政策從試行、完善、實施到廢止這一系列過程都是政策體系正常的“新陳代謝”。制度從來不是一成不變的，各因素的動態(tài)變化需要制度不斷更迭；而制度創(chuàng)新不僅僅給現(xiàn)有制度帶來活力，也有助于公平的市場競爭秩序的形成，確保企業(yè)家心理預(yù)期實現(xiàn)的可能性，從而進(jìn)一步激發(fā)市場活力。

4.多元共生：營造和諧舒適的人文環(huán)境

2019 年條例第五章指出：其人文環(huán)境建設(shè)主要圍繞五個方面展開：政府誠信、政商關(guān)系、社會信用體系、人才機(jī)制與交通基礎(chǔ)設(shè)施。這一系列多元優(yōu)化路徑的設(shè)計，堅持問題導(dǎo)向，力求對遼寧省“對癥下藥”。一是目前遼寧省政府誠信建設(shè)不足。計劃經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴使得政府習(xí)慣于大權(quán)獨(dú)攬，不單單是遼寧省，東北地區(qū)因缺乏契約精神而面臨“投資不過山海關(guān)”等現(xiàn)實困境，這些體制機(jī)制、思想觀念等關(guān)鍵因素的綜合，使得遼寧總體誠信不足，因而優(yōu)化營商環(huán)境必須重視政府誠信的建設(shè)。二是政企關(guān)系不親不清。民營經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)振興的重要力量，如何構(gòu)建親清政商關(guān)系成為政府需要思考的問題，制度保障很必要，平臺渠道的拓展也是必不可少的。沈陽“營商下午茶”機(jī)制化常態(tài)化，大連大項目“服務(wù)秘書制”落地實施等，既解決了企業(yè)難題，又可以為政商關(guān)系提供平臺。三是社會信用體系建設(shè)不足。遼寧省無論是在意識觀念層面，還是制度建設(shè)層面，對社會信用體系建設(shè)制度的設(shè)計和具體措施仍是不到位的，但從《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》來看，政府已然開始重視這一問題的建設(shè)。四是人才機(jī)制建設(shè)不健全。全國人口普查數(shù)據(jù)顯示2000-2010 年東北三省人才流失嚴(yán)重，近年來人口外流形勢趨緩，但目前東北就業(yè)矛盾突出問題仍然存在，且缺少高端技術(shù)人才，同時有研究證明東北地區(qū)就業(yè)存在路徑依賴特征，遼寧省對人才就業(yè)留居問題的解決可成破局關(guān)鍵。近年來，各地方紛紛在人才政策上發(fā)力，除了落實一系列人才落戶購房等優(yōu)惠政策外，東北地區(qū)振興需要重視各省市就業(yè)中心及配套設(shè)施建設(shè)問題，以便打破現(xiàn)有困境，解決人才就業(yè)留居問題。五是目前遼寧省交通基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化仍有進(jìn)步空間?！耙敫?，先修路”，已有研究證明，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長存在線性相關(guān)關(guān)系，且遼寧省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對拉動其經(jīng)濟(jì)增長具有一定可觀性。也即是說，遼寧省可以進(jìn)一步發(fā)揮這一有效動能，推動遼寧經(jīng)濟(jì)增長。除《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》所述內(nèi)容，在研究相關(guān)政策文件時，也可以看到遼寧省在教育、就業(yè)等領(lǐng)域的努力，遼寧省領(lǐng)導(dǎo)班子希望改善目前的狀況，創(chuàng)造豐富多樣的條件，為更多建設(shè)遼寧的人才營造和諧舒適的人文環(huán)境。

四、遼寧省營商環(huán)境建設(shè)的結(jié)論及展望

遼寧省作為最早出臺營商環(huán)境地方性法規(guī)的省份，在營商環(huán)境建設(shè)方面的確眼光獨(dú)到、行動迅速，但是縱向?qū)Ρ仁∮驙I商環(huán)境，遼寧省仍有很大的進(jìn)步空間。首先，遼寧省目前雖已取得可喜成績，但是其受計劃經(jīng)濟(jì)體制等歷史性因素影響，在市場環(huán)境既有的前期條件比拼上已然處于劣勢，遼寧省需要完善配套制度改革，以公平競爭的市場機(jī)制激發(fā)持續(xù)性發(fā)展的動能。其次，其他省份在先天優(yōu)勢的政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)上仍在持續(xù)發(fā)力，倘若遼寧省沒有足夠的動能，在先天不足的境況下，遼寧省很難實現(xiàn)自己的振興騰飛的抱負(fù)。再次，遼寧省除了繼續(xù)推動“證照分離”“最多跑一次”等一系列實質(zhì)措施的全面鋪開和有效實施外，還需要繼續(xù)完善制度建設(shè)，以此保障政策的持續(xù)性與合法性。堅持戰(zhàn)略設(shè)計與配套機(jī)制的完善是遼寧省營商環(huán)境制度建設(shè)的必由之路。最后，人文環(huán)境會影響一代代人的選擇，其不同于其他環(huán)境的核心特征在于不可復(fù)制性，人文環(huán)境就像城市的名片，其建立也是一個長期過程。因此，遼寧要想留住人才，必須擁有拿得出手的通行證。

綜上所述，遼寧需要增強(qiáng)自身實力，持續(xù)發(fā)力優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮制度建設(shè)的優(yōu)勢：一是公平有序的市場環(huán)境制度建設(shè)要輻射全省，為振興遼寧提供更多發(fā)展動能，創(chuàng)造更具優(yōu)勢的市場環(huán)境。二是以規(guī)范高效的政務(wù)環(huán)境建設(shè)提升市場主體獲得感，“店小二”將服務(wù)落實到滿足市場主體合理需求上，激發(fā)市場主體活力。三是以公正透明的法治環(huán)境建設(shè)增強(qiáng)市場主體信心，進(jìn)一步促進(jìn)“有恒產(chǎn)者有恒心”的良性循環(huán)。最后，和諧宜居的人文環(huán)境有助于留住優(yōu)質(zhì)人才，為振興遼寧提供智力支持、技術(shù)支撐。