鄭訓(xùn)迪

（南京醫(yī)科大學(xué)，南京 211166）

一、政府治理模式的轉(zhuǎn)變

（一）“治理”理論及政府治理模式

20 世紀(jì)60 年代，治理理論作為一種適應(yīng)于西方工業(yè)民主政治發(fā)展要求的社會管理理論產(chǎn)生，主要在與社會公共事務(wù)相關(guān)的管理和政治活動中運用。而治理，作為一種包含計劃與市場、集權(quán)與分權(quán)、正式與非正式組織結(jié)合的新的社會管理模式，愈發(fā)成為政府治理的重要理論根基。

在《我們的全球之家》研究報告中，全球治理委員會把“治理”定義為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是通過調(diào)和沖突、緩和矛盾后圍繞共同利益相互合作，聯(lián)合行動的連續(xù)性過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，集強制性和自愿性于一體?！盵1]可以看出，治理是一個既涉及公共部門也涉及私人部門的持續(xù)性的協(xié)調(diào)互動過程。

政府治理模式由最初的單中心逐漸嬗變?yōu)槎嘣幽Ｊ?。國外有典型的新公共管理政府治理模式、企業(yè)化政府治理模式和英國學(xué)者費利耶的效率驅(qū)動型、小型化和分權(quán)型、追求卓越型、公共服務(wù)型四種政府治理模式，以及美國彼得斯提出的市場化、參與型、靈活型、解制型四種政府未來治理模式。其中彼得斯的市場模式其實就是政府與市場既分權(quán)，又共同參與管理過程的政府治理模式。市場模式主要基于公共選擇理論和新公共管理理論。這兩大理論，雖在政府改革措施上有所不同，但它們都堅信市場在政府管理、政府改革中發(fā)揮的巨大作用。國內(nèi)學(xué)者也從不同角度對政府治理模式進行界定。有的學(xué)者從社會歷史發(fā)展變遷角度，將中國政府治理模式分為統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型政府。有的學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變角度，提出全能型、引導(dǎo)型、有限型政府；還有的提出參與型、開放型、回應(yīng)型、合作型政府等等。這些都成為本文探索建立新型政府治理模式的理論依據(jù)。

（二）我國政府治理模式的轉(zhuǎn)變及主要問題

自新中國成立以來，我國的政府治理模式始終獨具中國特色和魅力。政府角色扮演方面由原先的有為型、管理型政府轉(zhuǎn)換為有效型、服務(wù)性政府，而治理方法從一開始的粗放型、戰(zhàn)術(shù)型治理逐漸向集約型、戰(zhàn)略型治理轉(zhuǎn)變。發(fā)展至今，已經(jīng)從最初傳統(tǒng)單一的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌现卫砟Ｊ?，或者說是過渡模式。但總體上，政府在不斷調(diào)整，重新界定角色，探索新的治理方式，站位更高，思路更開闊，方式更先進。但與國際千變?nèi)f化的大環(huán)境相比，與日益進步的社會文明相比，與人民群眾的更高利益需求相比，還有差距。

但是發(fā)展的同時，我國的政府治理模式顯現(xiàn)出一些問題。一是政府“家長式”角色阻礙治理模式轉(zhuǎn)型。中國特色政府治理模式下的政府職能、角色定位由古典自由主義時期的監(jiān)護者，轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊厣鐣髁x時期的監(jiān)護者、管理者、保障者、造福者、教導(dǎo)者。政府由單一角色逐漸演變?yōu)椤叭芗议L”式角色，從表面看，可能意味著政府將提供更多服務(wù)。但相反，政府的大包大攬，反而會增加社會成本，其過多的插手和干預(yù)，反而會使不滿情緒在社會中增生，導(dǎo)致處理問題的難度加大，政府更加力不從心，最終成為沖突的矛頭被指對象。其“家長式”的治理方法，會減緩市場、社會、公民的自我發(fā)育和成熟，進而阻礙了政府發(fā)展和治理模式轉(zhuǎn)型。二是政府法治意識薄弱。政府的法治觀念不夠深厚，未能完全做到依法行政。另外，也沒有形成一套統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)章體制，使治理過程中有法不依、無法可依的不良現(xiàn)象屢見不鮮。三是政府治理方式手段單一傳統(tǒng)。盡管政府治理模式一直在完善，但從治理方式和手段看，還一直沿襲傳統(tǒng)手段，觀念更新、創(chuàng)新能力還跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，導(dǎo)致提供的服務(wù)與市場經(jīng)濟運行還有差距。

“十三五”期間，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。隨著我國經(jīng)濟體制改革的持續(xù)深入，非公有制力量的異軍突起，政府關(guān)于財富和資源的絕對支配地位開始動搖。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，除了傳統(tǒng)意義上的發(fā)展經(jīng)濟、提升效益之外，還涉及經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)合作和共同進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌化的發(fā)展、經(jīng)濟空間布局的優(yōu)化、生態(tài)效益并重等新的內(nèi)容?！靶鲁B(tài)”意味著政府在我國經(jīng)濟增速于7.2%以上的合理區(qū)間時是不會采取非常規(guī)的刺激措施。民間投資先于政府投資，國內(nèi)消費先于政府出口，利用創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展已經(jīng)成為決定中國經(jīng)濟成功與否的關(guān)鍵因素。這使政府于新常態(tài)背景下必須因時而變，隨事而制，適時轉(zhuǎn)變治理模式。反之，市場體系的有效運行，也離不開政府主導(dǎo)建立的有序的社會秩序與之相匹配。在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，政府要為市場提供有效服務(wù)，要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，建立社會保障、做好公共服務(wù)等，為市場經(jīng)營主體創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)良環(huán)境，尊重經(jīng)濟規(guī)律，維護市場秩序。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下政府法治、善治、智治三維治理模式創(chuàng)新建構(gòu)

（一）經(jīng)濟新常態(tài)下政府治理模式框架設(shè)計

黨的十八大報告指出：“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，這為政府治理適應(yīng)社會治理模式創(chuàng)新明晰了一條康莊大道。眾所周知，政府治理模式主要由治理的理念及其手段構(gòu)成。因此，筆者嘗試提出以法治、善治與智治為一體的政府三維治理模式框架。

法治是政府治理模式中的制度規(guī)范。正如全面依法治國是我國“四個全面”的根本保障，法治，是政府治理的根本遵循、根本保障，也是任何一種政府治理模式都要遵循的。法治主要包含兩方面內(nèi)容：一是依照憲法治理；二是運用法律手段治理。善治作為政府治理的出發(fā)點和落腳點，包括十個基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等。隨著政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府的更多職能都為服務(wù)群眾而設(shè)立，更多的政府事務(wù)都以民生為大計。而善治更加注重的是政府與公民間是否具備良性的互動合作，是為了還政于民、期于實現(xiàn)最大化的公共利益的社會管理過程。智治是政府治理模式中的方式手段?！爸侵巍奔粗腔壑卫?。大數(shù)據(jù)時代背景下，政府治理的理念、技術(shù)、職能等必將受到強有力的推動，實現(xiàn)全方位、立體化的變革，催生出一種能夠?qū)κ挛锩艚荻雀?、靈活度好、正確理解和處理的智慧型政府。智治是在法治基礎(chǔ)上，政府通過充分發(fā)揮才智、利用才智實現(xiàn)善治的各種先進方式方法、手段舉措。

（二）政府法治、善治、智治三維治理模式創(chuàng)新建構(gòu)

法治治理模式創(chuàng)新。一是服務(wù)理念法治化。首先樹立法治觀念。未來政府的發(fā)展趨勢是法治的、有限的、責(zé)任的、效能的政府。這就需要政府在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，遵照憲法和法律行使權(quán)力，管住自己的手，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，最大限度降低治理成本，提高服務(wù)質(zhì)量。要在相關(guān)法律法規(guī)中列入政府服務(wù)理論的概念并形成單獨條款，明確政府服務(wù)的重要性。規(guī)定要能直接體現(xiàn)服務(wù)理念和服務(wù)行為的量化式規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定對違反服務(wù)精神行為的懲戒。二是制定混合協(xié)同的治理基本規(guī)則。法治本是指約束和規(guī)范政府的權(quán)力，其要求政府在自身和社會兩方面的治理上都要做到有法可依和有法必依。[2]政府作為“元治理”（治理的治理）的主體，在接受法律法規(guī)約束同時，更義不容辭地要為政府、企業(yè)、公民社會三元主體制定混合協(xié)同治理的基本規(guī)則，保證三者不同治理機制不會相互排斥，兼容運作。[3]三是強化市場、社會公民法律意識。企業(yè)、社會公民參與政府治理，都需要通過體現(xiàn)公民意志、受法律支配的法律來保障。政府治理中，政府除了要把握全局，制定、修訂法律、規(guī)章、制度，樹立法治政府權(quán)威，規(guī)范經(jīng)濟社會有序發(fā)展外，還要積極引導(dǎo)企業(yè)和公民積極學(xué)習(xí)、遵守和使用法律。因此，政府利用法律治理過程中，必須不斷增強企業(yè)和社會公民的法律意識，使其在自覺接受法律約束同時，加強監(jiān)督，通過使用法律手段來反約束政府行為，維護自己的權(quán)利。[4]在這點上，政府要充分認識到被企業(yè)和社會公民用法律反約束行政權(quán)力的積極意義，坦然接受并全力配合，這樣才能為政府依法治理創(chuàng)造和諧氛圍。

善治模式創(chuàng)新。一是完善有效參與協(xié)商機制。新常態(tài)是新的探索，在宏觀調(diào)控上，政府要拓寬思路，創(chuàng)新方式，統(tǒng)籌穩(wěn)定增長、促進改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、普惠民生、防范風(fēng)險，以改革作為先行者，以市場決定作用的發(fā)揮作為有力推進器，促使企業(yè)和社會活力滿滿、生機勃勃，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。政府要充分讓權(quán)，讓市場重歸資源配置的基礎(chǔ)地位，減少不必要的政府管制和審批，讓市場參與治理。[5]另外，建立相應(yīng)的激勵機制，借此鼓勵各主體積極參與治理。二是完善社會保障機制。善治的最終目標(biāo)是為民生服務(wù)。在實現(xiàn)政府的路徑問題上，可以以構(gòu)建具有中國特色的政府善治理論為起點，從優(yōu)質(zhì)公民社會的培育與引導(dǎo)、政府善治過程的約束與規(guī)范、善治工具的提升與改進、治理制度的發(fā)展與創(chuàng)新等方面著手。要通過加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化的步伐，更好地普惠民生。多提供盡量均等的公共服務(wù)，適應(yīng)民眾需求，解決好民眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最急需解決的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等系列民生問題。三是完善公共財政體制。政府善治，還要有健全的公共財政體制支撐。政府要不斷調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加社會性公共服務(wù)支出，降低經(jīng)濟建設(shè)方面的投資，讓市場更主動、更遵循經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展。

智治模式創(chuàng)新。一是利用互聯(lián)網(wǎng)為現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前，我國已進入互聯(lián)網(wǎng)時代、大數(shù)據(jù)時代，微治理、網(wǎng)絡(luò)治理成為政府治理模式完善的新方向。一方面，政府要通過搭建云平臺，發(fā)布政務(wù)信息，加強與公民互動，提高服務(wù)效率。另一方面，建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)上政務(wù)辦理平臺，為企業(yè)提供更多更及時的政策信息，降低企業(yè)辦理業(yè)務(wù)成本，提高效率。此外，政府還應(yīng)充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，把云平臺和數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與經(jīng)營交給企業(yè)、社會組織，政府負責(zé)提供數(shù)據(jù)，規(guī)范企業(yè)行為，提供基礎(chǔ)服務(wù)。二是出臺利好政策鼓勵市場參與治理。政府要充分尊重企業(yè)市場主體的自主權(quán)，釋放更多的經(jīng)濟資源和經(jīng)濟權(quán)力，深化簡政放權(quán)，精減企業(yè)注冊等行政審批權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，營造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的良好環(huán)境，鼓勵有意愿、有能力的公民，特別是精英人才創(chuàng)辦企業(yè)、發(fā)展項目。將市場機制和政策相結(jié)合，增加利好政策出臺的數(shù)量，加強引導(dǎo)和對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶助，通過鼓勵科技創(chuàng)新的方式，著力培育一批擁有獨立品牌、主業(yè)能力突出、核心競爭力強的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。三是政府通過購買服務(wù)將公共服務(wù)市場化。將權(quán)力分配給公共機構(gòu)、社會組織，尊重市場規(guī)律，以市場為導(dǎo)向，降低市場準(zhǔn)入門檻的同時，引入有效的競爭機制。利用好招投標(biāo)、合同承包等市場運作方式，吸引更多優(yōu)秀的社會主體積極參與并提供服務(wù)。首先，“激活力”，實時放權(quán)到位，使市場主體真切感受到自由，放開手腳大膽做事；其次，“補短板”，在司其職、盡其責(zé)的基礎(chǔ)上有效增加公共產(chǎn)品的供給；再次，“強實體”，政策加持，給足動力，筑牢發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。

“法治、善治、智治”的政府三維治理模式，要求政府無論是采取法治、善治或智治其中的任何一種，還是三者為一體的治理模式，政府、市場、公民都不能單一而行，而是構(gòu)建一種三者融會貫通的和諧、合作的政府治理模式。新常態(tài)背景下，政府要因事而化、因時而進、因勢而新，通過治理模式的不斷完善、創(chuàng)新，續(xù)寫中國經(jīng)濟發(fā)展的華美篇章。