治理理論是20 世紀(jì)90 年代興起的一種組織管理理念，主要通過(guò)多個(gè)主體參與者之間以合作與協(xié)商的方式來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，要求由傳統(tǒng)的“行政”向“治理”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、組織、公民個(gè)人等多個(gè)主體在社會(huì)事務(wù)中的分工與協(xié)作。開(kāi)發(fā)區(qū)作為一種新的經(jīng)濟(jì)空間，是我國(guó)重要的科技創(chuàng)新源頭，自創(chuàng)立之初，就在探索建立一種管理體制，能協(xié)調(diào)和整合各部門職能，從城市化、體制、機(jī)制創(chuàng)新示范方面推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、河北省開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制類型

（一）河北省開(kāi)發(fā)區(qū)概況。河北省第一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)成立于1992年，經(jīng)過(guò)二十多年的建設(shè)和優(yōu)化整合，截至2019 年，省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)到 155 家，基本上實(shí)現(xiàn)每個(gè)市、縣至都至少擁有1 家開(kāi)發(fā)區(qū)。全省共有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)17 個(gè)，包括5 個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)、6 個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、4 個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、1 個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)和1 個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。

表1 河北省開(kāi)發(fā)區(qū)布局

（二）河北省開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制類型。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制是指政府、企業(yè)或社會(huì)組織在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中所應(yīng)用的管理模式與管理方法，有不同的類型。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的類型，主要是以政府和企業(yè)兩大主體主導(dǎo)、參與或二者混合的模式。

表2 開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制劃分

河北省開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)20 多年的建設(shè)，其管理體制從最初的以政府管理為主逐漸發(fā)生演變，具體可分為兩大類型：

1.政府主導(dǎo)型。這是河北省省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)的傳統(tǒng)管理模式，大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)采用了該種模式。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立黨的工作委員會(huì)、管理委員會(huì)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，依據(jù)權(quán)限負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)和管理工作，對(duì)內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理，在業(yè)務(wù)上接受科技部門的宏觀管理和指導(dǎo)。

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)配備屬于較高規(guī)格，區(qū)管委會(huì)黨工委書記和管委會(huì)主任一般由當(dāng)?shù)卣嘧映蓡T擔(dān)任。開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行縱向管理模式，分為兩個(gè)層面：第一層即開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委和管理委員會(huì)為管理層，下設(shè)辦公室、財(cái)政局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、社會(huì)事務(wù)局和規(guī)劃建設(shè)局等職能部門。第二層即綜合服務(wù)中心為服務(wù)部門，進(jìn)行綜合事務(wù)的協(xié)調(diào)與服務(wù)。

在關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的行政管理及經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)被當(dāng)?shù)卣x予了一定的自主權(quán)限，是有利于開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的。此種管理模式的不足之處在于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)并沒(méi)有脫離行政單位歸屬的實(shí)質(zhì)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需求的市場(chǎng)主體資格有很大差距，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看在某些方面又限制了開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。

2.政企混合型。以滄州臨港開(kāi)發(fā)區(qū)為代表采用該模式，是開(kāi)發(fā)區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的一種雙主體型管理模式。依據(jù)2016 年河北省關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)改革發(fā)展的目標(biāo)和要求，全省開(kāi)發(fā)區(qū)參照六項(xiàng)改革措施，逐步開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人事制度改革、健全開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、明確責(zé)任主體，探索更多新型管理體制和模式。

政企混合型模式的核心在于將開(kāi)發(fā)區(qū)的行政職能和經(jīng)濟(jì)職能分開(kāi)，由開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)公司兩個(gè)主體分別行使。開(kāi)發(fā)公司或者在同級(jí)政府設(shè)立或者在開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)下設(shè)，目的是實(shí)現(xiàn)行政管理和經(jīng)濟(jì)管理的分離。政企混合模式使開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中抽身出來(lái)，集中精力投入公共事務(wù)管理以提高行政效率，但也存在一定的弊端，即管理機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)公司的職能分設(shè)之后，隨之帶來(lái)的是開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人、財(cái)、物的分散，這樣又在一定程度上限制了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。

二、治理視角下河北省開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制存在的問(wèn)題

當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨許多新情況，使原有的管理體制面臨各種力量的沖擊：

（一）回歸傳統(tǒng)行政管理體制的傾向加劇。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人口的增加，開(kāi)發(fā)區(qū)管理職能和管理機(jī)構(gòu)逐漸增多，社會(huì)管理負(fù)擔(dān)繁重，為了完成各項(xiàng)工作而配備相應(yīng)的人員，又導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)逐步壯大，其管理體制逐漸從精簡(jiǎn)、高效回歸傳統(tǒng)體制的“大而全”。由于傳統(tǒng)行政管理體制屬于“條塊結(jié)合”行政管理模式，導(dǎo)致體制易陷于僵化，影響開(kāi)發(fā)區(qū)的行政服務(wù)效率。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)行政主體地位的明確問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是政府派出機(jī)構(gòu)或者屬于一級(jí)政府，這一點(diǎn)已經(jīng)為人們所認(rèn)可，但從法律地位來(lái)看，政府的派出機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的行政主體，與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)有關(guān)的全國(guó)性的法律體系并未建立，多數(shù)園區(qū)的行政執(zhí)法主體資格不明確，不能建立強(qiáng)有力的行政執(zhí)法體系。開(kāi)發(fā)區(qū)行政主體地位不明確，缺乏管理的權(quán)威性，即使派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)擁有當(dāng)?shù)卣路诺慕?jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)限，但是由于其管理體制、職能權(quán)限缺乏法律保障，在實(shí)際運(yùn)作中仍然受到某些方面的制約。所以派出機(jī)構(gòu)在未獲得授權(quán)或者授權(quán)有限的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)區(qū)外的協(xié)調(diào)和區(qū)內(nèi)的管理與規(guī)劃都要過(guò)多地依賴于地方政府，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新方面不能傾盡全力，不利于發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新增長(zhǎng)極的作用。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)職能的完善問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)大都建立在城市的近郊，區(qū)內(nèi)工業(yè)聚集，對(duì)勞動(dòng)力的需求增長(zhǎng)較快，吸引了大量的勞動(dòng)人口進(jìn)入園區(qū)就業(yè)和生活，由此帶動(dòng)了區(qū)內(nèi)人口規(guī)模的擴(kuò)大。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的不斷擴(kuò)建，河北省多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)呈現(xiàn)“一區(qū)多園”的發(fā)展格局，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)和功能也相應(yīng)發(fā)生多樣化改變，甚至多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)突破原有單一產(chǎn)業(yè)功能定位，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行聟^(qū)，當(dāng)前河北省開(kāi)發(fā)區(qū)基本都成為需要多種功能的綜合性園區(qū)，早已不再是設(shè)立之初的“產(chǎn)業(yè)中心”，幾乎各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)都面臨著園區(qū)如何創(chuàng)新發(fā)展以及產(chǎn)城如何融合發(fā)展的問(wèn)題。

由于開(kāi)發(fā)區(qū)成立時(shí)間早晚不一樣，園區(qū)擴(kuò)張發(fā)展的速度和程度也有差異，不同的開(kāi)發(fā)區(qū)處于不同的發(fā)展階段。隨著社會(huì)的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、環(huán)保、綠化等事項(xiàng)都屬于日常管理和服務(wù)內(nèi)容，需求量日益增多，但與此相關(guān)的公共服務(wù)職能還不完善，需要有與之相適應(yīng)的管理體制。

三、基于治理視角的河北省開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新

隨著我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，創(chuàng)新成為鮮明的時(shí)代特征，在新發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)區(qū)所面臨的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和政策環(huán)境已不同以往，園區(qū)管理體制和機(jī)制能否適應(yīng)新情況，能否完美實(shí)踐其城市新區(qū)的功能定位，是開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（一）打造多中心治理開(kāi)發(fā)區(qū)。根據(jù)治理理論的觀點(diǎn)，公共事務(wù)的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容具有多元化特征，其治理主體也應(yīng)該多元化。在公共事務(wù)的管理或服務(wù)過(guò)程中會(huì)不同程度地出現(xiàn)市場(chǎng)失靈或政府失靈的問(wèn)題，隨著政府公共管理范式由管理到治理的轉(zhuǎn)變，應(yīng)發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人在內(nèi)的“多中心”模式，從而克服單一市場(chǎng)或政府“單中心”治理模式的不足。

開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制演進(jìn)的基本趨勢(shì)是由集權(quán)到分權(quán)、由政企合一逐步到政企分開(kāi)。因此我省開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的設(shè)計(jì)上，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，充分考慮各種社會(huì)組織的作用，支持園區(qū)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為其提供發(fā)揮功能的平臺(tái)，鼓勵(lì)其承擔(dān)更多社會(huì)治理責(zé)任。探索“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”、“園區(qū)+創(chuàng)投”、“區(qū)中園”等新型管理運(yùn)營(yíng)方式，實(shí)行政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元化運(yùn)行模式。開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、安全工作等，可采取市場(chǎng)化途徑，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式請(qǐng)社會(huì)上的專業(yè)公司完成這部分服務(wù)職能。

（二）提高開(kāi)發(fā)區(qū)行政服務(wù)的有效性。治理理論還要求治理過(guò)程的透明性，就是要實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的公開(kāi)，以便各主體有效參與治理過(guò)程。新時(shí)代要促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，探索扁平化治理機(jī)制，將新型服務(wù)理念引入開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。按照科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的原則，開(kāi)發(fā)區(qū)要積極進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人事制度的創(chuàng)新，優(yōu)化園區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)范人事崗位設(shè)置，實(shí)行“部門領(lǐng)導(dǎo)+主辦負(fù)責(zé)制”的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制運(yùn)行體系，提高行政服務(wù)的有效性。政府進(jìn)一步深化“放管服”改革，放管結(jié)合，將行政與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限盡可能下放或委托下放給開(kāi)發(fā)區(qū)，適當(dāng)增加開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，進(jìn)一步加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力。

（三）提升開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)能力。在新的發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)區(qū)要完成創(chuàng)新發(fā)展和園區(qū)功能的轉(zhuǎn)型。目前開(kāi)發(fā)區(qū)性質(zhì)已由最初單純的產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展成為具有經(jīng)濟(jì)、政治、民生等綜合功能的區(qū)域。由于面對(duì)的社會(huì)事務(wù)越來(lái)越多，開(kāi)發(fā)區(qū)除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，也要提供更好的社會(huì)公共服務(wù)。應(yīng)該與當(dāng)?shù)厝嗣裾纬陕?lián)動(dòng)，依靠建設(shè)“服務(wù)型政府”加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建覆蓋全園區(qū)的公共服務(wù)治理機(jī)制，進(jìn)一步加大公共服務(wù)力度，提升公共治理與服務(wù)水平。此外，也要充分發(fā)揮中介服務(wù)體系在開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)方面的作用，打造服務(wù)型開(kāi)發(fā)區(qū)。