周 元 松

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

有效環(huán)境治理是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型中面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其與經(jīng)濟(jì)效益的沖突往往直接導(dǎo)致政府決策難。從各國發(fā)展進(jìn)路來看，“先污染后治理”的思路較為普遍。這是因?yàn)椋鳛楣操Y源的自然環(huán)境曾一度被認(rèn)為取之不盡用之不竭且符合理性人“搭便車”的決策考慮，因此,無節(jié)制的開采開發(fā)成為工業(yè)化時(shí)代和工業(yè)化過程的顯著特征。直至環(huán)境污染治理成為國民的普遍呼聲，環(huán)境治理才逐漸從公眾訴求上升為政府的治理責(zé)任。自20世紀(jì)70年代起，隨著聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議的召開，環(huán)境問題也上升為國際議題，成為國家間協(xié)調(diào)尤其是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間需要協(xié)調(diào)的突出矛盾。然而，由于發(fā)展不平衡和環(huán)境治理能力差異等原因，作為世界難題的環(huán)境治理仍未在國際間達(dá)成根本一致。即便聚焦國內(nèi)視野，行之有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具也存有爭(zhēng)議?！耙延醒芯繉?duì)環(huán)境政策—?jiǎng)?chuàng)新—績(jī)效的關(guān)系仍未得到明確結(jié)論，且大多只是探討環(huán)境政策工具對(duì)環(huán)境績(jī)效的影響，而缺乏對(duì)環(huán)境政策組合作用的深入研究?！盵1]已有環(huán)境政策工具均是以其在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面的比較優(yōu)勢(shì)成為替代先前政策工具的主要理由，呈現(xiàn)出一種鮮明的效果反饋導(dǎo)向、民主自由傾向和線性演進(jìn)特征，但仍然存在著各種各樣的問題。

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的三種理論范式

(一)國家干預(yù)主義與命令型規(guī)制手段

命令型規(guī)制手段在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建過程中得到普遍運(yùn)用，是凱恩斯主義在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。因?yàn)榄h(huán)境問題被視為市場(chǎng)自由的惡性結(jié)果，公眾的普遍判斷自然是缺乏監(jiān)管規(guī)制，環(huán)境治理作為其政治訴求成為政府的治理義務(wù)。于是，政府采取如同經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的規(guī)制辦法應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。

政府采取干預(yù)—命令的規(guī)制手段固然有其歷史原因，但從理論上來看，更多是因?yàn)槭袌?chǎng)面對(duì)作為公共資源的環(huán)境治理時(shí)的失效，以及由于環(huán)境治理的專業(yè)性、商業(yè)秘密保護(hù)等限制所帶來的困境。“環(huán)境治理具有公共物品的屬性和特征，有較強(qiáng)的公共性、社會(huì)性和公益性。”[2]一方面，由于環(huán)境治理的公共性，很難適用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效激勵(lì)；另一方面，“風(fēng)險(xiǎn)系于不確定性，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的難題在于規(guī)制者必須于不確定中決策”[3]103。這種不確定性源于信息的不對(duì)稱，在最普遍的情境下，規(guī)制者與被規(guī)制者之間存在一定利益上的對(duì)立關(guān)系。出于自利和逐利的考慮，研發(fā)和生產(chǎn)產(chǎn)品的被規(guī)制者雖然是最能夠解決信息不對(duì)稱問題的一方主體，但在現(xiàn)實(shí)中幾乎不會(huì)自覺提供真實(shí)全面的信息。面對(duì)這種信息壁壘，政府能夠采取的最直接辦法就是通過命令型的事前事后規(guī)制措施進(jìn)行約束。

(二)市場(chǎng)自由主義與激勵(lì)型規(guī)制手段

伴隨著凱恩斯主義的式微與新自由主義的崛起，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)開始影響發(fā)達(dá)國家的治理模式。政府權(quán)力限縮，以市場(chǎng)機(jī)制為核心，充分利用價(jià)格信號(hào)、供求規(guī)律和稅費(fèi)機(jī)制的激勵(lì)型規(guī)制手段成為政府處理其與市場(chǎng)主體關(guān)系的主要舉措。激勵(lì)型規(guī)制手段的出臺(tái)直接與政府治理模式普遍轉(zhuǎn)型有關(guān)，同時(shí)也是為了克服命令型規(guī)制手段單向度強(qiáng)制性的措施弊端。相對(duì)于從功能上側(cè)重事后監(jiān)管的命令型規(guī)制(效果的實(shí)現(xiàn)要依靠對(duì)違反命令的懲戒)而言，激勵(lì)型規(guī)制手段更多側(cè)重于事前和過程中的監(jiān)管，其目的是通過激勵(lì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體即排污企業(yè)的自覺轉(zhuǎn)型。

(三)民主主義范式理論與協(xié)商型規(guī)制手段

1.民主主義范式與科學(xué)主義范式之爭(zhēng)

風(fēng)險(xiǎn)指損害等不利結(jié)果的可能性。具體來說包括兩層含義：損失的嚴(yán)重程度和損失發(fā)生的可能大小。長(zhǎng)期以來，風(fēng)險(xiǎn)被視做技術(shù)問題和自然發(fā)生，并未被各國政府的規(guī)制目標(biāo)所覆蓋。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)學(xué)的發(fā)展，尤其在貝克和盧曼的影響下，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)與行為的選擇密切相關(guān)，人為風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入社會(huì)學(xué)議題。進(jìn)一步的研究首先認(rèn)識(shí)到：風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性在于人類復(fù)雜的行為過程與不受人類意志影響的自然規(guī)律交織作用。相對(duì)應(yīng)地，人類認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的行為也區(qū)分為技術(shù)過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政策過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)或風(fēng)險(xiǎn)管理[4]。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，科學(xué)家無需考慮社會(huì)因素，僅客觀地通過數(shù)據(jù)信息的收集測(cè)算即可，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)或風(fēng)險(xiǎn)管理則需要考慮復(fù)雜社會(huì)情境中的應(yīng)用問題，需要在科學(xué)評(píng)估揭示出的因果關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)行更廣泛價(jià)值要素的平衡，綜合“經(jīng)濟(jì)效率、政治權(quán)衡、社會(huì)價(jià)值取向”等問題作出規(guī)范性判斷[5]135。

科學(xué)主義范式強(qiáng)調(diào)專業(yè)意見在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的應(yīng)用[5]93，而民主主義范式則強(qiáng)調(diào)民主和價(jià)值的判斷。比之于科學(xué)主義范式的以客觀采取科學(xué)工具衡量風(fēng)險(xiǎn)，民主主義范式更側(cè)重于主觀意見[6]105。雖然公眾的意見不如專家意見更具專業(yè)性，但也不容忽視。一方面，作為科學(xué)過程的專家評(píng)估僅僅考慮風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的量化因素，而決策者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)卻需要綜合占比甚至更重的公眾等多方意見要素；另一方面，正因?yàn)槎叽嬖诜制?，才更需要一個(gè)交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方的對(duì)話以減少隔閡。因此，民主主義范式更多地為治理者所接受，但并非作為對(duì)科學(xué)主義的替代。以信息交流為典型代表的協(xié)商型規(guī)制手段是民主主義范式啟發(fā)下的環(huán)境規(guī)制措施產(chǎn)物。

2.美國TRI環(huán)境治理的成功實(shí)踐

TRI即有害物質(zhì)排放目錄制度。該制度要求具有一定規(guī)模、有害物質(zhì)排放數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)每年報(bào)告有害物質(zhì)的排放量和廢棄物的移動(dòng)量,美國環(huán)境署將其做成數(shù)據(jù)庫并在網(wǎng)上公開。數(shù)據(jù)的獲取通過格式化的表單內(nèi)容，政府在這個(gè)過程中僅是數(shù)據(jù)的收集者和公開者，不做減排的義務(wù)要求；在信息披露的過程中，媒體也會(huì)充當(dāng)宣傳和解讀的角色。基于這一簡(jiǎn)單過程形成了一種公開的信息交流。而令所有人驚訝的是，在沒有強(qiáng)制義務(wù)或命令的情況下，大量的企業(yè)卻自發(fā)建立起一套詳實(shí)的減排計(jì)劃，而且每年把其當(dāng)做重要的目標(biāo)不斷推動(dòng)排放量的下降。TRI的實(shí)踐似乎在更少的干預(yù)下繞過了信息困境，直接達(dá)成了減少污染的規(guī)制效果。

TRI的創(chuàng)新可以歸結(jié)為對(duì)信息交流的規(guī)制應(yīng)用。首先，通過媒體的報(bào)道和環(huán)保組織宣傳，充分吸引公眾對(duì)這一涉及公共利益問題的普遍關(guān)注。而報(bào)道通過大眾便于接受的語言去解釋和宣傳TRI，收到的效果是：企業(yè)迫于曝光壓力及其面臨的道德譴責(zé)和聲譽(yù)受損以及公民可能因“避害”而要求企業(yè)遷出直接造成的利益減損等而減少對(duì)環(huán)境的污染。其次，政府的做法不同于以往的規(guī)制手段，關(guān)鍵的優(yōu)勢(shì)在于創(chuàng)新了信息的發(fā)生機(jī)制。按照統(tǒng)一格式的內(nèi)容收集信息并一并置于公眾的監(jiān)督之下，這就使企業(yè)之間也建立起一種監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因?yàn)槊磕甓紩?huì)進(jìn)行公開的TRI即實(shí)時(shí)的信息更新，企業(yè)的品牌追求不容許他們?cè)谌我还_場(chǎng)合的形象受損，更何況是公眾關(guān)心的切身問題。最后，減排的成功實(shí)踐可以促進(jìn)企業(yè)間的自覺經(jīng)驗(yàn)交流，數(shù)據(jù)信息更是直接為企業(yè)內(nèi)部有志于減排的管理者提供有效參考。TRI奏效的關(guān)鍵在于形成了信息的交流環(huán)，而非停留在信息公開階段。這種交流得益于公開的信息比較準(zhǔn)確地傳遞到了希望了解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的主體處(政府、公眾)，信息接收者對(duì)于信息的反應(yīng)同樣清晰地傳遞到企業(yè)，從而轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N良性的壓力。如此，便通過信息間的動(dòng)態(tài)交流形成了一套行之有效的協(xié)商規(guī)制路徑。

二、基于成本收益考量的比較分析

(一)命令型規(guī)制手段的績(jī)效分析

1.命令型規(guī)制優(yōu)劣勢(shì)的價(jià)值判斷

命令型規(guī)制手段如前所述，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的行使及其威懾效果，雖然是最為傳統(tǒng)的規(guī)制類型，但實(shí)證分析多表明命令型規(guī)制手段產(chǎn)生的效果甚至要優(yōu)于激勵(lì)型規(guī)制手段。這主要源于命令型規(guī)制手段對(duì)于體制資源的應(yīng)用便捷，以及加大違法成本直接產(chǎn)生威懾效果所獲取的較高效率。具體來說，一方面，設(shè)立各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需要協(xié)同審計(jì)部門等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境司法、環(huán)境執(zhí)法自然也需要運(yùn)用各種體制資源，但是這并沒有擴(kuò)大或增加原先的機(jī)構(gòu)職能，只是體制資源的應(yīng)用領(lǐng)域有所區(qū)別。這意味著不僅不需要增加額外的體制成本，而且現(xiàn)行的體制慣性就高度契合命令型規(guī)制這種自上而下的、單向度、高強(qiáng)度的環(huán)境治理方式。另一方面，雖然這種單向規(guī)制無法收到激勵(lì)企業(yè)自主減排的效果，甚至因?yàn)槿缤趺鬟h(yuǎn)所說的命令規(guī)制下規(guī)制者與被規(guī)制者之間的“貓鼠關(guān)系”，二者勢(shì)必不可能展開合作，被規(guī)制者更大的動(dòng)力在于逃避追捕，而規(guī)制者的目的則在于消滅被規(guī)制者的污染行為[7]。因此命令型規(guī)制手段常常演變?yōu)橐环N“游擊戰(zhàn)”，卻可以產(chǎn)生普遍的威懾效應(yīng)。這種威懾效應(yīng)直接源自企業(yè)對(duì)于違法成本和違法收益的理性分析?；谶@種來自于被規(guī)制者的自我理性選擇，命令型規(guī)制手段才得以產(chǎn)生深遠(yuǎn)的輻射效果。

2.命令型規(guī)制與激勵(lì)型規(guī)制的比較分析

命令型減排規(guī)制措施不僅不是一種落后、傳統(tǒng)的規(guī)制手段，而且具有基礎(chǔ)性和保障性的作用。激勵(lì)型減排規(guī)制對(duì)命令型減排規(guī)制的依賴體現(xiàn)在規(guī)制指標(biāo)的確定和規(guī)制制度的執(zhí)行兩個(gè)層面。在規(guī)制指標(biāo)確定層面，無論是減排稅的稅率還是排放總量目標(biāo)的確定，都需要在真實(shí)數(shù)據(jù)所測(cè)算的成本之上進(jìn)行設(shè)定。數(shù)據(jù)的來源憑借政府外的手段獲取會(huì)因?yàn)榕盼燮髽I(yè)的自利考慮致使數(shù)據(jù)失真、政策失效。在執(zhí)行層面，補(bǔ)貼政策能否奏效直接取決于命令規(guī)制手段的運(yùn)用。如果命令規(guī)制手段存在缺漏，懲罰性措施形成的排污成本小于企業(yè)排污收益，排污行為同樣難以制止；排放稅稅負(fù)的計(jì)算等于企業(yè)實(shí)際排放量與一定稅率的乘積，而稅率是國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定；在排放權(quán)交易領(lǐng)域，交易的前提也有賴于對(duì)真實(shí)排污量的摸排，交易標(biāo)的等的審核必須依賴命令型手段的實(shí)時(shí)監(jiān)控，否則，即便是平臺(tái)介入也無法獲得真實(shí)有效的信息。另外，從市場(chǎng)交易來看，排放權(quán)交易的存續(xù)需要保證排放權(quán)的稀缺性；長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，排放總量必須逐步下降，排放總量目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)施當(dāng)然也需要命令型減排規(guī)制的參與[8]。

(二)激勵(lì)型規(guī)制手段的績(jī)效分析

1.激勵(lì)型規(guī)制優(yōu)劣勢(shì)的價(jià)值判斷

雖然命令型規(guī)制手段扎牢了“不敢污染”的制度籠子，但即便是規(guī)制者也清楚命令型規(guī)制無法根除環(huán)境問題，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制，最終只能陷入一種事后補(bǔ)救的怪圈。而事后的懲戒和補(bǔ)救既無法改變環(huán)境損害的既定事實(shí)，也因?yàn)樾迯?fù)技術(shù)、修復(fù)周期等因素醞釀出更多的不確定性。長(zhǎng)此以往的惡性循環(huán)將導(dǎo)致違法投機(jī)的反彈、執(zhí)法成本的提升、俘獲規(guī)制的產(chǎn)生等諸多問題。命令型規(guī)制效果受限的根本原因在于對(duì)被規(guī)制者而言，這些往往是資源集約型的企業(yè)被要求在環(huán)保方面采取必要的措施不僅不能助力其經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，反而會(huì)限制其當(dāng)前的收益，這種雙重?fù)p失是誘使被規(guī)制者鋌而走險(xiǎn)的根源。況且，信息困境依然是命令型規(guī)制在訂立階段不得不面臨的問題，對(duì)于企業(yè)真實(shí)污染情況的信息掌控在拒絕合作的企業(yè)一方，政府獲取信息存在困難。另外，制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)通常只能以環(huán)境污染信息的中位數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)。如此，對(duì)于高收益的企業(yè)而言，仍然無法阻止其付出違法成本獲取高額收益。

2.激勵(lì)型減排規(guī)制手段的內(nèi)部比較

(1)劣選：補(bǔ)貼及其不足 補(bǔ)貼手段最大的劣處體現(xiàn)在于減排效果的不確定性。通過補(bǔ)貼使用新能源并不能減少能源消耗總量，且在確定補(bǔ)貼份額時(shí)面臨“遞增難題”。補(bǔ)貼額原本應(yīng)根據(jù)有無補(bǔ)貼時(shí)的排放量差額計(jì)算，然而一旦確定補(bǔ)貼，便無法推算沒有補(bǔ)貼時(shí)的排放量。另外，從政策過程的角度來看，補(bǔ)貼極有可能產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效果。在補(bǔ)貼的利益誘導(dǎo)下，企業(yè)很有可能通過制造溫室氣體再進(jìn)行減排的方式“騙取”補(bǔ)貼，這些都離初衷甚遠(yuǎn)。

從效率的角度來看，對(duì)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)依賴雖然可以促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型，但同時(shí)可以導(dǎo)致企業(yè)離開補(bǔ)貼后在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中迅速潰敗。具體來說，企業(yè)運(yùn)用于獲取補(bǔ)貼的資源、人力可能會(huì)誘發(fā)權(quán)力尋租，無論如何這種注意力和資源的投入都偏離了生產(chǎn)和研發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而從補(bǔ)貼行為的另一端來看，政府規(guī)制者不斷增加的補(bǔ)貼預(yù)算在前述效果不確定與效率低下的價(jià)值分析下勢(shì)必也是一種對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)和損失。

(2)優(yōu)選：征稅與權(quán)利交易 從環(huán)境效果和道德取向的角度分析，考量環(huán)境效果本身是不能排除執(zhí)行成本的政策真空，“減排措施的制定必須符合邊際成本等于邊際效益的法則”。對(duì)此，即便是環(huán)境價(jià)值論者搬出環(huán)境價(jià)值的不可比性與環(huán)境損害的不可逆性，其反對(duì)者則生硬地以減排造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速造成的損害同樣是影響巨大和不可逆的進(jìn)行反駁?；谶@種反駁的啟發(fā)，評(píng)析排放權(quán)交易和排放稅的更優(yōu)選擇時(shí)，也應(yīng)當(dāng)著重考慮執(zhí)行成本的問題，更理智的分析是比較二者的執(zhí)行成本。

從設(shè)立環(huán)節(jié)來看，初始分配價(jià)格和初始分配數(shù)量則是排放權(quán)交易面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn)。就執(zhí)行環(huán)節(jié)來看，排放稅涉及的征稅行為是政府的基本公共管理職能，并不會(huì)涉及新的人力物力投入。但是排放權(quán)交易則需要精密專業(yè)的協(xié)同、平臺(tái)以及工作人員，因此意味著更大的管理成本[8]。

(三)協(xié)商型規(guī)制手段的績(jī)效分析

1.協(xié)商型規(guī)制與命令控制型規(guī)制的比較分析

協(xié)商型規(guī)制作為一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具相比于傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制手段具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)并不完全脫離命令控制型規(guī)制手段，甚至依賴于后者。這是因?yàn)槊羁刂菩鸵?guī)制手段在法治的要求下，必須以“確有必要”為條件，管制行為的合法正當(dāng)性是行使規(guī)制的依據(jù)，而這一依據(jù)的獲取就面臨前述信息困境，或者就只能處于一種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的事后規(guī)制。然而，協(xié)商型規(guī)制手段不是一種權(quán)力行政，它對(duì)獲取信息的要求不涉及企業(yè)的商業(yè)秘密，也并未限制公民、法人的權(quán)利和自由，因而不需要法律授權(quán)即可采取，而且能夠行之有效。

2.協(xié)商型規(guī)制與激勵(lì)型規(guī)制的比較分析

許可權(quán)交易的規(guī)制手段屬于一種典型的激勵(lì)型規(guī)制手段。信息交流規(guī)制手段相較于許可權(quán)交易的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在操作上。許可權(quán)交易規(guī)制的實(shí)施有賴于排污總量的規(guī)定，而這種規(guī)定必須建立在對(duì)市場(chǎng)信息的準(zhǔn)確把控上。一旦總量制定過高或過低，便會(huì)致使企業(yè)的投機(jī)行為或由于缺乏稀缺性而喪失排污權(quán)交易的必要，規(guī)制手段陷入失效的境地。另外，政策的穩(wěn)定性要求使制度容易變得僵硬，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。而協(xié)商型規(guī)制則明顯靈活，不包含企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)的固定標(biāo)準(zhǔn)，卻通過軟標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)制企業(yè)的自覺調(diào)整。

但是，由于協(xié)商型規(guī)制對(duì)規(guī)制者缺少更多的要求，也給予了被規(guī)制者相當(dāng)?shù)淖杂桑@就會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)行為者不為公眾壓力所動(dòng)。完全普遍適用的規(guī)制制度是不存在的，在信息交流這種軟標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制局限下，恰恰彰顯出規(guī)制手段間相互配合、綜合應(yīng)用的需求。

三、展望：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段融合發(fā)展的路徑可能

綜上，筆者從理論聯(lián)系的層面分別對(duì)三種典型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制類型進(jìn)行了內(nèi)涵的闡釋并對(duì)其相應(yīng)的典型政策工具進(jìn)行列舉，通過成本收益分析與對(duì)比分析分別闡釋了每一種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制類型的優(yōu)劣所在。通過分析發(fā)現(xiàn)，任何一種環(huán)境規(guī)制類型都不能獨(dú)立地解決環(huán)境問題，即便在同一種規(guī)制類型內(nèi)部，不同的政策工具之間也存在著較大的效益差異。然而，前述分析表明，環(huán)境規(guī)制類型的演進(jìn)呈現(xiàn)出鮮明的線性特征：激勵(lì)型規(guī)制手段正是為了解決側(cè)重事后規(guī)制的單向性命令規(guī)制的弊端出現(xiàn)的；作為民主主義理論范式的協(xié)商型規(guī)制措施也與同為科學(xué)主義理論范式的命令型、激勵(lì)型規(guī)制手段存在很大的對(duì)立?，F(xiàn)存研究多是單一地論述某一規(guī)制類型的比較優(yōu)勢(shì)，或針對(duì)其弊端實(shí)施改良，卻忽視了環(huán)境問題、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)制所具有的主體復(fù)雜性正是單一規(guī)制措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的最大難點(diǎn)。因此，集合三種規(guī)制類型的主要優(yōu)勢(shì)，探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策工具的組合可能，建構(gòu)“不敢污染”“不用污染”“不想污染”的規(guī)制梯隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)成為一種新的共識(shí)和研究方向。這不僅是三種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制類型優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的自然導(dǎo)向，也是改善政策環(huán)境、化“規(guī)制”為“規(guī)訓(xùn)”的必然作法。過往風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究側(cè)重強(qiáng)調(diào)規(guī)制者與被規(guī)制者的身份差異，或即便保證平等參與情況下也依然是執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象的關(guān)系，這恰恰忽視了良好的政策環(huán)境不僅需要管制和激勵(lì)，更需要通過政策引導(dǎo)發(fā)揮一種教化功能。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制融合發(fā)展的路徑優(yōu)勢(shì)就在于主體的多元協(xié)同性及手段的綜合互補(bǔ)性，通過適當(dāng)?shù)募?lì)和協(xié)商，利用好更多強(qiáng)制力量之外的軟標(biāo)準(zhǔn)和多主體參與監(jiān)督等制約因素，激發(fā)市場(chǎng)主體間的監(jiān)督和正向激勵(lì)作用，引導(dǎo)寬松自由選擇的良性政策環(huán)境出現(xiàn)。與此同時(shí)，將政府命令型規(guī)制的力量充分聚焦于平臺(tái)保障和政策兜底，徹底改變政府與排污企業(yè)間的“貓鼠關(guān)系”。政府主體轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤弦?guī)制體系——“規(guī)制梯隊(duì)”的保障者和底線監(jiān)督的最后一道防線，這不僅將大大節(jié)約政府執(zhí)法成本，而且可以有效改善政府與排污企業(yè)間的關(guān)系。在這種并非過分依賴命令規(guī)制的融合規(guī)制體系下，命令型規(guī)制的威懾效應(yīng)不僅不會(huì)緊張其與企業(yè)的關(guān)系，而且能夠成為寬松政策環(huán)境的有效調(diào)解。融合規(guī)制體系下政府角色轉(zhuǎn)向也正與法治政府建設(shè)、國家治理能力現(xiàn)代化互相映襯，深化推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國。