邢鴻飛　王聰聰

摘? ? ? 要：評估主體是政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估的基礎(chǔ)與核心，確定評估主體基本屬性有助于推動政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估的順利發(fā)展。從基本構(gòu)架層面來看，目前我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體呈現(xiàn)出自評估主體與第三方評估主體、前評估主體與后評估主體和公眾三類形態(tài)。從基本功能層面來看，我國評估主體具備引領(lǐng)、保障和適用等一般功能，預(yù)測、后備、監(jiān)管和輔助等特殊功能。從基本特征來看，我國評估主體具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，但尚存在獨(dú)立性不足、專業(yè)程度不一、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)模糊、權(quán)威性缺乏等困境，需要在法律和政策中進(jìn)一步完善。

關(guān)? 鍵? 詞：政府購買服務(wù);評估主體;基本屬性

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0001-09

作者簡介：邢鴻飛（1963—），男，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué);王聰聰（1995—），女，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

一、我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的基本構(gòu)架

研究評估主體的基本構(gòu)架是討論評估主體的首要條件。根據(jù)實(shí)施階段和實(shí)施方式的不同，我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體呈現(xiàn)出不同形態(tài)。

（一）自評估主體與第三方評估主體

評估主體性質(zhì)的不同意味著各評估主體權(quán)利、能力和方法有很大的差異，在實(shí)踐中最終評估結(jié)果也會受到影響，因此，研究評估主體的基本構(gòu)架首先依據(jù)評估主體的性質(zhì)進(jìn)行主體劃分。

⒈自評估主體。我國傳統(tǒng)行政權(quán)力高度集中的狀態(tài)導(dǎo)致以往政府績效評估傾向于以自評估形式完成，政府自評估是推動政府購買服務(wù)制度化、規(guī)范化的重要手段，是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐和政府績效管理辦法優(yōu)化服務(wù)、提高政府執(zhí)行力的有效途徑。根據(jù)評估方式、評估主體級別和職能范圍的不同，自評估主體在實(shí)踐中通常劃分為縱向評估主體、橫向評估主體和自我評估主體三類：一是縱向評估，指上級政府部門基于對下級政府部門的監(jiān)督權(quán)，對下級政府部門一系列購買服務(wù)進(jìn)行的評估。此時(shí)，上級政府部門可被稱為縱向評估主體。縱向評估主體可以利用明顯的權(quán)力優(yōu)勢對下級政府的購買服務(wù)進(jìn)行糾錯(cuò)、引導(dǎo)和激勵，有利于把控評估質(zhì)量。二是橫向評估，指同級政府部門之間或者就某一項(xiàng)目有聯(lián)系的政府部門之間互相評估的過程。此時(shí)的政府部門可被稱為橫向評估主體。橫向評估方便評估主體與評估對象平等交流項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、問題和未來走向，有利于提高評估效率。三是自我評估，指政府購買服務(wù)實(shí)施后自我檢查、自我反思和糾錯(cuò)，此時(shí)，作為項(xiàng)目具體實(shí)施者的政府部門本身可被稱為自我評估主體。自我評估主體知曉實(shí)施過程中自身真實(shí)的工作狀態(tài)和工作進(jìn)度，明晰部門存在的問題和不足，有助于提出具有針對性的評估結(jié)果和方案?？傮w而言，政府自評估主體多樣，有利于增強(qiáng)行政回應(yīng)性和責(zé)任感，同時(shí)也對我國評估體制的完善提出了較高要求。

⒉第三方評估主體。所謂第三方評估，意味著做出評估結(jié)論的機(jī)構(gòu)或個(gè)人既非政策制定者，也非執(zhí)行者，有效避免了政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”所造成的結(jié)果不公正風(fēng)險(xiǎn)。[1]其實(shí)質(zhì)是一種更為客觀的社會監(jiān)督，更有助于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。[2]根據(jù)身份的不同，第三方評估主體可劃分為專門評估機(jī)構(gòu)（專門從事評估工作，以評估為主業(yè)）和非專門評估機(jī)構(gòu)（以教學(xué)科研等工作為主業(yè)，附帶從事評估工作，以評估為副業(yè)）：一是專業(yè)評估機(jī)構(gòu)具備專業(yè)評估資質(zhì)，在評估過程中具有不可代替的重要地位。如廈門市思明區(qū)政府委托福州博智市場研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度評估;上海市閔行區(qū)邀請市質(zhì)量協(xié)會用戶評估中心對區(qū)政府各部門進(jìn)行評估。[3]專業(yè)評估機(jī)構(gòu)以其特有的專業(yè)性和公正性活躍在政府績效評估中，與處于上升時(shí)期的政府購買服務(wù)一同成長。二是相較于專業(yè)機(jī)構(gòu)評估，高校專家專業(yè)能力強(qiáng)、知識面廣，其作為評估主體進(jìn)一步增強(qiáng)了評估的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，有利于提升第三方評估專業(yè)性。同時(shí)，以高校教師作為評估主體，有助于高校課題組將實(shí)踐融入理論研究之中，提升研究結(jié)果的操作性，實(shí)現(xiàn)政府與高?；ダ糙A。2018年中央財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》中提出：“應(yīng)嚴(yán)格按照政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開展評價(jià)工作”?？傮w而言，多樣的第三方評估主體有利于提升評估結(jié)果的公正性，避免政府自評估帶來的評估結(jié)果閉塞和滯后的缺陷。

（二）前評估主體與后評估主體

根據(jù)實(shí)施時(shí)間的不同，政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估在實(shí)踐中劃分為“事前評估”和“事后評估”，由此，政府購買服務(wù)評估主體劃分為“前評估主體”和“后評估主體”。

⒈前評估主體。事前評估是在政策執(zhí)行前所進(jìn)行的一種帶有預(yù)測性質(zhì)的評估，主要包括對政策實(shí)施對象發(fā)展趨勢的預(yù)測、對政策可行性的預(yù)測、對政策效果的預(yù)測。[4]在立項(xiàng)之初明確事前評估主體，有助于政府借助政府購買服務(wù)樹立政府形象、提升政府公信力。前評估主體的主要任務(wù)是根據(jù)政府治理目標(biāo)和治理水平，通過考核和調(diào)研確定某一政府購買服務(wù)項(xiàng)目、幫助政府選擇合適的承接主體，從而為項(xiàng)目的順利開展提供良好基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，事前評估的實(shí)施形態(tài)多以政府自評估為主，自評估主體擁有政府項(xiàng)目信息的優(yōu)先獲取途徑、嚴(yán)格的評估標(biāo)準(zhǔn)，滿足了事前評估的政務(wù)需求。

⒉后評估主體。事后評估是指在政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)間后，將執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)比對差距，找出問題和癥結(jié)所在，以便進(jìn)一步完善服務(wù)項(xiàng)目。后評估主體在項(xiàng)目實(shí)施過程中主要針對兩方面內(nèi)容進(jìn)行評估：一是評估政府政策實(shí)施后的社會適應(yīng)性，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時(shí)反饋并改進(jìn);二是評估政府購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果并提出建議。后評估主體多以第三方評估主體為主，第三方評估主體以其主體多元、評估標(biāo)準(zhǔn)靈活多變的優(yōu)勢幫助政府審視執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的障礙性因素。

在事前評估中僅依靠自評估主體不能對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和社會需求做出最佳分析;在事后評估中，評估任務(wù)繁重且周期過長，純粹的第三方評估形式往往流于形式，亦難以彌補(bǔ)以上不足，故而，每一階段的評估主體也不是固定不變的。

（三）公眾在評估中的地位和作用

公眾作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的直接服務(wù)對象，對政府購買服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)理應(yīng)具有天然的話語權(quán)。由于公眾參與的意識不強(qiáng)、能力不足、制度保障缺乏等問題暫時(shí)難以解決，在現(xiàn)實(shí)中較少有直接以個(gè)體身份在評估過程中表達(dá)自身利益訴求，而更多地借助與高校課題合作、加入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)等方式參與到政府購買服務(wù)評估中。但是，這不影響我們理性看待公眾直接以個(gè)體身份參與政府購買服務(wù)評估時(shí)所發(fā)揮的作用。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下進(jìn)行的公眾活動并不少見，如參與“萬人評議”活動、通過網(wǎng)絡(luò)征求意見通道表述利益、參與聽證和座談會等。這些活動的開展，一方面，在推進(jìn)政府民主化、提高項(xiàng)目質(zhì)量等方面具有重大價(jià)值;另一方面，對評估主體起著監(jiān)督作用。由此可見，如果公眾作為評估主體的監(jiān)督意識沒有提升，將影響政府購買服務(wù)評估的順利開展。

二、我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的基本功能

評估是政府購買服務(wù)的重要組成部分。明確評估主體基本功能不僅是明確評估主體基本屬性、提高評估質(zhì)量的必要條件，對于鼓勵多方主體參與政府項(xiàng)目評估、避免“信息孤島”也具有重要意義。

（一）評估主體的一般功能

⒈評估主體的引領(lǐng)功能。我國評估制度起步較晚，相關(guān)的政策和法律對評估主體的規(guī)定仍不完善，由此，多元化評估主體憑借專業(yè)的評估知識參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施始末，能夠有效引領(lǐng)政府購買服務(wù)往預(yù)期方向發(fā)展：一是促使政府根據(jù)評估報(bào)告作出正確決策，保證決策結(jié)果科學(xué)性;二是促進(jìn)政府重視評估體系建設(shè)，以增強(qiáng)各方評估主體的責(zé)任感，預(yù)防或克服政府評估主體間的理性偏差。評估主體多元化有助于增強(qiáng)政府責(zé)任意識，促使政府購買服務(wù)評估多元化、多層次、多角度發(fā)展，推進(jìn)各地政府決策民主化、法治化、科學(xué)化，提升政府公信力，樹立政府權(quán)威。

⒉評估主體的保障功能。政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的準(zhǔn)入制度、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和試用范圍在不斷完善，多元化評估主體的參與渠道逐步拓寬，有助于評估主體發(fā)揮自身優(yōu)勢保障政府購買服務(wù)的順利實(shí)施：一是多元化評估主體有助于各評估主體之間互相配合，解決了評估信息不對稱、評估結(jié)果可操作空間大、評估效力不足等問題，保障了政府購買服務(wù)項(xiàng)目的時(shí)效性、科學(xué)性和客觀性;二是多次評估有助于優(yōu)化各類評估主體的能力，協(xié)調(diào)各評估主體之間的矛盾和摩擦，減少評估報(bào)告誤差，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，從而建立結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、多元化的政府信息資源公共獲取體系和績效評估體系，提高政府購買服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和水平。

⒊評估主體的適用功能。評估主體貫穿于政府購買服務(wù)整個(gè)過程，利用評估主體的適用功能，杜絕絕對的階段性劃分：在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的“前評估”階段，應(yīng)以具有先期信息和權(quán)威優(yōu)勢的政府自評估為主，以專業(yè)性程度更高的第三方獨(dú)立評估為輔，從源頭嚴(yán)格審核政府選擇項(xiàng)目，降低事故發(fā)生幾率;在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的“后評估”階段，應(yīng)以第三方獨(dú)立評估為主、以政府自評估為輔，其理由在于，政府購買服務(wù)項(xiàng)目最終指向社會公眾，來自于市場的第三方評估主體能夠靈活適應(yīng)社會需求，而自評估主體則能夠予以權(quán)威性保障，有助于樹立福利政府的形象。由此，需督促政府積極轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)政府公信力，推動政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估體系得到質(zhì)的飛躍。

（二）評估主體的特別功能

⒈前評估主體與后評估主體的特別功能。由于實(shí)施階段不同，前評估主體與后評估主體的特別功能具有明確區(qū)分：⑴前評估主體具有預(yù)測功能。如前文所述，事前評估作為評估過程的初始環(huán)節(jié)，以預(yù)測分析政府購買服務(wù)項(xiàng)目為主要任務(wù)，是政府下達(dá)并執(zhí)行政策的試金石，是政府購買服務(wù)項(xiàng)目順利開展的必經(jīng)之路。前評估主體以政府內(nèi)部自評估主體為主，政府內(nèi)部自評估主體具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢，能夠分析政府購買服務(wù)的合理性、合法性和有效性，預(yù)見可能出現(xiàn)的問題并整合項(xiàng)目利弊下的投入與回報(bào)，有助于政策方案的完善。⑵后評估主體具有后備功能。政府購買服務(wù)實(shí)施一段時(shí)間之后，后評估階段評估主體將結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行的階段性進(jìn)展和實(shí)況，對實(shí)施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行評估并提出調(diào)整方案，這有助于針對性解決項(xiàng)目難題，完善公共服務(wù)的資源配置，進(jìn)一步提升政府購買服務(wù)的質(zhì)量。

⒉自評估主體與第三方評估主體的特別功能。根據(jù)評估主體性質(zhì)不同，評估主體的特別功能也具有明顯區(qū)別：⑴自評估主體具有監(jiān)管功能。自評估主體在政府政策評估中依靠得天獨(dú)厚的地位占據(jù)監(jiān)管優(yōu)勢：相較于第三方評估主體，自評估主體獲取的信息更為全面，能夠在政府購買服務(wù)項(xiàng)目初期判斷政府政策是否可靠，從而起到政策監(jiān)管作用。⑵第三方評估主體具有輔助功能。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，不僅完善了政府績效評估體系，顯著提高了政府績效評估結(jié)果的客觀性和公正性，對促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。[5]雖然，我國第三方評估主體力量尚未完全壯大并成為評估主體的中堅(jiān)力量，但在政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，第三方評估主體客觀、中立、科學(xué)的評估結(jié)果和建議，亦對提高政策和項(xiàng)目的有效性和服務(wù)性發(fā)揮了重要作用。

三、我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的基本屬性及其困境

明確了評估主體的基本構(gòu)成和功能，有助于研究評估主體的基本屬性。政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的基本屬性應(yīng)包括評估主體的獨(dú)立性、評估主體的專業(yè)性、評估主體的公共性和評估主體的法治性四個(gè)方面：

（一）評估主體的獨(dú)立性

獨(dú)立性是政策評估發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，其內(nèi)涵是指評估機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于政府部門，與政府部門政策制定過程在形式上保持獨(dú)立;評估機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于各利益相關(guān)者，不得成為特定利益集團(tuán)的代言人，與政策實(shí)施的利益保持獨(dú)立。[6]評估主體獨(dú)立完成評估工作，不受任何因素的影響。

⒈自評估主體獨(dú)立性面臨體制困境。政府各級自評估主體不僅要保持上下級的獨(dú)立性，更要保持自身獨(dú)立性：在縱向評估中，上級部門有權(quán)監(jiān)督和指導(dǎo)下級部門的項(xiàng)目實(shí)施，但在實(shí)踐中下級部門缺少獨(dú)立活動空間，致使評估結(jié)果無法令人信服;在自我評估和橫向評估中，雖然評估主體掌握了一定的活動空間，但雙方或部門自身的可操作空間過大，極易出現(xiàn)謊報(bào)政府購買服務(wù)項(xiàng)目完成狀態(tài)、隱瞞項(xiàng)目實(shí)際存在問題、阻撓項(xiàng)目推進(jìn)、收受賄賂等情況，項(xiàng)目“水分”過大。除此之外，評估主體內(nèi)部評估人員也難以保證自身獨(dú)立，不受其他機(jī)關(guān)、個(gè)人和組織的干擾，杜絕任何腐敗操作。在當(dāng)前政府信息公開范圍過窄、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序尚不健全的情況下，自評估主體之間若沒有明顯的權(quán)力界限，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租設(shè)租空間，導(dǎo)致權(quán)錢交易、貪污腐敗，使評估流于形式。故應(yīng)考慮設(shè)立專門的政府評估機(jī)構(gòu)和評估規(guī)范，解決當(dāng)前自評估主體獨(dú)立性困境。

⒉第三方評估主體獨(dú)立性不足。獨(dú)立性是第三方評估主體最為突出的特征之一，但由于第三方評估在我國起步較晚，目前其在自身制度保障、機(jī)構(gòu)設(shè)立和資金獨(dú)立性方面仍面臨一些障礙，使其獨(dú)立性無法真正得以實(shí)現(xiàn)：一是第三方評估主體評估政府購買服務(wù)項(xiàng)目缺乏足夠的法律依據(jù)來保障其地位獨(dú)立性;二是在由社會組織行業(yè)主導(dǎo)的公共服務(wù)準(zhǔn)入制度尚未完全建立的前提下，第三方評估機(jī)構(gòu)大部分通過競爭性談判獲得評估資格，這極易導(dǎo)致第三方評估機(jī)構(gòu)趨向于附和政府權(quán)力獲得一定利益而失去自身獨(dú)立性;三是第三方評估機(jī)構(gòu)的資金來源往往需要政府資金支撐，這是我國公共服務(wù)評估制度體系的又一大欠缺。為避免政府內(nèi)部評估在政府購買服務(wù)項(xiàng)目中既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”現(xiàn)象的發(fā)生，保障和發(fā)揮第三方評估主體的獨(dú)立性是趨勢亦是使命。

（二）評估主體的專業(yè)性

評估報(bào)告質(zhì)量是評估工作的中心，評估過程中不僅要重視評估主體的獨(dú)立性，也要重視評估主體的專業(yè)性。在實(shí)踐中存在一個(gè)不可忽視的問題：無論是資源優(yōu)勢明顯的自評估主體還是形式眾多的第三方評估主體，如果各評估主體專業(yè)能力參差不齊，那么極易擾亂評估秩序，影響評估質(zhì)量。

⒈自評估主體專業(yè)性發(fā)展困滯。政府自評估主體的主要任務(wù)是依據(jù)傳統(tǒng)行政體制下嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)范和評估標(biāo)準(zhǔn)，利用就近優(yōu)勢先期接觸政府項(xiàng)目相關(guān)信息，幫助政府部門預(yù)判政府購買服務(wù)前景并作出相關(guān)決定。在此情形下自評估主體的專業(yè)性影響著政府購買服務(wù)相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和改進(jìn)，其專業(yè)能力在一定程度上決定了政府執(zhí)政水平和政府購買服務(wù)效果。但是，目前政府內(nèi)部評估以官方為主，評估權(quán)力主要掌握在領(lǐng)導(dǎo)人或上級組織手中，多是上級行政機(jī)關(guān)對下級的評估;評估過程具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，評估程序具有很大的隨意性。[7]在傳統(tǒng)行政體制下限制了政府自評估主體專業(yè)能力的進(jìn)步，阻礙了自評估主體的革新與重整。

⒉第三方評估主體專業(yè)性程度不一。相較于自評估主體，第三方評估主體專業(yè)化程度更高。我國第三方評估主體多數(shù)由社會組織擔(dān)任，第三方評估主體內(nèi)部工作人員具備政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等不同領(lǐng)域的專業(yè)知識，能夠科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)體系，分配評估權(quán)重位序，選擇科學(xué)的評估工具和方法，提高評估結(jié)果的精確度和有效度，從較為專業(yè)的視角提出具有針對性、科學(xué)性的整改方案和措施，不斷提高政府購買服務(wù)的水平。由社會組織構(gòu)成的第三方評估面臨的問題是：數(shù)量有限、結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)性程度參差不齊，同時(shí)政府對第三方評估主體的設(shè)立并未提供放寬注冊條件、經(jīng)費(fèi)支持、稅務(wù)減免等足夠的政策支持。于是，第三方評估機(jī)構(gòu)往往為了評估業(yè)務(wù)的延續(xù)性而降低其評估標(biāo)準(zhǔn)，以此迎合政府以保證獲取下一次評估業(yè)務(wù)，由此導(dǎo)致評估結(jié)果失靈。[8]從國外先進(jìn)的評估實(shí)踐來看，如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所、現(xiàn)代問題研究所等第三方評估主體不僅在利益關(guān)系上與作為項(xiàng)目購買主體的政府以及相關(guān)承接主體保持距離，其評估的專業(yè)性更受到推崇。專業(yè)化評估應(yīng)成為常態(tài)化和基本化操作，從而促進(jìn)政府對自身評估工作作出深刻反思，引導(dǎo)政府作出科學(xué)、切實(shí)的決策。

（三）評估主體的公共性

公共性作為公共服務(wù)的內(nèi)在屬性，是政府購買服務(wù)的最終目的，也是評估工作的價(jià)值取向，我國政府購買服務(wù)評估利益的公共性直接體現(xiàn)在評估主體在開展評估工作時(shí)對社會公共利益的維護(hù)和尊重。評估的目的是為了確保政府購買服務(wù)的有效施行，滿足社會公眾的公共利益需求，幫助政府完成轉(zhuǎn)型，實(shí)踐中主要表現(xiàn)為通過評估主體平衡公共利益的供給需求，提高政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量，保障社會公共福利的穩(wěn)定發(fā)放。然而評估操作中部分環(huán)節(jié)和行為所體現(xiàn)的價(jià)值觀與“公共性”理念容易產(chǎn)生矛盾，使得評估主體維持評估利益的公共性面臨阻礙：一方面政府購買服務(wù)飛速發(fā)展的情況下，多方主體利益沖突在所難免，評估主體在各方立場中面臨重重誘惑，個(gè)人利益、團(tuán)體利益和機(jī)構(gòu)利益往往容易凌駕于公共利益至上，從而導(dǎo)致評估利益偏離公共性，帶來自利性的風(fēng)險(xiǎn);另一方面評估利益公共性理念缺乏完善的評估制度體系予以明確規(guī)范，應(yīng)對多元化、個(gè)性化的政府購買服務(wù)需求，評估沒有規(guī)范約束，極易造成評估失衡、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，在一定程度上也影響了評估利益的公共性。評估主體是評估工作的“總舵手”，評估利益則意味著評估主體最終的目的指向，評估主體要立足于公共利益角度，要求評估主體對各階層都負(fù)有平等的評估理念，不僅對政府有所承諾，對社會公眾也要負(fù)責(zé)。

（四）評估主體的法治性

評估主體的法治性是指評估主體在評估過程中依法評估，評估必須在法律的規(guī)制下進(jìn)行，否則評估主體的權(quán)利和責(zé)任無法明確，評估行為也難以落實(shí)。評估主體的權(quán)責(zé)一致作為評估正常開展的基礎(chǔ)，在實(shí)踐和理論中，都需要法律法規(guī)的規(guī)定和保障。但是，現(xiàn)實(shí)是我國評估制度沒有專門的法律規(guī)范，各地政府購買服務(wù)開展評估工作所依據(jù)的多是地方規(guī)范性文件，沒有統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序和評估方法。評估由于沒有專門的法律規(guī)定，僅在部分法律中零散出現(xiàn)，如《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》等法律中雖涉及到評估，卻缺乏關(guān)于評估具體明確的規(guī)定，無論是曾經(jīng)占據(jù)評估主導(dǎo)地位的政府內(nèi)部自評估主體，還是逐漸成為評估熱門的第三方評估主體，在實(shí)踐中都面臨一絲尷尬地位，評估主體若是無法堅(jiān)定自身獨(dú)立評估身份，轉(zhuǎn)而依附某一主體利益，極易脫離法律的規(guī)制滋生問題，隨意開展評估工作，破壞評估制度的基本原則，政府購買服務(wù)因此受到影響難以順利進(jìn)行。對設(shè)立評估專門性法律的迫切需求和當(dāng)前評估立法缺乏的矛盾逐漸凸顯，加快評估制度立法的呼聲也日益高漲，2015年5月13日，民政部出臺《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，各地方政府也陸續(xù)推出相關(guān)的規(guī)范文件。評估主體必須堅(jiān)持法治理念，保證評估工作依照法定評估標(biāo)準(zhǔn)，遵守法定評估程序進(jìn)行評估，并在評估結(jié)束后自覺接受監(jiān)督，自覺維護(hù)評估主體的法治性，保護(hù)評估行為的法治化。

四、我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估主體的發(fā)展方向

（一）增強(qiáng)評估主體的獨(dú)立性

保障評估主體的獨(dú)立性需要政府和第三方評估主體的共同努力。無論是政府內(nèi)部自評估還是第三方評估都應(yīng)重視評估的獨(dú)立性，不能因各方利益爭奪而喪失原有的公益性。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性并不意味著政府部門之間、第三方評估機(jī)構(gòu)與政府部門之間完全割裂，而是要盡可能保證評估立場的中立性，保證評估質(zhì)量經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)。首先，政府內(nèi)部評估要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)評估觀念，樹立以解決問題為導(dǎo)向，提升績效為目標(biāo)的評估理念;其次，重視建立專門的第三方評估制度，第三方評估主體獨(dú)立并不意味著脫離政府監(jiān)督，而是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)第三方擁有自主決策權(quán)，推動第三方評估制度化。同時(shí)，應(yīng)爭取第三方評估主體實(shí)現(xiàn)財(cái)政獨(dú)立，即資金支持主要來源于社會捐贈而非政府撥款，只有這樣第三方評估獨(dú)立評估才更具可行性。加強(qiáng)評估獨(dú)立性意義重大且迫在眉睫，評估主體秉持獨(dú)立性，方能增進(jìn)評估主體的社會認(rèn)可度。

（二）加強(qiáng)評估主體的專業(yè)性

加強(qiáng)評估主體的專業(yè)性關(guān)系到評估主體的公信力和評估結(jié)果的權(quán)威性，政府購買服務(wù)正在快速拓寬服務(wù)范圍和種類，提升評估人員專業(yè)技能才能適應(yīng)快速發(fā)展的政府購買服務(wù)。加強(qiáng)評估主體的專業(yè)性，先要從政府內(nèi)部自評估主體提升專業(yè)性做起，打破原有傳統(tǒng)行政內(nèi)部的陳舊評估體系，利用就近優(yōu)勢先期接觸政府項(xiàng)目相關(guān)信息，幫助政府部門預(yù)判政府購買服務(wù)前景并作出相關(guān)決定。在此情形下借由自評估主體的專業(yè)性影響著政府購買服務(wù)相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和改進(jìn)，在一定程度上提高了政府執(zhí)政水平和政府購買服務(wù)效果。相較于自評估主體，第三方評估主體專業(yè)性則體現(xiàn)在多元化。我國第三方評估主體多數(shù)由社會組織擔(dān)任，靈活變通和與時(shí)俱進(jìn)是其重要特點(diǎn)，第三方評估主體工作人員多具備新興領(lǐng)域感應(yīng)能力和快速學(xué)習(xí)能力，能夠科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)體系，分配評估權(quán)重位序，選擇科學(xué)的評估工具和方法，提高評估結(jié)果的精確度和有效度，從較為專業(yè)的視角提出具有針對性、科學(xué)性的整改方案和措施，與政府內(nèi)部評估主體共同幫助提高政府購買服務(wù)水平。

（三）樹立公共利益至上理念

公共利益至上是評估主體必須堅(jiān)持的理念，強(qiáng)調(diào)公共利益至上是對評估主體提出了更高的要求和期盼。在傳統(tǒng)評估的理念中，評估是為了向領(lǐng)導(dǎo)交差，而非真實(shí)反饋公眾需求。而政府購買服務(wù)評估進(jìn)入我國的幾十年以來，雖然仍需在實(shí)踐中不斷完善，但是明顯可以看到政府為了提供更優(yōu)社會服務(wù)所作出的努力，公共利益至上的理念在我國愈發(fā)得到重視，評估主體在評估中不僅堅(jiān)守這一理念，更是用實(shí)際行動進(jìn)一步鞏固這一理念——完善評估機(jī)制，保障評估主體獨(dú)立性;加強(qiáng)專業(yè)評估技能培訓(xùn)，滿足社會公眾多方的利益需求;接受監(jiān)督，確保評估工作公開公正的進(jìn)行。一方面，堅(jiān)持公共利益至上理念需要有專家學(xué)者進(jìn)行理論推崇，在良好的學(xué)術(shù)交流氛圍中樹立該理念，更需要法律法規(guī)明確規(guī)定評估目的，規(guī)范評估主體的發(fā)展方向;另一方面，評估主體自身要堅(jiān)守公共利益至上理念，評估主體若是有意識操控評估行為，也會出現(xiàn)損害公共利益的情況。由此，公共利益至上理念至少面臨完善法律法規(guī)和建立評估主體約束機(jī)制的任務(wù)，保證評估主體的健康發(fā)展。

（四）完善評估法律保障

完善評估立法，增強(qiáng)評估保障是當(dāng)前政府購買服務(wù)項(xiàng)目下評估制度的迫切需求，是法治化社會發(fā)展的必經(jīng)之路，有助于進(jìn)一步明確評估主體的基本屬性，確保評估主體充分履行自身義務(wù)。因此，應(yīng)從立法方面重視評估主體的建設(shè)：一是評估主體的權(quán)利義務(wù)必須是法定的，這意味著政府購買服務(wù)項(xiàng)目下的評估是以法律為基礎(chǔ)，這是明確評估主體基本屬性的基礎(chǔ);二是評估主體在結(jié)束評估后并不意味著脫離評估工作，而是要接受監(jiān)督，監(jiān)督主體同樣需要法律規(guī)定;三是評估主體如果由于自身原因?qū)е略u估結(jié)果出現(xiàn)問題，進(jìn)而影響到政府購買服務(wù)的順利進(jìn)行，評估主體所需承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)法由法律規(guī)定。完善評估法律制度，除完善評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、評估程序等，立法保證評估主體的權(quán)責(zé)也尤為重要。

伴隨著多元化評估主體的建構(gòu)，目前我國政府購買服務(wù)項(xiàng)目的評估不再是面向某一個(gè)體的行為，而是基于社會公共層面的行為。重視評估主體的基本屬性，其核心意義在于推進(jìn)評估主體構(gòu)建，確保評估結(jié)果科學(xué)化、民主化，規(guī)范服務(wù)評估工作，提高政府購買服務(wù)的質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯：劉? 鵬）

Abstract：The evaluation subject is the foundation and core of the evaluation of government purchase service projects.To determine the basic attributes of the evaluation subject is helpful to promote the smooth development of the evaluation of government purchase service projects.From the perspective of basic structure，the current evaluation subjects of government purchase service projects in China are from the evaluation subjects and third-party evaluation subjects，pre evaluation subjects and post evaluation subjects and citizen groups.From the perspective of basic functions，the assessment subject in China has the general functions of leading，safeguarding and guiding，and the special functions of prediction，backup，supervision and assistance.From the perspective of basic attributes，the subject of assessment in China has the characteristics of independence，professionalism，public interest and rule of law，but there are still some dilemmas such as lack of independence，different degree of specialization，unclear assessment interests and lack of rule of law，which need to be further improved in laws and policies.

Key words：government purchase service;evaluation subject;basic attribute