胡沖　劉振宇

摘? ? ? 要：水污染防治政策的全面推行是經(jīng)由中央到地方逐漸擴(kuò)散的過程，地方政府的模仿和學(xué)習(xí)是擴(kuò)散過程的微觀行為，導(dǎo)致了政策文本的趨同和變異。注意力為解釋這種現(xiàn)象提供了分析視角，其中方向和強(qiáng)度是理解注意力的兩個(gè)維度。以長江經(jīng)濟(jì)帶“水十條”文本為例，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)：不同層級(jí)和地區(qū)的政府注意力選擇在方向上能夠保持一致，在分配強(qiáng)度上卻不盡相同。模仿和學(xué)習(xí)行為的實(shí)質(zhì)是注意力選擇方向和分配強(qiáng)度的差異。由問題過濾衰減機(jī)制、資源消耗評(píng)價(jià)機(jī)制和外源喚起機(jī)制搭建起了政策擴(kuò)散的注意力分析框架，共同構(gòu)成了政策擴(kuò)散微觀過程的政府行為選擇邏輯。

關(guān)? 鍵? 詞：注意力;政策擴(kuò)散;長江經(jīng)濟(jì)帶“水十條”

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）02-0010-11

作者簡介：胡沖（1993—），男，湖北咸寧人，中國政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吡炕治?劉振宇（1990—），男，河北邯鄲人，中國政法大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)楣舱吡炕治觥?/p>

一、問題的提出

水污染是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不可回避的問題。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱“水十條”），此后三年里“水十條”政策快速在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散推行?！八畻l”對水污染防治有一定的積極作用，但頻現(xiàn)報(bào)端的水污染事件表明上述政策在實(shí)踐層面還任重道遠(yuǎn)。對此，或可歸因于有些地方政府制定政策時(shí)抱著“走過場”的態(tài)度使水污染防治政策成為“形象工程”，有些地方政府未能結(jié)合實(shí)際進(jìn)行內(nèi)容設(shè)計(jì)，其中，政策文本的模仿和照搬現(xiàn)象尤為突出。從政策擴(kuò)散過程看，復(fù)雜的擴(kuò)散機(jī)制使政策文本出現(xiàn)趨同與變異，源于縱向上國家和地方政府在政策制定中的注意力各不相同。筆者聚焦于水污染防治最緊迫的區(qū)域——長江經(jīng)濟(jì)帶，長江經(jīng)濟(jì)帶上游、中游和下游地區(qū)政策文本的趨同和變異現(xiàn)象體現(xiàn)了政策擴(kuò)散的橫向因素，水平方向的政策學(xué)習(xí)會(huì)促成政策擴(kuò)散，但不同地區(qū)政府間注意力亦有區(qū)別。因此，注意力如何作用于政策擴(kuò)散值得深入探討。

關(guān)于政策擴(kuò)散的定義，學(xué)界普遍采用羅杰斯的觀點(diǎn)，指政策創(chuàng)新在一段時(shí)間后，經(jīng)由特定的渠道，在某一社會(huì)團(tuán)體成員中傳播的過程。[1]擴(kuò)散發(fā)生的規(guī)律、[2]模型[3]和機(jī)制[4]等作為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)問題也被一再探討，但多數(shù)建立在西方話語體系之內(nèi)。國內(nèi)的政策擴(kuò)散研究尚處起步階段，辨析相關(guān)概念、[5]述評(píng)西方研究成果[6]和考察諸多本土政策創(chuàng)新的擴(kuò)散歷程是主要內(nèi)容。立足于國內(nèi)情境下的經(jīng)驗(yàn)研究主要涉及城市低保制度、[7]公益創(chuàng)投政策、[8]河長制[9]等。這些研究歸納了政策擴(kuò)散的階段性特征，揭示出特征背后的擴(kuò)散動(dòng)機(jī)和作用機(jī)制，宏觀上構(gòu)建起政策擴(kuò)散過程的經(jīng)驗(yàn)性邏輯，但在微觀層面缺乏對具體政策選擇的討論。微觀的政策擴(kuò)散其實(shí)就是由各個(gè)政府的模仿與學(xué)習(xí)過程組成的。[10]換言之，模仿和學(xué)習(xí)行為構(gòu)成了制定政策時(shí)的選擇過程，不同選擇下政策文本會(huì)出現(xiàn)趨同和變異現(xiàn)象。瓊斯認(rèn)為這種行為選擇發(fā)生變化的原因在于注意力發(fā)生了變化，[11]由此注意力成為解釋政府行為的一個(gè)關(guān)鍵變量，同時(shí)為透析政策擴(kuò)散的微觀過程打開了全新視角。注意力最初是心理學(xué)概念，可分為選擇性注意和分配性注意。西蒙最早把注意力引入管理學(xué)，他認(rèn)為決策過程中最關(guān)鍵的因素不是信息而是注意力，我們有計(jì)劃地或意外注意到的東西，是決策的重要決定因素。[12]筆者借鑒西蒙的觀點(diǎn)，并將政府行為視為廣義的政府決策，決策者的行為取決其注意力聚焦點(diǎn)放在何處。國內(nèi)政策領(lǐng)域?qū)ψ⒁饬Φ年P(guān)注多為考察決策者注意力變化，主題大致涵蓋政府服務(wù)、[13]應(yīng)急體系、[14]雙一流建設(shè)[15]等。理論研究中注意力的視角主要從分配、[16]爭奪、[17]轉(zhuǎn)換[18]等展開，但對注意力本源內(nèi)涵的討論并與政策擴(kuò)散過程結(jié)合依然不足，注意力與政府行為的關(guān)系尚需進(jìn)一步研究。

在水污染的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷下意圖對模仿和學(xué)習(xí)行為進(jìn)行再審視，借助QSR NVivo11軟件重點(diǎn)測量中央、省、市不同層級(jí)間政策文本的注意力變化和長江經(jīng)濟(jì)帶上游、中游、下游不同地區(qū)間的注意力變化。此次研究的基本前提是水污染防治政策在縱向和橫向擴(kuò)散過程中會(huì)出現(xiàn)文本趨同和變異現(xiàn)象，反映了政府的模仿照搬和學(xué)習(xí)調(diào)適行為。在注意力視角引領(lǐng)下，筆者研究目的在于闡釋這種趨同和變異現(xiàn)象并厘清注意力的作用機(jī)制，構(gòu)建政策擴(kuò)散的注意力分析框架，回答注意力在微觀層面是如何影響政府行為選擇的問題。

二、水污染防治政策的注意力分布

本文以長江經(jīng)濟(jì)帶43個(gè)“水十條”政策文本為水污染防治政策的研究樣本，包括國務(wù)院1個(gè)、省級(jí)11個(gè)、市級(jí)31個(gè)，時(shí)間跨度由2015年4月到2016年12月。省、市兩級(jí)均為長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省份和城市，舟山、銅陵、九江、岳陽和宜賓因文件缺失不在研究范圍。采用內(nèi)容分析方法，借助QSR NVivo11軟件對與水污染防治相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，測量政府在水污染防治領(lǐng)域注意力的動(dòng)態(tài)變化。在具體測量過程中，QSR NVivo11軟件會(huì)計(jì)算某一特定詞匯或者句子在研究文本中的覆蓋率①來考察決策者注意力分布。先依據(jù)國務(wù)院“水十條”的十個(gè)方面確定一級(jí)關(guān)鍵詞工業(yè)污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)水等共20個(gè);再摘錄出每一份“水十條”政策文本中有關(guān)一級(jí)關(guān)鍵詞的內(nèi)容，形成20個(gè)一級(jí)關(guān)鍵詞文本庫，逐個(gè)導(dǎo)入一級(jí)關(guān)鍵詞文本到ROSTCM6軟件進(jìn)行分詞處理，得出每個(gè)一級(jí)關(guān)鍵詞后面詞頻排名;最后將詞頻高于10%的關(guān)鍵詞作為備選，邀請兩位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐潭ㄊ欠駥ζ溥M(jìn)行編碼以計(jì)參考點(diǎn)數(shù)，形成水污染防治政策二級(jí)關(guān)鍵詞表。匯總結(jié)果見表1。

（一）中央、省和市三級(jí)政府的覆蓋率測量

把各地“水十條”文本導(dǎo)入QSR NVivo11中，對選定的20個(gè)一級(jí)關(guān)鍵詞建立相應(yīng)的一級(jí)節(jié)點(diǎn)并進(jìn)行編碼。依照二級(jí)關(guān)鍵詞，對每份文本中符合關(guān)鍵詞語義的內(nèi)容進(jìn)行編碼并計(jì)參考點(diǎn)數(shù)?；谘芯磕康氖菧y量層級(jí)差異對政策擴(kuò)散中注意力的影響，筆者對11份省級(jí)文本和31份市級(jí)文本的20個(gè)一級(jí)關(guān)鍵詞測量結(jié)果取平均值，測量結(jié)果見表2。

通過對不同層級(jí)間水污染防治不同方面覆蓋率分布情況的分析可以發(fā)現(xiàn)以下特征：中央的注意力主要在污染物排放、水生態(tài)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、執(zhí)法監(jiān)管和市場機(jī)制五個(gè)方面，其中污染物排放方面重點(diǎn)在工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)村污染;省級(jí)政府的注意力主要在農(nóng)村污染和飲用水地下水部分，次之的是生活污染和水環(huán)境管理，污染物排放和水生態(tài)是其注意力的重點(diǎn);市級(jí)政府的注意力主要在農(nóng)村污染、執(zhí)法監(jiān)管、飲用水地下水和水環(huán)境管理上，控制污染物排放占據(jù)了最多的注意力。在農(nóng)村污染和水環(huán)境管理上，不同層級(jí)政府注意力呈現(xiàn)遞增性變化，層級(jí)越低，注意力越集中;在技術(shù)和監(jiān)督參與部分則與之相反呈現(xiàn)遞減性變化。

（二）長江經(jīng)濟(jì)帶上游、中游和下游地區(qū)的覆蓋率測量

利用前文測量結(jié)果，以橫向擴(kuò)散地方政府注意力分布情況為考察重點(diǎn)，對8份上游地區(qū)政策文本、12份中游地區(qū)政策文本和22份下游地區(qū)政策文本的測量結(jié)果取平均值，測量結(jié)果見表3。

通過對不同地區(qū)間水污染防治不同方面的覆蓋率分布情況分析可以發(fā)現(xiàn)以下特征：上游地區(qū)的注意力主要在農(nóng)村污染、執(zhí)法監(jiān)管和節(jié)水部分，污染物排放方面占比最大，生活污染、船舶港口污染和水環(huán)境管理較其他地區(qū)偏少;中游地區(qū)的注意力主要在飲用水與地下水、農(nóng)村污染和執(zhí)法監(jiān)管部分，飲用水與地下水、流域與海域、黑臭水和濕地分配的注意力較其他地區(qū)明顯偏多，科技支撐和市場機(jī)制部分明顯空缺;下游地區(qū)的注意力則主要集中在農(nóng)村污染、水環(huán)境管理、執(zhí)法監(jiān)管和生活污染上，船舶港口污染和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較其他地區(qū)注意力偏多。在生活污染、船舶港口污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、水環(huán)境管理上，注意力呈現(xiàn)出遞增性，越到長江下游，注意力越集中。無論是上游、中游還是下游地區(qū)，整體上對船舶港口污染、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和融資部分的注意力處在較低的水準(zhǔn)。

三、政策擴(kuò)散的注意力分析

不同層級(jí)、地區(qū)的“水十條”覆蓋率測量結(jié)果顯示出政府間水污染防治的注意力分布并非完全一致，而對注意力作用機(jī)制的探究是進(jìn)一步解決政府“決策黑箱”的關(guān)鍵。筆者將回溯認(rèn)知心理學(xué)的注意力內(nèi)涵，討論注意力的差異可以歸入的維度，并結(jié)合水平與垂直方向的政策擴(kuò)散過程進(jìn)行分析。

（一）注意力的維度：方向與強(qiáng)度

注意力包含兩個(gè)維度：方向與強(qiáng)度。方向指注意力的選擇性，強(qiáng)度指注意力的努力程度。[19]注意力首先是一種選擇過程，在有限注意力前提下，個(gè)體只能選擇少量重要的外界信息，選擇性地把心理意識(shí)指向固定層面的活動(dòng)。當(dāng)心理意識(shí)選擇某個(gè)對象時(shí)，會(huì)進(jìn)一步分配注意力以保持對該事物的持續(xù)關(guān)注，分配過程的緊張性就是注意力的強(qiáng)度。選擇和分配是一個(gè)連貫的過程，沒有選擇就實(shí)現(xiàn)不了分配，沒有分配就不需要選擇;選擇過程意味著注意力的方向之別，分配過程表明注意力的強(qiáng)度差異。不同層級(jí)、地區(qū)政府在水污染防治重點(diǎn)方面的選擇過程實(shí)為注意力方向在政策目標(biāo)間的優(yōu)先排序。以農(nóng)村污染為例，作為水污染防治最緊迫的問題，農(nóng)村污染代表了注意力在多重目標(biāo)下的最先選擇。當(dāng)注意力指向農(nóng)村污染時(shí)，“猶如探照燈的光束定格在農(nóng)村污染上，人們得到最清晰的印象;而在亮光照射的邊緣，事物變得模糊”。[20]長江上游和下游地區(qū)的最大注意力選擇方向均指向農(nóng)村污染，但兩地的參考點(diǎn)和覆蓋率值卻有高低之分，說明即使注意力最集中的領(lǐng)域，關(guān)注的程度也會(huì)不同，地區(qū)間的注意力強(qiáng)度差異（光束照射中心處也有亮度強(qiáng)弱之分）表明政府活動(dòng)的資源分配策略在現(xiàn)實(shí)中依情況而定。

基于上述歸納，可以將“方向—強(qiáng)度”構(gòu)成注意力的“選擇—分配”情境來描畫政府注意力變化（見表4）。方向一致性標(biāo)準(zhǔn)采取“二選一”原則，水污染防治十個(gè)方面中出現(xiàn)五個(gè)方面以上的重合即為方向一致，強(qiáng)度一致性標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體數(shù)值判定。當(dāng)選擇方向一致、分配強(qiáng)度一致時(shí)，“水十條”文本內(nèi)容表現(xiàn)出趨同現(xiàn)象，反映擴(kuò)散過程中的模仿照搬行為;當(dāng)選擇方向一致、分配強(qiáng)度不一致時(shí)，“水十條”文本內(nèi)容表現(xiàn)出變異現(xiàn)象;當(dāng)選擇方向不一致時(shí)，分配強(qiáng)度無論一致與否，“水十條”文本內(nèi)容都表現(xiàn)出更加差異化的變異現(xiàn)象，反映了擴(kuò)散過程中地方結(jié)合實(shí)際進(jìn)行政策調(diào)整的學(xué)習(xí)調(diào)適行為。

（二）擴(kuò)散過程的注意力分析

⒈縱向擴(kuò)散?？v向政策擴(kuò)散是我國單一制行政結(jié)構(gòu)中政策得以有效貫徹的重要方式，基于上下級(jí)的行政命令關(guān)系，地方政府在制定政策時(shí)不可避免地要“向上看”，出于避免相應(yīng)損失或獲取與政策實(shí)施效果無關(guān)收益的考慮，[21]下位者會(huì)模仿上位者政策的選擇方向。中央、省、市三個(gè)層級(jí)政府注意力的前五個(gè)方面都是污染物排放、水生態(tài)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、執(zhí)法監(jiān)管和市場機(jī)制，農(nóng)村污染、生活污染和執(zhí)法監(jiān)管是反復(fù)提及的部分，證實(shí)了不同層級(jí)間政府的注意力選擇方向都相同。但在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境下，各級(jí)政府注意力的側(cè)重點(diǎn)依然有所差異，地方政府制定細(xì)則時(shí)會(huì)利用決策空間對各項(xiàng)指標(biāo)采取數(shù)量化的任務(wù)分解，從而作出符合實(shí)際的政策安排。中央從宏觀的制度設(shè)計(jì)出發(fā)，在科技支撐和市場機(jī)制方面分配較多注意力，以重點(diǎn)發(fā)展環(huán)保市場，吸引社會(huì)資本投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制建設(shè)中;地方政府則面臨更直接的現(xiàn)實(shí)壓力。目前，如何解決農(nóng)村水污染和保障飲用水與地下水質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急，所以各級(jí)政府對具體指標(biāo)的注意力分配強(qiáng)度又不盡相同。需要強(qiáng)調(diào)的是中央、省、市三個(gè)層級(jí)的政府在循環(huán)發(fā)展、節(jié)水和監(jiān)督參與部分分配了相近的注意力強(qiáng)度，模仿照搬痕跡明顯。

⒉橫向擴(kuò)散。相比縱向擴(kuò)散，橫向擴(kuò)散一般來說會(huì)存在更多的學(xué)習(xí)調(diào)適行為，相鄰的平行主體間沒有命令指示關(guān)系，政策跟進(jìn)者不再關(guān)注是誰采納了政策而著眼于政策本身是否符合地區(qū)收益，而結(jié)合自身實(shí)際的學(xué)習(xí)調(diào)適行為是應(yīng)有之義。長江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)水污染防治的重點(diǎn)是水土保持，故在與土壤相關(guān)的農(nóng)村污染上分配了更多注意力;中游地區(qū)的水污染防治重點(diǎn)是整治江河湖泊，嚴(yán)禁圍湖造田，故在流域治理、濕地保護(hù)上的注意力分配強(qiáng)度更大;下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)人口較多，因而在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和減少生活污染方面分配了更多注意力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活污染和船舶港口污染的注意力強(qiáng)度遞增性則是由地方經(jīng)濟(jì)水平和長江不同流域的通航能力決定的。

綜上所述，無論縱向還是橫向的政策擴(kuò)散，不同層級(jí)、地區(qū)的政府在“水十條”注意力選擇方向上都保持一致，但是注意力分配強(qiáng)度卻不盡相同，政策文本內(nèi)容既有模仿照搬的趨同，也有學(xué)習(xí)調(diào)適的變異。

四、政策擴(kuò)散的注意力作用機(jī)制：一個(gè)分析框架

注意力視角下政策擴(kuò)散的趨同和變異現(xiàn)象在微觀上是注意力選擇方向和分配強(qiáng)度的不同，在“水十條”中分配強(qiáng)度差異明顯，注意力驅(qū)動(dòng)了政府行為選擇。受“注意力瓶頸”的影響，在信息不斷輸入過程中，注意力的配置方式在很大程度上決定著決策產(chǎn)生的方式。[22]影響政治領(lǐng)域中決策的因素更多來自于決策者對決策情境的主觀感知，政府決策實(shí)際上是一個(gè)注意力選擇和分配的過程。常規(guī)決策情境下，決策者對問題進(jìn)行選擇，然后依據(jù)問題的資源要求和自身實(shí)際給予差異化的注意力分配;非常規(guī)情境下，注意力會(huì)集中到某個(gè)突出問題上，導(dǎo)致政策出現(xiàn)大量偏移。為此，應(yīng)建構(gòu)政策擴(kuò)散的注意力分析框架來解釋政策擴(kuò)散的模仿與學(xué)習(xí)行為。注意力視角下有三種機(jī)制作用于政府決策過程（見下圖），雖然三種機(jī)制都會(huì)影響政府注意力，但發(fā)揮的作用卻各不相同。問題過濾衰減機(jī)制左右著注意力選擇方向，資源消耗評(píng)價(jià)機(jī)制更多地影響注意力分配強(qiáng)度，外源喚起機(jī)制則從方向和強(qiáng)度上共同作用于政府決策。

（一）問題過濾衰減機(jī)制

認(rèn)知心理學(xué)的“過濾器—衰減器”模型解釋了注意力的選擇機(jī)制，人的信息加工系統(tǒng)容量是有限的，輸入的信息必須經(jīng)由過濾器調(diào)節(jié)再進(jìn)入知覺分析過程，注意力的基本功能就是選擇。在政府決策過程中，并非所有的問題都有同等浮現(xiàn)的機(jī)會(huì)，不是所有的狀況都被界定為問題。[23]決策者在決策前通常會(huì)對一系列問題進(jìn)行掃描和聚焦，只有少量的問題會(huì)進(jìn)入決策者重點(diǎn)考察范圍，多余或次要的問題在此過程中被過濾和刪減，層級(jí)權(quán)威和問題性質(zhì)是影響注意力選擇的關(guān)鍵因素。在層級(jí)權(quán)威里，縱向權(quán)力關(guān)系的不對等使下位者制定政策時(shí)必須把上位者的要求和命令考慮進(jìn)來，上級(jí)命令以規(guī)則的形式約束了下級(jí)的注意力選擇。問題性質(zhì)由決策者對問題本身進(jìn)行界定，如污染物排放作為矛盾的主要方面帶有明顯的嚴(yán)重性特征。問題界定在注意力選擇之前，決策者在判斷問題的嚴(yán)重性之外，還需考量決策者的易損性，這種易損性包含了水污染問題所帶來的損失。顯然，中央重點(diǎn)關(guān)注的五個(gè)方面是各地水污染防治的重中之重，在日趨嚴(yán)重的水污染治理形勢下，地方政府的選擇方向與上級(jí)政府保持一致亦是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的理性之舉。

（二）資源消耗評(píng)價(jià)機(jī)制

認(rèn)知心理學(xué)的容量模型解釋了注意力的分配問題。容量模型假定認(rèn)知資源的有限性，人必須把有限的認(rèn)知資源有控制地分配到不同的活動(dòng)或同一活動(dòng)的不同方面，即有限注意力的分配策略。從認(rèn)知心理學(xué)擴(kuò)展至政府決策中，認(rèn)知資源概念被替換成一定地區(qū)內(nèi)所有物質(zhì)要素總和廣義上的資源。有限注意力分配給不同方面的強(qiáng)度不盡相同，地區(qū)之間的差異尤其明顯，資源消耗評(píng)價(jià)機(jī)制在分配策略中起到了關(guān)鍵作用。資源消耗評(píng)價(jià)機(jī)制要求決策者在注意力分配時(shí)要評(píng)價(jià)客體問題的復(fù)雜程度。簡單活動(dòng)對資源消耗水平較低，復(fù)雜活動(dòng)對資源消耗水平較高。[24]當(dāng)某類問題的刺激大量占用了決策者認(rèn)知容量時(shí)，應(yīng)對此類問題需要匹配的物質(zhì)資源就會(huì)增多，一旦問題被界定為復(fù)雜問題，決策者就很難降低注意力而轉(zhuǎn)移到其他問題上，由此注意力的分配強(qiáng)度就會(huì)升高。簡單活動(dòng)與復(fù)雜活動(dòng)的界限并不固定，客體問題性質(zhì)和主體治理能力共同形成資源消耗評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)方面。問題復(fù)雜程度因地區(qū)而異和治理能力因主體而異決定了上、中、下游地區(qū)對同一問題的注意力分配強(qiáng)度的差異，如長江上游大部分地區(qū)不具備大型船舶通航能力且港口較少，防治船舶港口污染是一項(xiàng)消耗較少資源的簡單任務(wù)，因而船舶港口污染在上游地區(qū)的注意力分配強(qiáng)度較低，在下游地區(qū)尤其是沿海地區(qū)情況卻與之相反。

（三）外源喚起機(jī)制

外源來自心理學(xué)概念外源性注意，指觀察者視野外部的信息所引起的注意定向，[25]通常是個(gè)體被動(dòng)的注意。外源刺激的驅(qū)動(dòng)過程具有突現(xiàn)式特征，[26]它能立刻引起狹窄的注意力集中，加快對信號(hào)位置的檢測，屬于注意力自下而上的加工過程。常規(guī)決策情境下，政府在組織內(nèi)部通過問題界定和資源評(píng)價(jià)作出決策，但是決策情境并不是一成不變的，政府系統(tǒng)也不是完全獨(dú)立于環(huán)境，正如伊斯頓所言：“系統(tǒng)與環(huán)境之間存在著復(fù)雜的相互滲透，政府系統(tǒng)會(huì)感受到外部環(huán)境的壓力”。[27]當(dāng)外源刺激出現(xiàn)時(shí)，會(huì)過高地喚起決策者的注意力，將決策者注意力選擇方向迅速集結(jié)到?jīng)Q策情境中的特定要素并且分配強(qiáng)度持續(xù)增大，決策地點(diǎn)由內(nèi)轉(zhuǎn)外，最終導(dǎo)致政策可能會(huì)偏離原來的樣子。新聞曝光的危機(jī)事件等強(qiáng)刺激作用是外源性注意的常見形態(tài)。當(dāng)然，并非所有的外源刺激都可以對政府決策產(chǎn)生影響。[28]這取決于刺激作用的強(qiáng)度能否達(dá)到?jīng)Q策者的喚起水平，輿論氛圍、破壞程度等都是重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。梳理政策文本可以發(fā)現(xiàn)江西省“水十條”具有外源喚起機(jī)制作用的結(jié)果特征，江西省把注意力全部集中在鄱陽湖的治理上，文本所有內(nèi)容都直接指向鄱陽湖水污染防治。從外源喚起機(jī)制角度推測，這可能與新聞媒體屢次曝光鄱陽湖污染干涸現(xiàn)象有關(guān)，公眾的目光全部聚焦在鄱陽湖上，在一定程度上影響了政府的注意力選擇與分配，當(dāng)然也并不否認(rèn)其他現(xiàn)實(shí)因素的作用。

結(jié) 論

政策擴(kuò)散的微觀過程研究方興未艾，引入注意力為理解模仿和學(xué)習(xí)行為提供了新視角。政策擴(kuò)散是主體間交互的過程，趨同和變異現(xiàn)象是在主體間比較生成的。QSR NVivo11測量比較結(jié)果顯示不同層級(jí)、地區(qū)的政府在“水十條”注意力選擇方向上都保持一致，注意力分配強(qiáng)度卻不盡相同。從認(rèn)知心理學(xué)的注意力內(nèi)涵出發(fā)，選擇方向是一個(gè)判斷過程，在多個(gè)問題之間哪一個(gè)是決策者要重點(diǎn)關(guān)注的，而分配強(qiáng)度則是不同地區(qū)對同一問題關(guān)注程度的區(qū)別。在方向選擇過程中決策者不僅要考慮問題本身的性質(zhì)，還要兼顧層級(jí)體制下的上級(jí)命令;強(qiáng)度分配過程中決策者要對解決問題所消耗的資源加以評(píng)價(jià)，同一問題在不同地方的復(fù)雜程度可能不同，在相同復(fù)雜程度下治理主體能力也有差異。而一旦外源刺激增強(qiáng)，決策情境從政府組織內(nèi)部面向公眾，注意力的選擇方向和分配強(qiáng)度就可能會(huì)在某個(gè)焦點(diǎn)問題上迅速集結(jié)而最終偏離政策原本形態(tài)。這兩種情境下的注意力作用機(jī)制搭建起政策擴(kuò)散的注意力分析框架，共同構(gòu)成擴(kuò)散過程中政府行為選擇邏輯，模仿和學(xué)習(xí)的實(shí)質(zhì)是注意力的變化?；谝陨辖Y(jié)論，筆者認(rèn)為，在政策落實(shí)層面，地方政府以注意力重塑政策認(rèn)識(shí)是有價(jià)值的。在注意力有限的前提下，地方結(jié)合自身實(shí)際調(diào)整注意力的方向和強(qiáng)度，將有助于克服政策選擇的模糊性以清晰地表達(dá)政策目標(biāo)排序，從而避免政策擴(kuò)散過程中的模仿照搬行為以作出合理的注意力選擇與分配。為此，可從以下幾個(gè)方面入手：

首先，找準(zhǔn)注意力的選擇方向。地方政府在落實(shí)政策時(shí)固然要采納上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)照的方面，但更需了解何種問題是本地公眾最關(guān)注的。注意力“向上看”雖然可以回避風(fēng)險(xiǎn)但也會(huì)增加錯(cuò)誤決策的危害性。因此，上級(jí)政府在制定政策時(shí)應(yīng)給予地方政府充分的自主性，預(yù)留出制度設(shè)計(jì)空間;地方政府也應(yīng)發(fā)揮能動(dòng)性，調(diào)查公眾注意力焦點(diǎn)，評(píng)估本地區(qū)急需解決的問題。

其次，區(qū)分注意力的分配強(qiáng)度。政府注意力是一種稀缺資源，在多個(gè)選擇方向上均勻地分配強(qiáng)度并不能同時(shí)處理問題特別是一些復(fù)雜問題。復(fù)雜問題需要的認(rèn)知資源較多，決策者要結(jié)合自身實(shí)際作出有針對性的安排。此外，復(fù)雜在各地情況會(huì)有所變化，治理主體也有所不同，如長江上中下游的水文情況和經(jīng)濟(jì)水平差異就是地方政府注意力分配時(shí)不得不考慮的因素。

最后，提升應(yīng)對外源刺激能力。外源刺激把一些游離在議程邊緣的問題放大，迫使決策者注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移。及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切是提高政府公信力的基礎(chǔ)，但政府在制定政策時(shí)注意力亦不能完全被社會(huì)輿論所左右。合理有效利用外源刺激，既要防止影響社會(huì)穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，同時(shí)還需主動(dòng)公開信息，引導(dǎo)輿論方向，傳遞主流聲音。

總之，以注意力審視政策擴(kuò)散微觀過程的不同行為選擇，其一般適用性還待檢驗(yàn)，探索性整合注意力心理學(xué)內(nèi)涵并運(yùn)用到政策擴(kuò)散研究中，理論成熟度也不足。但正如沙夫里茨所提倡的：科學(xué)制定政策以解決問題為導(dǎo)向，需要尋求將各個(gè)學(xué)科的有關(guān)知識(shí)整合為統(tǒng)一體，跨學(xué)科引入注意力不失為有益嘗試。后續(xù)研究可以從其他政策的擴(kuò)散歷程著手并進(jìn)一步優(yōu)化科學(xué)的注意力測量方法，以期發(fā)現(xiàn)影響注意力的更多關(guān)鍵因素。

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（責(zé)任編輯：劉? 鵬）

Abstract：The overall implementation of the water pollution prevention and control policy is a process of gradual diffusion from the central government to the local government.The imitation and learning of the local government is the micro behavior of the diffusion process，which leads to the convergence and variation of the policy text.Attention provides an analytical perspective to explain this phenomenon，in which direction and intensity are two dimensions of understanding attention.Taking the Yangtze River economic belt as an example，it is found that the government's attention choice of different levels and regions can be consistent in direction，but not in distribution intensity.The essence of imitation and learning behavior is the difference of attention selection direction and distribution intensity.The attention analysis framework of policy diffusion is constructed by the mechanism of problem filtering and attenuation，the mechanism of resource consumption evaluation and the mechanism of external arousal.

Key words：attention; policy diffusion;Yangtze River Economic Belt “water ten”