郭翠瀟

《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（以下簡稱“《公約》”）于2003 年10 月17 日在聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織（UNESCO，以下簡稱“教科文組織”）第32 屆大會(huì)上通過，并于2006 年4 月20日生效。各非政府組織（non-governmental organizations，NGOs）被公認(rèn)為是在地方、國家及國際層面實(shí)施《公約》并確保非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”）存續(xù)力的重要行動(dòng)方和利益攸關(guān)方?！豆s》和《實(shí)施〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉操作指南》（以下簡稱“《操作指南》”）①英文名稱為Operational Directives for the Implementation of the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage，教科文組織提供的中文版名稱為《實(shí)施〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉的業(yè)務(wù)指南》。本文采用“《實(shí)施〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉操作指南》”這一表述，來自中華人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉基礎(chǔ)文件匯編（2018 版）》，內(nèi)部資料，2020 年，第19—60 頁。對(duì)非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施做出了相關(guān)規(guī)定，主要包括非政府組織的認(rèn)證、作為咨詢機(jī)構(gòu)成員審查《公約》框架下的兩類名錄——“人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄”（以下簡稱“代表作名錄”）與“急需保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”（以下簡稱“急需保護(hù)名錄”），和一個(gè)名冊(cè)——“最能體現(xiàn)《公約》原則和目標(biāo)的計(jì)劃、項(xiàng)目和活動(dòng)”（簡稱“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)”）②根據(jù)《公約》第十六條、第十七條和第十八條分別設(shè)立，通常依照慣例統(tǒng)稱為“《公約》名錄”（Lists of the Convention），詳情見https://ich.unesco.org/en/lists。“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)（Register of Good Safeguarding Practices）”曾被稱為“最佳實(shí)踐名冊(cè)（Register of Best Practices）”，為行文方便，本文統(tǒng)一使用“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)”這一簡稱。，還有國際援助的申報(bào)、推薦或申請(qǐng)材料，或受邀提供其他咨詢服務(wù)，以及參加《公約》管理機(jī)關(guān)的法定會(huì)議和工作組會(huì)議，等等。

《公約》生效14 年以來，來自全球范圍的許多非政府組織通過《公約》搭建的合作機(jī)制積極參與國際層面的非遺保護(hù)行動(dòng)，從非政府組織認(rèn)證制度到《公約》名錄項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制也由此發(fā)生了諸多變化。絕大多數(shù)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織在認(rèn)真履行職責(zé)的同時(shí)致力于爭(zhēng)取更多的話語權(quán)，但在《公約》發(fā)展進(jìn)程中也遭遇了一些困境。本文主要采用檔案研究法梳理和分析了非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施的相關(guān)制度和工作實(shí)績，跟蹤該領(lǐng)域最新的發(fā)展動(dòng)向，進(jìn)而針對(duì)中國的相關(guān)實(shí)踐提出對(duì)策性建議。①本文在選題、資料搜集及語言表述等方面得到了巴莫曲布嫫研究員的悉心指導(dǎo)，在此說明并謹(jǐn)致謝忱。

一、《公約》管理機(jī)關(guān)與非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系

教科文組織自成立伊始直至今日，始終在尋求與非政府組織合作的機(jī)會(huì)?！堵?lián)合國教育、科學(xué)及文化組織組織法》規(guī)定該政府間國際組織“在處理其權(quán)限范圍內(nèi)之事項(xiàng)時(shí)，可與有關(guān)之非政府國際組織建立適當(dāng)?shù)淖稍兗昂献麝P(guān)系，并可邀請(qǐng)此類組織承擔(dān)一定任務(wù)，此項(xiàng)合作包括邀請(qǐng)其代表適當(dāng)?shù)貐⒓哟髸?huì)設(shè)立之各種顧問委員會(huì)?！雹诮炭莆慕M織：《聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織組織法》第十一條第四款，教科文組織：《聯(lián)合國教育、科學(xué)文化組織基本文件（2020 年中文版）》，巴黎：教科文組織，2020 年，第18 頁。教科文組織在《關(guān)于聯(lián)合國教科文組織與非政府組織之伙伴關(guān)系的指示》中就非政府組織作出了界定：“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議或由政府建立的，其宗旨、職能、結(jié)構(gòu)與運(yùn)作為非政府、民主和非營利性的組織，均視為可作為教科文組織合作伙伴的非政府組織?！雹弁希?40 頁。

教科文組織將自身與非政府組織的合作伙伴關(guān)系劃分為兩類：一類是靈活、動(dòng)態(tài)的合作關(guān)系，這類關(guān)系中的非政府組織具有咨詢地位（consultative status）；另一類是緊密、持續(xù)的合作關(guān)系，這類關(guān)系中的非政府組織具有協(xié)作地位（associate status）。④同上。在《公約》框架下，經(jīng)《公約》最高權(quán)力機(jī)關(guān)締約國大會(huì)（以下簡稱“大會(huì)”）認(rèn)證的非政府組織可以獲得向《公約》的管理機(jī)關(guān)——教科文組織內(nèi)設(shè)立的政府間保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)委員會(huì)（以下簡稱“委員會(huì)”）⑤根據(jù)《公約》第五條和第六條規(guī)定，締約國的數(shù)目達(dá)到50 個(gè)之后，委員會(huì)委員國的數(shù)目從18 個(gè)增至24 個(gè)，由締約國大會(huì)從締約國中選出，任期四年；大會(huì)每兩年對(duì)半數(shù)委員會(huì)委員國進(jìn)行換屆，委員國不得連選連任兩屆。此外，委員會(huì)委員國應(yīng)選派在非遺各領(lǐng)域有造詣的人士為其代表。提供咨詢意見的地位，但無涉“協(xié)作地位”。

《公約》參考了教科文組織的工作方式及其制定保護(hù)文化遺產(chǎn)的準(zhǔn)則性文件，從制度上確立了非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施時(shí)與委員會(huì)之間一種靈活的伙伴關(guān)系，即具有咨詢地位?！豆s》第八條第三款規(guī)定“委員會(huì)可設(shè)立其認(rèn)為執(zhí)行任務(wù)所需的臨時(shí)特設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)（ad hoc consultative bodies）”⑥中華人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉基礎(chǔ)文件匯編（2018 版）》，內(nèi)部資料，2020 年，第12 頁。，各非政府組織便是該咨詢機(jī)構(gòu)的重要候選成員。事實(shí)上在《公約》起草過程中，曾考慮過設(shè)立一個(gè)由專家組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)（Scientific Committee of Experts）的可能性，但最終轉(zhuǎn)而決定利用非政府組織進(jìn)行咨詢，并允許委員會(huì)設(shè)立特設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)而放棄了這一規(guī)定。①參見教科文組織：《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際公約第一稿》（CLT-2002/CONF.203/3），2002年，第7頁；另見《委員會(huì)第一屆特別會(huì)議記錄摘要》（ITH/07/1.EXT.COM/CONF.207/12），2007 年，第27 段。這與1972 年通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱“1972 年《公約》”）不同②《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第十三條第七款明確規(guī)定，世界遺產(chǎn)委員會(huì)“應(yīng)與擁有與本公約目標(biāo)相似的目標(biāo)的國際和國家級(jí)政府組織和非政府組織合作。委員會(huì)為實(shí)施其計(jì)劃和項(xiàng)目，可約請(qǐng)這類組織，特別是國際文物保存與修復(fù)研究中心（羅馬中心）、國際古跡遺址理事會(huì)和國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟，并可約請(qǐng)公共和私立機(jī)構(gòu)及個(gè)人。”，在《公約》約文中，并未明確指定為委員會(huì)提供咨詢意見的非政府組織，而是以設(shè)立上文述及的“臨時(shí)特設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)”為基本表述，這便允許委員會(huì)在尋求咨詢服務(wù)時(shí)有很大的靈活性。

2006 年11 月，在委員會(huì)第一屆常會(huì)上，教科文組織秘書處（以下簡稱“秘書處”）③《公約》第十條規(guī)定，委員會(huì)由教科文組織秘書處協(xié)助，秘書處負(fù)責(zé)起草締約國大會(huì)和委員會(huì)文件及其會(huì)議的議程草案，并確保其決定的執(zhí)行。曾提議委員會(huì)設(shè)立一個(gè)由經(jīng)認(rèn)證的非政府組織代表和少數(shù)在非遺領(lǐng)域具有公認(rèn)能力的個(gè)人組成的傘式咨詢機(jī)構(gòu)（umbrella advisory body）,其職能范圍可包括協(xié)助委員會(huì)審查締約國報(bào)告、審查《公約》名錄項(xiàng)目等。④UNESCO, ITH/06/1.COM/CONF.204/6, 2006, para. 4-5. “傘式”也被譯為“總括式”或“聯(lián)盟型”。該建議雖然得到了個(gè)別來自歐洲的委員會(huì)委員國的支持，但經(jīng)過辯論，委員會(huì)最終沒有接受這一建議。⑤UNESCO, ITH/07/1.EXT.COM/CONF.207/12 & ITH/06/1.COM/CONF.204/Decisions.教科文組織非遺處前處長愛川紀(jì)子在回顧這場(chǎng)辯論時(shí)總結(jié)道，由于委員會(huì)委員國總體上不愿效仿1972年《公約》的制度，即由幾個(gè)知名的國際非政府組織（大部分成員來自發(fā)達(dá)國家）壟斷委員會(huì)的咨詢職能，而傾向于保持咨詢機(jī)構(gòu)的多元化及其與委員會(huì)的靈活關(guān)系。⑥Noriko Aikawa-Faure, “From the Proclamation of Masterpieces to the Convention for the Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,” in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York: Routledge, 2009, p.37.

《公約》生效兩年后，實(shí)施《公約》規(guī)定和原則的《操作指南》在2008 年締約國大會(huì)第二屆會(huì)議上通過，并決定今后將根據(jù)實(shí)施過程中的實(shí)際情況定期對(duì)該指南予以修正，以反映締約國大會(huì)通過的決議精神和《公約》自身的發(fā)展。2010 年以來，《操作指南》已先后修正過6 次，相關(guān)工作術(shù)語也發(fā)生了相應(yīng)的演變。這一過程不僅體現(xiàn)了多元行動(dòng)方在非遺保護(hù)實(shí)踐中對(duì)《公約》認(rèn)識(shí)的不斷深入，也折射出利益攸關(guān)方之間的合作與博弈。

經(jīng)過多次、長時(shí)間的討論，2010 年，委員會(huì)就非政府組織如何發(fā)揮咨詢作用初步達(dá)成一致意見，決定實(shí)施一套試行性措施：委員會(huì)根據(jù)《公約》第八條第三款設(shè)立的咨詢機(jī)構(gòu)（由委員會(huì)挑選的6 名獨(dú)立專家和6 個(gè)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織構(gòu)成）負(fù)責(zé)審查“急需保護(hù)名錄”的項(xiàng)目申報(bào)文件、“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)”的推薦文件以及2.5 萬美元以上的國際援助申請(qǐng)，并向委員會(huì)提交審查報(bào)告和建議。而“代表作名錄”則沿用2008 年版《操作指南》的規(guī)定，由委員會(huì)委員國組成的附屬機(jī)構(gòu)（the Subsidiary Body）⑦委員會(huì)在其2008 年11 月舉行的第三屆常會(huì)上建立了附屬機(jī)構(gòu)——由6 個(gè)委員會(huì)委員國組成，從6個(gè)選舉組各產(chǎn)生1 個(gè)委員國。參見DECISION 3.COM 11，ITH/08/3.COM/CONF.203/11。審查，并向委員會(huì)提交報(bào)告和建議。⑧詳見《操作指南（2010 版）》第26—32 段。這一制度在執(zhí)行過程中又幾經(jīng)討論和修正，到2014 年改為另一種試行制度，并從2015 年開始實(shí)施。其中規(guī)定，由委員會(huì)設(shè)立的名為“審查機(jī)構(gòu)（Evaluation Body）”的咨詢機(jī)構(gòu)，分別由其任命的代表非委員會(huì)委員國的6 名非遺各領(lǐng)域的合格專家和6 個(gè)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織（每個(gè)選舉組1 個(gè)）組成，將原先由附屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的“代表作名錄”也納入了該機(jī)構(gòu)的審查范圍。①詳見《操作指南（2012 版）》和《操作指南（2014 版）》。需要說明的是，《操作指南（2016 版）》中，國際援助申請(qǐng)的金額要求由“2.5 萬美元以上”改為“10 萬美元以上”。對(duì)申報(bào)材料審查制度的討論、審核、修正過程也正是在國際層面參與《公約》實(shí)施的多元行動(dòng)方和利益攸關(guān)方爭(zhēng)奪話語權(quán)的過程，后文將做詳細(xì)分析。

2017 年，委員會(huì)在其第十二屆常會(huì)上啟動(dòng)了“關(guān)于經(jīng)認(rèn)證的非政府組織參與《公約》實(shí)施的反思進(jìn)程（reflection process）”（以下簡稱“反思進(jìn)程”），其主要?jiǎng)右蚴乾F(xiàn)行制度下100 多個(gè)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織中每年只有6 個(gè)能夠成為審查機(jī)構(gòu)的成員得以在國際層面上履行其咨詢職能。委員會(huì)邀請(qǐng)秘書處和一個(gè)非正式特設(shè)開放式工作組（ad hoc open-ended working group）與經(jīng)認(rèn)證的非政府組織協(xié)商，反思進(jìn)一步加強(qiáng)非政府組織參與《公約》的可能方式，以及如何將其反映在非政府組織認(rèn)證和續(xù)期機(jī)制中。②UNESCO, LHE/20/8.GA/12, 2020, para. 1.該“反思進(jìn)程”中又提出建立一個(gè)“傘式組織（umbrella organisation）”，從總體上負(fù)責(zé)非政府組織的認(rèn)證和審核，并協(xié)調(diào)非政府組織的咨詢支持。但2018 年舉行的電子協(xié)商會(huì)議和2019 年召開的實(shí)體協(xié)商會(huì)議討論結(jié)果顯示，參加這一反思進(jìn)程的締約國和經(jīng)認(rèn)證的非政府組織依然擔(dān)心建立一個(gè)“傘式組織”會(huì)導(dǎo)致認(rèn)證程序出現(xiàn)不必要的復(fù)雜情況，同時(shí)會(huì)對(duì)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的多樣性產(chǎn)生負(fù)面影響，所以他們更傾向于完善現(xiàn)有制度，或者考慮建立一個(gè)混合制度。③UNESCO, LHE/19/14.COM/15, 2019, para 15.2019 年，委員會(huì)在其第十四屆常會(huì)期間詳細(xì)討論了反思結(jié)果，進(jìn)而表示委員會(huì)并沒有從根本上改變現(xiàn)行的認(rèn)證制度，而愿意將認(rèn)證重心轉(zhuǎn)移至具有公認(rèn)能力的非政府組織，使其能為委員會(huì)履行咨詢職能。④UNESCO, LHE/20/8.GA/12, 2020, para. 7.

從2006 年至2019 年，跨越13 年，設(shè)立成員較為固定的“傘式機(jī)構(gòu)（或組織）”這一提議一再遭到否定，其實(shí)正是委員會(huì)與非政府組織之間“靈活”合作伙伴關(guān)系的一再被確認(rèn)、確定和維護(hù)。而執(zhí)著于這種具有彈性的、非固定的關(guān)系背后，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的制衡因素，其中一個(gè)顯見的事實(shí)是經(jīng)認(rèn)證的非政府組織在各區(qū)域、各締約國分布不均衡，不具有廣泛代表性。這一突出問題同時(shí)也構(gòu)成《公約》名錄項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制中的矛盾性張力。

二、對(duì)非政府組織廣泛代表性的追求和取得的實(shí)績

事實(shí)上，非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施和發(fā)揮咨詢功能，前提是要獲得《公約》締約國大會(huì)的認(rèn)證?！豆s》及其《操作指南》對(duì)非政府組織的認(rèn)證制度做了詳細(xì)說明?！豆s》第九條提供了認(rèn)證非政府組織的法律依據(jù)，“一、委員會(huì)應(yīng)建議大會(huì)認(rèn)證在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域確有專長的非政府組織具有向委員會(huì)提供咨詢意見的能力。二、委員會(huì)還應(yīng)向大會(huì)就此認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)和方式提出建議?！雹葜腥A人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯(lián)合國教科文組織〈保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉基礎(chǔ)文件匯編（2018 版）》，內(nèi)部資料，2020 年，第12 頁。《操作指南》則相應(yīng)規(guī)定了非政府組織的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證方式與認(rèn)證審核、咨詢功能及認(rèn)證程序?！恫僮髦改稀芬?guī)定委員會(huì)在接收和評(píng)審非政府組織的認(rèn)證申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)根據(jù)秘書處提供的信息適當(dāng)考慮公平的地域代表性原則，向締約國大會(huì)提交建議，供其作出決定。任一非政府組織經(jīng)認(rèn)證后每四年要向委員會(huì)提交一份定期報(bào)告，委員會(huì)審核后決定保持或終止與該組織的關(guān)系。①《操作指南（2018 版）》第91—99 段。

2008 年《操作指南》通過后，為使具有向委員會(huì)提供咨詢意見地位的非政府組織有盡可能廣泛的代表性，委員會(huì)數(shù)次要求締約國向秘書處提交在非遺不同領(lǐng)域確有專長的非政府組織、公營及私營團(tuán)體、非營利機(jī)構(gòu)、專業(yè)中心和其他實(shí)體的名單。在2010 年召開的締約國大會(huì)第三屆會(huì)議期間，委員會(huì)報(bào)告稱秘書處向其數(shù)據(jù)庫中578 個(gè)具有有效郵寄地址的實(shí)體傳達(dá)了有關(guān)《公約》以及認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序的信息，共有182 個(gè)實(shí)體提交了認(rèn)證申請(qǐng)，委員會(huì)在其第三屆常會(huì)（2008）和第四屆常會(huì)（2009）期間，先后共建議認(rèn)證98 個(gè)非政府組織，其中聯(lián)合國教科文組織亞太文化交流中心（ACCU）②該中心于1971 年在日本成立，其英文全稱為Asia-Pacific Cultural Centre for UNESCO。后來撤回了申請(qǐng)。③UNESCO, ITH/10/3.GA/CONF.201/7, 2010, para. 3—4.締約國大會(huì)通過了委員會(huì)的建議，這97 個(gè)非政府組織于2010 年成為首批被認(rèn)證的咨詢組織，獲得向委員會(huì)提供咨詢意見的地位。大會(huì)同時(shí)要求教科文組織總干事采取必要措施，以代表性不足的地區(qū)或國家的非政府組織為重點(diǎn)對(duì)象，廣泛宣傳非政府組織的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、方法及程序。④UNESCO, ITH/10/3.GA/CONF.201/Resolutions Rev., 2010, RESOLUTION 3.GA 7.

此后，締約國大會(huì)按照程序，在每兩年舉辦一次的締約國大會(huì)屆會(huì)上審議委員會(huì)建議認(rèn)證的非政府組織并作出決定。截至2020 年9 月，締約國曾先后認(rèn)證了266 個(gè)非政府組織，委員會(huì)共終止了與其中74 個(gè)組織的合作關(guān)系，仍具有向委員會(huì)提供咨詢意見地位的非政府組織共計(jì)193 個(gè)。⑤希臘比雷埃夫斯銀行集團(tuán)文化基金會(huì)（PIOP）提交的四年期報(bào)告未能被秘書處及時(shí)看到，致使該組織在2019 年成為委員會(huì)決定不再維持認(rèn)證的非政府組織之一，2020 年該組織被再次認(rèn)證。參見LHE/20/8.GA/Resolutions，RESOLUTION 8.GA 13。

那么，從2010 年至2020 年，經(jīng)認(rèn)證的非政府組織廣泛代表性是否有所提升？下文通過統(tǒng)計(jì)分析經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的地域分布變化來回答這一問題。

《公約》締約國按地域被分為了5 個(gè)選舉組（其中第5 組又分為兩個(gè)獨(dú)立小組）。對(duì)比2010 年和2020 年經(jīng)認(rèn)證的非政府組織所屬國家在《公約》締約國各選舉組的分布可以大致看出這些非政府組織地域代表性的變化。⑥非《公約》締約國的非政府組織也可以申請(qǐng)認(rèn)證，圖1 中對(duì)非締約國的非政府組織按照所屬國家的地理區(qū)域歸入相應(yīng)的選舉組，非政府組織的數(shù)量和分組信息均來源于教科文組織《公約》專題網(wǎng)站。需要說明的是，在圖1所示的2020年分布比例中，有2個(gè)非政府組織的所屬國庫拉索（Cura ao）是非主權(quán)國家，因此未被分組，歸入“其他”類。

圖1 2010 年和2020 年經(jīng)認(rèn)證的非政府組織在地域上的分布對(duì)比

如圖1 所示，總體上，經(jīng)認(rèn)證的非政府組織地域分布不均衡的問題依然顯著。在2010 年占比高達(dá)53.6%的第1 組（西歐和北美國家）在2020 年占比降低了1.3 個(gè)百分點(diǎn)，但占比仍過半，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

占比增加最多的是第5（a）組（次撒哈拉非洲國家），組織數(shù)量增加了19個(gè)，占比提升了7.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了12.4%；其次是第2 組（東歐國家），從4.1%提升到了10.4%；2010 年第5（b）組（阿拉伯國家）只有1 個(gè)非政府組織被認(rèn)證，到2019 年增加到8 個(gè)，占比由1%提升到了4.1%。第4 選舉組（亞洲和太平洋地區(qū)國家）占比下降最多，達(dá)到12.3 個(gè)百分點(diǎn)，第3 選舉組（拉丁美洲和加勒比海地區(qū)國家）下降了4.1 個(gè)百分點(diǎn)。通過對(duì)比圖1 中的兩張餅圖不難看出，在第1 組（西歐和北美地區(qū)）之外各區(qū)域經(jīng)認(rèn)證的非政府組織分布更加均衡，2010 年時(shí)占比最少的三個(gè)區(qū)域——阿拉伯地區(qū)、拉美和加勒比海地區(qū)及東歐地區(qū)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織數(shù)量在2020 年都有較顯著的增加，代表性得到提升。

從經(jīng)認(rèn)證的非政府組織地域分布上看，來自歐美國家的非政府組織占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這與歐美國家非政府組織較為發(fā)達(dá)有關(guān)，許多國際非政府組織也將總部設(shè)立在歐洲和北美洲。據(jù)2019 年教科文組織總干事《關(guān)于非政府組織對(duì)教科文組織活動(dòng)所作貢獻(xiàn)的四年期報(bào)告》，截至2019 年10 月，共有398個(gè)非政府組織與教科文組織建立了正式合作伙伴關(guān)系，其中311 個(gè)總部設(shè)在歐洲和北美，占78.1%，阿拉伯國家、拉美和加勒比、非洲、亞洲的地區(qū)代表性不足，且與2015 年相比變化不大。①教科文組織：《關(guān)于非政府組織對(duì)教科文組織活動(dòng)所作貢獻(xiàn)的四年期報(bào)告》（40 C/42），2019 年10 月8 日，第8 段。這種情況與《公約》框架下經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的情況類似，可見這是一種普遍現(xiàn)象，而且并不容易改變。這樣一種不平衡狀態(tài)反映到制度層面便是雙方或多方博弈。

三、博弈與對(duì)話：《公約》名錄項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制的演變與未來發(fā)展趨勢(shì)

審查申報(bào)材料是非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施的主要職能，也是《公約》框架下保護(hù)非遺“國際合作機(jī)制”的核心工作?！豆s》名錄項(xiàng)目的評(píng)審機(jī)制自2008 年《操作指南》通過后也多次被修正，修正的過程正是委員會(huì)、締約國與非政府組織之間的博弈過程。

（一）咨詢機(jī)構(gòu)的職能范圍在博弈中擴(kuò)大

現(xiàn)行《操作指南》第96 段中有關(guān)非政府組織的咨詢功能與《操作指南》歷史版本沒有差異②《操作指南（2008 版）》中這部分內(nèi)容的段落號(hào)為93，其余各版本均為96。，都規(guī)定了經(jīng)認(rèn)證的非政府組織可能受邀向委員會(huì)提供咨詢職能的范圍是評(píng)估“急需保護(hù)名錄”的申報(bào)，“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)”的推薦，國際援助申請(qǐng)，以及列入“急需保護(hù)名錄”遺產(chǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施效果，未涵蓋“代表作名錄”的申報(bào)。但《公約》第八條第三款賦予了委員會(huì)設(shè)立其認(rèn)為執(zhí)行任務(wù)所需的臨時(shí)特設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)力，所以經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的職能范圍并不限于《操作指南》第96 段的規(guī)定。

然而，遺產(chǎn)項(xiàng)目申報(bào)材料的審查機(jī)制十年來曾數(shù)度修正。2008 年版《操作指南》就“急需保護(hù)名錄”的評(píng)審有如下規(guī)定：“為便于委員會(huì)評(píng)估，申報(bào)材料最好由一個(gè)以上根據(jù)《公約》第9.1 條認(rèn)證的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。根據(jù)《公約》第8.4 條，委員會(huì)可邀請(qǐng)?jiān)诜俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)各領(lǐng)域確有專長的任何公營或私營機(jī)構(gòu)以及任何自然人參加會(huì)議，就任何具體問題向其咨詢。（任何一個(gè)）申報(bào)國的國民不得對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審查?！雹邸恫僮髦改希?008 版）》第5 段。進(jìn)入2009 年評(píng)審周期時(shí)，委員會(huì)為申報(bào)“急需保護(hù)名錄”的每一份申報(bào)材料任命了兩個(gè)審查員和一個(gè)替補(bǔ)審查員，有的是委員會(huì)已向締約國大會(huì)建議認(rèn)證但尚待批準(zhǔn)的非政府組織，有的是專家，也有其他咨詢機(jī)構(gòu)①NESCO, ITH/09/4.COM/CONF.209/14,para. 6-8, ITH/09/4.COM 2.BUR/4 Rev., and ITH/09/4.COM 2.BUR/Decisions.；“代表作名錄”的申報(bào)材料由委員會(huì)建立的附屬機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)審查；“優(yōu)秀保護(hù)實(shí)踐名冊(cè)”的推薦材料則由委員會(huì)成立的工作組完成初步審查②《操作指南（2008 版）》第49 段。；國際援助申請(qǐng)則由秘書處提交給有關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)估和批準(zhǔn)。③《操作指南（2008 版）》第73 段。

2010 年6 月，締約國大會(huì)第三屆會(huì)議根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)修正了《操作指南》，將評(píng)審機(jī)制修正為：由6名非委員國的獨(dú)立專家和6 個(gè)經(jīng)認(rèn)證的非政府組織構(gòu)成咨詢機(jī)構(gòu)，其提供咨詢的范圍則完全依照《操作指南》第96 段的規(guī)定。④《操作指南（2010 版）》第26 段。“代表作名錄”申報(bào)項(xiàng)目仍由委員會(huì)委員國組成的附屬機(jī)構(gòu)審查。⑤《操作指南（2010 版）》第29 段?！恫僮髦改稀愤€強(qiáng)調(diào)，這是一項(xiàng)試行措施，委員會(huì)應(yīng)對(duì)該機(jī)制進(jìn)行檢查，必要時(shí)在2012 年予以改進(jìn)。2010 年11 月，委員會(huì)在其第五屆常會(huì)上決定在其第六屆常會(huì)召開之前召集一個(gè)開放式政府間工作組，討論可能采取的措施，以改進(jìn)委員會(huì)、附屬機(jī)構(gòu)和秘書處受理“代表作名錄”申報(bào)文件的工作。2011 年，委員會(huì)提請(qǐng)締約國就附屬機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍進(jìn)行書面磋商時(shí)，首次提出擴(kuò)大咨詢機(jī)構(gòu)的職能范圍，把由附屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的“代表作名錄”申報(bào)項(xiàng)目的審查工作也交給咨詢機(jī)構(gòu)。同年9 月，上述工作組又重申了這一想法。

2011 年11 月，委員會(huì)第六屆常會(huì)上，經(jīng)過長時(shí)間討論，委員會(huì)以最小多數(shù)（10 票對(duì)9 票）通過決議，要求締約國大會(huì)將“代表作名錄”申報(bào)項(xiàng)目的審查工作交給咨詢機(jī)構(gòu)⑥UNESCO, ITH/14/5.GA/INF.1,2014, para. 80.，不再由附屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但在2012 年6 月舉行締約國大會(huì)第四屆會(huì)議上就此條決議草案進(jìn)行表決時(shí)，締約國代表的意見出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。法國、意大利、愛沙尼亞等以歐洲國家為主的締約國支持這一修正提案，理由主要是由委員會(huì)委員國組成的附屬機(jī)構(gòu)審查“代表作名錄”申報(bào)材料，存在“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的嫌疑，勢(shì)必會(huì)對(duì)《公約》名錄的公信力產(chǎn)生負(fù)面影響；此外，“代表作名錄”和“急需保護(hù)名錄”各有五項(xiàng)列入標(biāo)準(zhǔn)，其中有三項(xiàng)是相同的，應(yīng)該由一個(gè)機(jī)構(gòu)來審核，以保持一致性。而持反對(duì)意見的締約國主要是哥倫比亞、墨西哥、黎巴嫩、津巴布韋等拉美國家、阿拉伯國家和非洲國家，反對(duì)的主要理由是這些國家缺乏有資質(zhì)的非政府組織和專家，而附屬機(jī)構(gòu)運(yùn)行良好，目前的審查制度運(yùn)行時(shí)間還太短，修正時(shí)機(jī)不成熟。⑦UNESCO, ITH/14/5.GA/INF.1,2014, para. 171-217 & para. 266-368.最終，締約國大會(huì)決定下屆會(huì)議再次審議附屬機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的地位問題。

2014年6月，締約國大會(huì)第五屆會(huì)議通過了《操作指南》修正案，作為試行措施，成立名為“審查機(jī)構(gòu)”（the Evaluation Body）的咨詢機(jī)構(gòu)，將“代表作名錄”申報(bào)項(xiàng)目的審查納入了其職能范圍。⑧UNESCO, ITH/14/5.GA/Resolutions,2014,RESOLUTION 5.GA 5.1.根據(jù)《操作指南》的規(guī)定，審查機(jī)構(gòu)在完成項(xiàng)目申報(bào)材料的審查后向委員會(huì)提交審查報(bào)告，并提出具體建議；爾后委員會(huì)在年度常會(huì)期間就所有申報(bào)材料進(jìn)行評(píng)審，方能形成最終決定。

（二）審查機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目申報(bào)國“對(duì)話”機(jī)制的建立

審查機(jī)構(gòu)自2015 年評(píng)審周期開始運(yùn)行以來，又遇到了新的問題，即審查機(jī)構(gòu)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的審查建議與委員會(huì)核可的最終決定意見相左的案例似有逐年增長之勢(shì)。以2016 年評(píng)審周期為例，50 個(gè)項(xiàng)目中，審查機(jī)構(gòu)建議通過的為26 項(xiàng)，而最后委員會(huì)決定通過的則是43 項(xiàng)，相差17 個(gè)項(xiàng)目；甚至有的申報(bào)項(xiàng)目被審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為五條列入標(biāo)準(zhǔn)中有四條不符合，經(jīng)過辯論最后也予以通過。常會(huì)期間委員會(huì)的項(xiàng)目評(píng)審工作中摻雜的非專業(yè)性因素越來越多，有時(shí)更像締約國之間的外交支持活動(dòng)。有鑒于此，中國民俗學(xué)會(huì)以時(shí)任審查機(jī)構(gòu)成員的身份在委員會(huì)2017 年第十二屆常會(huì)閉幕式上發(fā)言，簡要回顧了該學(xué)會(huì)三年來參與國際非遺評(píng)審的收獲，強(qiáng)調(diào)并重申堅(jiān)持審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與專業(yè)性的重要意義。①CFS4ICH（中國民俗學(xué)會(huì)非遺工作團(tuán)隊(duì)）：《中國民俗學(xué)會(huì)：堅(jiān)持委員會(huì)審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性》，中國民俗學(xué)網(wǎng)，2017 年12 月11 日，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=16849，2020 年3 月11 日。正是在這樣的背景下，2016 年委員會(huì)在其第十一屆常會(huì)期間，已認(rèn)識(shí)到有必要在評(píng)審機(jī)制中增加一個(gè)環(huán)節(jié)，使審查機(jī)構(gòu)和申報(bào)國之間可以開展對(duì)話，著力于解決技術(shù)性問題，縮小項(xiàng)目評(píng)審中審查機(jī)構(gòu)的建議與委員會(huì)決定之間的差距。2018 年，委員會(huì)第十三屆常會(huì)為2019 年評(píng)審周期引入了一種新的試驗(yàn)性程序——“臨時(shí)上游對(duì)話”（provisional upstream dialogue）②需要說明的是，“臨時(shí)上游對(duì)話”這一舉措并非委員會(huì)首創(chuàng)。2010 年，1972 年《公約》項(xiàng)目評(píng)審過程中便提出了“上游進(jìn)程”（upstream process）的新概念，這一進(jìn)程使咨詢機(jī)構(gòu)和秘書處得以在準(zhǔn)備和提交提名之前直接與締約國溝通，以減少項(xiàng)目評(píng)審過程中遭遇的重大問題。經(jīng)過一系列實(shí)驗(yàn)性試點(diǎn)項(xiàng)目，這一進(jìn)程逐步被接受。2015 年，世界遺產(chǎn)委員會(huì)正式將這一進(jìn)程納入1972 年《公約》的《操作指南》。，允許審查機(jī)構(gòu)在向委員會(huì)提交審查報(bào)告之前，通過秘書處以書面形式與申報(bào)國就可能會(huì)影響其審查結(jié)果的問題進(jìn)行簡短對(duì)話，從而提高審查過程的透明度和公信力。委員會(huì)在其2019 年11 月舉行的第十四屆常會(huì)總結(jié)了這一臨時(shí)上游對(duì)話進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，并向締約國大會(huì)提出在《操作指南》第55 條中加入這一程序的修正建議。③UNESCO, LHE/20/8.GA/10, 2020,para. 1—5.在2020年9 月舉行的締約國大會(huì)第八屆會(huì)議上，該修正提案獲得通過，在《操作指南》第55 段正式納入對(duì)話過程。④UNESCO, LHE/20/8.GA/Resolutions, 2020, RESOLUTION 8.GA 10, para 3.

以上，本文對(duì)項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制的演變進(jìn)行了簡要回顧。從中可以看出經(jīng)認(rèn)證的非政府組織與締約國、委員會(huì)之間的博弈與對(duì)話，盡管錯(cuò)綜復(fù)雜，但在客觀上促進(jìn)了《公約》名錄項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制的發(fā)展，《公約》多元行動(dòng)方和利益攸關(guān)方也在致力于提升評(píng)審過程的公信力，遵循《公約》精神和設(shè)立兩個(gè)名錄、一個(gè)名冊(cè)及國際援助的不同宗旨，追求更加平等與公平的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，非政府組織的話語權(quán)日益提升，地位也日漸彰顯。

（三）非政府組織的職能范圍或?qū)⒗^續(xù)擴(kuò)展

許多國家，尤其是歐美國家的非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施方面表現(xiàn)得日益活躍，重要性不斷提升。特別需要關(guān)注的是非遺非政府組織論壇（ICH NGO Forum，以下簡稱“非遺NGO 論壇”）。該論壇是在《公約》框架下經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的交流、聯(lián)絡(luò)與合作平臺(tái)，從2009 年起，其代表經(jīng)認(rèn)證的非政府組織在委員會(huì)常會(huì)和締約國大會(huì)屆會(huì)上做報(bào)告，同時(shí)也召開會(huì)議和專題研討會(huì)，會(huì)議主題緊跟《公約》實(shí)施和相關(guān)概念與制度的演進(jìn)。非遺NGO 論壇積極尋求與委員會(huì)的合作，如在前文述及的非政府組織“反思進(jìn)程”中，該論壇便是主要參與者。委員會(huì)認(rèn)可非遺NGO 論壇的積極貢獻(xiàn)，呼吁通過委員會(huì)與該論壇之間更有意義的定期互動(dòng)來傾聽非政府組織的聲音。2020 年9 月舉行的締約國大會(huì)第八屆會(huì)議上，大會(huì)通過了委員會(huì)提交的決議草案，實(shí)驗(yàn)性地將特別項(xiàng)目“非政府組織論壇報(bào)告”列入委員會(huì)第十五屆會(huì)議臨時(shí)議程。①UNESCO, LHE/20/8.GA/Resolutions, 2020, RESOLUTION 8.GA 12.關(guān)于非遺NGO 論壇未來的發(fā)展，2016 年有學(xué)者曾判斷該論壇將成為表達(dá)非遺保護(hù)新思想的重要平臺(tái)，極有可能代表非政府組織統(tǒng)一發(fā)聲。②錢永平：《非政府組織在保護(hù)非遺國際合作機(jī)制中的地位與作用》，宋俊華主編：《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展報(bào)告（2016）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016 年，第207 頁。時(shí)隔三年，在2019 年“反思進(jìn)程”中，該論壇曾提議將其轉(zhuǎn)化為“傘式組織”以負(fù)責(zé)非政府組織的認(rèn)證和審核，并協(xié)調(diào)非政府組織的咨詢支持。③ICH NGO Forum, Presentation of the ICH NGO Forum-Session 1,Consultation meeting of “Reflection on the role of NGOs,”18 April 2019，https://ich.unesco.org/doc/src/43679-EN.pdf, 3 January 2020.雖然“傘式組織”的提議沒有被委員會(huì)接受，但從中可以看出該論壇的勃勃雄心。非遺NGO 論壇近年來日趨活躍，但其中積極發(fā)聲者大多來自歐美國家的非政府組織，參加論壇的經(jīng)認(rèn)證的非政府組織也同樣存在著地域代表性不足的問題，因此也存在話語權(quán)不平等現(xiàn)象。

可以預(yù)期的是，未來經(jīng)認(rèn)證的非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施的職能范圍還可能繼續(xù)擴(kuò)大。委員會(huì)表示，可能向經(jīng)認(rèn)證的非政府組織開放的職能包括：就具體主題的問題向委員會(huì)提供咨詢意見，直接向委員會(huì)報(bào)告或監(jiān)測(cè)的職能（如定期報(bào)告、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目列入《公約》名錄的影響）、項(xiàng)目列入《公約》名錄前后的同行協(xié)助過程等。④UNESCO, LHE/19/14.COM/15, 2019, para. 12.

結(jié) 語

中國目前僅有兩個(gè)獲締約國大會(huì)認(rèn)證的非政府組織——中國民俗學(xué)會(huì)和世界中醫(yī)藥聯(lián)合會(huì)。⑤中國民俗學(xué)會(huì)和世界中醫(yī)藥聯(lián)合會(huì)于2012 年獲認(rèn)證，于2017 年通過資格復(fù)審。在此之前，中國科技史學(xué)會(huì)和中國工藝美術(shù)學(xué)會(huì)曾于2010 年獲認(rèn)證，但之后基本沒有參與相關(guān)的履約實(shí)踐，于2015 年在資格復(fù)審期間被委員會(huì)終止了咨詢地位。參見鄒啟山：《〈公約〉與非政府組織及參與作用》,《中國木偶皮影》，2011 年第2 期、UNESCO, ITH/15/10.COM/Decisions,2015, DECISION 10.COM 16.其中，中國民俗學(xué)會(huì)在2014 年競(jìng)選成為“審查機(jī)構(gòu)”成員，任期三年（2015—2017）。⑥玟愫：《中國民俗學(xué)會(huì)進(jìn)入聯(lián)合國教科文組織非遺申報(bào)“審查機(jī)構(gòu)”》，中國民俗學(xué)網(wǎng)，2014 年12月8日，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=13311，2020年3月11日。這是中國非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施的里程碑式事件，對(duì)加深對(duì)《公約》的理解、加強(qiáng)中國與其他國家對(duì)話與合作、培養(yǎng)非遺領(lǐng)域國際人才、促進(jìn)中國非遺研究和保護(hù)工作等方面都產(chǎn)生了積極作用。⑦參見巴莫曲布嫫：《中國民俗學(xué)會(huì)參與聯(lián)合國教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)審工作總結(jié)（2015—2017）》，中國民俗學(xué)會(huì)2017 年年會(huì)發(fā)言稿，貴陽，2017 年10 月28 日。然而，與歐美國家相比，甚至與亞洲的韓國、印度相比，中國在國際非遺領(lǐng)域的非政府組織力量還相當(dāng)薄弱，在工作語言、業(yè)務(wù)能力、重視程度、資金支持等方面還有相當(dāng)大的差距。在非政府組織在國際層面參與《公約》實(shí)施過程中的地位日益提升、職能范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)下，中國應(yīng)積極做好準(zhǔn)備，加強(qiáng)社會(huì)組織尤其是社團(tuán)組織⑧中國的社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、外國商會(huì)、慈善組織五種，參見中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)：http://www.chinanpo.gov.cn，2020 年3 月15 日。在非遺領(lǐng)域的能力建設(shè)，增進(jìn)與其他國家經(jīng)認(rèn)證的非政府組織的經(jīng)驗(yàn)交流，在非遺保護(hù)國際合作領(lǐng)域爭(zhēng)取更多的話語權(quán)。