郭少青

隨著經濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的日新月異，我國的環(huán)境問題日漸突出。在過去幾年里，政府投入了大量的人力、物力、財力進行環(huán)境治理，雖取得了一定的成效，但與理想愿景仍有差距。另一方面，大數(shù)據(jù)時代的到來為政府職能轉型和治理能力升級提出了新的要求。2012年我國出臺《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》，2014年出臺《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，2015年出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，以應對大數(shù)據(jù)時代的新形勢。這一系列文件將信息化建設工作擺在了政府工作的重要位置。作為政府重要職能之一的環(huán)境治理，在大數(shù)據(jù)時代也面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。環(huán)境智慧化治理成為新型的環(huán)境治理方式，作為其核心的環(huán)境信息化政策工具，也成為大數(shù)據(jù)時代有力的環(huán)境治理政策工具。2015年7月，習近平總書記強調，要推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網共享，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)分析(1)《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議》，http://www. xinhuanet. com/politics/2015-07/01/c_1115787597.htm，訪問日期：2019年7月10日。。為此，我國制定了《環(huán)境保護督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》等多項關于生態(tài)文明建設的政策，國務院還頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，環(huán)保部也印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》。這些都成為構建智慧化環(huán)境治理體系的政策基石。本文所討論的智慧化環(huán)境治理體系，就是以科技為支撐的環(huán)境治理體系，其不僅是構建我國共建共治共享的社會治理格局的重要一環(huán)，也是推動生態(tài)文明體系建設的有力臂膀。

一、智慧化環(huán)境治理的內涵與應用領域

1.智慧化環(huán)境治理的內涵

智慧化環(huán)境治理具體指的是，基于物聯(lián)網、云計算、地理信息系統(tǒng)、ICT等大數(shù)據(jù)時代的新技術，對環(huán)境治理的數(shù)據(jù)進行深度挖掘和分析，提高環(huán)境治理的信息化水平，實現(xiàn)政府環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化。同時，智慧化環(huán)境治理模式廣泛吸納環(huán)境市場化自治和公共參與的社會治理方式，使得環(huán)境治理更為規(guī)范化、精準化、科學化，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

智慧化環(huán)境治理系統(tǒng)在信息化建設方面主要分為四個層面，第一層為感知層，主要是通過對傳感器、攝像頭、數(shù)據(jù)采集儀等信息化設備的配置為生態(tài)環(huán)境加上“觸覺”。從感知層上傳的所有信息數(shù)據(jù)會來到網絡層，然后再通過數(shù)據(jù)的抓取和分析，對數(shù)據(jù)進行深度的處理，最后再到應用層開展相關的應用(圖1)。

圖1 智慧化環(huán)境治理的技術路線圖

智慧化環(huán)境治理是大數(shù)據(jù)時代的一場對環(huán)境治理的技術、制度和機制的變革，是大數(shù)據(jù)時代環(huán)境治理的智慧化體現(xiàn)，也是政府環(huán)境治理水平和能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，它是以環(huán)境的信息化建設為基礎內容，以環(huán)境治理方式的改革創(chuàng)新為關鍵點，以納入政府、市場和社會三方為要素的新型環(huán)境治理模式(圖2)。

圖2 智慧化環(huán)境治理的內涵

(1)環(huán)境治理工具的升級。智慧化的環(huán)境治理最根本的要素是采用了信息化的環(huán)境治理工具。第一,它可以讓環(huán)境治理從經驗判斷走向科學決策。智慧化環(huán)境治理擯棄了以往政府“拍腦袋”式的環(huán)境決策方式，而是通過“數(shù)據(jù)+模型+分析”的方式進行決策，這大大提高了政府環(huán)境決策的科學化和環(huán)境治理的精準化。第二，環(huán)境信息工具的使用可以讓環(huán)境治理從被動型治理走向主動預防型治理。傳統(tǒng)的環(huán)境治理中很重要的部分，如污染防治等方面是被動式的，雖然預防原則一直是環(huán)境治理的重要原則之一，但是限于技術障礙，真正對未來生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢進行預判是非常困難的。智慧化的環(huán)境治理可以從海量的看似碎片化和毫無關聯(lián)的環(huán)境數(shù)據(jù)中進行深度挖掘，預測環(huán)境生態(tài)的發(fā)展趨勢，從而對環(huán)境污染問題進行主動預防。第三，環(huán)境信息工具的使用可以讓傳統(tǒng)的環(huán)境治理從人工執(zhí)法走向智能化執(zhí)法，提升環(huán)境治理的效率和精準度。傳統(tǒng)的環(huán)境治理所需要的環(huán)境執(zhí)法人員的體量巨大，大量的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)來自現(xiàn)場監(jiān)測的數(shù)據(jù)。在智慧化環(huán)境治理的時代，智慧環(huán)保系統(tǒng)將大大提高環(huán)境執(zhí)法的效率，所有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的在線化和實時化，將使得環(huán)境執(zhí)法有據(jù)可依，有章可循。

(2)環(huán)境治理理念的變革。智慧化環(huán)境治理意味著從單一的以政府規(guī)制為主的環(huán)境管制理念走向共建、共治、共享的環(huán)境治理理念。傳統(tǒng)的環(huán)境管制更多依靠“命令-控制”的政策工具對環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境違法行為進行規(guī)制。雖然市場和社會層面的治理工具一直存在，但是其在中國的應用無論廣度和深度均有限。這同政府深層次的以單向度管制為核心的社會管理理念相關。智慧化環(huán)境治理通過環(huán)境治理的結構變革，倒逼著政府進行治理理念的變革。以生態(tài)環(huán)境信息化建設為基礎的智慧化治理，將改變政府環(huán)境治理的權力分配、資源分配、過程參與。實際上，大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，而政府僅僅掌握了數(shù)據(jù)量的20%左右，其他大部分數(shù)據(jù)本身就來自于市場與社會，從這個角度說，智慧化治理就是建立在多元共治的基石之上。比如馬軍所創(chuàng)立的公眾與環(huán)境研究中心從2006年就開始發(fā)布中國的水污染地圖(2)2006年，馬軍創(chuàng)立了公眾與環(huán)境研究中心，期間主持開發(fā)了“中國水污染地圖”和“中國空氣污染地圖”，建立了國內首個公益性的水污染和空氣污染數(shù)據(jù)庫。。該地圖的發(fā)布有利于公眾開展環(huán)境問題的社會監(jiān)督。

(3)環(huán)境治理結構的變革。一方面，智慧化環(huán)境治理將導致我國環(huán)境治理的權力結構變革。在我國傳統(tǒng)的環(huán)境治理中，其主導模式是“自上而下”的環(huán)境管制，因此權力主要掌握在政府手中。但是在智慧化環(huán)境治理的結構中，因為加入了公眾參與和市場機制，權力趨于分散化。在理想化的智慧化環(huán)境治理的結構中，權力與權利應相互制衡，且權力從集中走向分散。另一方面，智慧化環(huán)境治理將促進我國環(huán)境治理組織結構的變革。智慧化環(huán)境治理對環(huán)境行政部門的沖擊是，它打破了部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)了部門之間的信息溝通，從分散化治理走向整體性治理。因此，它將促使我國環(huán)境治理行政部門之間的組織結構方式發(fā)生變化。

(4)環(huán)境治理過程的多元參與。智慧化環(huán)境治理不僅可以讓政府通過科技的力量提升自身的治理能力和實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化，同時還可以激發(fā)其他環(huán)境政策工具的活力。在公眾參與方面，傳統(tǒng)的環(huán)境治理雖然強調信息公開和信息透明，但是政府和公眾之間的信息鴻溝一直存在，這也是導致近些年來環(huán)境鄰避事件屢屢發(fā)生的重要因素之一。在智慧化環(huán)境治理的框架下，環(huán)境信息不再是從政府單向度地流向公眾，而是變成了雙向流動。公眾可以通過環(huán)境信息網站，及時了解各種監(jiān)測指標，同時也可以通過環(huán)境污染舉報平臺，投訴相關違法行為(3)張明浩：《“智慧環(huán)?！保何锫?lián)網系統(tǒng)的構建與應用——以南京市建鄴區(qū)水環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)為例》，南京農業(yè)大學碩士學位論文，2015年，第2頁。。比如，2016年2月，住建部與環(huán)保部通過共建的“全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺”，公布了1861條全國城市黑臭水體清單，并推出“城市水環(huán)境公眾參與”微信公眾號，方便公眾參與監(jiān)督(4)《住建部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布全國城市黑臭水體排查情況》，http://www.hcstzz.com/show/345,訪問時間：2019年1月30日。。在市場方面，智慧化環(huán)境治理將完善企業(yè)的排污信息，促進綠色信用體系、綠色金融體系建設。如通過自動歸集污染源相關環(huán)保業(yè)務、金融、社會化等方面的數(shù)據(jù)，開展關聯(lián)分析，最終評定企業(yè)環(huán)境信用評價結果，以便及時激勵和約束企業(yè)環(huán)境行為(5)譚娟等：《大數(shù)據(jù)時代政府環(huán)境治理路徑創(chuàng)新》，《中國環(huán)境管理》2018年第1期。。

2.智慧化環(huán)境治理的具體應用領域

(1)環(huán)境戰(zhàn)略的智慧化規(guī)劃與決策。在環(huán)境智慧化治理的框架下，所有的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)將被集中處理和分析，生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃決策將由更為全面的數(shù)據(jù)和模型說話。同時，在規(guī)劃和決策過程中，公眾參與也將更為頻繁，從而促使規(guī)劃更為科學和合理。比如通過仿真模擬新建項目會對環(huán)境產生怎樣的影響，以此來調整新建項目的數(shù)量、規(guī)模、選址、環(huán)保要求等，這可以給環(huán)境規(guī)劃提供科學的可量化的決策支持(6)常杪等：《環(huán)境大數(shù)據(jù)概念、特征及在環(huán)境管理中的應用》，《中國環(huán)境管理》2015年第6期。。

(2)環(huán)境污染的智慧化監(jiān)測與減排。環(huán)境污染防治是環(huán)境治理的重點工作之一，智慧化環(huán)境治理可以將地理地形、氣象因素、工業(yè)布局、生活污染、城市用能、汽車尾氣等一系列自然、人為和社會因素納入其中，對污染排放的空間情況、動態(tài)趨勢、排放特征等進行分析，并利用模型給出相關的應對策略。目前這方面最好的應用體現(xiàn)在霧霾治理領域。以貴州省烏當區(qū)的試點為例，其采用“網格化布點+多元數(shù)據(jù)融合+大數(shù)據(jù)分析”的模式，規(guī)劃建設253個監(jiān)測定位，使環(huán)保部門能夠很快判斷出污染源是工廠排污，還是揚塵污染，又或是餐廳油煙，并能夠準確地知曉污染源的位置和排放量等情況，從而有利于環(huán)保部門有針對性地進行決策治理(7)《貴陽環(huán)境大數(shù)據(jù)拓展社會通道APP提供生活指南》，https://www.antpedia.com/news/82/n-1353582.html，訪問時間：2018年11月10日。。

(3)環(huán)境排放的智慧化監(jiān)測與執(zhí)法。首先，智慧化系統(tǒng)將為環(huán)境標準的標準化、科學化和統(tǒng)籌化制定提供基石。我國環(huán)境標準的制定，存在著地方標準不統(tǒng)一、行業(yè)不統(tǒng)一、部門不統(tǒng)一的現(xiàn)象，給環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法、部門聯(lián)動等帶來了很多障礙。由于環(huán)境標準的數(shù)量巨大、種類繁多、屬性也各不相同，因此使用大數(shù)據(jù)技術，可以從海量數(shù)據(jù)中挖掘出有效信息，使得環(huán)境標準的制定和執(zhí)行過程更加科學、精準和及時(8)譚娟等：《大數(shù)據(jù)時代政府環(huán)境治理路徑創(chuàng)新》，《中國環(huán)境管理》2018年第1期。。其次，可實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測的實時化、全過程和智能化。目前，環(huán)境監(jiān)測的智慧化主要體現(xiàn)在污染源在線監(jiān)測、重點用能單位在線監(jiān)測和危險廢棄物移動管理方面。我國已完成了2050個國家地表水監(jiān)測斷面事權上收，全面實施“采測”分離，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)全國互聯(lián)共享(9)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/,訪問時間：2019年6月15日。。再次，可實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的一體化、精準化和網格化。傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法工作以人工為主，效率不高，流程規(guī)范不強，過程監(jiān)督不到位?！笆濉逼陂g，國家推出了《全國環(huán)境監(jiān)察標準化建設標準》，將環(huán)境監(jiān)察的移動執(zhí)法平臺轉換為融合物聯(lián)網技術、環(huán)境基礎信息、污染源實時數(shù)據(jù)和現(xiàn)場執(zhí)法為一體的先進手段(10)馬嵐：《信息系統(tǒng)在寧夏環(huán)保廳環(huán)境監(jiān)察中的應用研究》，寧夏大學碩士學位論文，2015年，第1頁。。通過“一張圖”的網格化精細化管理，生態(tài)環(huán)境智慧化治理能夠實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察業(yè)務處理流程化、便捷化，提高環(huán)境治理效率，解決執(zhí)法人員不足的問題。

(4)環(huán)境治理中的智慧化預測和預警。首先，智慧化環(huán)境治理可以提高生態(tài)環(huán)境治理中的環(huán)境預測預警功能的準確性。生態(tài)環(huán)境的預測性分析是生態(tài)環(huán)境治理中很重要的一部分，在全球氣候變化預測、生態(tài)網絡觀測與模擬、區(qū)域大氣污染治理、環(huán)境風險管理方面有很好的成效(11)汪自書等：《我國環(huán)境管理新進展及環(huán)境大數(shù)據(jù)技術應用展望》，《中國環(huán)境管理》2018年第5期。。以空氣質量的預警為例，過去主要依靠對歷史氣象、空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計處理，進而進行預測，其精準度有限。在大數(shù)據(jù)技術的支持下，空氣質量的預警所基于的數(shù)據(jù)基礎包括了區(qū)域的地形地貌特征、氣象觀測數(shù)據(jù)、空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染數(shù)據(jù)等，基于大氣動力學理論建立大氣擴散模型，可預報大氣污染物濃度在空氣中的動態(tài)分布情況，為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等提供更科學的決策支持(12)常杪等：《環(huán)境大數(shù)據(jù)概念、特征及在環(huán)境管理中的應用》，《中國環(huán)境管理》2015年第6期。。其次，提高了環(huán)境預警和環(huán)境應急管理水平。將環(huán)境的預測、預警同應急能力的統(tǒng)籌相關聯(lián)，意味著環(huán)境事件發(fā)生后，智慧化管理平臺可快速反應，實現(xiàn)各部門信息的融合分析和實時報告，全面感知應急事故的變化過程，統(tǒng)籌應急資源，合理分配應急機構與人員配備等，提高政府的應急能力(13)常杪等：《環(huán)境大數(shù)據(jù)概念、特征及在環(huán)境管理中的應用》，《中國環(huán)境管理》2015年第6期。。另一方面，智慧化平臺也可以通過信息的公開和實時發(fā)布，達到全民應急狀態(tài)，以減少信息不對稱所導致的災后損失。

(5)生態(tài)環(huán)境輿情的核準與引導。傳統(tǒng)的環(huán)境輿情的監(jiān)控劣勢較為明顯，由于消息來源往往粗略，甚至可能有虛假、夸張的輿情信息，因此很難直接為環(huán)境管理部門所用。但是智慧化系統(tǒng)對輿情可以進一步進行監(jiān)測和核實，從而提高環(huán)境管理部門的工作效率(14)肖如林等：《基于互聯(lián)網與遙感的網絡環(huán)境輿情聯(lián)動監(jiān)控技術應用》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第2期。。另一方面，隨著公眾環(huán)境意識和環(huán)境需求的提升，近年來的環(huán)境鄰避事件不斷。這其中很大一部分是由于政府和公眾之間的信息不暢所導致的，致使環(huán)境謠言快速傳播。利用智慧化環(huán)境治理體系，可以有效找到謠言源頭，同時可以通過環(huán)境溝通平臺，發(fā)布相關環(huán)境信息，使得環(huán)境信息透明化、公開化，有效引導公眾行為。

(6)生態(tài)環(huán)境公共服務的提供。智慧化環(huán)境治理可以為公眾提供個性化、精準化的環(huán)境公共服務。比如美國的空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)針對不同人的需求和興趣，推出了空氣質量系統(tǒng)、空氣質量比較系統(tǒng)、空氣趨勢等近10個不同的發(fā)布系統(tǒng)(15)傅毅明：《大數(shù)據(jù)時代的環(huán)境信息治理變革——從信息公開到公共服務》，《中國環(huán)境管理》2016年第4期。。再比如，可以利用大數(shù)據(jù)中心連續(xù)不間斷的監(jiān)測數(shù)據(jù)，并根據(jù)世界衛(wèi)生組織和國家疾控中心的相關標準，計算出“環(huán)境健康指數(shù)”，為公眾的出行和日常安排提供參考意見。

二、我國構建智慧化環(huán)境治理體系所面臨的挑戰(zhàn)

1.構建智慧化環(huán)境治理體系面臨的技術安全挑戰(zhàn)

(1)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)與網絡國家安全。在網絡信息化的時代，原有的國土安全問題被重塑，數(shù)據(jù)主權和數(shù)據(jù)安全問題成為國家安全的新領域和重鎮(zhèn)，也為傳統(tǒng)民族國家的安全治理提出了挑戰(zhàn)(16)沈國麟：《大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)主權和國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，《南京社會科學》2014年第6期。。網絡中的黑客攻擊、技術偏差、管理失靈等，都將對網絡安全造成極大威脅。智慧化環(huán)境治理以生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的建立為基石，其中包含了國土、資源、政務、輿情等各類復雜化、交織性、動態(tài)化、綜合化的敏感信息，其遺失將對國家安全造成嚴重影響。

(2)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)與個人隱私權。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)也囊括了個人信息在內，如生態(tài)環(huán)境信息平臺、公共服務提供平臺、公眾參與平臺都會包括個人信息。但在當前復雜的網絡安全環(huán)境下，這些信息常常處在脆弱和不安全的境地。據(jù)相關報道顯示，2018年1月份，印度含有11億公民身份信息的數(shù)據(jù)庫Aadhaar遭到數(shù)據(jù)泄密；2018年5月，美國票務巨頭Ticketfly遭遇黑客攻擊勒索，黑客聲稱他手中擁有完整的數(shù)據(jù)庫資料(17)《2018上半年十大數(shù)據(jù)泄露事件》，https://www.sohu.com/a/240220243_185201，訪問日期：2019年6月5日。?？梢哉f，大數(shù)據(jù)時代的到來，正在對個人信息安全造成巨大威脅(18)王世偉：《論大數(shù)據(jù)時代信息安全的新特點與新要求》，《圖書情報工作》2016年第6期。。

(3)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)與技術風險。智慧化環(huán)境治理所基于的信息技術本身也會存在數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)偏差、數(shù)據(jù)風險和數(shù)據(jù)依賴等數(shù)據(jù)異化現(xiàn)象。因此，要以理性的態(tài)度面對生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，明確相關數(shù)據(jù)的使用規(guī)范(19)陳萬球等：《大數(shù)據(jù)時代城市治理：數(shù)據(jù)異化與數(shù)據(jù)治理》，《湖南師范大學社會科學學報》2015年第5期。。

2.構建智慧化環(huán)境治理體系面臨的體制障礙

(1)行政部門的條塊分割與信息壁壘。在實踐中，部門之間的行政隔閡遏制了智慧化環(huán)境治理的進程。首先，在環(huán)境數(shù)據(jù)方面，部門數(shù)據(jù)的分散化和“部門私有化”，導致了部門之間的管理割裂和上下級部門之間的信息障礙。其次，目前在信息共享方面，仍然強調自上而下獲取信息，基層部門只有數(shù)據(jù)上傳的義務，卻不享有數(shù)據(jù)獲取的權利(20)郭少青等：《如何推進“智慧應急”能力的建設》，《中國應急管理報》2019年3月28日，第007版。；再次，在智慧化環(huán)境治理的統(tǒng)籌方面，仍然缺乏強有力的部門進行總體規(guī)劃和執(zhí)行，比如在綠色城市建設方面，雖然包括了環(huán)保、能源利用、交通、城市建筑等方方面面，但是仍分別由環(huán)保、能源、交通、住建部門進行分割式的具體實施，依然存在條塊分割的現(xiàn)象(21)李健：《維也納以“智慧城市”框架推動“綠色城市”建設的經驗》，《環(huán)境保護》2016年第14期。。

(2)分散化平臺建設與環(huán)境信息標準不統(tǒng)一。長期以來，我國的環(huán)保行政管理體系是屬地管理，同工商、公安等系統(tǒng)相比，其信息化水平較低。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)存在著信息標準不一的問題?，F(xiàn)在各個部門的環(huán)境數(shù)據(jù)，形式多樣、標準不一、參考體系不同。有用ACCESS數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)的，也有用FOXPRO數(shù)據(jù)庫管理數(shù)據(jù)的；有經過編碼的，也有未經過編碼的。這給大數(shù)據(jù)的跨部門檢索、整合和共享帶來了很多困難。以排污許可管理為例，目前污染源管理數(shù)出多門，數(shù)據(jù)割裂現(xiàn)象嚴重。深圳涉及固定污染源的管理系統(tǒng)就多達24個，互不聯(lián)通、信息不全、數(shù)據(jù)矛盾的問題突出(22)趙勝軍:《深圳市排污許可管理實踐、存在問題以及工作建議》，2018年中美排污許可管理立法研討會，廣東，深圳。。

(3)技術官員控制與有限的公眾參與。智慧化環(huán)境治理的理念為“共建、共治、 共享”，但是目前智慧化環(huán)境治理建設過多強調政府層面從上至下的投資建設，而對自下往上的社區(qū)動力關注缺失(23)李健：《城市建設—社會管理：基于雙重需求的智慧城市推進路徑》，《上海城市管理》2017年第1期。。比如目前的城市規(guī)劃，還是迷信“技術官員控制”或者以利潤為導向，摻雜了很多城市資本運作的因素在內(24)潘澤泉等：《尋求城市空間正義：中國城市治理中的空間正義性風險及應對》，《山東社會科學》2018年第6期。。信息化建設投入的核心目標是提高政府自身的治理效率和精準度，但是很多政府部門并沒有從根本上轉變舊的治理模式和思路。

3.構建智慧化環(huán)境治理體系面臨的制度瓶頸

智慧化環(huán)境治理體系所面臨的最大制度瓶頸是數(shù)據(jù)權相關立法的空白。目前，有關數(shù)據(jù)權的權屬問題、權利救濟途徑、爭端解決方式等都沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定。立法的滯后導致了智慧化環(huán)境治理體系存在許多數(shù)據(jù)權利沖突問題。比如，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)中涉及大量的企業(yè)排污和生產方面的相關信息，而這些數(shù)據(jù)中同時可能夾雜著企業(yè)的商業(yè)信息，這些信息是否應該公布、怎樣公布等問題，目前還沒有明確的法律規(guī)定。

另一方面，企業(yè)通過自身努力投入了大量的資本和人力，開發(fā)和改進數(shù)據(jù)技術，但這些數(shù)據(jù)的保護存在嚴重的法律瓶頸。目前相關數(shù)據(jù)糾紛仍主要通過合同法、知識產權法和反不正當競爭法等路徑加以解決，不能適應新形勢和新情況(25)龍衛(wèi)球：《再論企業(yè)數(shù)據(jù)保護的財產權化路徑》，《東方法學》2018年第3期。。

三、構建我國智慧化環(huán)境治理體系的路徑

1.強化頂層設計，加強基礎架構

(1)加強智慧化環(huán)境治理體系的頂層設計，推動信息標準化建設。應從國家層面進行頂層設計，建構基礎架構靈活的頂層設計，讓各個省份依照國家層面的設計進行相應的智慧化和信息化建設，避免信息標準不統(tǒng)一和平臺無法對接的障礙，這樣也可以保障數(shù)據(jù)的準確性、一致性和真實性(26)辜勝阻等：《當前我國智慧城市建設中的問題與對策》，《中國軟科學》2013年第1期。。

這些標準體系的建設包括如下幾個層面：在感知層，需要對傳感器技術標準、傳感器基礎通用標準、傳感器方法標準、傳感器產品標準、短距離傳輸與自組網技術標準等，統(tǒng)一制定并實施；在服務支持層方面，需要能對接、整合和控制下層網絡和感知層的各類信息和設備，并能對上提供整體、統(tǒng)一的運行支撐；在應用層，需要對各部門物聯(lián)網技術標準、數(shù)據(jù)傳輸標準、系統(tǒng)接口技術規(guī)范、網絡安全標準規(guī)范等進行明確。按照更為細致的環(huán)境信息化標準體系劃分，應設立總體標準、應用標準、信息資源標準等標準體系(詳見圖3)。

圖3 環(huán)境信息化標準體系(27)此圖參考《智慧環(huán)保解決方案》，https://wenku.baidu.com/view/2e0ebb7b6529647d272852f3.html?from=search,訪問時間：2019年2月10日。

另一方面，環(huán)境治理行政機關內部也需要對自身的管理平臺和數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌。以國家將要推行的排污許可證為例，建議在國家層面，打通環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境統(tǒng)計、污染源普查、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法、行政處罰等系統(tǒng)，確定以排污許可證為唯一身份證的管理體制，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理，實現(xiàn)固定污染源管理信息的互聯(lián)互通、一數(shù)多用，減少重復申報，提高管理效能(28)趙勝軍:《深圳市排污許可管理實踐、存在問題以及工作建議》，2018年中美排污許可管理立法研討會，廣東，深圳。。

(2)建立數(shù)據(jù)共享長效機制，推動信息共享。智慧化環(huán)境治理體系的基礎是環(huán)境治理信息的共建共享，但是目前很多行政部門之間尚存在信息交互障礙，這一方面需要政府治理過程的重構，同時也需要更高層級的行政機構進行協(xié)調和資源整合，推動部門和層級之間的信息共享。應建立專業(yè)領導機制，以地方黨委為組織領導并委任專門的首席信息官(CIO)；應建立部門、上下級之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享機制，依照《政府信息公開條例》等相關要求，打破信息壁壘，實現(xiàn)信息共享(29)胡洪彬：《大數(shù)據(jù)時代國家治理能力建設的雙重境遇與破解之道》，《社會主義研究》2014年第4期。。

2.填補立法空白，保障數(shù)據(jù)安全和明確數(shù)據(jù)權屬

(1)建立個人數(shù)據(jù)保護法律機制，保護公民隱私權。在生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的運用中，必然涉及個人隱私問題。政府應權衡數(shù)據(jù)開放和個人隱私保護，盡快出臺《個人數(shù)據(jù)保護法》，促進數(shù)據(jù)的合理流通，賦予公民個人數(shù)據(jù)權(30)齊愛民：《論大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)安全法律綜合保護的完善——以〈網絡安全法〉為視角》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》2017年第4期。。同時，值得注意的是，個人數(shù)據(jù)權與財產利益相關，是隨著社會發(fā)展而逐步明確化和獨立出來的新型人格權，其中包括了數(shù)據(jù)決定權、數(shù)據(jù)保密權、數(shù)據(jù)查詢權、數(shù)據(jù)更正權、數(shù)據(jù)封鎖權、數(shù)據(jù)刪除權等各類請求權(31)齊愛民等：《數(shù)據(jù)權、數(shù)據(jù)主權的確立與大數(shù)據(jù)保護的基本原則》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期。。這些權利均需要法律進行明確規(guī)定。

(2)建立數(shù)據(jù)財產權相關制度，明確數(shù)據(jù)權屬。應明確從大數(shù)據(jù)采集、整合、存儲、分析處理、公開共享到大數(shù)據(jù)應用的行為規(guī)范準則和應用原則，和違反該行為規(guī)范所要承擔的法律后果(32)蔡志麗：《環(huán)境污染防治大數(shù)據(jù)應用中的法律問題研究》，河北大學碩士學位論文，2017年，第37-42頁。。建立大數(shù)據(jù)財產權的相關制度，明確大數(shù)據(jù)的財產屬性、流轉方式、侵權賠償責任、數(shù)據(jù)爭端解決方式、數(shù)據(jù)侵權法律責任、數(shù)據(jù)監(jiān)督的形式和范圍等。

(3)完善數(shù)據(jù)安全相關法律法規(guī)，維護國家數(shù)據(jù)安全。我國《網絡安全法》的出臺為大數(shù)據(jù)安全起到了重要作用，其中第31條規(guī)定了關鍵信息基礎設施的范圍，相關政府部門應根據(jù)此法條制定相關細則，細化有關信息安全、監(jiān)測預警、應急處置等方面的規(guī)定。也可以參照國外經驗，建立相關的數(shù)據(jù)退出機制，將不必要的數(shù)據(jù)進行限時銷毀，以確保國家治理過程中的大數(shù)據(jù)應用安全(33)胡洪彬：《大數(shù)據(jù)時代國家治理能力建設的雙重境遇與破解之道》，《社會主義研究》2014年第4期。。

3.加快機制體制改革，從碎片化治理走向整合性治理

(1)重構政府治理的權力運行過程，明確責任邊界。目前，制約智慧化環(huán)境治理體系的一個障礙是，相關政府部門在環(huán)境數(shù)據(jù)的收集、應用、修改、上傳、使用等方面的權責不明確?，F(xiàn)在，許多政府內部科室的運行邏輯，仍然是以自身便利為主。而智慧化環(huán)境治理體系建設的過程，很可能會倒逼相關行政部門依據(jù)技術的邏輯，對自身業(yè)務進行流程再造，對各個部門的責任進行重構(34)郭少青等：《如何推進“智慧應急”能力的建設》，《中國應急管理報》2019年3月28日，第007版。。

(2)部門協(xié)同和聯(lián)動，從碎片化治理走向整合性治理。在環(huán)境智慧化治理過程中，需要通過主體之間的頻繁跨界合作，對政府部門的業(yè)務流程再造，來增進公私機構間的合作，為公眾提供“一站式服務”，實現(xiàn)無縫隙治理(35)李祥等：《從碎片化到整體性：我國特大城市社會治理現(xiàn)代化之路》，《湖北社會科學》2018年第1期。。這意味著政府需要從碎片化的治理中抽身出來，逐步走向以問題為導向的整體性治理。

4.轉變政府治理理念，實現(xiàn)智慧化的多元治理

智慧化環(huán)境治理的目標是通過信息化手段，實現(xiàn)市場、政府和公眾之間的共建、共治、共享。實現(xiàn)三者之間的信息互通、訴求溝通和治理聯(lián)通(圖4)。

圖4 智慧化的多元環(huán)境治理

(1)保證公眾參與，提升市民參與意識。真正的智慧化環(huán)境治理，應該是能夠用文化、體制和技術凝聚全體市民的智慧，凝聚各種城市主體的力量，實現(xiàn)有機共存、合作共治、包容共享的共同體化的環(huán)境治理(36)趙宇峰：《城市治理新形態(tài)：溝通、參與與共同體》，《中國行政管理》2017年第7期。。首先，應提供環(huán)境治理的公眾平臺，供市民進行交流，實現(xiàn)環(huán)境訴求的互通；其次，應提供充足的、均等化的環(huán)境公共產品；再次，應保證公眾的參與，包括參與環(huán)境的決策。而保證公眾參與的第一步是“無門檻的信息公開”；第四，提升公眾的環(huán)境意識，使每個個體認識到自己的責任，參與到環(huán)境治理事務當中。目前很多城市所開展的智慧化垃圾分類工作，其實質就是讓每個市民個體都擔負起自身的環(huán)境治理責任。

(2)運用市場的力量，共建環(huán)境智慧化治理體系。政府并非創(chuàng)建大規(guī)模數(shù)據(jù)集的唯一實體。實際上，政府所掌握的數(shù)據(jù)信息只占所有大數(shù)據(jù)信息的20%。目前，我國很多地方政府在智慧化環(huán)境治理體系的建設方面尚未打開思路，仍期望依托政府一己之力完成龐大的信息化體系建設。智慧化環(huán)境治理體系的建立，不僅需要前期的建設和投入，還需要后期的運營和維護。不論是基礎信息化工程的建立、網絡安全的維護，還是信息的深度挖掘和分析，都需要大量的資金投入(37)張琳等：《“智慧環(huán)?！苯ㄔO中關鍵問題探討》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第4期。。目前，地級市及以下智慧化環(huán)境治理平臺的資金來源，仍然是地方財政的巨大問題。以深圳市鹽田區(qū)環(huán)水局為例，雖然其已經將智慧環(huán)水的項目初步建成，但是由于缺乏財政支持，只好將“智慧環(huán)水”項目擱置。實際上，政府應該開拓思路，通過發(fā)展相關產業(yè)，以購買服務等方式開展智慧化環(huán)境治理工作。

綜上所述，目前我國的智慧化環(huán)境治理建設尚存在諸多問題，智慧化環(huán)境治理體系要發(fā)揮出其應有的效能，還有賴于我國環(huán)境治理機制體制改革和相關立法的完善。同時，政府需要轉變思路，充分運用智慧化系統(tǒng)的優(yōu)勢，建立與公眾之間的環(huán)境信息溝通平臺，破除信息不對稱性，使公眾對環(huán)境信息的享有更具有便捷性，鼓勵公眾參與環(huán)境公共事務決策，真正實現(xiàn)智慧化的多元環(huán)境治理，實現(xiàn)環(huán)境治理的共建、共治和共享。