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黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在生態(tài)文明的大背景下，生態(tài)治理必然是國家治理體系的重要組成部分。“十四五”時(shí)期，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾變化和人民生態(tài)服務(wù)需求的增加，加強(qiáng)林草生態(tài)治理，提升治理水平和治理能力顯得尤為迫切。

國際生態(tài)治理形勢進(jìn)展

在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推動(dòng)及國際公約履約的機(jī)制下，世界各國就生態(tài)系統(tǒng)的重要性達(dá)成共識(shí)，生態(tài)治理意識(shí)和生態(tài)治理力度明顯加強(qiáng)。但是由于各國發(fā)展階段和具體國情不同，各國在資金投入、治理能力等方面存在差異。本著共同但有區(qū)別的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)全球協(xié)調(diào)和溝通，加強(qiáng)科技支撐和政策支持，齊心協(xié)力構(gòu)建人類生態(tài)命運(yùn)共同體是現(xiàn)實(shí)所需和大勢所趨。國際生態(tài)治理機(jī)制集中體現(xiàn)在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，其主要形勢進(jìn)展如下：

2017 年4 月聯(lián)合國大會(huì)審議通過的《聯(lián)合國森林戰(zhàn)略規(guī)劃（2017-2030）》，其核心是到2030 年實(shí)現(xiàn)6 個(gè)全球森林目標(biāo)和26 個(gè)相關(guān)具體目標(biāo)，全世界森林面積增加3%，大約1.2 億公頃森林面積。通過保護(hù)、恢復(fù)、植樹造林和重新造林等可持續(xù)森林管理，扭轉(zhuǎn)世界各地森林喪失的趨勢，努力防止森林退化，幫助應(yīng)對全球氣候變化。

2019 年3 月，聯(lián)合國大會(huì)宣布了“聯(lián)合國生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)十年倡議”，用于大規(guī)模地開展生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，預(yù)防、停止、扭轉(zhuǎn)遍及全球的生態(tài)系統(tǒng)的退化，包括森林、草原、農(nóng)田、濕地、大草原和其他內(nèi)陸水域生態(tài)系統(tǒng)，海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)以及城市景觀環(huán)境。生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)起著基礎(chǔ)性作用，主要涉及氣候變化、消除貧困、糧食安全、水和生物多樣性保護(hù)等方面。

聯(lián)合國《2019 全球可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》顯示：盡管做出了初步努力，但世界仍然未能實(shí)現(xiàn)169 個(gè)目標(biāo)中的大多數(shù)目標(biāo)。氣候變化、生物多樣性喪失和人類活動(dòng)造成的廢物數(shù)量增加，這些變化為人類社會(huì)敲響了警鐘，引起了國際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。根據(jù)當(dāng)前的趨勢，社會(huì)自然生態(tài)系統(tǒng)無法支持可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)關(guān)于提升人類普遍福祉的美好愿望。推進(jìn)2030 議程，必須進(jìn)行緊急的和有計(jì)劃的社會(huì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，報(bào)告給出了轉(zhuǎn)型的六個(gè)切入點(diǎn)，包括人的福祉和能力、可持續(xù)和公正的經(jīng)濟(jì)、食物系統(tǒng)和營養(yǎng)模式、普及能源脫碳、城市和城郊發(fā)展、全球環(huán)境公共資源。同時(shí)，確定了通過切入點(diǎn)進(jìn)一步促進(jìn)轉(zhuǎn)型的四個(gè)杠桿，包括治理、經(jīng)濟(jì)與金融、個(gè)人和集體行動(dòng)、科學(xué)與技術(shù)。提議通過科學(xué)和技術(shù)貢獻(xiàn)，助力2030 議程科學(xué)決策。

聯(lián)合國《2019 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示：盡管長期管理計(jì)劃中受保護(hù)的林區(qū)及森林的比例在世界所有地區(qū)均保持穩(wěn)定或增加，但是在2000 年至2015 年期間，全球森林覆蓋率還是從31.1%下降到了30.7%。這意味著損失了超過5800 萬公頃的森林，大致相當(dāng)于肯尼亞的國土面積。大部分森林損失發(fā)生在熱帶地區(qū)，拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的降幅最大，主要原因是林地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用途，如種植作物和飼養(yǎng)牲畜，被認(rèn)為是該過程的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。

一些熱帶地區(qū)的森林減少與亞洲許多地區(qū)以及歐洲和北美的森林土地的增加而部分抵消。在這些地區(qū)，積極的植樹造林和景觀恢復(fù)以及森林在廢棄農(nóng)田上的自然擴(kuò)張導(dǎo)致了林地的增加。因此，2010 年至2015 年森林凈損失率比2000 年至2005 年減慢了大約25%。另外，2000 年至2015 年地球土地總面積的20%在退化，導(dǎo)致對人類福祉至關(guān)重要的服務(wù)大量喪失，土地退化正在影響地球五分之一的土地面積和10 億人的生活。此外，盡管全球各生物多樣性的關(guān)鍵區(qū)域被保護(hù)的比例在2000～2018 年間在不斷增加，但生物多樣性損失卻還是正在發(fā)生，而且呈現(xiàn)加速趨勢，物種滅絕的風(fēng)險(xiǎn)在過去25年來惡化了近10%。

國內(nèi)生態(tài)治理發(fā)展形勢

以習(xí)近平總書記的系列生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，國內(nèi)生態(tài)治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成，得到社會(huì)各界高度重視，生態(tài)文明制度體系在逐步建立和健全，生態(tài)治理能力明顯提升。國內(nèi)生態(tài)治理機(jī)制集中體現(xiàn)在總書記的系列講話和指示、國家的重要文件以及各地的具體實(shí)踐，其主要形勢進(jìn)展如下：

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對林草工作高度重視，多次做出重要批示、指示、講話，內(nèi)容涉及造林綠化、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)改革等方面。關(guān)于加快國土綠化，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我國總體上仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，植樹造林，改善生態(tài)，任重而道遠(yuǎn)，要著力推進(jìn)國土綠化，著力提高森林質(zhì)量，著力開展森林城市建設(shè)，著力建設(shè)國家公園。關(guān)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)，習(xí)近平總書記指出，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出的位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境。保護(hù)生態(tài)是林業(yè)的主要職能，要全面保護(hù)天然林，保護(hù)好每一寸綠色。關(guān)于生態(tài)惠民，習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。要堅(jiān)持綠色富國、綠色惠民，要讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員，探索一條生態(tài)脫貧的新路子。既要綠水青山，也要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。關(guān)于改革與發(fā)展，習(xí)近平總書記明確要求，要全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系，做出頂層設(shè)計(jì)，親自研究推動(dòng)，加快國有林場和國有林區(qū)改革、深化集體林權(quán)制度改革、建立國家公園體制。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。包括健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟(jì)政策、推行市場化機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、健全政績考核制度、完善責(zé)任追究制度?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求，到2020 年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、系統(tǒng)完整、激勵(lì)約束并重的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。

2018 年11 月5 日，“第二屆世界生態(tài)系統(tǒng)治理論壇”在浙江杭州舉行。論壇以“生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”為主題，并通過成果性文件《杭州宣言》。論壇旨在推動(dòng)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)和全球生態(tài)系統(tǒng)治理。提出三項(xiàng)倡議，一是共同推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉(zhuǎn)土地退化，遏制生物多樣性的喪失，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)共同努力。二是共同應(yīng)對全球氣候變化，切實(shí)履行相關(guān)國際公約，積極實(shí)施REDD+等合作行動(dòng)，加強(qiáng)履約協(xié)作，制定生態(tài)應(yīng)對方案，保護(hù)和修復(fù)森林、濕地、草地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)，為應(yīng)對全球氣候變化做出積極貢獻(xiàn)。三是共同打造生態(tài)治理新體系，堅(jiān)定推行多邊主義，以規(guī)則為基礎(chǔ)，以公平為導(dǎo)向，以共贏為目標(biāo)，打造合作共贏、共建共享、和諧共生的全球生態(tài)系統(tǒng)治理新體系。

政策建議

綜觀國際和國內(nèi)生態(tài)治理形勢進(jìn)展，結(jié)合我國林草發(fā)展實(shí)際，提出加強(qiáng)我國生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議如下：

把生態(tài)系統(tǒng)治理納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。把生態(tài)治理作為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的基礎(chǔ)條件，可持續(xù)發(fā)展的先決條件，作為各種決策的前置條件，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，為更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。

打造以林草資源為主的山水林田湖生態(tài)共同體。充分利用林草的陸地生態(tài)系統(tǒng)主體和基礎(chǔ)地位，以林草資源為主體構(gòu)建山水林田湖生態(tài)共同體，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一施策，加快推進(jìn)多規(guī)合一、綜合治理，全領(lǐng)域、全地域、全視域開展生態(tài)文明建設(shè)。

研究綠水青山就是金山銀山的實(shí)現(xiàn)路徑。樹立“綠水青山就是金山銀山”理念源于實(shí)踐、高于實(shí)踐、又反過來指導(dǎo)實(shí)踐的觀念，因地制宜、大膽創(chuàng)新，堅(jiān)持以人民為中心、加強(qiáng)政府引導(dǎo)、發(fā)揮市場作用，加強(qiáng)保護(hù)修復(fù)森林、草原、濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)，積極發(fā)展生態(tài)富民產(chǎn)業(yè)。

構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。在國家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，樹立科學(xué)的生態(tài)治理理念，分類、分區(qū)、分園設(shè)計(jì)，分步、分地、分時(shí)施策，最終建立保護(hù)有力、治理有效、管理有方、保用結(jié)合的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)振興綠色發(fā)展模式。積極推進(jìn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興、林區(qū)林場振興，協(xié)同促進(jìn)城市鄉(xiāng)村美化一體化建設(shè)步伐，引導(dǎo)促進(jìn)公眾和社會(huì)參與生態(tài)系統(tǒng)治理，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式更加綠色化、低碳化、生態(tài)化和文明化。

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的林草現(xiàn)代化進(jìn)程。充分保護(hù)林草資源，加大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度，生態(tài)治理的重點(diǎn)由增加資源數(shù)量轉(zhuǎn)向提升資源質(zhì)量，改善資源結(jié)構(gòu)，重視資源的多功能性。合理利用林草資源，發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升、要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、粗放經(jīng)營向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變，提高全要素生產(chǎn)率。