馬克林

(西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070)

提要： 公共精神是多元主體合作治理的價值支撐，良好的社會治理需要通過維護(hù)和促進(jìn)政府與社會之間、個人之間、團(tuán)體之間以及個人與團(tuán)體之間的有效合作，滿足社會大眾的正當(dāng)需要，以實現(xiàn)公共利益的最大化。在我國推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，伴隨城市化快速發(fā)展的社會環(huán)境、傳統(tǒng)的社會心理定勢、長期實行的單一行政體制、制度的技術(shù)化以及參與主體缺位等因素的共同影響，使社會治理過程面臨公共性缺失的困境。為此，需要政府深入踐行治理理念創(chuàng)新，著力培養(yǎng)大眾的公民意識，大力培育和發(fā)展社會組織，吸引各方面社會力量共同參與治理過程，實現(xiàn)政府部門與社會力量的有效銜接和良性互動，從而走出公共性缺失的困境，有效提升社會治理能力，促進(jìn)社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

“公共性”是社會治理的基礎(chǔ)和目標(biāo)，良好的社會治理需要通過維護(hù)與促進(jìn)個人之間、團(tuán)體之間以及個人與團(tuán)體之間的有效合作，滿足人們的正當(dāng)需要，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。黨的十九大報告高度重視社會治理問題，不僅將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”作為新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，而且對“打造共建共治共享的社會治理格局”作出新的部署，強(qiáng)調(diào)社會治理要在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，有效整合各方面資源，形成協(xié)作治理關(guān)系。自黨的十八大以來，我國的社會治理取得了一系列重大進(jìn)展，但在社會治理的實踐中，當(dāng)下中國的公共精神并未得到有力伸張，治理過程中的“公共性”缺失狀況也確實存在。因此，探討公共性的重塑與伸張，充分發(fā)揮政府、社會組織、公民等多元主體在社會治理中的參與、協(xié)同功能，將有助于真正實現(xiàn)社會治理的有效性。

一、治理理論的“公共性”意涵及其功能

(一)治理理論蘊(yùn)涵的公共性理念

公共性是在人們的實踐活動中表現(xiàn)出來的一種社會屬性，是在人的利己性與利他性的整合中形成的人類社會生活的共同性，它體現(xiàn)著人與人之間的相互依存關(guān)系。在這個過程中，人們不斷為生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，同時又不斷實現(xiàn)自身價值和提升自我，推動社會進(jìn)步。公共性的內(nèi)涵非常豐富，其核心在于其關(guān)注公共利益、追求公共價值等公共精神的呈現(xiàn)。帕特南在分析公民共同體賴以形成的公共精神時指出，公共精神主要是由公民的參與、政治平等以及團(tuán)結(jié)、信任和寬容來標(biāo)示的。首先，公民要積極參與公共事務(wù)，投入公共事業(yè)；其次，參與公共事務(wù)的所有主體均擁有平等的權(quán)利、承擔(dān)平等的義務(wù)，他們之間的聯(lián)結(jié)紐帶是互惠與合作的橫向關(guān)系；最后，各主體之間相互尊重和信任，盡管他們關(guān)于具體事件的意見可能并不一致[1]。寬泛地看，公共性可以與“參與”等同，即個體公民參與到公共領(lǐng)域之中，“他們聚集在其中，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織起來共同對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權(quán)力形式，從而維護(hù)總體利益與公共福祉”[2]。李友梅認(rèn)為，公共性主要指涉“人們從私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題開展討論和行動，由此實現(xiàn)私人向公眾的轉(zhuǎn)化”[3]。據(jù)此，可以主要從兩個視角來理解公共性：從觀念角度看，公共性意味著個體超越利己主義和極端個人主義，維護(hù)公共利益的公共精神；從行動角度看，公共性又指人們走出各自的私人領(lǐng)域，就公共議題開展討論和行動。

隨著人類社會的發(fā)展，公共性更多體現(xiàn)在人們的政治生活中，通過社會管理過程中人們之間的政治交往表現(xiàn)出來?？v觀歷代社會管理模式的轉(zhuǎn)變歷程可知，傳統(tǒng)社會主要是以統(tǒng)治的形式進(jìn)行社會管理，這種公共性是不完全、不真實的。只有當(dāng)個體獲得獨立、自由和理性，并以理性商談為基礎(chǔ)，所形成的公共領(lǐng)域才相對完全和真實。因此，從社會管理的角度來看，就意味著要把傳統(tǒng)的統(tǒng)治形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼男问健?/p>

對治理與統(tǒng)治進(jìn)行區(qū)分是理解治理內(nèi)涵的前提。治理雖然和統(tǒng)治一樣都需要權(quán)威的作用，但這個權(quán)威并不一定來自政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威卻必定是政府部門。治理理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙指出，治理不等于政府統(tǒng)治，“治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”[4]。它同時包括政府的機(jī)制以及非正式、非政府的機(jī)制，通過借助這些機(jī)制的共同作用，各色人等和各種組織可以滿足各自的需要，并實現(xiàn)各自的目標(biāo)。戈丹也強(qiáng)調(diào)“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[5]。我國學(xué)者俞可平進(jìn)一步指出，治理涉及多個層面的合作，包括政治國家和公民社會、政府部門和非政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制和自愿的合作[6]。在有關(guān)“治理”概念內(nèi)涵的界定中，全球治理委員會于1995年發(fā)布的研究報告《我們的全球伙伴關(guān)系》中做了最具代表性的論述：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[7]上述觀點的理論意義在于，它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法思維方式，即計劃與市場、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會等諸多區(qū)分，它把有效的管理看作是兩者的合作過程，認(rèn)為政府不是合法權(quán)利的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)利的來源之一，把治理看作當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。

概言之，治理已成為當(dāng)下社會發(fā)展所需要的社會管理新理念，其中蘊(yùn)含著多元參與、平等協(xié)商、共同擔(dān)責(zé)等諸多“公共性”價值原則。首先，治理突出強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會公共事務(wù)管理的主體多元化和互補(bǔ)性，認(rèn)為各主體間的協(xié)商與合作有助于實現(xiàn)治理的有效性；其次，公民社會作為治理的基礎(chǔ)，同時也是合法權(quán)利的來源，應(yīng)當(dāng)鼓勵公民積極參與治理過程之中；再次，非政府組織、民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)等第三部門應(yīng)當(dāng)與政府共同承擔(dān)管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職責(zé)，社會和公民也會逐漸認(rèn)可這些組織的權(quán)利。要言之，治理的多元化主體之間存在著權(quán)力的依賴和合作的關(guān)系，最終必將導(dǎo)致一種社會自治的合作網(wǎng)絡(luò)的形成。

(二)公共性對社會治理的價值支撐

從新制度主義的觀點出發(fā)，一種正式制度的運(yùn)行保持良好狀態(tài)，就必須有道德體系、行為規(guī)范、價值觀念、文化傳統(tǒng)等非正式制度的支撐。正式制度的運(yùn)行效果與其所植入的社會文化環(huán)境息息相關(guān)，深受社會文化因素的影響與制約。托克維爾曾解釋美國的社會治理效果較同時代其他國家更為良好的緣由，認(rèn)為“民情”，即一個民族的道德和精神風(fēng)貌，也即公共精神，最有助于實現(xiàn)美國社會的有效治理[8]。杜贊奇提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”概念，認(rèn)為扎根于鄉(xiāng)村社會中為村民所認(rèn)同的象征意義和規(guī)范，對1900—1942年間國家政權(quán)在中國鄉(xiāng)村社會的擴(kuò)張起了重要作用[9]。福山認(rèn)為治理的好壞最終不取決于制度設(shè)計而取決于公民社會自身的性質(zhì)。他指出，正式制度的發(fā)展深受社會文化因素的影響，“保持政府部門對公眾負(fù)責(zé)任有賴于制度設(shè)計和內(nèi)部制約，但最終需要政府所服務(wù)的人民來負(fù)責(zé)監(jiān)督政府的績效，并要求政府做出有效回應(yīng)。一個由具有凝聚力的各種團(tuán)體所組成的社會，比由無組織的個人組成的社會更有希望能擁有一個負(fù)責(zé)任的政府”[10]。帕特南更是直接承續(xù)托克維爾的觀點，從民情視角考察和評價美國社會的發(fā)展?fàn)顩r。在《獨自打保齡》一書里，帕特南認(rèn)為可以從公民社會的狀況看出一個社會發(fā)展的好壞，“如果一個社會的治理出了問題，那一定是公民社會(公民意識、公民組織、公民行為等，總之是公民生活)發(fā)生了變化”[11]。在帕特南看來，“獨自打保齡”的現(xiàn)象意味著公民參與的衰落。

上述研究都強(qiáng)調(diào)了公共性對治理制度績效的影響，說明公共性可以激發(fā)公眾的參與意識，提升社會的自我協(xié)調(diào)和管理能力，從而有效促進(jìn)社會治理。

20世紀(jì)后半葉，工業(yè)社會出現(xiàn)了深刻轉(zhuǎn)型，丹尼爾·貝爾提出“后工業(yè)社會”的概念，試圖以知識為中軸來概括這些變化[12]。從社會治理模式的視角看，后工業(yè)社會應(yīng)當(dāng)是一個“合作的社會”。張康之認(rèn)為，隨著后工業(yè)社會的到來，工業(yè)社會時期以社會控制為特征的社會治理已經(jīng)難以為繼，官僚制組織受到社會治理的開放性的沖擊，“特別是社會治理主體的多元化、社會結(jié)構(gòu)的虛擬化和權(quán)力體系的去中心化，將聯(lián)合作用形成一個‘合作治理’的模式”[13]，而促成合作治理，就必須加快公共性的生成。公共性能夠有力地支撐和保障社會治理過程中的主體多元性，如果缺乏公共性，政府將會在有效地動員和整合社會力量方面產(chǎn)生困難，同時也會由于公民不能自覺和積極地參與，造成社會組織，尤其是自下而上的自組織不能良好地發(fā)育，從而很難形成有效的合作治理機(jī)制。

社會治理亟須一種內(nèi)生性的社會精神為其提供力量，而公共性作為一種旨在維護(hù)社會公共利益的社會精神，正可以為多元合作的社會治理提供堅實的基礎(chǔ)。正如李友梅所論，“公共性是促成當(dāng)代社會團(tuán)結(jié)的重要機(jī)制，對于抵御市場經(jīng)濟(jì)背景下個體工具主義的快速擴(kuò)張有著實質(zhì)性意義；是使個體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件”[14]。也如喬治·弗雷德里克森所說，“公共既是理念也是能力，作為理念的公共意味著所有個人為了公共利益而聚集”[15]。因此，通過著力培育公共性，在社會治理多元治理主體內(nèi)部形成一種“總體性文化認(rèn)同”，各類治理主體積極地投入和參與到治理過程中去，“形成‘我們’感，也即意義共識、觀念共識、共同感、歸屬感、情感共鳴等，以公共精神為黏合劑，促進(jìn)社會治理多元主體間的有機(jī)復(fù)合”[16]，進(jìn)而從社會的內(nèi)在精神出發(fā)去推動各主體參與合作治理，共同促進(jìn)良好社會治理局面的形成。

由上可知，公共性是多元主體合作治理的價值支撐，公共性的生成與培育有助于形成一股凝聚力，吸引社會的各種力量共同參與治理過程中來，實現(xiàn)政府部門與社會自組織的有效銜接和良性互動，促使各主體協(xié)商合作進(jìn)行治理，有助于成功鑄就共建共治共享的社會治理格局。

二、當(dāng)代社會治理中的公共性缺失困境

在當(dāng)代中國，公共性發(fā)育不健全即公共精神的缺失，諸如現(xiàn)實實踐中社會治理主體多元化和多元性參與經(jīng)常流于形式，傳統(tǒng)的政府行政管理模式慣性主導(dǎo)地位等等，成為制約社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程的主要不利因素。具體而言：

首先，社會原子化現(xiàn)象使公民缺乏主動參與和自愿合作。新中國成立后，經(jīng)歷了長期的單位體制，對社會生活影響十分深刻。單位制度的建立，在一定程度上幫助“克服中國人傳統(tǒng)散漫的劣根性，將家族化的‘臣民’改造為‘國民’，整合到民族國家體系之中，產(chǎn)生真正意義上的現(xiàn)代民族國家，形成新的集體認(rèn)同的過程”[17]。改革開放以來，單位制逐步消解，大量的“單位人”在短時間內(nèi)急速向“社會人”的身份轉(zhuǎn)變，而單位之外還尚未形成新的社會組織體系，新的社會聯(lián)結(jié)還尚未建立，加之轉(zhuǎn)型期中國工具理性的膨脹和利己主義的盛行，必然導(dǎo)致社會原子化現(xiàn)象出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為人際關(guān)系疏離、社會紐帶松弛、個體與公共世界疏離及社會失范等社會危機(jī)。事實上，從世界近代化歷程看，隨著城市化的發(fā)展，人口大規(guī)模地向城市進(jìn)行集中，從此，“經(jīng)濟(jì)事務(wù)主宰了大多數(shù)公民的生活，成千上萬的人把整個精力投入在工業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域”[18]。帕克就此分析指出，“在城市環(huán)境中，鄰里關(guān)系正在失去其在更簡單、更原始的社會形態(tài)中所具有的重要性”，“成千上萬的人雖然居住生活近在咫尺，卻連見面點頭之交都沒有，初級群體中的那種親密關(guān)系弱化了，依賴于這種關(guān)系的道德秩序慢慢地解體”[19]。因此，在我國當(dāng)代的社會環(huán)境狀態(tài)下，公民對公共事務(wù)往往保持一種冷漠態(tài)度，缺乏主動參與公共事務(wù)以及自愿與其他主體合作治理的內(nèi)在動力，從而不利于將更多的利益相關(guān)者凝聚起來并吸收他們的資源將其投入到社會治理過程之中。

其次，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)下公共精神匱乏的慣性作用仍然存在。從歷史上看，現(xiàn)代意義上的公共精神在我國沒有充足的生長土壤。美國傳教士阿瑟·史密斯在分析中國人的性格時，曾認(rèn)為中國人“缺乏公心”[20]，盡管100年前美國傳教士眼中的中國人形象難免受制于時代與文化的局限而不一定具有權(quán)威性，但至少也可作為一面鏡子用于認(rèn)識我們的民族性格。費孝通以“差序格局”的概念，分析了中國傳統(tǒng)社會公共精神匱乏的內(nèi)在邏輯，認(rèn)為中國社會是由自我主義即利己主義構(gòu)成，“不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋”[21]。以個人的血緣和資本為依據(jù)的伸縮自如的“差序格局”是利己主義基本的衍生邏輯，會導(dǎo)致個人在人際交往中以自己為中心，依據(jù)與自己的關(guān)系，形成內(nèi)外不同、親疏遠(yuǎn)近的人際格局。這種傳統(tǒng)的“倫理本位”社會是一種以家庭倫理為基礎(chǔ)，并以此滲透和控制社會生活所有領(lǐng)域的倫理秩序。甚至認(rèn)為“中國不是國，而是家天下。家天下里只有家”，“每個人眼底必然只看見他的家，其一切行為都是為了他的家。各人自掃門前雪，休管他家瓦上霜”[22]。

由此可知，在上述生于斯、長于斯的熟悉的、沒有陌生人的社會長成的“公民”，容易模糊私人利益和公共利益的界限，造成犧牲大家成就小家現(xiàn)象的出現(xiàn)，很難具備以追求公共利益為目標(biāo)的公共精神。同時，由于中國長期以來施行政府主導(dǎo)的社會管理體制具有很強(qiáng)的單一行政化色彩，形成了政府與其他治理主體間的縱向等差關(guān)系，這些來自社會結(jié)構(gòu)和社會管理體制方面的因素，均顯現(xiàn)出當(dāng)前中國社會公共精神的孱弱，由此造成公民在參與公共事務(wù)方面的動力和意愿缺失，政府、社會組織及公民個體等各治理主體之間還會因為缺少信任等社會資本，從而難以建立起平等、協(xié)商以及合作的良好關(guān)系。

再次，現(xiàn)有制度的技術(shù)理性也制約著公共性的伸張。進(jìn)入21世紀(jì)，行政體制的作用機(jī)制發(fā)生了一些重要轉(zhuǎn)變，不僅加強(qiáng)了對指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理結(jié)合在一起；同時也加強(qiáng)了行政問責(zé)制，將激勵和懲罰相結(jié)合；更加強(qiáng)了量化指標(biāo)結(jié)構(gòu)的多重化傾向[23]。種種措施使得各方面的制度均日益科學(xué)化和規(guī)范化，但這種趨勢卻對公共性的產(chǎn)生和培育形成制約作用。主要表現(xiàn)為：

一是技術(shù)治理會分割公共空間，容易造成社會的碎片化。由于技術(shù)治理大多只對行政體制中的工具和操作層面有所涉及，行政權(quán)力運(yùn)行的整體布局和架構(gòu)并沒有發(fā)生根本變化。中國政府內(nèi)部長期存在著一種“條塊”的格局，“條條指的是從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的性質(zhì)相同的職能部門，塊塊指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府”[24]。由于這種條塊分割、縱橫顯明的管理結(jié)構(gòu)的作用，同級政府、同級部門之間橫向的聯(lián)系較少，縱向但非直接隸屬的上下級政府和部門之間也缺乏有效合作，社會公共空間被割裂為眾多零散的碎片，不利于公共性的發(fā)育和生長。

二是制度的技術(shù)化使得社會公眾因欠缺專業(yè)知識而難以對公共事務(wù)表達(dá)實質(zhì)性意見。由于制度的民主化速度一般要慢于制度的技術(shù)化速度，很難通過激發(fā)公眾參與公共活動，以避免在制度的技術(shù)化過程中所可能引發(fā)的工具主義的膨脹，保證制度的技術(shù)化有利于大多數(shù)人的利益。換言之，制度的技術(shù)化與民主化的不同步抑制了公共性的生產(chǎn)。

三是由于缺乏系統(tǒng)的公眾參與制度，造成社會公共參與不足，直接削弱了公共性生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國長期以來實行高度行政化的政府管理體制，使公民長期只能被動地進(jìn)行一種群眾動員式參與，而且即使是這種被動式的參與，也多為政府在面對某種臨時性任務(wù)時所激發(fā)出的暫時性行為，尚未制度化。這種非制度的、被動式的參與不僅降低了治理的有效性，而且會影響社會多元主體治理結(jié)構(gòu)的實質(zhì)達(dá)成。

四是社會組織成長困難，其主體意識及參與能力都未達(dá)到應(yīng)有的狀態(tài)?，F(xiàn)代社會治理強(qiáng)調(diào)多元參與和理性協(xié)商，鼓勵社會組織作為一個與政府平等的主體參與到治理過程中來。社會組織參與社會治理，既是社會治理的內(nèi)在要求，也是政社合作的應(yīng)有之義。我國社會組織主動參與到公共事務(wù)治理過程中去的主體意識和能力也普遍不足。有學(xué)者指出，“在中國政府與社會組織的關(guān)系中存在這樣一種現(xiàn)象，社會組織實際上是作為政府的派生機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，它們表面上獨立于政府體制之外，卻高度附屬于政府，實際就是國家體制的一個組織部分”[25]。社會組織的派生性必然會導(dǎo)致其很難作為與政府平等的主體參與到社會治理中去。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)似乎與統(tǒng)合主義的存在和項目制的實施密切相關(guān)。

中國自改革開放以來，處于不斷變動中的國家—社會關(guān)系的特征，諸如強(qiáng)大的國家支配地位、國家對社會組織的授權(quán)或庇護(hù)關(guān)系，與基于西方政治傳統(tǒng)中的“統(tǒng)合主義”或稱“法團(tuán)主義”概念有較多相似性[26]。事實上，統(tǒng)合主義的存在在中國具有其社會和制度基礎(chǔ)。一方面，傳統(tǒng)的儒家文化構(gòu)成統(tǒng)合主義在中國得以出現(xiàn)的社會基礎(chǔ)；另一方面，列寧主義式的黨-國政體為統(tǒng)合主義的實施提供了具體的制度架構(gòu)。有學(xué)者詳細(xì)列舉我國社會組織的管理條例，分析了我國對民間組織實行的雙重監(jiān)控，“不僅通過業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)維持了對社團(tuán)的第一重控制，還建立了通過登記機(jī)構(gòu)實施第二重控制的機(jī)制，從而建構(gòu)了雙保險，確保社團(tuán)的活動和發(fā)展完全在國家的掌控之中”[27]。因此，具有統(tǒng)合主義色彩的社會組織工具性色彩顯著，組織內(nèi)部的群體認(rèn)同感和凝聚力、整合度都不高，并且很容易被個人化、特殊化的侍從主義和工具主義所侵蝕。

項目制的實施也對社會組織的服務(wù)供給造成現(xiàn)實困境。分稅制實施以來，項目制日益成為財政轉(zhuǎn)移支付的重要手段。“那些形成項目的專項轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在政府各部門手中，它們掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權(quán)。而且支配資源的權(quán)力越來越大?！盵28]實施項目制的初衷本是對過去的單位制進(jìn)行替代，但在實際運(yùn)行過程中，項目制逐漸淪落到與單位制殊途同歸，政府對社會依舊具有非常大的控制權(quán)[29]。通過項目形式的利益輸送，政府構(gòu)建出一種與社會組織之間的控制與庇護(hù)關(guān)系。并且，與過去直接一次性的行政撥款相比，項目制的資金分為多次付給，這種“放長線、釣大魚”的資助方式更容易加強(qiáng)政府對社會組織的控制，使社會組織為了獲取資金來源，淪為政府的“準(zhǔn)行政部門”，弱化對公共利益的追求[30]，導(dǎo)致社會組織難以發(fā)揮自身應(yīng)有的作用，很難起到參與社會治理的期望功能。

基于上述，黨的十七大以來中央政府就已經(jīng)開始不斷釋放積極發(fā)展社會組織的政策信號，黨的十八大后國家將發(fā)展社會組織納入社會治理創(chuàng)新的重要范疇，并提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，社會組織改革發(fā)展及其在社會治理中的作用在中央層面得到重視。此后，為培育扶持社會組織發(fā)展，推動社會組織參與社會治理，各項政策接連出臺。十八屆四中首次明確提出要加強(qiáng)社會組織立法，要求積極發(fā)揮社會組織在立法協(xié)商、普法和守法、推進(jìn)法治社會建設(shè)等方面的作用。隨后，一系列惠及社會組織的培育扶持政策不斷完善，為社會組織發(fā)展及參與社會治理營造了良好環(huán)境，一個更為寬松和鼓勵社會組織發(fā)展的宏觀政策取向正在形成并逐漸明朗，社會組織從數(shù)量、資源、政府購買服務(wù)等各方面都有了進(jìn)一步發(fā)展，社會組織日益成為社會治理的重要主體。

但是，由于“并不存在一個國家級的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)政策缺乏系統(tǒng)的梳理”[31]，有關(guān)社會組織的政策領(lǐng)域具有較大的“模糊性”，具體表現(xiàn)為：一是黨的政策報告與現(xiàn)行法規(guī)間時有距離，這導(dǎo)致一些地區(qū)的民政部門和其他政府部門就各自的主管單位職責(zé)產(chǎn)生認(rèn)知分歧。二是在具體管理規(guī)章、制度層面存在沖突。三是現(xiàn)有制度中存在較多原則性的概述，制度的針對性和操作性都較為模糊，導(dǎo)致下級政府執(zhí)行難。這就容易造成社會組織領(lǐng)域的許多政策都很難被細(xì)化為客觀明確的技術(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)操作流程，并且也很難對其進(jìn)行執(zhí)行效果的測度。因此，雖然有了更加鼓勵發(fā)展的制度環(huán)境，但社會組織自身的發(fā)展及其參與社會治理仍面臨著不少困境。

三、社會治理進(jìn)程中公共性困境的超越

社會治理的有序進(jìn)行，需要各治理主體基于公共精神進(jìn)行合作治理，而公共精神的培育不僅需要良好的宏觀制度環(huán)境，對整個社會機(jī)制的形成予以協(xié)調(diào)，還需要不斷完善微觀個體行為，從具體的政策設(shè)計上予以改善。

(一)政府深入踐行社會治理理念創(chuàng)新，促進(jìn)價值導(dǎo)向向公共性回歸

公共性視角下的公共行政重視公民權(quán)利，要求公共行政通過保障公民權(quán)利來促進(jìn)民主行政的實現(xiàn)，并把公共行政對公民的責(zé)任看作實現(xiàn)政體價值的關(guān)鍵。為此，要促進(jìn)政府更加遵從社會公平的價值理念，公共行政人員更加恪守具有公共精神的行政倫理，進(jìn)一步鼓勵其他主體共同參與到治理過程之中。

首先，政府要不斷將自身治理實踐的價值理念確認(rèn)為促進(jìn)實現(xiàn)社會公平正義。公平正義不僅是協(xié)調(diào)社會矛盾、平衡利益關(guān)系的重要價值尺度，也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)核。我國政府治理理念因受傳統(tǒng)因素的深刻影響，諸如權(quán)威主義、官僚主義等等，并不能適應(yīng)社會治理現(xiàn)代化的需要。公共行政的“公共”具有四大要件，其中就包括要對集體的和非集體的公共利益要求進(jìn)行回應(yīng)，將公平正義作為政府治理的基本價值取向。因此，必須自覺以中國特色社會主義國家治理理論和公平正義理念為引導(dǎo)，在強(qiáng)化制度的完善與正確執(zhí)行、加強(qiáng)社會主義法治、切實解決各種非公平正義問題等方面著手，尤其注重代表不發(fā)達(dá)的公共利益和福利，加強(qiáng)對社會公平概念的理解，并將其作為公共行政的理論支柱和價值基礎(chǔ)。

其次，政府要不斷鼓勵各類主體參與到治理過程之中。公共行政具有鼓勵公民參與的責(zé)任。現(xiàn)代公共行政十分重視公民精神，而公民精神主張公眾追求公共利益，主張公民與公共管理者、立法者及利益集團(tuán)一道，積極地參與政策制定的過程。并且，在當(dāng)今快速變遷的社會中，社會現(xiàn)象不可能總是保持穩(wěn)定不變，社會發(fā)展動力和社會持續(xù)變遷不斷將新的價值觀、新的思想意涵、新的結(jié)構(gòu)和新的網(wǎng)絡(luò)引入社會現(xiàn)實之中?！爸泵婧蠊I(yè)化社會動蕩、不斷演進(jìn)的社會環(huán)境是每一個組織不可逃避的任務(wù)。環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價值觀的復(fù)雜性迫切需要行政管理者通過與民眾的互動、對話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作?！盵32]因此，政府必須更加鼓勵社會組織、公民等其他主體的積極參與，與它們合作以進(jìn)行社會治理，才能更好應(yīng)對日益復(fù)雜的社會變遷形勢。

再次，加強(qiáng)對公共行政人員的行政倫理教育，健全政府績效考核體系，塑造重視公共利益的行政人員隊伍。轉(zhuǎn)變以效率為主的考核指標(biāo)，將居民幸福指數(shù)、人民滿意度等納入公共行政人員的績效標(biāo)準(zhǔn)體系，要求他們“更合理地分配公共物品和服務(wù)，要代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重公民的尊嚴(yán)并且不遺余力地維護(hù)他們的權(quán)利”[33]，要將公共行政人員培養(yǎng)成能對公眾需求做出積極的回應(yīng)，遵循公正、參與、協(xié)商、合作等公共價值的角色。

(二)重視公民教育的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)公民參與社會治理的主動性

公民作為和政府、社會一樣具有治理責(zé)任的社會治理主體，需要具有良好的公共精神與公民意識。但是，現(xiàn)代西方國家的經(jīng)驗表明，進(jìn)入工業(yè)社會以后，隨著私人活動、私人部門的逐漸擴(kuò)大，個人主義價值逐漸構(gòu)成社會的主流價值觀念，從而也在某種程度上扭曲了國家、政府公共事務(wù)活動的公共性本質(zhì)。對此，博克斯引入欣迪·勞爾·沙克特關(guān)于消極公民資格和積極公民資格的概念分析，提出民眾若能始終對追尋公共利益懷有滿腔熱情，對公共部門的決策制定保持思考、參與甚或發(fā)生影響，確立積極的公民資格模式，將會十分有助于提高代理機(jī)構(gòu)的效能和回應(yīng)性。他根據(jù)公民對公共事務(wù)的參與將公民劃分為三種類型：搭便車者、看門人和積極參與者。其中，搭便車者存在“就算我不做，別人也會做”的心理，很少關(guān)注公共事務(wù)；積極參與者關(guān)心社區(qū)與社會，主動參與公共事務(wù)；看門人一般只會選擇一部分能直接影響到其切身利益的關(guān)鍵議題進(jìn)行參與[34]?；谏鲜?，我們認(rèn)為21世紀(jì)是公民治理的時代，呼吁重新界定公民的角色，即從政府服務(wù)的被動消費者變?yōu)橹卫淼姆e極參與者。通過把強(qiáng)勢民主建立在公民參與和公民義務(wù)上，來解決政府無能和自由民主主義所產(chǎn)生的危機(jī)。

因此，必須努力促進(jìn)公民從消極被動服從向積極主動參與轉(zhuǎn)變，從被管理的對象向治理主體轉(zhuǎn)變。這就需要著力加強(qiáng)對全社會的公民教育。應(yīng)當(dāng)不斷完善教育體系，在教育系統(tǒng)中進(jìn)一步增加公共精神和公民意識的教育內(nèi)容。同時，在學(xué)校教育以外，也要把家庭、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等場域作為教育公民進(jìn)行公共參與的渠道和空間，實現(xiàn)多種教育形式協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同喚起公民的責(zé)任感，促進(jìn)公民參與公共事務(wù)的意識以及能力的同步提升，塑造積極的公民意識，將他們培養(yǎng)成能對社會負(fù)有責(zé)任、具有公共精神和公民意識、能主動參與公共事務(wù)的社會治理主體。

(三)大力促進(jìn)發(fā)展社會組織，為公共性生長提供廣闊空間

社會學(xué)意義上的社會組織是指為了實現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體。具體而言，社會組織是指由公民自發(fā)組成，為實現(xiàn)組織成員的共同理想，并按照其內(nèi)部章程開展活動，以求實現(xiàn)組織宗旨和目標(biāo)的社會團(tuán)體。在我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化改革的推動下，社會組織正在發(fā)展壯大。政府作為社會公共事務(wù)的管理者，既要努力培育社會組織的成長，又要充分發(fā)揮社會組織的作用。

社會組織是公共性生長的重要載體，公共性需要在公共生活的社會實踐中逐步習(xí)得。在社會組織之中，個體公民之間的聯(lián)系是橫向的、平等的，他們依靠信任和互惠等機(jī)制來發(fā)展各自之間的關(guān)系。反之，如果自組織缺乏，管理者與被管理者之間的統(tǒng)治與被統(tǒng)治抑或“恩賜—依附”關(guān)系就會占據(jù)社會的主流，會使社會中公共性的生長受到阻礙。社會組織作為公共領(lǐng)域的重要組成部分，構(gòu)成社會生活中重要的公共空間，公眾可以在其中聚集，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織起來與國家和政府公共權(quán)力之間形成一種制衡和互補(bǔ)機(jī)制，從而維護(hù)全社會的總體利益與公共福祉。公眾通過進(jìn)入社會組織參與到公共事務(wù)的討論和決策過程中，經(jīng)歷諸如投票、選舉、監(jiān)督、投訴等公共活動，參與公共生活，可以日益掌握協(xié)商、合作的態(tài)度和行為方式，并感到個人福利與公共利益休戚相關(guān)，逐漸將公共利益作為自己的追求。公眾的公共精神便是在這種公共生活所長期熏陶出來的一份情懷，他們合作的能力也需要在實際的公共生活中接受長期的訓(xùn)練而形成。

社會組織也是政府管理的有力助手和人才庫、智囊團(tuán)。國際經(jīng)驗表明，政府越精簡，政府職能越精煉，政府需要購買的公共服務(wù)就越多，社會組織發(fā)揮的作用也就越廣闊。而社會組織的發(fā)達(dá)，也有助于政府職能轉(zhuǎn)變，變?nèi)蔽粸榈轿唬冊轿粸橥宋?，從而使政府與社會組織之間形成合作雙贏的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。隨著社會的發(fā)展、人民生活水平的提高、民主意識的增強(qiáng)，將會有更多的社會組織以服務(wù)方式參與社會治理。社會組織中具有一批高素質(zhì)、有活力、懂業(yè)務(wù)的人才，他們是社會的精英，是社會活動家。政府的科學(xué)決策在許多層面都需要來自社會組織的參與和支持，經(jīng)過論證，幫助政府及時發(fā)現(xiàn)和糾正失誤，從社會組織提出的多種方案中選擇出有利于社會發(fā)展的最佳方案，形成科學(xué)決策。同時，社會組織協(xié)商以建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下廣泛、多層、制度化發(fā)展的社會組織協(xié)商機(jī)制為目標(biāo)，構(gòu)建協(xié)商制度體系，豐富協(xié)商內(nèi)容、形式，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利[35]。因此，社會組織的發(fā)展代表了當(dāng)今社會治理現(xiàn)代化的一個重要方向，一個負(fù)責(zé)任、有魄力、勇于面對現(xiàn)實的政府必將對社會組織敞開大門。

積極培育社會組織，營造公民的公共生活，使其成為公民日常的生活方式和主要的生活內(nèi)容，公共性才可能獲得持久的生長力量。所以，要大力提倡社會組織的建立，并鼓勵公民參與到社會組織中，進(jìn)行實際的公共參與演練。為此要從制度與政策上支持社會組織的發(fā)展，如降低社會組織入門門檻，改革社會組織登記管理制度，放松對社會組織的過度監(jiān)管，并通過政府購買服務(wù)等項目制的方式扶持社會組織。另外，社會組織也要加強(qiáng)自身的能力完善，拓展籌資渠道，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，減輕對政府資金的過度依賴，增強(qiáng)“造血”能力，以自愿組織、自主事務(wù)、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展的方式來提供公益服務(wù)和組織互益活動，吸引公眾參與，并與政府就公共議題進(jìn)行實際的利益表達(dá)、交涉以及協(xié)商行動，營造濃郁的公共生活氛圍。