陳文勝

(湖南師范大學，湖南 長沙 410081)

按照黨的十九大總體部署，當前處于脫貧攻堅全面進入攻城拔寨的決勝期，到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾將同全國一道進入全面小康社會，同時也處于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起步階段，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅是當前中國社會的兩大國家戰(zhàn)略行動，習近平總書記對此明確要求，“打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)”。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務(wù)，也只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興才能從根本上解決農(nóng)村的貧困問題。站在推進全面小康社會與全面現(xiàn)代化兩個一百年目標的歷史交匯期，探索全面鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興有機銜接的有效途徑，是當下中國社會的時代命題。

一、解決階段性攻堅脫貧與解決長期性相對貧困相銜接

十九屆四中全會公報要求堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。這是十八大以來黨中央首次提出“解決相對貧困”問題，戰(zhàn)略重點由解決絕對貧困問題為主，逐步向解決相對貧困問題為主轉(zhuǎn)變。為堅決打贏脫貧攻堅這場輸不起的“戰(zhàn)爭”，集中全社會的力量出戰(zhàn)，讓貧困農(nóng)民同步進入全面建成小康社會，是社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，是階段性戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但經(jīng)濟社會發(fā)展有著必然的客觀規(guī)律，特別是中國區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，各個地方甚至處于不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，就不可能有同步的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，具體到個體的一個一個人的時候，就更是千差萬別。盡管中國已經(jīng)發(fā)展成為了世界工廠，經(jīng)濟總量位居全球第二，但人均水平遠落后于發(fā)達國家水平，還無法支撐十四億人口高水平共同富裕的生活。因此，十九大明確中國社會仍將長期處于社會主義初級階段，“解決相對貧困”問題不僅是未來鄉(xiāng)村振興的重要核心內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村振興的一項具有長期性的戰(zhàn)略任務(wù)。

按照習近平總書記在十八屆三中全會的判斷，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化必須解決的重大問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。時至今天，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益依然不高，農(nóng)民增收后勁依然不足，農(nóng)村自我發(fā)展能力依然太弱。特別是城鄉(xiāng)差距依然較大，最突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、基本社會保障的差距上。因此，全面建成小康社會后，既要補齊發(fā)展短板以全面鞏固脫貧攻堅成果，又要完善發(fā)展機制不斷“解決相對貧困”問題。首先就必須在體制機制上實現(xiàn)社會公平，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，補齊鄉(xiāng)村社會基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障的短板，以縮小城鄉(xiāng)差距，確保社會發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享。其次是必須以“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”為主線，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展來破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，確保中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中有效“解決相對貧困”問題。

所謂“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，根據(jù)筆者的理解，一方面就是要把工業(yè)發(fā)展帶來的財富回報農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，主要是解決社會基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障的“三基”問題。同時要不斷提高農(nóng)產(chǎn)品價格，讓農(nóng)業(yè)獲得社會的平均利潤，讓從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民能夠不斷提高收入，共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的紅利。最關(guān)鍵的就是要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、生活和生產(chǎn)的現(xiàn)代化信息平臺、公共服務(wù)不斷向農(nóng)村延伸和覆蓋，推動農(nóng)民市民化，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接，以破除資源要素單向流向城市的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，特別是要破除阻礙城鄉(xiāng)要素流動的體制機制與政策障礙，促進城市發(fā)展的輻射力進入鄉(xiāng)村，使城市的經(jīng)濟社會發(fā)展體系和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展體系由二元分割融合為一體化的發(fā)展體系。一方面，必須加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，成為包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個中國社會的發(fā)動機。另一方面，不僅不能以犧牲鄉(xiāng)村為代價來獲得城市的孤獨繁榮，而且還要依靠城市發(fā)展的動力引領(lǐng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展而共同繁榮。

這就客觀要求創(chuàng)新體制機制，激活經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，以進一步推動中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。核心是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地制度、戶籍制度，城鄉(xiāng)平等的基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障，推進特惠性幫扶與普惠性民生相銜接。因此，要在著力補齊短板中，把特惠性幫扶工作與普惠性民生工程有機結(jié)合起來，既立足全面鞏固脫貧攻堅的成果，又面向“解決相對貧困”問題，將提高貧困人口生活水平納入到補齊區(qū)域民生短板的進程中，推進教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、飲水安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化改革創(chuàng)新，建立鞏固脫貧攻堅成果與推進鄉(xiāng)村振興相銜接的新格局。

要特別提出的是，在“解決相對貧困”問題上無疑會自覺不自覺地更多關(guān)注鄉(xiāng)村，因為城市像歐洲、農(nóng)村像非洲，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是毫無疑義的。但不能不看到一個重大的社會現(xiàn)實，就是中國有近三億農(nóng)民工、相當于美國全國人口規(guī)模的農(nóng)民在城市就業(yè)，城市既有市民也有農(nóng)民，既有本地人也有外地人，說明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還沒有解決。如果近三億農(nóng)民工長期不能市民化，導致成千上萬的農(nóng)民工返鄉(xiāng)既難又留城無望，就不僅僅是導致大規(guī)模返貧的問題，更可能導致中國現(xiàn)代化進程的逆轉(zhuǎn)，全面脫貧與鞏固全面小康社會成果失去巨大支撐，這是必須高度警惕的。

二、行政配置資源“輸血”與市場配置資源“造血”相銜接

脫貧攻堅的階段性決戰(zhàn)，必然要求政府以行政力量在短期內(nèi)集聚大量資源投入到貧困地區(qū)，強力推進以進行必要的“輸血”。盡管脫貧攻堅工作取得了顯著成效，但實踐中還面臨著不少亟需解決的問題，尤其是深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多，“三保障”還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，穩(wěn)定脫貧機制尚未形成，貧困群眾內(nèi)生動力激發(fā)不夠，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力有待提升。如何確保政策的有效性、經(jīng)濟社會發(fā)展的連續(xù)性，成為各地關(guān)心的問題。當下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題是推進高質(zhì)量發(fā)展，而國民有效財富與有效制度的累積是高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。因此，需要對脫貧攻堅政策進行全面梳理，處理好常量政策、增量政策、變量政策的關(guān)系，即對教育、醫(yī)療、住房、飲水、社會保障等涉及民生領(lǐng)域、實踐證明行之有效的扶貧政策，要作為常量政策實行下去，確保鞏固脫貧成果；對于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)保護等方面的支持政策，要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高作為增量政策，加大政策的實行力度，及時滿足貧困地區(qū)人民群眾的需要；對產(chǎn)業(yè)扶貧以及涉及基礎(chǔ)性工作的扶貧政策，要作為變量政策，根據(jù)形勢的變化進行適時調(diào)整，增強政策的針對性、科學性。同時，加強對各地區(qū)推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的經(jīng)驗總結(jié)，將成效明顯、具有普遍性的改革創(chuàng)新經(jīng)驗上升為制度，為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接提供制度支撐。

另一方面，隨著發(fā)展階段性的變化，也必然要求增強脫貧攻堅與推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，加快政府職能歸位，以破解貧困地區(qū)與貧困群眾內(nèi)生動力不足、扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)性差等問題。因此，貧困地區(qū)要穩(wěn)定脫貧、建設(shè)高質(zhì)量全面小康社會，必須向改革要動力，向創(chuàng)新要活力。主要是在創(chuàng)新發(fā)展活力上，由產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)興旺推進；在破解增收壓力上，由單一種養(yǎng)向創(chuàng)業(yè)就業(yè)推進；在提升主體能力上，由依靠幫扶向自我發(fā)展推進；在激活內(nèi)生動力上，由階段性攻堅向可持續(xù)發(fā)展推進；充分發(fā)揮好市場機制的“造血”功能，使區(qū)域要素在市場經(jīng)濟中得到激活，讓區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展順應(yīng)市場規(guī)律。

因此，不是大包大攬去干預農(nóng)民具體的經(jīng)營行為和生產(chǎn)行為，而是找準有為政府與有效市場的黃金結(jié)合點，優(yōu)化制度供給、政策供給、服務(wù)供給，把不該管的“放”給市場，推動有效市場的形成與完善。首先就是需要把農(nóng)民經(jīng)營行為和生產(chǎn)行為“放”給市場。主要是減少產(chǎn)業(yè)選擇的直接介入，從引導與激活要素上著力，在要素集聚平臺打造、科技創(chuàng)新推廣、品牌創(chuàng)建、標準化監(jiān)管等層面優(yōu)化制度供給、政策供給、服務(wù)供給，推動有效市場的形成與完善，為貧困鄉(xiāng)村撬動和引進外部資源提供支撐，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力。其次是需要建立規(guī)范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正面清單與負面清單。按照黨中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，明確扶持有市場前景的企業(yè)和專業(yè)大戶發(fā)展生產(chǎn)、加工和營銷，培育貧困地區(qū)邁向鄉(xiāng)村振興的主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制；而不扶持缺乏市場前景的企業(yè)和專業(yè)大戶，避免質(zhì)量效益和競爭力偏低的低端產(chǎn)業(yè)、低端產(chǎn)品繼續(xù)擴大生產(chǎn)；以此推動發(fā)展方式實現(xiàn)從生產(chǎn)導向向市場導向的根本性轉(zhuǎn)變，形成從行政推動為主逐步走向政府引導下市場驅(qū)動為主的貧困地區(qū)良性發(fā)展機制。

同時，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的重點難點取得決定性突破，必須實現(xiàn)由點到面的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，推動到村到戶為主的支持政策與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標相銜接。對貧困地區(qū)的重點難點支持應(yīng)逐步由以一村一戶的幫扶為主導，轉(zhuǎn)向?qū)ω毨Эh縣域整體發(fā)展的支持為主導；從扶貧攻堅階段的行政外在推動為主，轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興階段的市場內(nèi)在推動為主。因此，要把發(fā)展縣域經(jīng)濟作為鞏固扶貧攻堅成果與推進鄉(xiāng)村振興的根本保障，尤其是要全面提升區(qū)域工業(yè)化質(zhì)量，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增強工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)帶動鄉(xiāng)村的動能，突出區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的內(nèi)生動力，以推動全域鄉(xiāng)村振興。

三、建立基礎(chǔ)性制度體系與建立差異性政策體系相銜接

2020年是全面建成小康社會的收官之年，在全面建成小康社會的背景下，鞏固扶貧攻堅的成果，不斷提升全面小康水平，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進全面現(xiàn)代化進程，從而實現(xiàn)第二個一百年目標，將是全面建成小康社會后的戰(zhàn)略任務(wù)。十九屆四中全會要求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。而中國幅員遼闊，地區(qū)間由于地理位置、資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、政策取向等多方面原因，經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，發(fā)展呈現(xiàn)出多元形態(tài)，不可能一個目標、一個模式同步發(fā)展，迫切需要有自上而下的國家整體制度安排與自下而上的因地制宜地方探索相結(jié)合。這就要求我們超越碎片化的問題意識，建立尊重歷史、立足現(xiàn)在、面向未來的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，探索破除中國城鄉(xiāng)二元體制的基本路徑，形成充分發(fā)揮不同區(qū)域能動性的多元化、差異化制度，把整體層面與區(qū)域?qū)用娴默F(xiàn)實、趨勢、政策結(jié)合起來，建構(gòu)不同區(qū)域、不同發(fā)展形態(tài)和不同發(fā)展模式的城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)性制度體系和差異性政策體系。

從整體看趨勢，工業(yè)化使人口不斷向城市集聚，然后對整個農(nóng)村農(nóng)業(yè)按照城市的要求加以全面的改造，這個過程一直就是人類現(xiàn)代化的歷史進程。改革開放推進的中國城鎮(zhèn)化難以逆轉(zhuǎn)，人口向城市集中難以逆轉(zhuǎn)，這是中國現(xiàn)代化進程中對經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性必然要求與發(fā)展趨勢。馬克思在資本主義早期就發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)關(guān)系以對抗的形式發(fā)生而不是以和諧的形式發(fā)生成為普遍現(xiàn)象，而且隨著工業(yè)化、城市化的推進，城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)不斷提出新的要求。不可否認，隨著改革開放的深入推進，在工業(yè)化起始階段這個過程無疑有一定程度上的對抗形式，其中區(qū)域分化、城鄉(xiāng)分化和貧富分化是突出表現(xiàn)。中央采取了較多的和諧措施，比如三農(nóng)工作重中之重，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)，扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等等，包括從中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，到對口援建、財政投入向農(nóng)村傾斜，從取消農(nóng)業(yè)稅、糧食補貼、農(nóng)機補貼，到農(nóng)村醫(yī)保與低保、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)電改造、危房改造、農(nóng)村信息化等等，極大地緩解了城鄉(xiāng)矛盾，但只要全面現(xiàn)代化還未完成，推進工業(yè)化、城市化就必然是全社會的戰(zhàn)略任務(wù)，就必定會在每一個新的階段對整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展提出新的要求。

就全國發(fā)展狀況而言，東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)高度現(xiàn)代化或高度城市化了，走過了西方發(fā)達國家上世紀二三十年代的發(fā)展階段，如上海、浙江、江蘇等地區(qū)就特別突出，具有高水平“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的能力，基本上補齊了鄉(xiāng)村短板，開始進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。因此，補齊城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的短板，主要是初步城市化和尚未城市化的中西部地區(qū)，全面建成小康社會的城鄉(xiāng)融合發(fā)展要在這樣一個歷史背景下來推進。也就是說，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)以及城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)處于不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興也好，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也好，不可能同步推進。因為一個地方的經(jīng)濟社會發(fā)展是一個自然的歷史進程，這也是馬克思主義的基本觀點，靠運動式發(fā)展我們也有過深刻的歷史教訓。

從區(qū)域看差異，各個地方存在的主要問題不盡相同，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，處于現(xiàn)代化進程中的發(fā)展階段不一，發(fā)展的目標和歷史任務(wù)、發(fā)展形態(tài)和發(fā)展方式就必然不同。那么，全面建成小康社會后的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展就要按照不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平分類推進。那些工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化程度較高的區(qū)域，可作為“先行區(qū)”，引導其以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為取向，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化與公共服務(wù)均等化。那些經(jīng)濟發(fā)展水平一般的區(qū)域、尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)域，可作為“推進區(qū)”，引導支持其加快新型工業(yè)化進程，打造帶動力強的工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)城融合，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。那些已經(jīng)脫貧摘帽而原來屬于貧困地區(qū)特別是深度貧困區(qū)域，可作為“鞏固區(qū)”，加強鞏固提升脫貧攻堅的后續(xù)扶持，補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)短板，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合，增強自我發(fā)展能力。應(yīng)該看到，能否鞏固全面扶貧攻堅的成果，是全面建成小康社會后中國經(jīng)濟社會發(fā)展最大的現(xiàn)實與最大的挑戰(zhàn)，不僅決定著中國高質(zhì)量發(fā)展的成敗，更決定著中國全面現(xiàn)代化與民族復興的成敗。

四、結(jié)語

遵循“人們對美好生活的向往是我們共同的追求”的目標要求，按照習近平總書記在浙江提出來的“美麗鄉(xiāng)村”到“美好鄉(xiāng)村”的發(fā)展邏輯，可以把“美好社會”作為全面建成小康社會后更高一級的社會形態(tài)與發(fā)展目標，推動中國社會從“小康社會”向“美好社會”的方向邁進。美好社會可以給予三條定義：城鄉(xiāng)共享發(fā)展的社會生產(chǎn)，城鄉(xiāng)公平發(fā)展的小康生活，城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展的綠色生態(tài)。為此，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的全面現(xiàn)代化的中國道路，必須建構(gòu)在社會發(fā)展高級階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展上，就是推動城鄉(xiāng)關(guān)系從對立與二元走向融合發(fā)展，才能實現(xiàn)從“小康社會”到“美好社會”跨越，建立中國特色社會主義現(xiàn)代化的全新社會形態(tài)。

這就需要在“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局中，將工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體納入到全面建成小康社會的全過程中，將制度建構(gòu)落實到既促進城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、政府與市場、國家與社會雙向互動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，又維護和發(fā)展好城市居民和鄉(xiāng)村居民公平公正的經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益、社會權(quán)益、文化權(quán)益、生態(tài)權(quán)益上來，真正落實“以人民為中心”的發(fā)展思想，探索實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的全面進步這樣一個全新的發(fā)展道路。