邢成舉

(西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

中共黨的十九大提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的重大決策部署，其成為未來城鄉(xiāng)關(guān)系的重要指導(dǎo)思想，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，故此對(duì)相對(duì)貧困的討論也不能脫離城鄉(xiāng)融合的視野。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與相對(duì)貧困的治理工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，在時(shí)間上具有顯著的同步性；其次，城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制重點(diǎn)是要建立有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，而這些要素主要是人才、土地、資金、信息和科技等，這也就意味著，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，以往單向度為主的社會(huì)流動(dòng)將更加多元且雙向的流動(dòng)，這對(duì)以往以戶籍地為依據(jù)的扶貧工作帶來挑戰(zhàn)，而在相對(duì)貧困治理階段則需要充分回應(yīng)這種挑戰(zhàn)。再次，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還要建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的機(jī)制，這也意味著城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的健全也將在客觀上回應(yīng)相對(duì)貧困內(nèi)涵中的多維性，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助等也將為相對(duì)貧困治理工作提供直接的支撐。城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，隨著貧困個(gè)體和群體的流動(dòng)與轉(zhuǎn)型，相對(duì)貧困治理范疇中也將出現(xiàn)更加多元化的貧困新形態(tài)。

一、城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中的相對(duì)貧困多元形態(tài)

相對(duì)貧困強(qiáng)調(diào)，在特定的時(shí)空條件下，盡管個(gè)體或是家庭的合法收入能夠維持其生存需要，但是卻無法達(dá)到當(dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)可的其他需求實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。從這個(gè)意義上看，相對(duì)貧困具有區(qū)域性、相對(duì)性、多維性、轉(zhuǎn)型性和動(dòng)態(tài)性等特征[1]，同時(shí)相對(duì)貧困也具有基數(shù)大、維度多和致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)[2]。針對(duì)相對(duì)貧困的治理，如何變成更加具有操作性的實(shí)施方案，這考驗(yàn)政府的治理能力，同時(shí)也要求我們要從更加精細(xì)的角度對(duì)相對(duì)貧困范疇內(nèi)的新型多元貧困形態(tài)進(jìn)行充分的討論和分析。

從相關(guān)研究以及扶貧工作實(shí)踐看，當(dāng)前以及2020年后，貧困的新形態(tài)主要集中在如下幾個(gè)方面：結(jié)構(gòu)性貧困、轉(zhuǎn)型性貧困、流動(dòng)性貧困、多維貧困、消費(fèi)貧困和發(fā)展性貧困。研究者也提出了能力貧困、人文貧困和精神貧困的新貧困類型[3]，但其都可以囊括在相對(duì)貧困的范疇當(dāng)中。結(jié)構(gòu)性貧困強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性貧困狀態(tài)，倡導(dǎo)改變結(jié)構(gòu)處境去改善貧困狀態(tài)。結(jié)構(gòu)性貧困，不僅可以指涉?zhèn)€體、群體，同時(shí)也可以指涉區(qū)域貧困的狀況，要實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理就要改變貧困個(gè)體、群體或區(qū)域的結(jié)構(gòu)性不利處境。而轉(zhuǎn)型性貧困則著重強(qiáng)調(diào)特定區(qū)域或特定群體因?yàn)檎w層面的社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后及其與現(xiàn)代社會(huì)倫理之間的差距而導(dǎo)致出現(xiàn)了貧困現(xiàn)象，這其中又以民族地區(qū)的深度貧困最為典型。流動(dòng)性貧困則是強(qiáng)調(diào)因?yàn)槿丝诘纳鐣?huì)流動(dòng)，使其常住環(huán)境發(fā)生變化，從而導(dǎo)致個(gè)體或是群體從以往的非貧困狀態(tài)轉(zhuǎn)入貧困狀態(tài)的貧困現(xiàn)象，這其中以流動(dòng)農(nóng)民工最為典型，其很多情況下兼有收入與支出的雙重貧困，貧困的流動(dòng)性也成為精準(zhǔn)扶貧難以精準(zhǔn)的重要原因，流動(dòng)性貧困也將成為未來相對(duì)貧困的重要類型；流動(dòng)性貧困主要表現(xiàn)為相對(duì)貧困，且消費(fèi)貧困發(fā)生率顯著[4]。而多維貧困則不僅體現(xiàn)在我們的精準(zhǔn)扶貧工作當(dāng)中，即農(nóng)戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注“兩不愁三保障”，同時(shí)也意味著，相對(duì)貧困對(duì)于貧困內(nèi)涵的關(guān)注將更加多元，多維相對(duì)貧困不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)維度，同時(shí)也關(guān)注社會(huì)發(fā)展維度和生態(tài)環(huán)境維度[5]2-21。消費(fèi)貧困與現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型是相關(guān)的，消費(fèi)社會(huì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)到消費(fèi)的轉(zhuǎn)型[6]，廣大社會(huì)居民也都被裹挾進(jìn)了現(xiàn)代消費(fèi)主義的洪流當(dāng)中，同時(shí)人們的消費(fèi)欲望被不斷調(diào)動(dòng)，但收入增長(zhǎng)乏力的情況下，消費(fèi)的快速上升就會(huì)導(dǎo)致典型的消費(fèi)貧困，同時(shí)還需要注意的是，隨著整個(gè)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)居民平均財(cái)富的不斷增長(zhǎng)，消費(fèi)需求也會(huì)呈現(xiàn)自然而然的擴(kuò)展，尤其是一些原本沒能得到實(shí)現(xiàn)的發(fā)展性需求，比如文化娛樂、職業(yè)教育和保健醫(yī)療等。相對(duì)貧困扶貧工作，不能局限在關(guān)注增收[7]97-101，同時(shí)也關(guān)注收入分配與服務(wù)配置等內(nèi)容。

對(duì)相對(duì)貧困范疇內(nèi)的多元貧困新形態(tài)進(jìn)行討論和分歧，有助于我們把握相對(duì)貧困的本質(zhì)，進(jìn)而也就能夠更有針對(duì)性地設(shè)計(jì)相對(duì)貧困的治理機(jī)制與實(shí)施方案。從相對(duì)貧困的內(nèi)涵上看，相對(duì)貧困至少需要關(guān)注城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體的差距等三個(gè)維度。這也就意味著，相對(duì)貧困的治理工作應(yīng)著力于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距和城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體間的發(fā)展差距，要盡力實(shí)現(xiàn)不同群體更公平更均衡地獲得并享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，這些差異化的內(nèi)容也會(huì)構(gòu)成相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定的重要視角。

二、相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的既有討論

相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是實(shí)施相對(duì)貧困治理的前提和基礎(chǔ)，關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論主要可以分為兩個(gè)方面，其一是關(guān)于相對(duì)貧困線具體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的討論，另一方面是關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)多元化差異化方案的討論。

(一)相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

關(guān)于相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)相關(guān)研究仍存在一定的分歧，第一是關(guān)于相對(duì)貧困線設(shè)定的基數(shù)，到底是居民收入中位數(shù)還是人均收入，抑或是人均等值收入等，不同的研究者各有主張，李實(shí)等建議的基數(shù)為人均等值收入[8]，張立冬等人則主張以收入中位數(shù)作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定基數(shù)[9]，程永宏等則建議使用人均收入作為基數(shù)，還有王朝明等研究者則建議使用同期可比收入的中位數(shù)作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)，葉興慶等建議采用中位收入比例法確定相對(duì)貧困線[10]5-15。第二，關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中的特定基數(shù)基礎(chǔ)上的比例標(biāo)準(zhǔn)也存在差異性的觀點(diǎn)，有主張將農(nóng)村人均收入平均值的40%—50%作為相對(duì)貧困線[11]，有主張將人均收入的30%—40%作為相對(duì)貧困線的設(shè)定范圍[12]，亦有研究者建議以農(nóng)村居民收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困線[5]。以城市低保為標(biāo)準(zhǔn)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期以來占社會(huì)平均工資的比率為7%-9%，對(duì)城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比率為41%-51%，北京的城市低保對(duì)相對(duì)貧困不具有緩解意義，因此，研究者建議城市低保應(yīng)該達(dá)到收入平均值或是收入中位數(shù)的25%以上[14]。也有學(xué)者不建議我國采納OECD國家的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即不采用可支配收入中位數(shù)的一定比例作為相對(duì)貧困線[5]2-21。除了依托人均收入或是收入中位數(shù)等方法建議的相對(duì)貧困線設(shè)定方法外，還有一些研究者提出了通過其他的方式來設(shè)定相對(duì)貧困線，這其中就有資產(chǎn)法和消費(fèi)法等標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來，資產(chǎn)法和消費(fèi)法也并非不可，但其實(shí)施過程較為復(fù)雜，比如對(duì)于資產(chǎn)，不能僅關(guān)注資產(chǎn)總額，而是要看資產(chǎn)收益情況，大城市的一套住房在存量上具有很大的價(jià)值，但若資產(chǎn)只能滿足家庭的剛需，而無法變成收入，那么，其仍有可能是相對(duì)貧困人口；而我們使用消費(fèi)法來界定相對(duì)貧困，則需要將合理性的消費(fèi)數(shù)值進(jìn)行計(jì)算，這個(gè)消費(fèi)數(shù)值對(duì)于不同區(qū)域存在明顯的差異，而且對(duì)不同區(qū)域來說，哪些是合理性消費(fèi)，哪些是非合理性消費(fèi)也是較難進(jìn)行統(tǒng)一界定的。以人均收入或是人均消費(fèi)的情況來設(shè)置相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，與國際上通行的做法是較為一致的。結(jié)合中國實(shí)際情況，研究者還提出了相對(duì)貧困設(shè)定的兩區(qū)域和兩階段法，即非沿海地區(qū)實(shí)施絕對(duì)貧困的相對(duì)化，而沿海地區(qū)實(shí)施居民收入中位數(shù)比例的相對(duì)貧困線；2035年前，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)每5年調(diào)整一次，而在2035年后，則以全民可支配收入作為相對(duì)貧困線設(shè)定的基數(shù)[15]。

從國際的情況看，較為可行的相對(duì)貧困設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)主要是選取居民收入中位數(shù)的一個(gè)特定比例來計(jì)算相對(duì)貧困線，通常選擇居民收入中位數(shù)的50%或是60%作為相對(duì)貧困線，歐盟國家和OECD國家多是采用這種方式。從與國際接軌的意義上看，我國也可以采納居民收入中位數(shù)一定比例作為相對(duì)貧困線。因此，仍需要做好相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口甄別工作，避免擠出和漏出。

(二)差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)及其治理維度

關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，還有不少的研究者從城鄉(xiāng)、區(qū)域等角度提出了設(shè)置差異化相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，而這也構(gòu)成了相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)討論的重要維度?？傮w上看，基于城鄉(xiāng)差異而倡導(dǎo)設(shè)置城鄉(xiāng)差異的相對(duì)貧困線的主張是較多的。相對(duì)貧困差異化的成因在客觀上要求針對(duì)相對(duì)貧困的治理也應(yīng)該體現(xiàn)差異性[16]，既有經(jīng)濟(jì)層面的差異，也要包含非經(jīng)濟(jì)方面的差異，最后針對(duì)不同類型的脆弱性群體提出了社會(huì)保障與發(fā)展成果共享、拓展社會(huì)保障制度覆蓋面和做好社會(huì)救助與社會(huì)幫扶等差異化相對(duì)貧困治理路徑。相對(duì)貧困治理需要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)維度、社會(huì)發(fā)展維度和生態(tài)環(huán)境維度，根據(jù)不同貧困群體的致貧原因?qū)嵤┎町惢姆鲐殠头龉ぷ鳎獓@著貧困人口的發(fā)展需求建立多維度的發(fā)展型貧困指標(biāo)體系[17]。在事實(shí)層面，我們國家在精準(zhǔn)扶貧階段已經(jīng)形成了區(qū)域差異化的貧困標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于沿海區(qū)域而言，其標(biāo)準(zhǔn)就具有典型的相對(duì)貧困意義。也有研究者認(rèn)為，相對(duì)貧困治理要實(shí)現(xiàn)屬地管理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相適應(yīng)的扶貧工作機(jī)制，相對(duì)貧困治理實(shí)施多層標(biāo)準(zhǔn)，主要有國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)分為省、市和縣三層，而下層政府確定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)不能低于上位政府確定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[7]91-101。因各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，學(xué)者建議在設(shè)定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候要充分考慮地方的實(shí)際情況，通過調(diào)查研究確定科學(xué)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)相對(duì)貧困治理要注重從致貧原因的宏觀和微觀兩個(gè)角度進(jìn)行深入分析，以此才能取得更好的治理效果?？紤]到城鄉(xiāng)的多方面差異，學(xué)者建議分城鄉(xiāng)設(shè)定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，城市與鄉(xiāng)村分別以城鄉(xiāng)居民可支配收入中位數(shù)的40%作為相對(duì)貧困線[10]5-15。

與此相反的情況是，也有研究者主張要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能統(tǒng)籌扶貧目標(biāo)和治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)流動(dòng)貧困群體和非農(nóng)戶籍的務(wù)農(nóng)群體的有效瞄準(zhǔn)，城鄉(xiāng)分治的反貧困治理模式需要打破，推動(dòng)反貧困走向城鄉(xiāng)一體化融合的新階段，在相對(duì)貧困治理工作中要兼顧發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧工作的差異性[18]。盡管關(guān)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的討論存在一定分歧，但結(jié)合中國實(shí)際來確定我國的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)則是基本共識(shí)。

三、差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)及其設(shè)置

基于已有相關(guān)研究成果的總結(jié)與評(píng)述，本文認(rèn)為，在2020年后的相對(duì)貧困治理階段，我們需要采用差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還需要建立差異化的相對(duì)貧困治理機(jī)制，但無論是差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)還是治理機(jī)制，其都將統(tǒng)一在覆蓋城鄉(xiāng)的新時(shí)期貧困治理戰(zhàn)略當(dāng)中，以往以農(nóng)村為主要空間范疇的貧困治理將不再適用未來的扶貧工作。

(一)基于城鄉(xiāng)差異的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

城鄉(xiāng)差異的縮小既是我們開展相對(duì)貧困治理工作的客觀工作目標(biāo)，同時(shí)也構(gòu)成了我們相對(duì)貧困治理工作開展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。2019年國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，其收入比為2.61。這就意味著，從客觀情況上看，作為城市居民生活參照系的城市相對(duì)貧困與農(nóng)村相對(duì)貧困有較大的差距。因此，我們建議，分城鄉(xiāng)設(shè)置相對(duì)貧困的國家標(biāo)準(zhǔn)，以城市居民可支配收入中位數(shù)為基數(shù)設(shè)置城市相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村居民可支配收入中位數(shù)設(shè)置農(nóng)村相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在具體的標(biāo)準(zhǔn)方面，筆者建議采用區(qū)間性的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)施居民收入中位數(shù)40%-50%的比例為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，這樣在城市就形成了大約12000元到13000元的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，而在農(nóng)村就會(huì)形成大約6000元到6500元的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。之所以要設(shè)置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間，這是因?yàn)?，在城市?dāng)中也存在較為顯著的差異，比如一二線城市與三四線城市以及其他城市的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。因此，設(shè)置區(qū)間更有利于不同城市根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)置更適合自己情況的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間化也意味著，在國家層面，相對(duì)貧困具有高位標(biāo)準(zhǔn)和低位標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)，低位標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)貧困的基本標(biāo)準(zhǔn)和最低要求，而不同區(qū)域和地方可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來確定是否設(shè)定更高的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但不能超越高位的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以免造成扶貧工作壓力過大，造成貧困治理的財(cái)政困難。

(二)基于區(qū)域發(fā)展差異的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

從既有的精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐看，中西部地區(qū)是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，而東部地區(qū)雖然也在推動(dòng)相應(yīng)的扶貧工作，但其扶貧工作的開展標(biāo)準(zhǔn)則明顯高于精準(zhǔn)扶貧的國家標(biāo)準(zhǔn)，比如2011年浙江的省定貧困線標(biāo)準(zhǔn)是4600元，該標(biāo)準(zhǔn)來源于本省農(nóng)村居民平均收入的45%，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村居民收入中位數(shù)的40%是十分接近的。2013年，廣東省將上一年度農(nóng)村居民人均收入的1/3作為相對(duì)貧困線，2016年廣東省又實(shí)施了4000元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，這同樣具有相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。2015年江蘇省的省定貧困線標(biāo)準(zhǔn)是6000元，這一標(biāo)準(zhǔn)是將絕對(duì)貧困線提升后所形成的貧困標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)化的結(jié)果，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，江蘇的相對(duì)貧困發(fā)生率為6%，這與上文相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下全國相對(duì)貧困的發(fā)生率也是較為接近的。從東部地區(qū)相對(duì)貧困治理工作的實(shí)踐和探索看，其相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)也基本接近省區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村居民收入中位數(shù)40%的比例，同時(shí)在相對(duì)貧困的治理工作中，東部地區(qū)的探索和實(shí)踐主要集中在農(nóng)村相對(duì)貧困的治理當(dāng)中，而對(duì)城市相對(duì)貧困的治理工作還相對(duì)缺乏。東部地區(qū)的省份，其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，地方政府的財(cái)政收入較為充足，因此，其可以根據(jù)自身的實(shí)際情況設(shè)置更高的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然，在東部地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上仍要區(qū)分城市標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于中西部地區(qū)來說，多數(shù)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，地方財(cái)政收入較為單薄，因此，這些區(qū)域內(nèi)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)主要考慮相對(duì)貧困的低位標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要針對(duì)城鄉(xiāng)設(shè)置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，其城鄉(xiāng)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的差距也會(huì)更小。在這樣的差異化貧困標(biāo)準(zhǔn)下，北京、上海和深圳等城市的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)一般意義上應(yīng)高于成都、重慶、西安等城市的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，而北京、上海和深圳等下轄的農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)也在一般意義上應(yīng)高于廣大中西部地區(qū)普通村莊的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)基于省區(qū)差異的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

上文關(guān)于區(qū)域發(fā)展差異視角下的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與這里討論的基于省區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)置具有很多的類似性。之所以，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)定中的省區(qū)差異，這是因?yàn)椋谖磥淼南鄬?duì)貧困治理工作中，省級(jí)黨委和政府仍是所在區(qū)域內(nèi)貧困治理工作落實(shí)的責(zé)任主體，這也就意味著，省級(jí)區(qū)域仍會(huì)像當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作一樣，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上形成具有省域特色并結(jié)合自身實(shí)際的地方標(biāo)準(zhǔn)。因此，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，省級(jí)地方政府和扶貧工作部門仍需要在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、居民消費(fèi)需求、公共服務(wù)均衡化等基礎(chǔ)上，設(shè)置更合適的省域標(biāo)準(zhǔn)。一般意義上講，東部地區(qū)的相對(duì)貧困省域標(biāo)準(zhǔn)會(huì)等于或是高于國家的低位相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，而中西部地區(qū)的省域相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)則可以等于或是低于國家低位相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，一旦確定了省域相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)后，就不再設(shè)置更多層次的，比如市和縣的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以免在同一個(gè)省區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多元標(biāo)準(zhǔn)給扶貧工作帶來困擾，也可以避免因扶貧標(biāo)準(zhǔn)的多元而加劇省區(qū)內(nèi)不同市縣的發(fā)展差距。在省域相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和國家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)比較的意義上，對(duì)中西部地區(qū)尤其是集中連片深度貧困地區(qū)來說，國家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，并非硬性標(biāo)準(zhǔn)，如果按照國家標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置中西部地區(qū)和深度貧困地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，則很可能超越地方政府可負(fù)擔(dān)水平，這時(shí)候就需要國家提供更多的專項(xiàng)或是一般性轉(zhuǎn)移支付資金開展相對(duì)貧困治理工作了。

(四)基于新階段貧困多元形態(tài)的差異化相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

正如上文所述，2020年后，以相對(duì)貧困為核心的貧困治理階段將會(huì)呈現(xiàn)更加多元的新貧困形態(tài)，而這些新形態(tài)的貧困的發(fā)生機(jī)制是不同的，致貧原因不同也決定了需要用不同的機(jī)制去進(jìn)行解決。圍繞相對(duì)貧困的治理，研究者提出可以從六個(gè)方面的機(jī)制入手，即動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制、代際阻斷機(jī)制、就業(yè)提升機(jī)制、收入分配機(jī)制、兜底保障機(jī)制和聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制等[19]。從不同機(jī)制及其在相對(duì)貧困治理中扮演的角色與功能看，其本質(zhì)就是一種差異化的相對(duì)貧困治理思路，針對(duì)不同類型的相對(duì)貧困人口則要重點(diǎn)使用更具針對(duì)性的貧困治理機(jī)制。當(dāng)然，從相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的角度看，是否需要針對(duì)特定類型的貧困設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)就需要討論了。針對(duì)此問題，本文的建議是不針對(duì)新形態(tài)貧困設(shè)置差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但在具體的扶貧工作中需要充分關(guān)注具體貧困類型的致貧原因，進(jìn)而能夠出臺(tái)更具針對(duì)性的相對(duì)貧困治理方案。比如針對(duì)流動(dòng)性貧困，一些農(nóng)村戶籍人口流動(dòng)到城市地區(qū)進(jìn)而成為城市的常住人口，其到底按照城市的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識(shí)別，還是按照農(nóng)村的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識(shí)別，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。對(duì)此，筆者建議按照常住地的原則進(jìn)行相對(duì)貧困的識(shí)別，即只要是城市常住人口就可以按照城市相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識(shí)別，識(shí)別出來的這類相對(duì)貧困人口也納入城市相對(duì)貧困治理的范疇。與此同時(shí)，還有一類在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的非農(nóng)村戶籍人口，針對(duì)這類群體，則建議按照農(nóng)村相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識(shí)別，識(shí)別后納入農(nóng)村相對(duì)貧困的治理范疇。以消費(fèi)性貧困為例，我們可以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下城鄉(xiāng)居民的生存性需求和基本發(fā)展性消費(fèi)進(jìn)行計(jì)算，提供基本的消費(fèi)參考線，出現(xiàn)明顯不當(dāng)消費(fèi)和超前消費(fèi)的，建議不納入相對(duì)貧困范疇，而在基本消費(fèi)范疇內(nèi)而出現(xiàn)的消費(fèi)滿足困難，則可以納入消費(fèi)貧困范疇。

總體上看，差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)能夠有效銜接城市與農(nóng)村的差異，也能夠兼顧不同區(qū)域間、不同省份間的發(fā)展差距，進(jìn)而還能夠在一定程度上回應(yīng)特定類型新貧困的治理問題。不過我們也應(yīng)注意處理好相對(duì)貧困的國家標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域、地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系問題。

四、相對(duì)貧困差異化治理的主要著力點(diǎn)

差異化的相對(duì)貧困治理理念，與相關(guān)研究者所倡導(dǎo)的建立中央統(tǒng)籌區(qū)域分權(quán)的相對(duì)貧困治理體系在本質(zhì)上是一致的[20]。相對(duì)貧困的內(nèi)涵多元性和差異性，以及不同地區(qū)的多元差異性，在客觀上要求我們要在相對(duì)貧困治理中建立分權(quán)體制。本部分關(guān)于相對(duì)貧困差異化治理主要著力點(diǎn)的討論，主要從三個(gè)方面展開，其一是討論中央政府在相對(duì)貧困治理中的主要工作，其二是討論地方政府在相對(duì)貧困治理中的主要工作，其三是針對(duì)特定類型的相對(duì)貧困新形態(tài)該采用何種貧困治理的方式與路徑。這里所強(qiáng)調(diào)的相對(duì)貧困差異化治理的主要思路主要涉及不同層級(jí)政府應(yīng)在相對(duì)貧困治理中承擔(dān)差異化的工作，針對(duì)特定類型的相對(duì)貧困也應(yīng)該設(shè)置差異化的貧困治理方式，所謂思路主要體現(xiàn)的是相對(duì)貧困治理工作的分工、方式與主要內(nèi)容等。有關(guān)差異化相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論，在上文中已有涉及，此處不再專門討論。

在差異化相對(duì)貧困治理工作中，中央政府主要發(fā)揮統(tǒng)籌的功能，這種統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，中央政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，同時(shí)對(duì)于不同省區(qū)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置要要發(fā)揮指導(dǎo)與監(jiān)督功能；其次，在相對(duì)貧困治理工作中，中央政府要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)減緩相對(duì)貧困的政策體系，比如稅費(fèi)制度、土地制度、金融制度、融資制度、就業(yè)制度和分配制度等，這些層面的政策與制度設(shè)計(jì)權(quán)限一般都在中央政府及其職能部門手中，依托相應(yīng)政策設(shè)置，可以充分激發(fā)地方政府在相對(duì)貧困治理中的主體性和動(dòng)力；第三，中央政府要統(tǒng)籌中央財(cái)政扶貧資金的籌集與配置工作，不同省區(qū)和城鄉(xiāng)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地方政府財(cái)力差異較大，中央統(tǒng)籌的相對(duì)貧困扶貧資金有助于彌補(bǔ)貧困治理中的城鄉(xiāng)與區(qū)域差距，進(jìn)而緩解地方貧困治理所帶來的發(fā)展差距；第四，中央政府要統(tǒng)籌調(diào)整相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)不同區(qū)域和省域的相對(duì)貧困治理工作進(jìn)行指導(dǎo)和評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)扶貧工作進(jìn)行引導(dǎo)亦或是優(yōu)化特定區(qū)域內(nèi)的相對(duì)貧困的治理機(jī)制。

在差異化相對(duì)貧困治理工作中，地方政府，尤其是省級(jí)地方政府所承擔(dān)的主要工作有如下幾個(gè)方面：首先是根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，參照相對(duì)貧困的國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置本地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。研究者發(fā)現(xiàn)，即使都采用同樣的相對(duì)貧困線設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，不同省份的相對(duì)貧困線也是有顯著差異的，這就說明，相對(duì)貧困線的地方標(biāo)準(zhǔn)也是需要的；其次，結(jié)合本區(qū)域內(nèi)相對(duì)貧困的主要內(nèi)涵，在充分貫徹國家相對(duì)貧困治理政策的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)更加適宜地方實(shí)際情況的發(fā)展政策、救助政策、社會(huì)保障政策、土地政策、分配政策和稅費(fèi)政策等，一方面充分獲得國家政策紅利，另一方面也充分挖掘地方相對(duì)貧困治理的潛力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿?；第三，地方政府?yīng)做好本地區(qū)下轄范圍內(nèi)不同區(qū)域的相對(duì)貧困的治理工作，這既包含城鄉(xiāng)相對(duì)貧困的統(tǒng)籌治理，同時(shí)也涉及不同區(qū)域，尤其是深度相對(duì)貧困區(qū)和一般相對(duì)貧困區(qū)的扶貧工作力度，做好制度供給、資金供給和其他多類型資源供給的配置與均衡工作；第四，做好相對(duì)貧困人口的識(shí)別工作，同時(shí)建立針對(duì)相對(duì)貧困人口的幫扶機(jī)制；最后，地方政府也需要根據(jù)國家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而對(duì)地方的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，以保證相對(duì)貧困的治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段相適應(yīng)。

在差異化相對(duì)貧困治理工作中，針對(duì)特定類型的相對(duì)貧困即上文中談及的消費(fèi)性貧困、發(fā)展性貧困、流動(dòng)性貧困、轉(zhuǎn)型性貧困和特殊群體性貧困等則仍需要制定差異化的相對(duì)貧困治理機(jī)制。比如，針對(duì)公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均等或是公共服務(wù)供給不足而導(dǎo)致的發(fā)展性貧困，則重點(diǎn)是要加大公共服務(wù)的供給，尤其是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化供給，公共服務(wù)是相對(duì)貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)機(jī)制[21]。比如，針對(duì)特殊群體的相對(duì)貧困，即老弱病殘群體的相對(duì)貧困，則仍需要依托社會(huì)兜底的方式來解決，在相對(duì)貧困治理階段更是要提升兜底保障的水平且實(shí)現(xiàn)多方面的綜合保障。針對(duì)流動(dòng)性相對(duì)貧困，我們最需要解決的難題就是異地的教育、就醫(yī)和社會(huì)保障等，因此，這里相對(duì)性貧困問題的解決是要讓流動(dòng)人口在相關(guān)政策的幫扶下更好地融入城市生活，讓他們也可以享受城市提供的多方面的社會(huì)服務(wù)，而不是被排斥在外。針對(duì)轉(zhuǎn)型性貧困問題，需要采用的主要治理策略則是通過基礎(chǔ)設(shè)施的改善和市場(chǎng)因素的進(jìn)入，讓貧困群體與現(xiàn)代市場(chǎng)倫理進(jìn)行對(duì)接，同時(shí)發(fā)展性政策的實(shí)施推動(dòng)地方更快地步入市場(chǎng)機(jī)制配置資源的軌道，同時(shí)也通過對(duì)非合理消費(fèi)的引導(dǎo)與推動(dòng)轉(zhuǎn)型等使得消費(fèi)符合地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)即收入與消費(fèi)的均衡化。針對(duì)發(fā)展性貧困，則主要對(duì)其發(fā)展能力進(jìn)行提升，這其中以教育、就業(yè)和技能培訓(xùn)等扶貧工作為重點(diǎn)，同時(shí)還要對(duì)一般意義上的普遍性發(fā)展需求進(jìn)行滿足，在滿足需求的過程中提升人力資本和社會(huì)行動(dòng)能力，從而改變不利的發(fā)展處境。

五、結(jié)論與討論

城鄉(xiāng)融合既是我們討論相對(duì)貧困治理的一個(gè)重要基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也構(gòu)成了我們開展相對(duì)貧困治理的客觀條件，甚至是型塑了相對(duì)貧困范疇內(nèi)特定的貧困新形態(tài)。隨著城鄉(xiāng)融合進(jìn)程的加快，流動(dòng)性貧困、轉(zhuǎn)型性貧困和特殊群體性貧困等新形態(tài)的貧困問題將更加突出，為此，我們需要在城鄉(xiāng)融合的背景下與現(xiàn)實(shí)約束下更深入系統(tǒng)地思考相對(duì)貧困的治理問題。同時(shí)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制也提供了相對(duì)貧困治理的重要路徑。在這個(gè)意義上，相對(duì)貧困治理需要發(fā)揮貧困主體、社會(huì)主體、國家主體和人民命運(yùn)共同體的作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)力貧困治理[22]。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，全國層面要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略，但這并不會(huì)抹殺城鄉(xiāng)差異、區(qū)域發(fā)展差異和省區(qū)間的差異，這也就意味著差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及差異化的相對(duì)貧困治理機(jī)制都是客觀必要的。2020年后，對(duì)我國城鄉(xiāng)及不同區(qū)域相對(duì)貧困的成因及其呈現(xiàn)方式進(jìn)行深入研究十分必要[23]，這也是差異化相對(duì)貧困治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。差異化的相對(duì)貧困治理，不僅體現(xiàn)在差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也體現(xiàn)在不同層級(jí)政府在相對(duì)貧困治理中承擔(dān)有不同職能并扮演不同的角色，在以地方政府為核心主體的相對(duì)貧困治理階段，一定要突出地方政府的主體性和政策設(shè)置的靈活性，中央指導(dǎo)下的地方政府將是相對(duì)貧困治理的主要?jiǎng)恿Γ罁?jù)地方實(shí)際的相對(duì)貧困治理政策也更能取得實(shí)際成效，這也是對(duì)貧困群體所處的發(fā)展空間的結(jié)構(gòu)性困境的一種破除[24]。差異化的相對(duì)貧困治理機(jī)制能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)致貧結(jié)構(gòu)性與行動(dòng)性因素的超越，從而在繼承中國既有扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)貧困的創(chuàng)新治理。