（廣東財經(jīng)大學 法學院，廣東 廣州 510320）

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，為粵港澳大灣區(qū)治理法治化創(chuàng)造了巨大的空間，也提出了一定的要求。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，區(qū)域性行政協(xié)議是最重要的協(xié)調(diào)機制，是粵港澳三地政府得以合作的基礎(chǔ)紐帶。區(qū)域性行政協(xié)議并非粵港澳三地政府合作的創(chuàng)新，早在長三角經(jīng)濟區(qū)域一體化中就被廣泛應用，是地方政府之間合作的重要機制。區(qū)域性行政協(xié)議是旨在構(gòu)建統(tǒng)一市場的機制選擇，達到政府主導下的區(qū)域市場的統(tǒng)一，解決行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域的矛盾，彌合政府行為與市場行為的分裂，發(fā)揮制度在市場經(jīng)濟之下的優(yōu)勢[1]。但是，粵港澳政府合作中的行政協(xié)議是在“一國兩制”和“三個法域”背景下的實踐，是香港、澳門兩個單獨關(guān)稅區(qū)與作為內(nèi)地地方政府的廣東省政府之間簽訂的合作協(xié)議，與長三角經(jīng)濟區(qū)域一體化中的行政協(xié)議有不同之處。而這種不同點正是反映在：粵港澳政府之間簽訂的行政協(xié)議不僅受到國內(nèi)法調(diào)整，而且還受世界貿(mào)易組織（簡稱“WTO”）規(guī)則的規(guī)制。我國并未出現(xiàn)規(guī)范意義上的“行政協(xié)議”，但政府之間的協(xié)議卻已成為一個經(jīng)驗性的事實，是對實定法的一種突破，處于一種模糊不定的法律地位。因此，要理解政府間行政協(xié)議的合法性基礎(chǔ)，不僅先要厘定其性質(zhì)，還要對粵港澳三地在不同的體系中的關(guān)系進行區(qū)別。只有確定了行政協(xié)議的性質(zhì)與協(xié)議簽訂主體的關(guān)系，才能準確將粵港澳合作中的行政協(xié)議納入適合的法律規(guī)范范圍中。此外，對制憲者和立法者的目的，以及居于整個法律體系之上的憲法和政治基礎(chǔ)與法治理論的理解和運用也是必要的。

一、區(qū)域性行政協(xié)議性質(zhì)之厘定

在我國，由于“行政協(xié)議”并非制定法上的法律術(shù)語，學界對“行政協(xié)議”“行政契約”與“行政合同”的概念有不同的見解①何淵認為，行政契約與行政合同不是同一層次的概念，行政契約又可以分為對等性行政契約和不對等性行政契約，后者指的是行政合同，而前者就是區(qū)域性行政協(xié)議。參見何淵《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版，第33頁。，但要把每一個概念置于特定的情形中，其含義是清晰易辨的，僅糾結(jié)于字面含義的意義不大。因此，本文直接將研究對象——“行政協(xié)議”限定為行政機關(guān)之間的協(xié)議或者政府之間的協(xié)議，這也正是基于對粵港澳三地政府共同簽訂的協(xié)議而言。葉必豐教授較早在長三角經(jīng)濟一體化背景下提出了“行政協(xié)議”概念，即這類協(xié)定既不是共同行政行為，也不是行政合同，而是類似于美國各州之間的州際協(xié)定和《西班牙公共行政機關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實現(xiàn)平等合作的一項法律機制[2]。因此，行政協(xié)議的締結(jié)是各成員機關(guān)的意思表示達成一致并愿意接受該共同意志約束的整個過程[3]。

（一）平等的公法契約

所謂合作的平等，是指締約各方在行政協(xié)議中的地位是平等的，即享受權(quán)利與履行義務(wù)都基于各方的完全意志。這種平等不在于協(xié)議之外的政治地位優(yōu)越性，盡管在實踐中這種優(yōu)越性會實質(zhì)地影響協(xié)議的執(zhí)行。關(guān)于締約主體的平等，合同法第三條規(guī)定：合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方。盡管行政協(xié)議與民事合同存在本質(zhì)區(qū)別——前者由公法調(diào)整，后者屬于私法領(lǐng)域，但是在形式上二者是一致的。因此，在粵港澳合作中，三地政府在行政協(xié)議上的法律地位是平等的。緊接著，合同法第四條又規(guī)定：當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個人不得非法干預。行政協(xié)議則不然。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)實際上是中央規(guī)劃的一部分，中央意志在行政協(xié)議中居于基礎(chǔ)地位。2017年7月1日《深化粵港澳合作：推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡稱《框架協(xié)議》）由國家發(fā)展和改革委員會、廣東省人民政府、香港以及澳門特區(qū)政府共同簽署。從《框架協(xié)議》內(nèi)容可見，粵港澳合作建設(shè)大灣區(qū)，旨在“高水平參與國際合作，提升在國家經(jīng)濟發(fā)展和全方位開放中的引領(lǐng)作用”，中央意志可見一斑。關(guān)于中央與地方關(guān)系的內(nèi)容，本文將于第二部分詳述，此處不再贅述。因此，區(qū)域性行政協(xié)議實際上行民事合同之形，無民事合同之實。

區(qū)域性行政協(xié)議是否有行政合同之實，主要可以根據(jù)協(xié)議所規(guī)范的內(nèi)容來看?！犊蚣軈f(xié)議》是粵港澳大灣區(qū)建立的基礎(chǔ)，同時也是該區(qū)域內(nèi)所有其他協(xié)議得以簽訂的依據(jù)和范圍?！犊蚣軈f(xié)議》主要規(guī)定了七大重點合作領(lǐng)域①包括推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、進一步提升市場一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢、支持重大合作平臺建設(shè)。，即粵港澳三地政府合作主要圍繞在這七大領(lǐng)域。從該協(xié)議的內(nèi)容與目的來看，這份協(xié)議并沒有涉及具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，大部分內(nèi)容都偏向指導與規(guī)劃。無論是基礎(chǔ)建設(shè)還是市場規(guī)劃，或者民生工程，都屬于政府的法定職權(quán)，是公法所規(guī)范的內(nèi)容。由于公法所調(diào)整關(guān)系一般屬于馬克斯·韋伯提出的科層制理論控制下的層級關(guān)系，權(quán)力因素十分突出，因此政府間就《框架協(xié)議》的內(nèi)容的合作，實際上是市場因素對行政系統(tǒng)的侵入[4]。既然行政協(xié)定屬于公法調(diào)整的范圍，是一種對等的“公法契約”，那么在公法領(lǐng)域中，公權(quán)力行使必須遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則。因此，對于簽訂行政協(xié)議的任何一方，以及行政協(xié)議本身，都應當事先得到法律法規(guī)的授權(quán)。

（二）協(xié)議的行政計劃屬性

結(jié)合粵港澳大灣區(qū)政府合作中的行政協(xié)議的內(nèi)容來看，行政協(xié)議首先是三地政府或者中央與三地政府之間就各種公共行政事務(wù)達成共同意志的意思表示。其次，行政協(xié)議并沒有指向任何特定個人，或?qū)μ囟▊€人的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)范。再次，行政協(xié)議是指向未來的，是對未來行政的一種規(guī)劃、指導，并對各政府在各自轄區(qū)內(nèi)所實施的相關(guān)行政行為產(chǎn)生一定的約束力，即對各行政轄區(qū)事務(wù)而言，所簽訂的協(xié)議具有普遍約束力。由此可見，行政協(xié)議實質(zhì)上具有“行政立法”的效果，這點已得到普遍認同。但是，我國行政協(xié)議具有行政立法的效果并不表明其具有行政立法的效力。第一，我國憲法、立法法并沒有賦予各地方政府共同立法的權(quán)力，行政協(xié)議作為行政立法的一種沒有法律依據(jù)。第二，依法行政原則與立法法要求行政立法活動遵循一定程序一樣[5]，即不僅要經(jīng)過立項、起草、審議、公布和備案等幾個階段，而且一般行政立法在審議中都要經(jīng)過“三讀”，還要體現(xiàn)立法法、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定的公眾參與權(quán)。而我國締結(jié)行政協(xié)議的最重要的程序平臺是首長聯(lián)席會議，即區(qū)域各成員通過定期會議制度的方式，來完成要約、承諾與價值考量的過程，并達成一致意思表示，從而最終締結(jié)行政協(xié)議。如粵港合作聯(lián)席會議、粵澳聯(lián)席會議就是粵港澳合作中的重要平臺，首長促成協(xié)議的簽訂是慣用手段。第三，行政立法的效力在行政領(lǐng)域表現(xiàn)為規(guī)范行政行為的正式法律淵源，是行政行為的依據(jù)；在司法領(lǐng)域，法院判決時應當適用法規(guī)，并可以參照適用規(guī)章。而行政協(xié)議能否對行政機關(guān)行為具有強制力值得商榷，畢竟在實踐中行政協(xié)議沒有規(guī)定法律責任，而且在司法上，行政協(xié)議不是法院判決的依據(jù)。

由上可見，行政協(xié)議不是行政立法，而是數(shù)個行政機關(guān)之間共同制定的關(guān)于公共行政事務(wù)的計劃。當然這種計劃可以是一個規(guī)定合作方向的框架，如內(nèi)地與港澳簽訂的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱“CEPA”）；也可以是針對某一具體領(lǐng)域的，如內(nèi)地與香港簽訂的《CEPA投資協(xié)議》。實際上，行政計劃是行政權(quán)力的行使過程或者結(jié)果，是行政機關(guān)在實施公共事業(yè)及其他活動之前，綜合地提出有關(guān)行政目標，事前制定出規(guī)劃藍圖，明確具體的行政目標，并進一步制定為實現(xiàn)該具體目標和綜合性目標所必需的各項政策性大綱的事前決定過程，以及該決定過程所產(chǎn)生的結(jié)果[6]。值得注意的是，粵港澳合作中的行政協(xié)議，既是對中央政策的落實，同時又是三地政府的行政計劃，體現(xiàn)了“中央集權(quán)”與“權(quán)力下放”的央地關(guān)系模式。另外，內(nèi)地、香港、澳門均為WTO規(guī)則下的單獨關(guān)稅區(qū)，而三地政府間的這一層關(guān)系同時也是影響行政協(xié)議的重要因素。楊建順教授提出：“行政計劃的確定過程具有強烈的價值選擇、諸利益的調(diào)整等特征，它不僅是行政層面的問題，而且是行政法層面的問題；不僅是立法層面的問題，而且是政治層面的問題?！盵7]對區(qū)域性行政協(xié)議來說亦是如此。因此，在理清行政協(xié)議的性質(zhì)的基礎(chǔ)上，可以更好地認識到行政協(xié)議締結(jié)主體的關(guān)系，而這些內(nèi)容都是提出與完善行政協(xié)議法律規(guī)制的前提。

二、粵港澳合作中三地政府間的兩層關(guān)系

粵港澳合作中的行政協(xié)議之所以與其他地方政府之間的行政協(xié)議不同，就在于粵港澳三地比一般地方政府間多了一層關(guān)系，其中香港、澳門特區(qū)除了是我國地方行政區(qū)外，還是WTO框架下的單獨關(guān)稅區(qū)。本文旨在探討單獨關(guān)稅區(qū)與內(nèi)地地方政府之間的關(guān)系以及在這種關(guān)系之下應當受到何種法律規(guī)制。值得注意的是，港澳單獨關(guān)稅區(qū)是在“一國兩制”政策與特殊的國際政治背景下形成的，具有歷史特殊性，所以在論及三地政府之間的關(guān)系時，依然離不開“一國兩制”政策以及相關(guān)的國際法背景?；诖耍卣诨浉郯拇鬄硡^(qū)合作中存在兩層關(guān)系：一是單一制模式下三個地方政府間的平等合作關(guān)系；二是WTO規(guī)則下廣東省與香港、澳門兩個單獨關(guān)稅區(qū)的平等合作關(guān)系。理清三地政府之間的這兩層關(guān)系，是理解三地平等簽訂行政協(xié)議的權(quán)力基礎(chǔ)的前提；同時，不同層面上的關(guān)系也決定了行政協(xié)議應該受到哪些法律規(guī)范的規(guī)制。

（一）“單一制”模式下粵港澳的關(guān)系

我國是單一制國家，在中央地方關(guān)系上實行中央集權(quán)制模式。在中央集權(quán)下的單一制國家中，中央與地方存在特別的央地關(guān)系。中央集權(quán)體制的特點有兩個：一是地方自治權(quán)或自主權(quán)都比較小，二是中央行政機關(guān)往往直接指揮控制地方各級行政機關(guān)并監(jiān)督地方代議機關(guān)，地方行政長官不對本級議會負政治責任而是對上級行政機關(guān)負責[8]。因此，在中央集權(quán)模式下央地關(guān)系中，地方權(quán)力都由中央授予。中央通過憲法、組織法授予地方權(quán)力，實則屬于權(quán)力下放，即授權(quán)地方行使地方事務(wù)管轄權(quán)。民族區(qū)域自治與特別行政區(qū)自治盡管擁有一定程度的自治權(quán)，但這種自治權(quán)依然由中央授予，是中央集權(quán)模式下中央與地方關(guān)系特殊實踐。憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！币虼?，特別行政區(qū)是國家在必要時所設(shè)立的，即行政區(qū)權(quán)力來自中央的授權(quán)，具體事項由全國人大立法規(guī)定。實際上，這種中央集權(quán)的央地關(guān)系，在行政系統(tǒng)中表現(xiàn)得尤為明顯。憲法第一百一十條規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院?！币虼耍浉郯亩紝儆谥醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導下的省級地方政府，治理地方的權(quán)力都源自中央。

但是，中央集權(quán)并不意味著國家事無大小都由中央親自管理，或者每一具體事務(wù)都需要中央親自授權(quán)，這樣既無效率，也無操作可能性。因此，事權(quán)下放是中央集權(quán)的必然。除中央絕對保留的權(quán)力外，一般來說，中央都會將其他權(quán)力下放到地方。在分稅制改革以后，實際上我國就呈現(xiàn)事權(quán)不斷被下放地方的趨勢，地方行政管理自主權(quán)不斷擴大與充實[9]。憲法第三條第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！敝醒牍膭畹胤桨l(fā)揮主動性、積極性，表明中央對于地方擁有一定的事權(quán)的“寬容”。如憲法第一百零七條第一款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！备郯幕痉ㄒ卜謩e規(guī)定了全國人民代表大會授權(quán)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。事實上，港澳在法律上的自治程度遠超過一般的聯(lián)邦制國家，即“自治權(quán)”名義上是授予的，但是中央撤回授權(quán)的實際可能性是微乎其微的[10]。由此可見，粵港澳三地政府在單一制國家權(quán)力結(jié)構(gòu)下，依然享有一定程度的自主權(quán)，尤其是港澳兩地對行政轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)享有高度自治權(quán)。因此，粵港澳三地在單一制模式下的關(guān)系是擁有一定自主權(quán)（自治權(quán)）的地方政府，均屬于省級行政單位，在組織法上的地位是同等的。

根據(jù)現(xiàn)實需要，中央和地方可以采取各種變通的分權(quán)模式，保障最大程度地地方自治[11]。從目前我國國家權(quán)力的縱向配置上，地方政府在實踐中仍須遵循中央集權(quán)、事權(quán)分立的模式，即粵港澳政府獨立處理本轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的資格和能力得到事實上的承認。這種資格和能力反映在行政協(xié)議上是指地方政府可以平等參與行政協(xié)議的簽訂，并具備的獨立意思表示，以及獨立履行協(xié)議的能力。事實上，中央作出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃后，對粵港澳三地政府所采取的態(tài)度是更加包容?；谏鲜鲋醒肱c地方關(guān)系以及地方政府之間的關(guān)系，粵港澳在大灣區(qū)建設(shè)的合作中簽訂行政協(xié)議是以平等的地方政府“身份”參與，具備參與簽訂行政協(xié)議的權(quán)力。

（二）單獨關(guān)稅區(qū)與內(nèi)地地方政府的關(guān)系

粵港澳三地政府除了屬于中央領(lǐng)導下的具有省級組織法地位的地方政府外，他們還有另外的一層關(guān)系：香港、澳門作為WTO規(guī)則下的單獨關(guān)稅區(qū)與廣東省政府的合作關(guān)系?；凇耙粐鴥芍啤闭叩挠绊?，在WTO框架下，我國是“一國四席”模式。一方面，單獨關(guān)稅區(qū)既是歸屬于某一主權(quán)國家并受其政治管轄的部分領(lǐng)土，卻又在處理本地區(qū)的外貿(mào)關(guān)系等方面享有自主權(quán)；另一方面，該地區(qū)雖在處理本地外貿(mào)關(guān)系等方面享有自主權(quán)，卻又在國際法公認的“身份”和地位上，仍然只是歸屬于該主權(quán)國家并受其政治管轄的部分領(lǐng)土[12]。因此，作為WTO成員，港澳和內(nèi)地在享有相應權(quán)利的同時，也要承擔相應義務(wù)；在享受相關(guān)貿(mào)易待遇帶來的便利、利益和優(yōu)惠的同時，也要為其他國家或成員提供法定和約定的待遇，但內(nèi)地是以發(fā)展中國家身份加入WTO的，其權(quán)利義務(wù)與港澳有所不同，廣東屬于內(nèi)地的一部分，其權(quán)利義務(wù)也有所不同[13]。在粵港澳合作中，港澳單獨關(guān)稅區(qū)與廣東省政府之間關(guān)系，使三地在簽訂行政協(xié)議的時候不得不對WTO規(guī)則予以考慮。

實際上，之所以在港澳與內(nèi)地地方政府共同簽訂行政協(xié)議上考量三者的特殊的“國際法關(guān)系”，就是因為我國特有的“一國兩制”政策所造成的多元法域同時存在的狀況。在“一國兩制”和“三大法域”背景下，只有在港澳基本法附件三所列的全國性法律才能在港澳予以適用。所以除憲法外，內(nèi)地所有不在基本法附件三所列明的法律都不能直接規(guī)范港澳政府的行為，當然包括港澳政府與廣東省政府的締約行為。那么，在這種法律適用現(xiàn)狀下，反而是WTO規(guī)則對港澳與廣東省的經(jīng)貿(mào)合作起到重要的規(guī)范作用?！督⑹澜缳Q(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》第二條第二項規(guī)定：附件一、附件二和附件三中的各協(xié)議及其法律文件均是本協(xié)議的組成部分，并約束所有成員。在第十四條第二項又規(guī)定：在本協(xié)定生效之后接受本協(xié)定的成員，應執(zhí)行自本協(xié)定生效開始的期限內(nèi)應執(zhí)行的多邊貿(mào)易協(xié)定中的減讓和義務(wù)，如同該成員在本協(xié)定生效之日即接受本協(xié)定。因此，第十六條第四項對成員的義務(wù)作出規(guī)定，即每一成員應保證其法律法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務(wù)相一致。

值得注意的是，廣東省政府并非WTO規(guī)則下的單獨關(guān)稅區(qū)，那么在與港澳經(jīng)貿(mào)合作中是否也適用WTO規(guī)則。其一，中國內(nèi)地屬于WTO成員，在對外貿(mào)易中應當遵循WTO規(guī)則。而廣東省屬于中國內(nèi)地的一部分，根據(jù)“一條鞭”理論，在參與對外貿(mào)易活動時，應當遵守WTO規(guī)則。其二，根據(jù)WTO宗旨：“本協(xié)定的各參與方，認識到在處理他們在貿(mào)易和經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)系時，應以提高生活水平、保證充分就業(yè)、保證實際收入和有效需求的大幅穩(wěn)定增長以及擴大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)與貿(mào)易為目的，同時應依照可持續(xù)發(fā)展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，需求既保護和維護環(huán)境，又以與他們各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需求和關(guān)注相一致的方式，加強為此采取的措施。進一步認識到需要作出積極努力，以保證發(fā)展中國家特別是其中的最不發(fā)達國家，在國際貿(mào)易增長中獲得與其經(jīng)濟發(fā)展需要相當?shù)姆蓊~。”[14]可見，WTO規(guī)則鼓勵改善貿(mào)易環(huán)境，實現(xiàn)貿(mào)易利益的最大化，而粵港澳合作的目標正是WTO宗旨的體現(xiàn)，所以可以通過適用WTO規(guī)則改善經(jīng)貿(mào)合作的規(guī)則環(huán)境。因此，在WTO框架下的粵港澳政府共同簽訂的行政協(xié)議，實際上是建立在WTO規(guī)則之上的區(qū)際協(xié)議。

三、行政協(xié)議應受國內(nèi)法與WTO規(guī)則的規(guī)制

粵港澳共同簽訂的行政協(xié)議是地方政府之間平等參與、共同制定的行政計劃，并且其內(nèi)容主要是政府間對行政轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展事項的安排。關(guān)于地方政府間的行政協(xié)議，最本質(zhì)的因素體現(xiàn)在各地方政府的平等參與。這種地方政府間的平等關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個方面：一是中央集權(quán)、事權(quán)分立下地方政府的平等合作；二是在WTO規(guī)則下廣東省政府與港、澳單獨關(guān)稅區(qū)的平等合作。因此，關(guān)于粵港澳合作中的行政協(xié)議，應該受到國內(nèi)法與國際法兩個方面的規(guī)范調(diào)整。而無論是國內(nèi)法規(guī)范還是WTO規(guī)則，其最終目的在于規(guī)范粵港澳三地的締約行為，促進三地經(jīng)貿(mào)的平等合作以及實現(xiàn)利益最大化。

（一）區(qū)域性行政協(xié)議的國內(nèi)法規(guī)范

在國內(nèi)法層面上，基于“一國兩制”政策，除憲法與基本法附件三所列明的法律外，其他全國性法律均不能在香港、澳門實施。因此，在粵港澳經(jīng)貿(mào)合作中所簽訂的區(qū)域性行政協(xié)議，主要受到憲法、內(nèi)地法律和港澳法律三類法的規(guī)范。而在規(guī)范內(nèi)容上，又主要涉及行政協(xié)議締結(jié)權(quán)、協(xié)議內(nèi)容和協(xié)議程序。關(guān)于締約主體的權(quán)力來源，其背后的理論就是第二部分所述及的中央與地方關(guān)系。在憲法中最直接的規(guī)定是第三條第四款，即中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。地方的主動性、積極性就體現(xiàn)在其對事權(quán)的掌控以及財權(quán)的利用。緊接著，憲法第一百零七條就規(guī)定了縣級以上政府有權(quán)管理本行政轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作。盡管憲法第一百零一條規(guī)定，地方政府只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使國家權(quán)力，但從制憲者的本意來看，憲法的該條規(guī)定目的在于厘定地方政府在地理范圍上的管轄權(quán)，防止地方政府之間在行使職權(quán)的時候發(fā)生沖突，是一種防御性或消極性的法規(guī)范。因此，地方政府在一些跨域事務(wù)中行使的職權(quán)行為并不具有予以防御的必要，從法規(guī)范的目的解釋角度來說，并未違反憲法第一百零七條的規(guī)定[15]。同時，地方組織法第五十九條也規(guī)定了地方政府權(quán)限，而地方政府締結(jié)行政協(xié)議的權(quán)力存在制度空間。香港、澳門基本法都賦予了其高度自治權(quán)，并對其自治權(quán)作了框架性的規(guī)劃。香港基本法第一百零九條規(guī)定：香港特別行政區(qū)政府提供適當?shù)慕?jīng)濟和法律環(huán)境，以保持香港和國際金融中心地位；第一百一十六條規(guī)定香港為單獨關(guān)稅區(qū)，可以“中國香港”的名義參加《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》、關(guān)于國際紡織品貿(mào)易安排等有關(guān)國際組織和國際貿(mào)易協(xié)定，包括優(yōu)惠貿(mào)易安排，即基本法保障香港簽訂區(qū)域間行政協(xié)議的權(quán)力。澳門基本法同樣對澳門特別行政區(qū)政府作出經(jīng)濟安排的權(quán)力予以認可和保障。

在協(xié)議內(nèi)容上，應當根據(jù)憲法第一百零一條與地方組織法第五十九條所賦予的權(quán)限對行政協(xié)議的內(nèi)容范圍進行限定?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)主要取國內(nèi)外成功的灣區(qū)經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合自身發(fā)展條件，從而推動經(jīng)濟區(qū)域一體化發(fā)展[16]。從《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》所提及的七大合作領(lǐng)域來看，實際上都囊括在地方政府的權(quán)限范圍內(nèi)①《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議：劃定七大合作重點領(lǐng)域》，參見http：//finance.ifeng.com/a/20170704/15508926_0.shtml。?；浉郯暮献髦械男姓f(xié)議，旨在調(diào)解三地的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，而這些調(diào)整內(nèi)容必須要有一個邊界。這個邊界就是中央絕對保留的那一部分權(quán)力，如行政區(qū)域調(diào)整、地方權(quán)力的規(guī)整等。當然，這里會涉及更多的是政治問題。如果要將行政協(xié)議的內(nèi)容進行形式意義上的規(guī)范，那么最直接的方式就是將行政協(xié)議寫入憲法及相關(guān)法律。對行政協(xié)議予以國內(nèi)法規(guī)范，不僅可以解決行政協(xié)議的合法性問題，而且可以對實踐中出現(xiàn)的行政協(xié)議進行限制，防止地方權(quán)力的過度延伸。將行政協(xié)議寫入憲法還有一個重要的功能：可以解決香港、澳門與內(nèi)地地方政府簽訂行政協(xié)議的規(guī)范問題。目前大多行政協(xié)議內(nèi)容過于原則，只是一種框架協(xié)議，協(xié)議履行的程序、違約責任等行政協(xié)議應有的內(nèi)容都經(jīng)常缺乏，影響了協(xié)議的可操作性[17]。因此完善、規(guī)范行政協(xié)議的內(nèi)容與范圍是必要的。

由于我國沒有關(guān)于行政協(xié)議的直接法律規(guī)定，從而導致區(qū)域間行政協(xié)議只能成為一種經(jīng)驗性操作，在實踐中出現(xiàn)很多不規(guī)范的問題。簽訂行政協(xié)議的行為，本質(zhì)上屬于行政活動，是政府行使行政權(quán)力的一種方式。因此，從控權(quán)的角度來看，將行政協(xié)議納入行政程序的內(nèi)容中，是對區(qū)域性行政協(xié)議最直接、最有效的規(guī)范。根據(jù)西班牙的立法經(jīng)驗，《西班牙公共行政機關(guān)及其共同的行政程序法》就將公共行政機關(guān)之間的合作協(xié)定規(guī)定在行政程序法上[18]。在現(xiàn)代法治理念中，正當程序不僅要體現(xiàn)行政機關(guān)實施的行政行為中，而且還要作為規(guī)范行政活動的一項原則。行政活動必須通過作為個體的人來開展，而但凡是人都有恣意妄為的可能，尤其是現(xiàn)代行政機關(guān)所擁有的巨大的自由裁量權(quán)。因此，行政程序的控制就在于從行為過程來規(guī)范行政活動。無論是行政立法，還是政府決策，都需要公民的積極參與，這不僅體現(xiàn)人民主權(quán)的本質(zhì)，更直接的效果是通過程序來規(guī)范行政活動。無論是行政協(xié)議被看作一種行政立法，還是行政計劃，行政程序法的規(guī)范都是必要的。實際上，承襲大陸法系的澳門早已頒布實施行政程序法，并對“行政合同”進行了規(guī)定。國內(nèi)很多研究者就建議將來制定行政程序法時應該將“行政合同”與“行政協(xié)議”作為一部分內(nèi)容進行規(guī)定。

（二）粵港澳合作中的行政協(xié)議應遵循WTO規(guī)則

粵港澳之間的合作最特殊的地方在于，內(nèi)地、香港和澳門都是WTO框架下的單獨關(guān)稅區(qū)，而廣東又是內(nèi)地轄區(qū)范圍內(nèi)的一個行政區(qū)，因此三地政府所簽訂的行政協(xié)議在國際法上應受WTO規(guī)則的規(guī)制。WTO規(guī)則主要包括三大部分內(nèi)容，即貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定。行政協(xié)議作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的合作機制，實際上大部分協(xié)議內(nèi)容都與上述三個方面有關(guān)。但是，關(guān)于我國法律的程序及其國際條約義務(wù)中存在很多規(guī)定未明確之處，對于WTO在國內(nèi)法中的實施，以及法院如何對待WTO義務(wù)問題，也存在很多未明確之處[19]。因此，粵港澳合作中的行政協(xié)議何以“名正言順”適用WTO規(guī)則，是關(guān)于國際條約在國內(nèi)適用的問題。按照《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》第十六條第四項的規(guī)定，WTO每一成員應保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務(wù)相一致。那么對于內(nèi)地、香港、澳門來說，制定與WTO規(guī)則相一致的法律并遵守WTO規(guī)則是其作為成員的義務(wù)。從這個意義上講，WTO規(guī)則當然可以調(diào)整粵港澳合作中的行政協(xié)議。而粵港澳合作中的行政協(xié)議符合WTO規(guī)則，首先就體現(xiàn)在協(xié)議對WTO基本原則的遵守。

第一，非歧視原則是WTO的基石，主要包括最惠國待遇和國民待遇原則。香港、澳門是自由港，其貿(mào)易自由化程度高。在粵港澳合作中，行政協(xié)議要體現(xiàn)香港、澳門高度貿(mào)易自由化所帶來的便利、優(yōu)惠。在與內(nèi)地政府合作過程中，港澳給予其他WTO成員的優(yōu)惠不能更少，否則將違反非歧視原則。第二，透明度原則應當在行政協(xié)議中得到體現(xiàn)。WTO倡導成員在權(quán)利與義務(wù)平衡的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況而不斷降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，逐步開放市場，實行貿(mào)易自由化。要平衡成員的權(quán)利義務(wù)，首先就要保證貿(mào)易的透明度，規(guī)則的透明度?；浉郯碾m同屬我國政府的一部分，有著共同的利益，但是，每一地方政府都有自己的特殊需求，有不同的居民，因此地方政府間的利益沖突也是常態(tài)?；趯ψ陨砝娴目剂?，選擇性公開或適用某些政策、規(guī)則，或許是政府間經(jīng)貿(mào)合作常用“伎倆”。那么在粵港澳合作中所共同簽訂的行政協(xié)議就要極力避免各締約方這樣的操作，否則就會違背透明度原則。第三，行政協(xié)議還必須遵循公平貿(mào)易原則，這就要求粵港澳在行政協(xié)議中的平等合作地位要得到保障。要避免政治力量、經(jīng)濟實力、自主權(quán)限等因素對經(jīng)貿(mào)合作的影響，就必須保證粵港澳在協(xié)議中的平等地位。同時，行政協(xié)議還得遵循WTO的其他基本原則。

此外，行政協(xié)議還必須遵循WTO一系列的規(guī)則，而且這恰恰是多邊合作的一個最低要求?！蛾P(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（1994）第二十四條第五項規(guī)定：“本協(xié)定的各項規(guī)定，不得阻止締約各國在其領(lǐng)土之間建立關(guān)稅聯(lián)盟或自由貿(mào)易區(qū)，或為建立關(guān)稅聯(lián)盟或自由貿(mào)易區(qū)的需要采用某種臨時協(xié)定，但是：（甲）對關(guān)稅聯(lián)盟或過渡到關(guān)稅聯(lián)盟的臨時協(xié)定來說，建立起來的這種聯(lián)盟或臨時協(xié)定對未參加聯(lián)盟或臨時協(xié)定的締約各國的貿(mào)易所實施的關(guān)稅和其他貿(mào)易規(guī)章，大體上不得高于或嚴于未建立聯(lián)盟或臨時協(xié)定時各組成領(lǐng)土所實施的關(guān)稅和貿(mào)易規(guī)章的一般限制水平；（乙）對自由貿(mào)易區(qū)或過渡到自由貿(mào)易區(qū)的臨時協(xié)定來說，在建立自由貿(mào)易區(qū)或采用臨時協(xié)定以后，每個組成領(lǐng)土維持的對未參加貿(mào)易區(qū)或臨時協(xié)定的締約各國貿(mào)易所適用的關(guān)稅和其他貿(mào)易規(guī)章，不得高于或嚴于同一組成領(lǐng)土在未成立自由貿(mào)易區(qū)或臨時協(xié)定時所實施的相當關(guān)稅和其他貿(mào)易規(guī)章?！?/p>

需要注意的是，上述締約國是指各個單獨關(guān)稅區(qū)。從國際法來看，粵港澳大灣區(qū)類似于WTO幾個成員之間建立的“自由貿(mào)易區(qū)”，旨在實現(xiàn)更高層次、更親密的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。因此，根據(jù)WTO規(guī)則和宗旨，成員之間建立自由貿(mào)易區(qū)應當支持。但是，建立自由貿(mào)易區(qū)的最低標準不得低于WTO的一般限制水平，并且建立自由貿(mào)易區(qū)不得損害其他WTO成員本應享受的優(yōu)惠政策。正是基于WTO規(guī)則本身的規(guī)定，在粵港澳合作中簽訂的行政協(xié)議，是否優(yōu)先適用WTO規(guī)則，應當根據(jù)最有利原則來判定。但是，根據(jù)WTO規(guī)則，單獨關(guān)稅區(qū)之間的經(jīng)貿(mào)政策和貿(mào)易優(yōu)惠，不僅只是粵港澳三地之間的利益交涉，而且還可能影響其他WTO成員的貿(mào)易利益。因此，對于協(xié)議的內(nèi)容、程序和糾紛解決而言，有必要遵循WTO的規(guī)則。并且，WTO框架下的政府間經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則，相對國內(nèi)關(guān)于行政協(xié)議規(guī)范的空白，無論是規(guī)范締結(jié)行政協(xié)議的行為，還是處理履行行政協(xié)議的沖突，都是比較完備的?？偟膩碚f，粵港澳合作中的行政協(xié)議遵守WTO規(guī)則不僅是WTO成員的義務(wù)，而且還有利于規(guī)范行政協(xié)議的簽訂、執(zhí)行、糾紛解決，最終促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。