彭澎，梁顯佳

（1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640；2.廣州市社會科學(xué)院，廣東 廣州 510410）

一、問題的提出

現(xiàn)代化改革提高了中國社會的開放性和流動性，各行政區(qū)之間的地理空間界限被逐漸打破，跨行政區(qū)域的要素流動、社會交往和信息傳播成為一種常態(tài)。在此背景下，發(fā)生于某一行政區(qū)內(nèi)的公共問題得以快速向相鄰行政區(qū)擴(kuò)散，呈現(xiàn)“外溢化”“無界化”和“擴(kuò)散化”等特征趨勢，逐步發(fā)展成區(qū)域性公共問題。例如，區(qū)域公共社會治安與犯罪問題、跨域環(huán)境污染問題、地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展問題、流動人口管理問題等，超越了地理界限，趨于外部化和無界化，使得跨域公共事務(wù)治理陷入合作困境[1]。相較于單一行政區(qū)內(nèi)的公共問題，跨域性公共問題的影響范圍更加寬廣，波及多個省、市、區(qū)的眾多人口，問題復(fù)雜程度和解決難度相對更大，僅憑單一地方政府的治理資源和治理能力難以妥善解決。因此，如何對跨域性公共問題進(jìn)行有效治理，實現(xiàn)并維護(hù)公共利益，對我國既有的跨域公共事務(wù)治理模式和治理體制提出了巨大挑戰(zhàn)，是新時代國家政府治理迫切需要回應(yīng)的重要議題。

1978年以來，中國政府在財政領(lǐng)域探索性實施“分權(quán)化改革”，并由此推行至其他社會領(lǐng)域。在行政體制方面，為協(xié)調(diào)中央集權(quán)與地方有效治理之間的矛盾，中國圍繞“分權(quán)化改革”議題進(jìn)行了多次行政體制改革①參照燕繼榮、魏禮群等學(xué)者對改革開放以來中國行政改革階段的劃分，中國的分權(quán)化改革大致上分為三個階段：變革計劃經(jīng)濟(jì)體制模式的央地分權(quán)改革（1978—1992年）；精簡部門機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能改革（1993—2012年）；簡政放權(quán)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化改革（2013年至今）。。改革重塑了央地政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，地方政府獲得了較大的行政事務(wù)治理自由裁量權(quán)，中央政府更多地發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督的作用。由中央到地方的層層向下賦權(quán)，刺激了地方政府開展公共治理活動和提供公共物品與服務(wù)的積極性，各地政府實現(xiàn)了良好的治理績效，但同時也在一定程度上加劇了國家治理的碎片化[2]。在“屬地管理”的制度安排下，地方政府在本轄區(qū)內(nèi)獨立履行社會治理與公共服務(wù)職能，府際合作缺乏制度化的約束與激勵，在區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務(wù)供給上處于一種相對獨立或相互競爭的關(guān)系，缺少行之有效的溝通、協(xié)調(diào)與合作，而是采取“各自為政”“相互隔離”“單打獨斗”的碎片化治理策略[3]。這種碎片化治理模式不但無法有效解決區(qū)域性公共問題，反而加劇了行政資源的分散性，增加公共治理成本，降低政府整體治理績效。因此，中國在區(qū)域公共問題治理上亟須探索和應(yīng)用新的治理模式。

為解決地方政府在跨域公共事務(wù)上存在的碎片化治理問題，西方學(xué)者于20世紀(jì)90年代提出了一種新的區(qū)域公共治理構(gòu)想——整體性治理，強(qiáng)調(diào)通過整合與協(xié)調(diào)政府組織體系以解決行政實踐中出現(xiàn)的政府碎片化問題[4]。該理論在西方國家政府改革與行政實踐中已被廣泛付諸檢驗，為破除地方政府間跨域治理碎片化難題貢獻(xiàn)了理論指引并指明變革的現(xiàn)實路徑。鑒于此，本文聚焦我國國家治理場域內(nèi)廣泛存在的地方政府間跨域治理碎片化現(xiàn)象，以整體性治理理論為分析視角，嘗試實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是對我國地方政府在區(qū)域公共問題治理中的碎片化現(xiàn)象進(jìn)行整體性分析，掌握跨域治理碎片化的表征、組織根源、生成邏輯和現(xiàn)實弊端；二是從管控治理風(fēng)險管控與深化政府改革兩個維度探索中國地方政府間跨域治理轉(zhuǎn)型的動力，構(gòu)建內(nèi)外部動力要素的耦合機(jī)制；三是從變革理念、完善權(quán)責(zé)設(shè)計、優(yōu)化組織建設(shè)、加強(qiáng)制度安排的維度構(gòu)建中國跨域治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)策略。

二、治理碎片化：地方政府間跨域治理面臨的問題

碎片化原指完整的東西破碎成諸多零塊，最初被用于描述傳播學(xué)的中社會信息傳播過程出現(xiàn)的割裂化與斷續(xù)化現(xiàn)象。李侃如（Lieberthal.K）、蘭普頓（D.M.Lampton）等將“碎片化”引入分析中國的決策體制，強(qiáng)調(diào)公共政策是政府部門之間、中央和地方政府之間、各級地方政府之間基于各自利益討價還價、談判妥協(xié)的結(jié)果[5]?？缬蚴侵缚缧姓^(qū)域，也可理解為區(qū)域更多的通過行政區(qū)劃系統(tǒng)加以指涉，因此跨域概念更多地用于表示超越了單一行政區(qū)劃的兩個或多個行政區(qū)劃范圍總體[6]。綜上，本文中的跨域治理碎片化可理解為：作為共同治理主體的多個地方政府，在面對某一跨域公共問題時，基于屬地管理主義原則各自行使行政權(quán)，缺乏制度化的合作約束，產(chǎn)生治理上的地域壁壘和功能割裂。

（一）地方政府跨域公共治理碎片化的多維表現(xiàn)

在封閉與半封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和早期工業(yè)社會中，社會公共事務(wù)相對簡單且大多生成于某一行政轄區(qū)內(nèi)，地方政府間碎片化治理模式成為與之適應(yīng)的政府管理模式[7]。改革開放以來，國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，大量的公共治理任務(wù)隨之而來，挑戰(zhàn)著地方政府的治理能力，尤其是珠三角、長三角和沿長江經(jīng)濟(jì)帶等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，面臨愈發(fā)復(fù)雜的公共治理環(huán)境，該治理模式的弊端不斷顯露，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：一是治理主體碎片化?；凇皩俚毓芾碇髁x”的行政原則，公共事務(wù)治理通常以行政區(qū)劃為界，依此裁定治理權(quán)責(zé)的歸屬與分配，各地方政府根據(jù)相應(yīng)的權(quán)責(zé)開展本行政區(qū)內(nèi)的治理工作，地區(qū)間的治理資源存在整合的困難。二是治理理念碎片化。在跨域治理中，地方政府間往往存在差異化的利益訴求。例如在跨域環(huán)境污染治理問題上，發(fā)達(dá)地區(qū)更多地考慮環(huán)保、綠色經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展等價值，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則一般更重視本地GDP增長，甚至不惜以破壞生態(tài)為代價。這種差異化的利益訴求，是跨域公共事務(wù)治理目標(biāo)分化的根源，也使得跨域治理容易偏離公共利益。三是治理方式碎片化。在跨域治理中，地方政府間在方式的選擇上存在“一元管控”與“民主共治”的差異。地區(qū)民主化程度的差距決定了政府對其他社會力量參與公共治理的接納程度，一般而言，民主程度不發(fā)達(dá)的地區(qū)排斥社會力量的聯(lián)合參與，民主程度相對發(fā)達(dá)的地區(qū)則傾向于采取聯(lián)合共治的方式。四是治理制度碎片化。受到“本位主義”的影響，地方政府的政策制定和制度實施具有濃厚的自利色彩，通常相鄰地區(qū)之間的政策制度缺乏有效的銜接與融合，產(chǎn)生治理制度碎片化后果。

（二）傳統(tǒng)科層制：地方政府間跨域治理碎片化的組織根源

在公共管理領(lǐng)域，碎片化與科層制關(guān)系密切，指向的是層級政府之間、同一政府內(nèi)部各部門之間以及各地方政府之間的權(quán)力分割狀況[8]?？茖又谱鳛橐环N高度理性的組織形式，在工業(yè)化社會中為世界上多數(shù)國家所接納，成為主要的政府組織制度。韋伯所提出的理想化科層制強(qiáng)調(diào)在組織內(nèi)部實行嚴(yán)格的專業(yè)化分工，各部門之間依照權(quán)責(zé)分配和既定規(guī)章制度開展活動，表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壒?jié)制與橫向職責(zé)分工兩大特征[9]?？茖又频慕M織設(shè)計貫穿了整個中國政府體系，在縱向上形成“中央—省級—市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)”的五級行政區(qū)劃設(shè)置和層層授權(quán)的體系，在橫向上則表現(xiàn)為同級地方行政區(qū)域之間界限清晰的權(quán)責(zé)劃分，形成了行政區(qū)行政的管理體制①行政區(qū)行政是學(xué)界對我國現(xiàn)行行政管理體制的概括，是一種嚴(yán)格以行政區(qū)域為界限，國家內(nèi)部各地方政府相對獨立地管理本區(qū)域公共事務(wù)的治理原則和模式。。行政區(qū)行政明確劃分了地方政府的治理職責(zé)權(quán)限，各級地方政府對本行政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，能夠更好地發(fā)揮自身的積極性，實現(xiàn)行政區(qū)內(nèi)的有效治理。但是，行政區(qū)行政的管理體制過于強(qiáng)調(diào)地方政府之間的職責(zé)分工和各司其職，忽視了地方政府之間的協(xié)同治理，不能有效應(yīng)對跨域公共事務(wù)治理。這種行政體制導(dǎo)致地方政府之間常常是“競爭”多于“合作”，在關(guān)乎地方利益的跨域公共事務(wù)中，追求地方利益最大化仍然是地方政府行動的主要動機(jī)，相互之間的競爭意識大于合作意識。因此，以科層制思想為核心的行政區(qū)行政管理體制雖然清晰地劃分了地方政府之間行政范圍和職責(zé)權(quán)限，促進(jìn)各地方政府有效管理各自行政轄區(qū)范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)，但由此形成的行政壁壘導(dǎo)致地方政府組織體系松散化和功能職責(zé)碎片化，加劇了地方政府對跨域公共事務(wù)治理的碎片化。

（三）行政發(fā)包：地方政府間跨域治理碎片化的生成邏輯

出于對專業(yè)化分工與高效化管理的追求，中國政府依照權(quán)責(zé)歸屬和行政區(qū)劃，劃分出邊界明確的多元子系統(tǒng)，形成了功能裂解、條塊分割的碎片化治理格局。中國的上下級政府之間被認(rèn)為是一種權(quán)力的“委托—代理”關(guān)系，這種關(guān)系被形象地概括為“行政發(fā)包制”[10]。上級政府將治理權(quán)委托于下級政府，并通過行政監(jiān)察、績效考核、政治升遷等方式，對下級政府官員加以激勵約束，確保本級政府意志最大可能地向下貫徹。然而，行政發(fā)包制以屬地管理為特征，屬地主義的管理模式賦予各級地方政府極大的行政事務(wù)治理自由裁量權(quán)和實際控制權(quán)，這些正式和非正式的權(quán)力使得下級政府能夠?qū)ι霞壵恼卟扇∵x擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行或抵觸執(zhí)行等策略，容易出現(xiàn)上下級政府“力不往一處使”的問題。于橫向同級地方政府關(guān)系而言，基于行政區(qū)劃的治理權(quán)發(fā)包，弱化了地方政府間的橫向協(xié)調(diào)功能，并且行政區(qū)行政加劇了地方保護(hù)主義的泛濫。在央地政府之間的“行政發(fā)包”關(guān)系中，每個地方政府都是“承包人”，如何通過有限的治理資源實現(xiàn)盡可能多的治理績效，并通過提高政績以便在激烈的競爭中獲得寶貴的晉升機(jī)會，是作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方官員在作出決策前的重要考量。因此，處于變相競爭環(huán)境下的地方官員不愿意進(jìn)行跨域合作與分工，對于那些雙贏的跨域合作機(jī)會“反應(yīng)冷淡”[11]。

（四）“治理失靈”：地方政府間跨域治理碎片化的弊端

跨域治理碎片化導(dǎo)致跨域公共事務(wù)的“治理失靈”，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要阻礙。在碎片化治理模式下，各地方政府在治權(quán)行使方面存在“地方主義”和“關(guān)門主義”，基于行政區(qū)劃各自制定、實施和推進(jìn)治理政策和方案，常常導(dǎo)致在同一公共問題上出臺的地方政策相互沖突違背。此外，基于規(guī)避治理風(fēng)險等考量，地方政府通常只關(guān)心和重視本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)治理，漠視此類公共問題對其他相關(guān)地區(qū)所造成的負(fù)外部性，規(guī)避應(yīng)擔(dān)責(zé)任。因此，跨域公共事務(wù)治理的碎片化通常會導(dǎo)致地方政府間陷入“邊界沖突事件”[12]，引起與公共事務(wù)治理責(zé)任相關(guān)的政府之間相互推諉甚至是相互對抗的現(xiàn)象。總之，各自為政的分割式治理無法有效解決跨域公共事務(wù)，反而增加治理成本，降低治理績效，導(dǎo)致政府治理失靈。同時，低效、無效甚至是負(fù)效的政府治理，成為引發(fā)跨域公共危機(jī)事件的重要因素。

三、治理風(fēng)險與政府改革：中國地方政府間跨域治理轉(zhuǎn)型的雙重動力

治理轉(zhuǎn)型是多因素共同作用的結(jié)果，既有外生性的治理風(fēng)險壓力迫使政府變革治理傳統(tǒng)，同時政府系統(tǒng)內(nèi)部的體制變革也為其提供了根本動力。因此，根據(jù)性質(zhì)差異，將我國跨域治理轉(zhuǎn)型的動力要素區(qū)分為外生性動力與內(nèi)生性動力，其相互作用共同構(gòu)成了跨域治理轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制（見圖1）。

圖1 中國跨域公共治理轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制

（一）外部動力：跨域公共事務(wù)治理的風(fēng)險性增加

在復(fù)雜的現(xiàn)代化公共治理場域中，碎片化治理模式已然無法適應(yīng)跨域公共事務(wù)治理的要求。在跨域治理中常常出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，在未降低治理風(fēng)險的同時反而增加了新的體制性治理風(fēng)險，誘發(fā)跨域性公共危機(jī)。

1.根本動力：碎片化治理模式無法適應(yīng)跨域治理要求。具有“封閉性”和“內(nèi)向性”特征的地方政府間跨域治理碎片化模式已經(jīng)無法適應(yīng)跨域公共事務(wù)“無界性”和“外向性”的治理要求[13]。農(nóng)業(yè)社會和傳統(tǒng)工業(yè)社會處于一種封閉或半封閉的社會狀態(tài)，需要治理的公共問題相對簡單且多發(fā)生于單一的行政區(qū)域內(nèi)。面對此類公共問題，地方政府具有足夠的人才、資金、技術(shù)和注意力等治理資源，能夠獨立地實施有效治理。然而，改革開放推動中國社會從封閉型、半封閉型走向開放型，推動計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，大量的區(qū)域性公共事務(wù)產(chǎn)生，地方政府尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)政府面臨沉重的治理任務(wù)與復(fù)雜的治理環(huán)境?？缬蚬彩聞?wù)的復(fù)雜程度和治理難度超乎大多數(shù)地方政府治理能力范圍，僅僅依靠某一地方政府進(jìn)行單獨治理，所產(chǎn)生的治理績效十分有限，這既無法從根本上解決眼前的公共問題，同時也存在激化矛盾、惡化問題的風(fēng)險，也是對有限的治理資源的無效使用。

2.推動力：地方政府間跨域公共治理績效亟須提升。地方政府之間在公共事務(wù)治理上存在嚴(yán)重的地域分割和功能裂解，使得原本作為一個整體組織而存在的中國政府體系分割成條條塊塊，行政壁壘的形成與鞏固，阻礙地區(qū)間的行政溝通，降低了組織行動的靈活性，組織的治理成本有所增加，而整體治理績效大大降低。以區(qū)域性環(huán)境污染等為代表的跨域公共問題具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性與負(fù)外部性，塑造了地方政府間的共同利益關(guān)系，這就要求地方政府間在跨域治理中進(jìn)行府際協(xié)作，共同加大治理資源投入，協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有資源。然而，在現(xiàn)實情境中，地方政府間的治理行為缺乏強(qiáng)約束力的協(xié)商合作機(jī)制，相互間的行動策略和政策措施常出現(xiàn)“不兼容”狀況。面對同一跨域公共問題時不同地方政府的治理側(cè)重點以及資源如何分配存在分歧，這就導(dǎo)致整個政府組織治理成資源浪費，行政協(xié)調(diào)成本居高。另外，地方政府間存在治理資源支配與投入的碎片化，各方資源難以實現(xiàn)有效互補(bǔ)、整合以及共享，難以發(fā)揮治理資源的聚合效應(yīng)和疊加效應(yīng)，跨域公共治理實際上是低效甚至是無效的。

3.約束力：跨域公共危機(jī)事件發(fā)生的概率亟須管控。碎片化治理難以全面有效解決跨域性、擴(kuò)散性、無界化的社會公共問題，反而使之演化為危害社會穩(wěn)定的公共危機(jī)事件。地方政府間在治理資源、能力以及理念上的差異化，決定它們在跨域治理中采取不同的行為策略和政策措施，容易產(chǎn)生行為對抗和政策互斥。缺乏協(xié)同聯(lián)動的治理，跨域公共問題僅僅是得到片面性的改善，難以實現(xiàn)問題的根本性解決，社會公共問題仍持續(xù)惡化。隨著信息化社會的到來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與新媒體平臺廣泛介入公共治理領(lǐng)域，公共問題的傳播與被認(rèn)知突破了空間阻礙，能夠快速傳播并吸引社會高度關(guān)注，成為重要的社會議題。公眾圍繞某一社會問題形成強(qiáng)大的社會輿論，由于信息不對稱，產(chǎn)生的輿論常常是缺乏理性、夸大事實和曲解本意，這就容易導(dǎo)致一般性的跨域公共問題演變?yōu)閲?yán)重的跨域公共危機(jī)事件，無效的治理將損害社會的穩(wěn)定性以及政府的公信力。

（二）內(nèi)部動力：旨在提高治理績效的政府改革

從管理走向治理是中國政府改革的重要目標(biāo)。1978年后的多次政府改革，幾乎都圍繞著“如何提升治理績效，實現(xiàn)有效公共治理”這一核心展開。改革促進(jìn)了地方政府間的利益整合，探索了中央集權(quán)與地方分權(quán)相平衡的改革路徑，同時鞏固了上下級政府間的“激勵—約束”體系，是跨域治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。

1.驅(qū)動力：地方政府間利益從分散走向整合。利益共識是地方政府之間進(jìn)行合作的內(nèi)在邏輯和動力源泉，整合性利益則是地方政府在跨域公共事務(wù)上進(jìn)行合作的驅(qū)動力。地方政府之間存在的治理認(rèn)知和治理能力差異化，導(dǎo)致其在跨域治理中表達(dá)出不同的利益訴求。步入市場經(jīng)濟(jì)時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方政績的重要指標(biāo)，地方政府間圍繞“招商引資”展開競爭。這種競爭式發(fā)展加劇了利益的分化與對抗，使得地方政府間長期處于一種非合作博弈關(guān)系[14]。而頻繁爆發(fā)的區(qū)域性公共問題及其治理失靈，引發(fā)地方政府對這一關(guān)系的重新思考，并推動了相應(yīng)的改革。改革旨在破除地方主義和本位主義思想，構(gòu)建地方政府間妥協(xié)與合作的制度基礎(chǔ)，整合多元治理主體的分散化利益訴求?；诶婀沧R，跨域治理中的各地方政府通過對話與互動，實現(xiàn)治理經(jīng)驗知識的優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)公共事務(wù)治理知識的跨域流動與再生產(chǎn)，為妥善解決跨域公共問題提供豐富的治理資源，同時也實現(xiàn)了各自利益的最大化。

2.引導(dǎo)力：中央政策價值理念從懸浮到落地。權(quán)力的收放是央地關(guān)系建設(shè)的核心，如何實現(xiàn)兩者之間“分權(quán)”與“集權(quán)”的均衡，則直接關(guān)系到國家整體治理的有效性。為提高地方治理的主動性和有效性，1978年以來中國進(jìn)行了多次以“分權(quán)”為核心的政府改革，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但分權(quán)化改革在一定程度上弱化了中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政協(xié)調(diào)能力。因此，中央的政策價值與施政理念常受到地方政府的變相抵觸或模糊替換，在行政實踐中產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象。為解決這一問題，中國分別通過實行分稅制改革和官員績效考核制有效地鞏固中央集權(quán)，強(qiáng)化中央對地方治理的價值引導(dǎo)與理念嵌入。分稅制改革通過增加中央政府的財政收入，使其能夠以轉(zhuǎn)移支付等手段對地方發(fā)展進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，對地方政府實施財政激勵，以經(jīng)濟(jì)手段達(dá)到加強(qiáng)行政控制的目的。自上而下的官員考核制度強(qiáng)化了中央對地方官員的人事管理，以政治升遷對地方官員進(jìn)行激勵與約束。以這兩種制度為代表的中央集權(quán)改革，有效化解了過度分權(quán)而導(dǎo)致的地方政府治理價值理念的碎片化，提高了中央政策價值理念下達(dá)的力度和完整度。

3.保障力：各級政府的公眾回應(yīng)與積極作為。政府回應(yīng)與政府作為旨在吸納社會公眾參與公共治理，推動公共事務(wù)走向“善治”，同時也鞏固了政府自身的民意支持，是一種實質(zhì)上的“利我即利他”行為[15]。在跨域公共治理中，地方政府間之所以產(chǎn)生相互推諉現(xiàn)象，其中一個重要原因在于缺乏促進(jìn)地方政府進(jìn)行公眾回應(yīng)的硬性約束。為解回應(yīng)性不足的問題，自2006年以來，我國一些地方政府開始陸續(xù)提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，從而掀起了新一輪政府改革的高潮。改革通過法律創(chuàng)設(shè)、制度創(chuàng)設(shè)和平臺建設(shè)等途徑，逐漸以法律法規(guī)的形式確定政府回應(yīng)的內(nèi)容以及各個環(huán)節(jié)。近年來，政務(wù)公開制度、利益反饋制度以及相關(guān)責(zé)任制度在地方政府中得到實踐和發(fā)展，從制度上保障政府對跨域公共事務(wù)治理進(jìn)行回應(yīng)。此外，爆發(fā)式增長的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和新媒體平臺為建設(shè)電子政府①電子化政府是運用信息技術(shù)創(chuàng)新政府治理和服務(wù)的整合概念。其內(nèi)涵在于建立一個虛擬政府，為公民提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)。參見張成?！峨娮踊喊l(fā)展及其前景》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2000年第3期。和“無縫隙政府”②無縫隙政府反映了生產(chǎn)者社會向顧客社會的轉(zhuǎn)變，它以滿足顧客無縫隙的需要為目標(biāo)，以顧客、競爭和結(jié)果為導(dǎo)向，是一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革的模式，是一種為顧客提供無縫隙的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式。汪大?！额櫩蜕鐣c無縫隙政府》，載《中國行政管理》2002年第3期。提供了條件，拓寬了公民監(jiān)督政府公共治理的渠道和豐富政府回應(yīng)與作為的方式。改革提升了政府的公眾回應(yīng)與積極作為能力，是推動地方政府積極參與跨域治理的動力之一。

（三）內(nèi)外部動力要素作用機(jī)制構(gòu)建與耦合

1.外部動力要素的作用機(jī)制。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域性公共事務(wù)頻繁出現(xiàn)，現(xiàn)有的碎片化治理形態(tài)往往是失靈的，政府治理權(quán)威和社會穩(wěn)定局面遭受挑戰(zhàn)，地方政府面臨諸多系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的治理風(fēng)險，這是跨域治理轉(zhuǎn)型的外在起點?，F(xiàn)實困境呼吁公民社會對政府治理的兩個主要維度（價值理性和工具理性）進(jìn)行深刻反思。于價值理性而言，我國更清晰地認(rèn)識到地方政府間合作的重要性，批判了以往基于經(jīng)濟(jì)增長與政治晉升驅(qū)動的競爭型治理方式，從組織權(quán)責(zé)設(shè)計、權(quán)力運行體制以及治理方式等具體層面引導(dǎo)地方政府間跨域治理模式的轉(zhuǎn)型。于工具理性而言，傳統(tǒng)的碎片化治理模式導(dǎo)致一系列弊端，突出表現(xiàn)為治理模式與現(xiàn)實治理需求嚴(yán)重脫節(jié)、治理績效不升反降，甚至是極其可能誘發(fā)區(qū)域性的公共危機(jī)事件，這無疑增加了政府治理的風(fēng)險與危機(jī)。因此，在國家治理視角轉(zhuǎn)向與現(xiàn)實治理風(fēng)險訴求的雙重疊加下，價值理性和工具理性層面發(fā)生的轉(zhuǎn)變推動了跨域公共治理轉(zhuǎn)型。

2.內(nèi)部動力要素的作用機(jī)制。政府系統(tǒng)的自我改革形塑了內(nèi)部動力要素發(fā)揮作用的軌跡。首先，“適度集權(quán)化”改革有效地整合了地方政府間的利益，推動地方政府從競爭走向合作。正是基于多方協(xié)作和共同治理，才能夠?qū)崿F(xiàn)治理資源共享，在合作中增進(jìn)整體利益。利益共識的動力源泉需要合理的激勵機(jī)制來進(jìn)行引導(dǎo)與輸出，通過常態(tài)化的激勵與約束，來強(qiáng)化各地方政府的行為動機(jī)，提高其參與跨域公共事務(wù)治理的積極性與主動性，為實現(xiàn)治理預(yù)期目標(biāo)提供多方力量支撐。利益共識的實現(xiàn)需要有完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，基于各地方政府的實際治理能力和治理資源差異，設(shè)計一套完善的分工合作制度，匯集多元主體力量參與跨域治理，推動實現(xiàn)各自利益需求的最大化。此外，在形成利益共識的基礎(chǔ)上，多地政府的集體行動仍需一個權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，整合多方治理資源，協(xié)調(diào)各地行動。

3.內(nèi)外部動力要素耦合與機(jī)制構(gòu)建。跨域公共治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)部動力機(jī)制與外部動力機(jī)制并非嚴(yán)格獨立，二者是相互依賴、相互作用的關(guān)系。地方政府在實踐中唯有將二者有機(jī)對接和耦合，才能有效推動跨域公共治理轉(zhuǎn)型。外部動力源于宏觀社會治理環(huán)境變化所引發(fā)的治理風(fēng)險和治理壓力，是客觀性動力要素。而內(nèi)部動力源于政府系統(tǒng)內(nèi)部的各項改革措施，是政府主體主動適應(yīng)和回應(yīng)行政環(huán)境變化的結(jié)果。因此，內(nèi)部動力要素的作用機(jī)制建設(shè)是以外部治理環(huán)境為出發(fā)點和落腳點，迎合了外在環(huán)境的需求。同時，外部動力的刺激與引導(dǎo)也要切合各主體參與的利益需求與實際能力，對于地方政府治理的相關(guān)制度與政策作出與時俱進(jìn)的調(diào)整，提高外部動力作用機(jī)制的有效性。

四、整體性治理：中國地方政府跨域治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)策略

“整體性治理”作為一種新的公共治理模式，融合了傳統(tǒng)合作理論與整體主義思維方式，對傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)的“分割式治理”以及新公共管理運動所倡導(dǎo)的“競爭式治理”進(jìn)行深刻反思，回應(yīng)了碎片化治理中政策不兼容與治理資源浪費等問題[16]。兩種模式的對比如表1所示。從整體性治理視角出發(fā)，地方政府間跨域治理所采取的行為策略應(yīng)從地域分割、功能裂解和競爭式治理轉(zhuǎn)向資源整合、政策聯(lián)動和協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)權(quán)力、資源和政策從分散走向集中、從部分走向整體以及從破碎走向整合[17]。具體而言，推動跨域公共治理模式轉(zhuǎn)型，破除地方政府間跨域治理碎片化困境，應(yīng)以“整體性治理”為宏觀理論依據(jù)，著眼于轉(zhuǎn)變治理理念、創(chuàng)立統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化約束激勵、優(yōu)化組織協(xié)調(diào)等微觀維度（見圖2）。

表1 碎片化治理模式與整體性治理模式的對比

圖2 跨域公共事務(wù)整體性治理的實現(xiàn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念：從“分割式治理”轉(zhuǎn)向“整體性治理”

區(qū)別于行政區(qū)劃行政，跨域公共治理突破了地區(qū)之間的行政區(qū)劃邊界，是一種典型的公權(quán)力“跨界合作”行為，地方政府間形成治理理念共識是實現(xiàn)跨域公共事務(wù)有效治理的關(guān)鍵。因此，各地方政府應(yīng)摒棄“地方自利”的理念，打破行政區(qū)劃壁壘，轉(zhuǎn)變自利性治理思維，轉(zhuǎn)而追求治理的“整體性利益”[18]，構(gòu)建地方政府間“肝膽相照、協(xié)同發(fā)展”的跨域治理理念，推動實現(xiàn)跨域治理的整體效果最優(yōu)和公共利益最大化。一是地方政府之間應(yīng)協(xié)商制定平等溝通對話的規(guī)則，通過正式的對話交流以及平等的談判協(xié)商，促進(jìn)治理理念的交換與融合，增進(jìn)彼此相互了解，消除跨域合作的顧忌。地方政府通過對話協(xié)商，表明各自觀點與立場，塑造“協(xié)同發(fā)展、合作共贏”的府際關(guān)系，培育“協(xié)同治理、提高整體績效”的理念。二是地方政府之間應(yīng)建立起合作的互信機(jī)制，通過常態(tài)化互相派遣交流小組，共享地方公共治理案例和數(shù)據(jù)，促進(jìn)跨域治理的多治理主體形成互信互助的治理機(jī)制。三是政府職能應(yīng)從“無限”向“有限”回歸，無論是一般性公共治理還是跨域公共治理，都應(yīng)該打破“政府壟斷”的一元治理，發(fā)揮其他社會主體在公共治理中的建設(shè)性作用，營造多元主體共同參與的民主共治格局。

（二）創(chuàng)設(shè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)：設(shè)立跨域公共事務(wù)協(xié)同治理的組織機(jī)構(gòu)

徹底解決地方政府間跨域治理碎片化問題，應(yīng)著重推進(jìn)創(chuàng)設(shè)跨域治理的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。通過有意識的組織設(shè)計，建立一種整體性運作的組織機(jī)構(gòu)，將地方政府間臨時性的區(qū)域合作論壇、首長聯(lián)席會議等升級為常設(shè)性、法治化、行使具體權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)過法定程序獲得法律明確授權(quán)，獲取并行使相應(yīng)的權(quán)力，并具有明確的職能權(quán)限、部門設(shè)置和人員編制，實現(xiàn)合法性與合理性的統(tǒng)一[19]，在實踐中起到協(xié)調(diào)統(tǒng)籌跨域公共事務(wù)治理的功能。同時，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的內(nèi)部應(yīng)劃分出權(quán)責(zé)獨立而又相互聯(lián)系的各個職能模塊，統(tǒng)分為常規(guī)性和臨時性兩類，常設(shè)性職能模塊應(yīng)包括行使決策、執(zhí)行、監(jiān)督和辦公服務(wù)等部門，而臨時性職能模塊是為解決重大跨域公共問題而組建的各類領(lǐng)導(dǎo)小組、項目小組、籌劃小組等項目組。此外，應(yīng)明確跨域公共治理協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)責(zé)相匹配，并通過強(qiáng)化監(jiān)督激勵機(jī)制促進(jìn)機(jī)構(gòu)作為。

（三）強(qiáng)化激勵約束：構(gòu)建整體性治理的政府激勵與約束機(jī)制

構(gòu)建地方政府參與跨域治理的激勵和約束機(jī)制，通過制度來規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)地方政府分擔(dān)治理責(zé)任。一是強(qiáng)化地方政府參與跨域治理的激勵機(jī)制，破除“唯GDP論”的地方官員績效考核機(jī)制，將跨域共事務(wù)治理效果納入官員績效考核指標(biāo)體系，考核重點應(yīng)轉(zhuǎn)向地區(qū)綜合社會治理水平，以此激勵地方官員參與區(qū)域性公共治理。二是完善地方政府參與跨域治理的約束機(jī)制，在跨域治理中明確分配各治理主體的工作和職責(zé)，建立全面性、多層次的監(jiān)督約束機(jī)制，實現(xiàn)上級監(jiān)督、同級監(jiān)督以及部門間監(jiān)督等體制內(nèi)的約束與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等外部性的約束并行。三是實現(xiàn)激勵機(jī)制與約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建地方政府參與跨域治理的多方評價體系，將上級政府、同級地方政府、政府部門間以及社會公眾的監(jiān)督反饋與地方政府官員的績效考核相掛鉤，發(fā)揮激勵與約束的疊加效用。

（四）優(yōu)化組織協(xié)調(diào)：完善地方政府間跨域公共治理的協(xié)調(diào)機(jī)制

在跨域公共治理中，同級地方政府間是一種地位平等的關(guān)系，即沒有哪一個地方政府能夠指揮、責(zé)令以及要求另一地方政府采取何種行動。因此，地方政府間跨域治理亟須構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是通過定期舉辦協(xié)商論壇、優(yōu)化政府信息公開網(wǎng)站、開通政務(wù)微博等方式，搭建地方政府間交流與協(xié)商的渠道和平臺，深化地方政府間的對話交流和談判協(xié)商，化解各方的分歧和矛盾，推動達(dá)成治理共識。二是重視地方政府間的利益協(xié)調(diào)工作，盡快構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償與利益共享機(jī)制，盡快消除跨域治理中地方政府間的利益沖突與競爭[20]。三是推動地方政府間實現(xiàn)治理信息和治理資源的貢獻(xiàn)。一方面，應(yīng)打破地方政府間信息鎖閉和治理分割的局面，創(chuàng)建跨域治理信息大數(shù)據(jù)平臺，及時發(fā)布本地區(qū)事件發(fā)展的最新消息，實現(xiàn)治理信息及時互通共享。另一方面，整合人力、物力和財力資源，實現(xiàn)跨域治理中地方政府間人才智力互補(bǔ)和財物資源整合。

總之，頻繁發(fā)生的跨域公共問題表明中國已進(jìn)入“跨域治理”時代，傳統(tǒng)的碎片化治理模式已無法適應(yīng)復(fù)雜的治理環(huán)境，反而產(chǎn)生諸多弊端。基于整體性治理理論，我國地方政府間跨域治理碎片化問題的解決應(yīng)著重于轉(zhuǎn)變地方政府間的治理理念，尋找理念和價值的共識；創(chuàng)設(shè)跨域治理的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)各地方政府參與跨域治理的各項工作；同時，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府參與跨域治理的激勵和約束機(jī)制，為跨域治理的推動提供體制性動力；通過平等對話、利益協(xié)調(diào)以及資源共享等方式完善地方政府間跨域公共治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。從碎片化治理轉(zhuǎn)向整體性治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，并非一蹴而就。但這是中國跨域治理的轉(zhuǎn)型方向和路徑選擇，應(yīng)持之以恒地以一種漸進(jìn)優(yōu)化的方式加以推進(jìn)，最終實現(xiàn)跨域公共治理轉(zhuǎn)型。