成向東

(中共甘肅省委黨校[甘肅行政學(xué)院] 科學(xué)社會(huì)主義教研部，蘭州 730070)

黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐創(chuàng)新指明了方向。黨的十九屆四中全會(huì)將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中心議題，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要的組成部分。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。著力構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程具有十分重要的意義。本文將對(duì)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的基本內(nèi)涵、理論邏輯與實(shí)踐路徑進(jìn)行深入探討。

一、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的基本內(nèi)涵

在馬克思主義辯證法的發(fā)展史上，“總體性”概念具有舉足輕重的地位和意義?！翱傮w性概念不是把一切對(duì)象性形態(tài)看作孤立的、個(gè)別的存在，而是將其看作相互中介的、糾纏交錯(cuò)的存在?！盵2]“總體性”是一個(gè)多維度、多形態(tài)、多層次的有機(jī)關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)開放系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)從整體上系統(tǒng)把握和分析事物。只有對(duì)構(gòu)成事物整體的各個(gè)方面、各個(gè)部分、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面系統(tǒng)考察，才能真正揭示事物的本質(zhì)屬性和發(fā)展規(guī)律，形成正確的認(rèn)識(shí)判斷?！叭谓Y(jié)合”治理體系體現(xiàn)了“總體性治理”的鮮明實(shí)踐導(dǎo)向。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終重視培育鄉(xiāng)村治理主體，整合鄉(xiāng)村治理資源，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，積極構(gòu)建符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理體系。經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)70余年的探索實(shí)踐，我們已經(jīng)形成了適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義特點(diǎn)和要求的、相對(duì)成熟和完善的鄉(xiāng)村治理體系?！皬慕⒔∪迕褡灾芜@一鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)開始，到強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理要依法進(jìn)行和實(shí)行道德約束，再到黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)容愈加豐富，路徑愈加清晰?！盵3]從鄉(xiāng)村治理的基本規(guī)律來(lái)看，鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建就是在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不斷有序推進(jìn)“治理主體”“治理依據(jù)”“治理動(dòng)力”有機(jī)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理效能優(yōu)化的歷史實(shí)踐過(guò)程。

(一)從治理主體的維度看，自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容

“自治是自我治理，是人們之間交往關(guān)系的不斷規(guī)范化、制度化過(guò)程”[4]。在鄉(xiāng)村治理體系中，村民自治作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)形式，既是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需要，也是鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的重要基石。“村民自治”的提法始見(jiàn)于1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。1986年，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)開始試行村民自治。村民自治的實(shí)質(zhì)，就是村民組織起來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的事自己做、大家的事大家辦，群策群力辦好本村各項(xiàng)事務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。村民自治是通過(guò)“四個(gè)民主”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這“四個(gè)民主”是一個(gè)有著內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體。全面推進(jìn)村民自治，是健全鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)工程。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度并在實(shí)踐中不斷完善、不斷創(chuàng)新。廣大村民和社會(huì)組織，也包括村支部和村委會(huì)等鄉(xiāng)村治理多元主體共同協(xié)作，發(fā)揮了自治的核心功能。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，執(zhí)行黨的路線、方針和政策；村委會(huì)作為自治組織，主要負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；村民能夠享有充分的決策權(quán)和參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一；村民小組在加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，制定符合規(guī)范的鄉(xiāng)規(guī)民約等方面發(fā)揮著不可替代的作用?！靶轮袊?guó)成立70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理，是一個(gè)多元主體共同參與治理的過(guò)程。這其中，黨和政府始終是最重要的治理主體，并堅(jiān)持治理變革、治理創(chuàng)新，不斷提升治理能力?！盵5]

(二)從治理依據(jù)的維度看，法治是健全鄉(xiāng)村治理體系的根本保障

全面依法治國(guó)是我們黨治理國(guó)家的基本方略，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基本要求。依法治國(guó)不再局限于治國(guó)方略，更是一種治理理念。實(shí)踐證明，村民自治必須納入法治化的軌道，才能為農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，通過(guò)各種形式管理農(nóng)村公共事務(wù)提供強(qiáng)有力的法律保障。鄉(xiāng)村治理中的村民自治，是法治基礎(chǔ)上的自治。自治需要通過(guò)法治加以規(guī)范與保障。實(shí)施鄉(xiāng)村法治，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和保障農(nóng)民合法權(quán)益的必然要求。黨的十九大和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村社會(huì)治理建構(gòu)了適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的嶄新框架。2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)和實(shí)施要求，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化注入了新鮮血液。在現(xiàn)代治理和法治理論的制度體系內(nèi)，鄉(xiāng)村社會(huì)法治化治理是多元主體依據(jù)多樣化規(guī)則在法治軌道內(nèi)依法行使治理活動(dòng)，發(fā)揮各自應(yīng)有功能的有機(jī)共治?！班l(xiāng)村社會(huì)充滿著各種復(fù)雜的利益矛盾，具有特殊性和敏感性，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。只有將鄉(xiāng)村治理納入法制化軌道，才能實(shí)現(xiàn)善治的最大公約數(shù)。”[6]法治化治理機(jī)制的運(yùn)行首先需要進(jìn)行治理主體的法治化建設(shè)，包括鄉(xiāng)村基層法治型黨組織的建設(shè)、村民自治組織的依法產(chǎn)生和法定職責(zé)的確定、鄉(xiāng)村社會(huì)組織和現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英的培育等方面。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，衡量法治化的治理效能要看法治理念是否普及、鄉(xiāng)村法規(guī)是否健全、主體權(quán)益能否有效維護(hù)等關(guān)鍵要素。

(三)從治理動(dòng)力的維度看，德治是健全鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)生動(dòng)力

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系中的德治建設(shè)具有豐富而獨(dú)特的內(nèi)涵，既是立足新時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)文化德治內(nèi)涵的繼承與發(fā)展，又是現(xiàn)代社會(huì)“以德治國(guó)”在鄉(xiāng)村治理層面的拓展和延伸。現(xiàn)代的“德治”，包含著平等、自由思想的現(xiàn)代理念，是維護(hù)社會(huì)安定有序的一種治理模式。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系中的“德治”，是包含中國(guó)傳統(tǒng)文化中的道德倫理、社會(huì)主義核心價(jià)值觀以及鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范的“集合”。德治是鄉(xiāng)村治理的思想道德基礎(chǔ)，是建立“三治”結(jié)合治理體系的關(guān)鍵元素。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中，傳統(tǒng)道德與鄉(xiāng)規(guī)民俗是根植于人們內(nèi)心、約定俗成的普遍社會(huì)行為準(zhǔn)則，即內(nèi)心的法律，擁有普遍的道德和輿論約束力，往往具有潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的效果。村規(guī)民約重在通過(guò)道德教化規(guī)范社會(huì)行為，它具有以傳統(tǒng)家教文化形成家庭美德、以日常生活倫理培育個(gè)人品德、以揚(yáng)善懲惡方式弘揚(yáng)社會(huì)公德的德治功能特征?！暗轮我馕吨l(xiāng)村治理要以道德規(guī)范、習(xí)慣規(guī)約等良善的社會(huì)規(guī)范來(lái)維風(fēng)導(dǎo)俗，以德治教化和道德約束支撐自治、法治?！盵7]“將新時(shí)代的德治融入鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮道德的協(xié)調(diào)、約束、凝聚功能及其內(nèi)在的聚合作用，從而不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)的文明程度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘內(nèi)在美’，為法治營(yíng)造良好的人文環(huán)境。”[8]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，離不開鄉(xiāng)村社會(huì)全體成員的共同參與，離不開農(nóng)村居民注重鄉(xiāng)土人情、道德規(guī)范的情感認(rèn)同。夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基，需要堅(jiān)持以德治為動(dòng)力，與法治和自治深度結(jié)合的機(jī)制。只有通過(guò)道德評(píng)價(jià)和道德規(guī)范，從內(nèi)心情感上約束人們的行為，才能為鄉(xiāng)村振興提供不竭的內(nèi)在動(dòng)力。

二、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的理論邏輯

健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系這一戰(zhàn)略任務(wù)和實(shí)踐命題的提出，深刻反映了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作高度重視以及對(duì)鄉(xiāng)村治理的規(guī)律性認(rèn)識(shí)和整體性把握。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)以及農(nóng)村改革不斷深入，我國(guó)廣大鄉(xiāng)村正經(jīng)歷著前所未有的變化。在鄉(xiāng)村治理取得巨大成就的同時(shí)，鄉(xiāng)村治理也面臨新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。作為“頂層設(shè)計(jì)”的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，既是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革過(guò)程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從傳統(tǒng)型走向現(xiàn)代型的歷史邏輯，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。

(一)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系源于黨的領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗(yàn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體系的最大特色?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵9]新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌進(jìn)行。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終把馬克思主義基本原理同中國(guó)農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，推動(dòng)了農(nóng)村改革發(fā)展的歷史進(jìn)程。土地改革時(shí)期，著力解決了土地問(wèn)題，農(nóng)民成為土地的真正主人；農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，實(shí)施農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，是社會(huì)主義國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐，提高了農(nóng)村生產(chǎn)的積極性，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化道路奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的首要目標(biāo)是在農(nóng)村建立和鞏固人民公社制，大力推動(dòng)提前建成社會(huì)主義并逐步過(guò)渡到共產(chǎn)主義。盡管鄉(xiāng)村治理取得了一定的成效，但由于脫離農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，急躁冒進(jìn)，嚴(yán)重背離了既定的發(fā)展目標(biāo)，教訓(xùn)深刻。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大的成就，經(jīng)過(guò)包產(chǎn)到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)和新農(nóng)村建設(shè)，我國(guó)農(nóng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。鄉(xiāng)村治理之所以取得了巨大成就，一個(gè)非常重要的經(jīng)驗(yàn)就是始終把加強(qiáng)黨的建設(shè)擺在鄉(xiāng)村治理的首位，遵照黨中央有關(guān)鄉(xiāng)村治理的決策部署，有效貫徹和執(zhí)行黨治理鄉(xiāng)村的路線、方針和政策。中國(guó)共產(chǎn)黨始終是鄉(xiāng)村治理政策的制定者、推動(dòng)者，指引著鄉(xiāng)村治理沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)。中國(guó)在70余年的社會(huì)主義建設(shè)特別是改革開放進(jìn)程中走出了一條符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理之路。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治成為黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重要方式。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)守初心使命，高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，明確要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理，保障和改善農(nóng)村民生，提出了一系列鄉(xiāng)村治理的新思想、新理念、新戰(zhàn)略，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理理論創(chuàng)新。從根本上看，在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)自治，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。國(guó)家治理對(duì)村民自治提出更高要求，特別是在村民自治實(shí)踐機(jī)制方面。正因如此，村民自治不能僅限于自治實(shí)踐，應(yīng)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理之中。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要保障，鄉(xiāng)村治理必然要走法治化的道路。鄉(xiāng)村治理要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的要求來(lái)治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，把鄉(xiāng)村治理納入制度化、法治化、規(guī)范化軌道。要在實(shí)行自治和法治的同時(shí)，注重發(fā)揮好德治的作用，推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成。

(二)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系源于中國(guó)鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)型走向現(xiàn)代型的歷史邏輯

現(xiàn)代化理論認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展就是從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的變遷過(guò)程?，F(xiàn)代化意味著人類社會(huì)的轉(zhuǎn)型，意味著文明方式的轉(zhuǎn)換，意味著現(xiàn)代性元素的增加。社會(huì)的現(xiàn)代化是社會(huì)發(fā)展所需要達(dá)到的目標(biāo)?！艾F(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史過(guò)程，是指人類社會(huì)從工業(yè)革命以來(lái)所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革。這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過(guò)程，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想等各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化?！盵10]16-1770余年來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理始終朝著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)積極探索、開拓進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村正處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中、從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代多元價(jià)值彰顯的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的元素并存，現(xiàn)代化元素不斷增加。其中包括電商的覆蓋、信息化，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式都是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化當(dāng)前的階段性特征。中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展正處于艱難爬坡階段，處于補(bǔ)短板的關(guān)鍵期、前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期。從宏觀角度看，我國(guó)仍然是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村落后的面貌仍沒(méi)有完全改變，鄉(xiāng)村社會(huì)治理正處于傳統(tǒng)治理模式逐漸瓦解與現(xiàn)代治理模式尚未完善同時(shí)并存的十字路口，鄉(xiāng)村治理在觀念、制度、方式上與現(xiàn)代治理的要求有很大的差距。從中觀角度看，在廣大鄉(xiāng)村，適應(yīng)現(xiàn)代治理方式的制度缺位現(xiàn)象比較普遍，黨的好政策在具體落實(shí)過(guò)程中存在規(guī)范不足、程序不夠、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)實(shí)困境，好事最后辦成壞事的情況屢見(jiàn)不鮮。制度意識(shí)、平等意識(shí)、民主意識(shí)、科學(xué)意識(shí)等現(xiàn)代性意識(shí)觀念的形成仍處于重塑階段。從微觀角度看，在基層治理實(shí)踐中，資源整合能力與各要素優(yōu)化配置的科學(xué)性以及現(xiàn)代化要求不對(duì)稱的問(wèn)題比較突出。例如，鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板已經(jīng)嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村治理效能與現(xiàn)代化水平。同時(shí)，在扶貧開發(fā)中形成的有效機(jī)制與鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的長(zhǎng)效機(jī)制如何銜接是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的時(shí)代課題。因此，立足于中國(guó)傳統(tǒng)文化，總結(jié)“本土化”治理基本經(jīng)驗(yàn)，把握新時(shí)代脈搏，順應(yīng)新時(shí)代潮流，對(duì)鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，充分釋放發(fā)展空間與提升動(dòng)能轉(zhuǎn)換，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然邏輯。當(dāng)然，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)和現(xiàn)代不是簡(jiǎn)單的二元對(duì)立關(guān)系，而是在過(guò)去已有的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新和改進(jìn)的動(dòng)態(tài)升級(jí)過(guò)程。

(三)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系源于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)。按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會(huì)、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)是：“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。”有效的鄉(xiāng)村社會(huì)治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，需要久久為功，不能有一絲松懈?！皬谋举|(zhì)上講，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，通過(guò)補(bǔ)短板、強(qiáng)底板，使我國(guó)發(fā)展能夠持續(xù)健康、行穩(wěn)致遠(yuǎn)、全面進(jìn)步；就是要解決快速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的‘三農(nóng)’問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村同步現(xiàn)代化，防止出現(xiàn)農(nóng)業(yè)衰落、農(nóng)村凋敝；就是要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，使億萬(wàn)農(nóng)民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果，使中國(guó)夢(mèng)成為每個(gè)人的夢(mèng)?！盵11]當(dāng)前，隨著改革開放的不斷深入，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，各地人口流動(dòng)加劇，傳統(tǒng)熟人社會(huì)漸被打破，農(nóng)村特有的傳統(tǒng)道德倫理受到?jīng)_擊，適用于熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村治理方式已無(wú)法滿足當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境。鄉(xiāng)村治理面臨諸多新的挑戰(zhàn)。第一，在自治制度層面。一方面，基礎(chǔ)黨組織建設(shè)不強(qiáng)，村干部年紀(jì)偏大，黨員隊(duì)伍青黃不接、年輕人更愿意選擇外出，而不愿“留守”，每到村“兩委”換屆選舉時(shí)，在選人用人上就顯得捉襟見(jiàn)肘。另一方面，由于人民群眾在鄉(xiāng)村社會(huì)治理上的參與率明顯不足，治理難度很大。群眾參與過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)有“好處”就干，沒(méi)“好處”就躲的消極心態(tài)，在無(wú)法群策群力的情況下，有些好的政策沒(méi)法得到有效貫徹落實(shí)。第二，在法治層面。村民整體法治意識(shí)相對(duì)薄弱。村民法律法規(guī)知識(shí)掌握較少，如對(duì)土地、婚姻家庭繼承、村民自治等方面的法律知識(shí)缺乏基本的了解?，F(xiàn)實(shí)生活中公共權(quán)力運(yùn)行“失范”和村民維權(quán)行為“失序”的事件時(shí)有發(fā)生。很多村民遇到任何糾紛首先想到的是“找人”、找“政府”，而不是法律途徑，對(duì)司法部門及其工作的認(rèn)識(shí)存在一定偏差。第三，在德治層面。由于受多元價(jià)值沖擊，鄉(xiāng)村治理中傳統(tǒng)道德的精神內(nèi)核遭遇挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)中公共精神弱化以及道德倫理式微等問(wèn)題普遍存在。從治理效能的角度看，鄉(xiāng)村治理目前仍處在低水平運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵要看“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化。

三、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐路徑

習(xí)近平明確指出，“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”，“‘三治’結(jié)合并非自治、法治和德治的簡(jiǎn)單相加和組合，而是需要同時(shí)發(fā)力，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，按照不同的強(qiáng)度進(jìn)行組合，發(fā)揮‘三治’結(jié)合的‘乘數(shù)效應(yīng)’”[12]。要從理念上將鄉(xiāng)村自治、法治和德治看成一個(gè)有機(jī)整體，在實(shí)踐中統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，充分發(fā)揮政府各部門、社會(huì)組織、致富帶頭人、駐村干部等多元主體在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，進(jìn)一步強(qiáng)化法律規(guī)范，充分挖掘道德約束等社會(huì)治理資源，協(xié)同推進(jìn)治理的制度化、法治化、規(guī)范化水平。

(一)在實(shí)踐中創(chuàng)新完善自治機(jī)制，提升鄉(xiāng)村治理的制度化水平

改革開放以來(lái)，村民自治在保障廣大農(nóng)民民主權(quán)利、調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾積極性、推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。但在具體實(shí)施過(guò)程中，也存在民主選舉不規(guī)范、不合理；民主監(jiān)督機(jī)制不健全、流于形式；村民大會(huì)的決策作用得不到充分發(fā)揮等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村治理需要?jiǎng)?chuàng)新完善自治機(jī)制，提升治理的制度化水平。村民自治不等于缺乏約束機(jī)制的治理，恰恰相反，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，要始終堅(jiān)持以“自治”為基礎(chǔ)，積極探索并創(chuàng)新不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。一是必須通過(guò)建立“微制度”來(lái)進(jìn)一步完善村民主體的自治能力，充分保障“四個(gè)民主”的權(quán)利落實(shí)，確保在民主的環(huán)境中參與鄉(xiāng)村發(fā)展，從而進(jìn)一步提升自我管理與自我發(fā)展的能力。比如，必須通過(guò)制度規(guī)范，推動(dòng)村黨組書記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用：全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；推行村級(jí)事務(wù)陽(yáng)光工程；推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。二是大力培育多元化的農(nóng)村基層社會(huì)自治組織，提升自治主體在公共事務(wù)中的協(xié)商功能。要加快農(nóng)村合作組織的發(fā)展，通過(guò)廣大農(nóng)民群眾之間的交往與合作，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基層黨政組織在公共服務(wù)供給方面的“缺位”。引導(dǎo)培育自治主體在公共事務(wù)管理中的協(xié)商能力，減少鄉(xiāng)村公共生活被過(guò)度政治化傾向，依托村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等，促進(jìn)多層次基層協(xié)商格局的形成。三是解決好村民內(nèi)部自治組織之間的關(guān)系問(wèn)題。整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，特別是決策、管理與監(jiān)督組織之間的關(guān)系問(wèn)題，以及村民自治組織與鄉(xiāng)村其他組織、黨的基層組織之間的銜接與配合問(wèn)題。四是要大力培育公益性、服務(wù)性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織，完善基層社會(huì)各種服務(wù)機(jī)制，積極發(fā)展專業(yè)化、智能化、便捷化的農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。

(二)健全法律保障機(jī)制，提升鄉(xiāng)村治理的法治化水平

近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，在涉農(nóng)立法、鄉(xiāng)村執(zhí)法、鄉(xiāng)村普法守法和公共法律服務(wù)等方面持續(xù)發(fā)力，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但從新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求來(lái)看，在我國(guó)廣大農(nóng)村法治化水平相對(duì)薄弱，突出表現(xiàn)為在廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民的法治意識(shí)不強(qiáng)、法治思維缺乏，學(xué)法、守法和用法的自覺(jué)性不高，依法辦事的能力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村治理體系必須依法治理，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化水平。一是必須全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村立法工作，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)“三農(nóng)”工作，切實(shí)將政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作全面納入法治軌道。二是基層政府必須依法行政。廣大干部要帶頭遵守法律，做到依法辦事，徹底摒棄以言代法、以權(quán)代法的思維和習(xí)慣。同時(shí)，要教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法，努力提高鄉(xiāng)村治理法治化水平。三要健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，逐步將與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的事項(xiàng)納入法律援助補(bǔ)充事項(xiàng)范圍，鼓勵(lì)公證、司法鑒定、仲裁等法律服務(wù)主動(dòng)向農(nóng)村延伸，完善農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系等。健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理，深化法治鄉(xiāng)村示范建設(shè)。

(三)充分挖掘德治內(nèi)化動(dòng)力，提升德治的規(guī)范化水平

鄉(xiāng)村治理要達(dá)到一種春風(fēng)化雨的效果，就要充分挖掘熟人社會(huì)中的道德力量，鑄就鄉(xiāng)村治理之魂。一是加大道德宣傳力度，營(yíng)造鄉(xiāng)村道德建設(shè)的社會(huì)氛圍。一方面，要調(diào)動(dòng)一切可能的宣傳手段，加大對(duì)公民道德目標(biāo)、規(guī)范、措施及獎(jiǎng)懲辦法的宣傳力度。在廣度上，使公民道德規(guī)范家喻戶曉、婦孺皆知；在深度上，深入挖掘和宣傳道德楷模，使道德楷模的先進(jìn)事跡深入人心；在力度上，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，懲惡揚(yáng)善，為公民道德建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論氛圍。另一方面，要通過(guò)農(nóng)村思想政治工作協(xié)調(diào)人際關(guān)系、解決思想問(wèn)題，使農(nóng)民理解、掌握黨的方針、政策，充分調(diào)動(dòng)村民的生產(chǎn)和建設(shè)積極性，為農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展提供動(dòng)力。二是建立道德激勵(lì)約束機(jī)制，充分體現(xiàn)并深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，要充分發(fā)掘鄉(xiāng)規(guī)民約、族譜家訓(xùn)、好人好事等道德資源，引導(dǎo)村民勤勞致富、團(tuán)結(jié)互助、孝老愛(ài)親、重義守信；積極引導(dǎo)農(nóng)民勇做具有開闊視野、創(chuàng)新意識(shí)、新的道德觀和現(xiàn)代文明生活習(xí)慣的新型職業(yè)農(nóng)民。三是構(gòu)建鄉(xiāng)村道德文化的制度體系。必須整體性傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地方鄉(xiāng)土文化，培育和建設(shè)新鄉(xiāng)賢文化，推進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化；不斷創(chuàng)新文化形式、豐富文化載體、繁榮文化市場(chǎng)，以文化建設(shè)為平臺(tái)推動(dòng)農(nóng)民道德建設(shè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村成員的歸屬感，強(qiáng)化鄰里感情；加強(qiáng)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面構(gòu)建文化網(wǎng)絡(luò)體系，形成鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)的整體合力。