聶帥鈞

控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)是我國(guó)地方政府行使城市規(guī)劃?rùn)?quán)的主要表現(xiàn)方式之一。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019年修正)第2條第2款、第37條第1款、第40條第2款分別規(guī)定了控規(guī)的法律地位與效力，但現(xiàn)行法并未明確其法律性質(zhì)、可訴性等問(wèn)題。并且，既有學(xué)術(shù)研究也多是聚焦于控規(guī)的穩(wěn)定性(1)趙哲：《城市規(guī)劃變更的合法性與科學(xué)性研究——從城市規(guī)劃的公信力形塑入手》，載《河北法學(xué)》2018年第10期。、合法性(2)李泠燁：《城市規(guī)劃合法性基礎(chǔ)研究——以美國(guó)區(qū)劃制度初期的公共利益判斷為對(duì)象》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第3期。、變更要件(3)蘭燕卓：《論城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的實(shí)體要件——以規(guī)范分析為視角》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期。、公眾參與(4)莫文競(jìng)：《控規(guī)運(yùn)行過(guò)程中公眾參與制度設(shè)計(jì)研究——以上海為例》，東南大學(xué)出版社2018年版，第2頁(yè)。、發(fā)展趨勢(shì)(5)蔡震：《我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)與方向——關(guān)于控規(guī)如何更好適應(yīng)規(guī)劃管理要求的研究》，清華大學(xué)2004年碩士學(xué)位論文。等問(wèn)題，對(duì)控規(guī)可訴性(6)需指出的是，本文是從行為法上討論控規(guī)的可訴性問(wèn)題，也就是規(guī)劃部門(mén)的控規(guī)行為(編制、批準(zhǔn)、調(diào)整)是否屬于司法審查范圍。所以，雖然有些裁判文書(shū)的訴訟對(duì)象是控規(guī)批復(fù)，但其仍屬于本文研究范圍，因?yàn)榭匾?guī)批復(fù)是控規(guī)批準(zhǔn)行為或控規(guī)調(diào)整行為的表現(xiàn)形式(載體)，控規(guī)批復(fù)的可訴性就等同于控規(guī)行為的可訴性。缺乏足夠的關(guān)注。但在域外一些國(guó)家，與控規(guī)相似的規(guī)劃是具有可訴性的。例如在德國(guó)，高等行政法院可以對(duì)按照《建筑法典》所頒布的規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范審查；(7)楊臨宏：《行政訴訟法：原理與制度》，云南大學(xué)出版社2011年版，第59頁(yè)；邵建東：《德國(guó)司法制度》，廈門(mén)大學(xué)出版社2010年版，第385—387頁(yè)。又如在荷蘭，《空間規(guī)劃法》第8.2條第1款a項(xiàng)的規(guī)定：“對(duì)于批準(zhǔn)土地利用規(guī)劃的決定，利害關(guān)系人有權(quán)向最高行政法院提起行政訴訟?！?8)趙力：《荷蘭規(guī)劃訴訟的要件與審查》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政訴訟法第二編第一審程序中也增訂了第五章“都市計(jì)劃審查程序”的相關(guān)內(nèi)容，允許對(duì)違法的都市計(jì)劃提起訴訟請(qǐng)求救濟(jì)。但根據(jù)筆者的梳理，目前我國(guó)學(xué)界也僅是停留在籠統(tǒng)提出控規(guī)是否具有可訴性的看法層面。其中，多數(shù)學(xué)者持否定態(tài)度，如認(rèn)為城市土地詳細(xì)性管制規(guī)劃這種政府權(quán)力性行為侵害國(guó)民城市土地使用權(quán)等權(quán)益現(xiàn)象在我國(guó)往往很難通過(guò)提起行政訴訟獲得應(yīng)有之救濟(jì)；(9)劉練軍：《城市土地國(guó)家所有制度性保障說(shuō)》，載《政治與法律》2016年第3期。不能就城市規(guī)劃的制定和成果(作為訴訟對(duì)象)向法院起訴；(10)鄭文武：《當(dāng)代城市規(guī)劃法制建設(shè)研究：通向城市規(guī)劃自由王國(guó)的必然之路》，中山大學(xué)出版社2007年版，第104頁(yè)；鄭文武、魏清泉：《論城市規(guī)劃的訴訟特性》，載《城市規(guī)劃》2005年第3期。我國(guó)法院無(wú)權(quán)在具體案件中審查涉案的事前控制性規(guī)劃本身是否違法。(11)馮玉軍、裴洪輝：《城市規(guī)劃與建設(shè)法治化研究》，載《學(xué)術(shù)交流》2017年第11期。但也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的城市規(guī)劃制度而言，控規(guī)的可訴性是有現(xiàn)實(shí)可能的；(12)李成玲：《現(xiàn)代行政法意義上的城市空間利益》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。控規(guī)中的某些針對(duì)特定對(duì)象或它的實(shí)施必將對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生實(shí)際影響之內(nèi)容具備可審查性。(13)成協(xié)中：《城市規(guī)劃正當(dāng)性危機(jī)及其應(yīng)對(duì)》，北京大學(xué)2010年博士學(xué)位論文?？梢?jiàn)，當(dāng)前學(xué)者的言說(shuō)更多是一種寬泛的價(jià)值判斷，而對(duì)其為何可訴抑或不可訴缺乏富有成效的法律技術(shù)分析。此種一直以來(lái)被學(xué)界所忽視的研究現(xiàn)狀，與控規(guī)在我國(guó)城市規(guī)劃法律制度體系中的重要地位極不相符。

坦誠(chéng)地講，控規(guī)可訴性問(wèn)題是一個(gè)值得充分關(guān)注的理論命題，主要理由在于：其一，從控規(guī)糾紛解決的角度來(lái)看，如果只允許針對(duì)實(shí)施控規(guī)的后續(xù)規(guī)劃許可行為提起訴訟，既不能從源頭上解決違法或不合理控規(guī)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響，又弱化了行政訴訟的監(jiān)督和救濟(jì)功能，此時(shí)就需進(jìn)一步探討能否將作出規(guī)劃許可依據(jù)的控規(guī)作為訴訟對(duì)象，以達(dá)到最優(yōu)訴訟目的；其二，在城市化迅速擴(kuò)張的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，控規(guī)對(duì)城市居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益影響甚大，倘若允許相對(duì)人針對(duì)控規(guī)提起行政訴訟，會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)控規(guī)調(diào)整行為的監(jiān)督力度，從而給予相對(duì)人及時(shí)、有效、完整的權(quán)利保障；其三，在全面推進(jìn)依法行政的時(shí)代背景之下，有必要將控規(guī)納入法治化軌道，而控規(guī)能否被納入行政訴訟的受案范圍，是推動(dòng)控規(guī)法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正是基于這樣的問(wèn)題意識(shí)以及立足權(quán)利有效救濟(jì)的立場(chǎng)，筆者認(rèn)為有必要借助觀察行政審判實(shí)踐中鮮活的案例，以深化對(duì)控規(guī)可訴性的理論研究。因此，本文將以涉及控規(guī)訴訟的裁判文書(shū)為研究對(duì)象，通過(guò)真實(shí)描繪控規(guī)可訴性的司法圖景，客觀歸納各地法院論證控規(guī)可訴或不可訴的裁判理由，以期科學(xué)得出能否將控規(guī)納入受案范圍的結(jié)論，并對(duì)如果控規(guī)可訴，應(yīng)具備何種可訴性條件，法院對(duì)此需采取何種裁判尺度等問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、學(xué)理探討：控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律定性

(一)控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律性質(zhì)之爭(zhēng)

改革開(kāi)放后，隨著城市建設(shè)方式與投資渠道的變化、土地使用模式的轉(zhuǎn)型，控規(guī)在我國(guó)逐步確立起來(lái)。(14)唐燕：《控制性詳細(xì)規(guī)劃》，清華大學(xué)出版社2019年版，第4頁(yè)。就控規(guī)的法律性質(zhì)而言，盡管學(xué)者們從各自學(xué)科和不同視角對(duì)其進(jìn)行了探討，但至今仍未有定論。在規(guī)劃學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，控規(guī)事實(shí)上是政府動(dòng)用了公共部門(mén)的規(guī)劃?rùn)?quán)而賦予土地使用者的發(fā)展權(quán)。(15)田莉：《我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的困惑與出路——一個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析視角》，載《城市規(guī)劃》2007年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為，控規(guī)本質(zhì)上是一種有關(guān)城市土地和空間資源利用的公共政策。(16)汪堅(jiān)強(qiáng)：《中國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的制度構(gòu)建》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2016年版，第104頁(yè)。而在我國(guó)行政法學(xué)界，學(xué)者們更多是遵循“具體—抽象”的二分框架，運(yùn)用行政行為體系中的概念工具對(duì)控規(guī)法律性質(zhì)作出界定，并出現(xiàn)了兩種截然相反的觀點(diǎn)。如有學(xué)者從適用對(duì)象與權(quán)利義務(wù)分配兩方面判斷，認(rèn)為控規(guī)從總體上來(lái)說(shuō)屬于行政立法之外的規(guī)范性文件。(17)朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃：都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第302頁(yè)。相對(duì)地，有學(xué)者指出城市規(guī)劃中的控規(guī)直接影響到某一區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人，并具有不可反復(fù)適用性，是具體行政行為。(18)蘭燕卓：《為了有序的城市：城市規(guī)劃變更的行政法規(guī)制》，北京大學(xué)出版社2014年版，第219頁(yè)。亦有學(xué)者認(rèn)為詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于相對(duì)人的權(quán)益作出了直接處分，原則上應(yīng)為具體行政行為。(19)劉飛：《城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。進(jìn)一步，在此學(xué)術(shù)脈絡(luò)的延長(zhǎng)線上，有學(xué)者根據(jù)行政行為形式理論，認(rèn)為控規(guī)是兼有行政指導(dǎo)、行政給付、行政強(qiáng)制(警察權(quán))和行政征收的復(fù)合行政行為。(20)何明俊：《控制性詳細(xì)規(guī)劃行政“立法”的法理分析》，載《城市規(guī)劃》2013年第7期?？梢哉f(shuō)，控規(guī)的法律性質(zhì)問(wèn)題，直接關(guān)系到行政相對(duì)人能否對(duì)其提起訴訟。亦即，若認(rèn)為控規(guī)針對(duì)不特定多數(shù)人，且內(nèi)容抽象、普遍，則不得對(duì)之提起行政訴訟；反之，則可以提起行政訴訟。

(二)行政過(guò)程論視角下控制性詳細(xì)規(guī)劃的階段劃分

不可否認(rèn)，以“具體—抽象”二分法對(duì)控規(guī)進(jìn)行法律定性有著積極意義，但此種靜態(tài)的類(lèi)型化方式存在認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)，所推導(dǎo)出的結(jié)論有失片面。這是因?yàn)?，考慮到控規(guī)從編制到批準(zhǔn)再到調(diào)整表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)性過(guò)程，具有典型的復(fù)雜性和多階段性。這些規(guī)劃行為的對(duì)象和內(nèi)容都不相同，它們對(duì)行政相對(duì)方利益產(chǎn)生的影響也不一樣。(21)陳振宇：《城市規(guī)劃中的公眾參與程序研究》，法律出版社2009年版，第99-102頁(yè)。如果不加區(qū)分地對(duì)之概括定性，必然不能反映其真實(shí)面貌，所得出的統(tǒng)一結(jié)論既不科學(xué)也不嚴(yán)謹(jǐn)。是故，有必要在以全面、動(dòng)態(tài)為核心的行政過(guò)程論(22)江利紅：《行政過(guò)程論研究：行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第208頁(yè)。指引下來(lái)分析控規(guī)所涵蓋的各種行政活動(dòng)，把握其法律性質(zhì)的多樣性。按照作出控規(guī)的整個(gè)過(guò)程的先后順序，可將其劃分為編制、批準(zhǔn)和調(diào)整三個(gè)階段。值得說(shuō)明的是，本部分并不討論實(shí)施控規(guī)的行為，這是因?yàn)槠涫切姓C(jī)關(guān)通過(guò)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等手段而使控規(guī)得以落實(shí)的階段，是控規(guī)的后續(xù)執(zhí)行行為，不屬于作出控規(guī)的范疇。

第一，行政機(jī)關(guān)編制控規(guī)。從編制控規(guī)所考量的因素來(lái)看，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)城市發(fā)展的需要，對(duì)土地、建筑、管線、文化遺產(chǎn)等進(jìn)行整體的布局和安排，控規(guī)的編制具有綜合性和復(fù)雜性，不是針對(duì)特定單位和個(gè)人實(shí)施的行政行為；從編制控規(guī)在整個(gè)行政過(guò)程中的地位來(lái)看，其是前階段行政行為，此時(shí)控規(guī)的規(guī)劃文本、技術(shù)圖紙、說(shuō)明書(shū)等成果尚未形成，不會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)益產(chǎn)生處分的法律效果。因而，擬定控規(guī)的行為屬于階段性的行政事實(shí)行為。(23)王青斌：《論行政規(guī)劃的司法審查》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第4期。

第二，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)控規(guī)。根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》(以下簡(jiǎn)稱《編制辦法》)第15條、第20條第1款之規(guī)定，控規(guī)要經(jīng)過(guò)人民政府的批準(zhǔn)才能生效。這也就意味著，未經(jīng)批準(zhǔn)的控規(guī)沒(méi)有法定效力，其既不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生拘束力，又不會(huì)對(duì)外產(chǎn)生直接的法律效力，自然也就不會(huì)納入司法審查的范圍。進(jìn)一步分析，在“請(qǐng)示—批準(zhǔn)”的內(nèi)部行政程序之中，無(wú)論是同意還是否定該控規(guī)的請(qǐng)示，各級(jí)政府都是以批復(fù)形式送達(dá)下級(jí)行政機(jī)關(guān)。因此，若從形式上考察，控規(guī)批準(zhǔn)行為是從一個(gè)行政機(jī)關(guān)傳導(dǎo)至另一機(jī)關(guān)，其僅針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律上的拘束力，是一種內(nèi)部行政行為，很難說(shuō)對(duì)外部相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響。即便規(guī)劃部門(mén)向社會(huì)公布控規(guī)，其也并不直接形成或處分外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，往往需要通過(guò)后續(xù)規(guī)劃許可的轉(zhuǎn)介作用才產(chǎn)生具體的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)。

第三，行政機(jī)關(guān)調(diào)整控規(guī)。一般而言，行政機(jī)關(guān)由于客觀情形而調(diào)整控規(guī)屬于具體行政行為，因?yàn)榇藭r(shí)控規(guī)所涉及相對(duì)人已經(jīng)確定，并且控規(guī)中技術(shù)指標(biāo)的改變也會(huì)影響這些地塊土地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)利益。與此種定性相類(lèi)似，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官也認(rèn)為“主管機(jī)關(guān)變更都市計(jì)劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān)，即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當(dāng)或違法之損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟(jì)?！?24)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官釋字752號(hào)。當(dāng)然，也有學(xué)者指出如果控規(guī)需要在總體規(guī)劃下通盤(pán)檢討或者控規(guī)需要根據(jù)總體規(guī)劃的變更而變更，且遵循了一定的法定程序，此時(shí)，控規(guī)應(yīng)被視為一種“法規(guī)命令”或者是一種“行政立法”。(25)涂云新、秦前紅：《城鄉(xiāng)規(guī)劃中的規(guī)劃變更與權(quán)利救濟(jì)通道——以控制性詳細(xì)規(guī)劃為重點(diǎn)的考察》，載《行政法學(xué)研究》2014年第2期。

二、司法實(shí)踐：控制性詳細(xì)規(guī)劃可訴性的裁判考察

我國(guó)《行政訴訟法》(2017年修正)以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)并未明確規(guī)定控規(guī)是否屬于法院行政訴訟的受案范圍。在行政審判實(shí)踐中，盡管各地法院對(duì)控規(guī)是否可訴存在不同的觀點(diǎn)，但表面的分歧之中也能尋找到一些內(nèi)在的共識(shí)。筆者通過(guò)整理關(guān)于控規(guī)的裁判文書(shū)，發(fā)現(xiàn)雖然大多數(shù)法院認(rèn)為控規(guī)不具有可訴性，但并未否定在特別情況下控規(guī)可訴的可能。以下，筆者將以把手案例網(wǎng)、裁判文書(shū)網(wǎng)上篩選出的54份相關(guān)裁判文書(shū)作為研究對(duì)象，(26)筆者以“全文：控制性詳細(xì)規(guī)劃and受案范圍”“案由：城市規(guī)劃管理(規(guī)劃)”為條件進(jìn)行檢索，在把手案例網(wǎng)檢索到351篇文書(shū)，在裁判文書(shū)網(wǎng)檢索到345篇文書(shū)，然后以訴訟請(qǐng)求、爭(zhēng)議焦點(diǎn)是否與控制性詳細(xì)規(guī)劃直接相關(guān)作為篩選標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)逐一閱讀和分析，排除重復(fù)計(jì)算的裁判文書(shū)后，最終共有54份裁判文書(shū)涉及判斷控制性詳細(xì)規(guī)劃的可訴性問(wèn)題?？陀^而言，由于檢索關(guān)鍵詞的選取有限，本文的研究材料并不能涵蓋法院審理控制性詳細(xì)規(guī)劃的所有情況，但從裁判文書(shū)的來(lái)源、數(shù)量和地區(qū)上來(lái)看，仍具有一定的典型性與代表性，能夠大致描述出法院對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃是否具有可訴性的基本態(tài)度。從整體上歸納出法院處理控規(guī)可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)與論證邏輯。

(一)多數(shù)見(jiàn)解：控制性詳細(xì)規(guī)劃不可訴

在我國(guó)司法實(shí)務(wù)中，各地法院審理涉及控規(guī)的案件，多數(shù)都是以裁定駁回起訴而終結(jié)。各地法院關(guān)于駁回原告控規(guī)起訴的裁判理由，(27)當(dāng)然，也有部分裁判文書(shū)沒(méi)有說(shuō)理論證而直接駁回上訴的。例如，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院(2015)泰中行訴終字第00005號(hào)行政裁定書(shū)?？煞譃橐韵聨追N：

一是認(rèn)為控規(guī)針對(duì)不特定的公民、法人或者其他組織，具有普遍約束力，不屬于行政訴訟受案范圍，此種理由一般以《行政訴訟法》第13條第2項(xiàng)、《適用解釋》第1條第2款第10項(xiàng)作為裁判依據(jù)。例如，在“畢涵海等十六人訴南昌市人民政府、南昌市城鄉(xiāng)規(guī)劃局控規(guī)調(diào)整與審批、規(guī)劃行政許可及不履行法定職責(zé)案”(28)參見(jiàn)江西省南昌市中級(jí)人民法院(2015)洪行初字第143號(hào)行政裁定書(shū)。中，江西省南昌市中級(jí)人民法院認(rèn)為，“城鄉(xiāng)規(guī)劃(包括總體規(guī)劃和控規(guī))是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，是對(duì)不特定的多數(shù)人制定的，是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，與行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令相當(dāng)”，因而控規(guī)不具有可訴性。就具有普遍約束力的論證邏輯而言，存在三種不同思路：1.明確將控規(guī)定性為行政規(guī)范性文件，如“成都石室佳興外國(guó)語(yǔ)學(xué)校訴被告成都市規(guī)劃管理局行政糾紛案”；(29)參見(jiàn)成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院(2015)高新行初字第327號(hào)行政裁定書(shū)。2.將控規(guī)視為抽象行政行為，但未明確其是行政規(guī)范性文件，如“丁正琪等5人訴如皋市規(guī)劃局規(guī)劃程序違法案”；(30)參見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2017)蘇06行終277號(hào)行政裁定書(shū)。3.將控規(guī)界定為一種公共政策，如“陳祥定訴溫州市人民政府規(guī)劃行政批準(zhǔn)案”。(31)參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院(2016)浙行終1105號(hào)行政裁定書(shū)。

二是認(rèn)為控規(guī)應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條、第20條規(guī)定的審批程序報(bào)批，未經(jīng)批準(zhǔn)的控規(guī)性質(zhì)上是過(guò)程性行為，不具有法律效力，因而不具有可訴性，此種理由一般以《適用解釋》第1條第2款第6項(xiàng)作為裁判依據(jù)。例如，在“董建圓等訴紹興市規(guī)劃局越城區(qū)分局城市規(guī)劃管理案”(32)參見(jiàn)浙江省紹興市越城區(qū)人民法院(2017)浙0602行初105號(hào)行政裁定書(shū)。中，浙江省紹興市越城區(qū)人民法院認(rèn)為，“本案被告實(shí)施的‘YC-22D-14、16地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整公示’系規(guī)劃報(bào)批前的公示行為，該公示內(nèi)容未經(jīng)依法批準(zhǔn)前，不具有外化效力，故該公示行為屬于過(guò)程性行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。”此外，“東莞市富盈房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局城鄉(xiāng)規(guī)劃管理糾紛案”(33)參見(jiàn)廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院(2016)粵1803行初119號(hào)行政裁定書(shū)?！爸猩绞型筋U和幼兒園訴中山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政啟動(dòng)行為違法案”(34)參見(jiàn)廣東省中山市中級(jí)人民法院(2016)粵20行終142號(hào)行政裁定書(shū)。等案件，也均是此種情況。

三是認(rèn)為即便經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的控規(guī)，其也屬于內(nèi)部行政行為，不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，此種理由一般以《適用解釋》第1條第2款第10項(xiàng)作為裁判依據(jù)。例如，在“朱林訴江蘇省泰興市人民政府城市管理規(guī)劃案”中，江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為朱林請(qǐng)求確認(rèn)泰興市政府作出的如泰運(yùn)河批復(fù)的具體行政行為違法，因該批復(fù)系泰興市政府對(duì)泰興市規(guī)劃局請(qǐng)示作出的內(nèi)部批復(fù)，內(nèi)容為泰興市如泰運(yùn)河景觀規(guī)劃等方面的問(wèn)題，并未涉及具體項(xiàng)目的征地拆遷，對(duì)朱林的權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生直接影響，因而該控規(guī)批復(fù)不應(yīng)具有可訴性。(35)參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院(2016)蘇行終37號(hào)行政裁定書(shū)。同樣，在“中山市人民政府與中山市豐陶礦產(chǎn)建材有限公司、中山火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)規(guī)劃行政批準(zhǔn)糾紛案”中，二審廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為，“中山市人民政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定批準(zhǔn)下級(jí)人民政府組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的行為，屬于內(nèi)部審批行為，并不直接對(duì)外發(fā)生法律效力，不屬于可訴的行政行為?！?36)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵行終298號(hào)行政裁定書(shū)。

當(dāng)然，除了上述三種裁判理由之外，法院還以不滿足其他起訴要件為由裁定駁回起訴，從而策略性回避對(duì)控規(guī)進(jìn)行司法審查。主要包括：1.管轄錯(cuò)誤。譬如，在“蕭寶榮、伍漢春訴中山市大涌鎮(zhèn)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政行為案”中，原告已提出撤銷(xiāo)被告作出的《中山市大涌鎮(zhèn)中心南片區(qū)(即原中心片區(qū))控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整(2015)》的訴請(qǐng)，但廣東省中山市第一人民法院以控規(guī)調(diào)整是由市政府審批通過(guò)，依法應(yīng)由中山市中級(jí)人民法院管轄，而不屬于本院的管轄范圍為由，裁定駁回起訴。(37)參見(jiàn)廣東省中山市第一人民法院(2016)粵2071行初678號(hào)行政裁定書(shū)。2.原告不適格。例如，在“林亞珍等人訴茂名市人民政府、茂名市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃行政糾紛案”中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為上訴人并非涉案土地使用權(quán)人，《茂名市站南(發(fā)展單元)控制性詳細(xì)規(guī)劃》對(duì)上訴人的權(quán)益并無(wú)影響。(38)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2016)粵行終272號(hào)行政裁定書(shū)。3.超過(guò)起訴期限。比如，在“贛州市智信實(shí)業(yè)有限公司訴贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，盡管江西省贛州市章貢區(qū)人民法院已明確指出可對(duì)控規(guī)進(jìn)行附帶審查，但因原告提起的第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求已經(jīng)超出起訴期限，所以對(duì)該控規(guī)的合法性審查也一并予以駁回。(39)參見(jiàn)江西省贛州市章貢區(qū)人民法院(2018)贛0702行初306號(hào)行政裁定書(shū)。

(二)少數(shù)個(gè)案：控制性詳細(xì)規(guī)劃可訴

整體看來(lái)，各地法院較少支持控規(guī)具有可訴性。通過(guò)對(duì)這些具有可訴性的控規(guī)案例進(jìn)行歸納分析，不難發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作出的控規(guī)行為之所以被認(rèn)為具有可訴性，是因?yàn)檫@些行為具有以下事實(shí)基礎(chǔ)：

一是行政機(jī)關(guān)作出的控規(guī)行為具備成熟性，即該控規(guī)行為屬于最后的行政決定，而非整個(gè)行政行為流程的中間環(huán)節(jié)或步驟。在美國(guó)法上，法院主要是根據(jù)成熟原則來(lái)判定的。所謂成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查。(40)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》(下)，北京大學(xué)出版社2016年版，第479頁(yè)。否則的話，如果法院過(guò)早介入控規(guī)的形成過(guò)程，將會(huì)面臨沒(méi)有合法性審查基準(zhǔn)的困境，陷入對(duì)規(guī)劃行為合理性進(jìn)行深度審查的泥沼之中，妨礙控規(guī)制定過(guò)程的正常進(jìn)行。所以，行政機(jī)關(guān)編制控規(guī)行為并不可訴，因?yàn)榇藭r(shí)控規(guī)并未實(shí)際完成，內(nèi)容尚不明確，不會(huì)對(duì)任何對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)制約束力。事實(shí)上，在筆者搜集的控規(guī)可訴案例之中，法院無(wú)一例外審理的是控規(guī)批準(zhǔn)行為或控規(guī)調(diào)整行為，而不包括控規(guī)編制行為。

二是控規(guī)批準(zhǔn)或調(diào)整行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。從筆者所檢索的控規(guī)案例來(lái)看，該項(xiàng)因素是法院在具體個(gè)案中判斷控規(guī)是否具有可訴性的關(guān)鍵指標(biāo)，即控規(guī)內(nèi)容必須對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生不利負(fù)擔(dān)。例如，在“古耀南訴中山市人民政府、中山市南朗鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃審批行政糾紛案”(以下簡(jiǎn)稱“古耀南案”)(41)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵行終297號(hào)行政判決書(shū)。中，《中山市翠亨(平頂、長(zhǎng)沙埔)片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》將古耀南土地使用權(quán)的用地性質(zhì)由住宅調(diào)整為防護(hù)綠地，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為涉案控規(guī)對(duì)古耀南等村民宅基地使用功能變更方面的內(nèi)容具體明確，導(dǎo)致古耀南依法取得的集體土地用地價(jià)值降低，損害了其合法權(quán)益，因而具有可訴性，并判決確認(rèn)中山市政府審批該控規(guī)的行為違法。就本案而言，如果從形式層面判斷，中山市政府審批該控規(guī)是內(nèi)部行政行為，不產(chǎn)生對(duì)外效力，就會(huì)被排除受案范圍。但是，法院并沒(méi)有以控規(guī)的行為類(lèi)型、過(guò)程形態(tài)作為判斷受案范圍的首要標(biāo)準(zhǔn)，而是從實(shí)質(zhì)層面入手，認(rèn)為控規(guī)批準(zhǔn)行為給古耀南土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值造成了損失，影響其權(quán)利義務(wù)，因而受理本案并無(wú)不當(dāng)。

三是行政機(jī)關(guān)作出控規(guī)的行為與當(dāng)事人之間存在利害關(guān)系。準(zhǔn)確來(lái)講，是否與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系似乎與判斷何種行政行為屬于受案范圍并無(wú)聯(lián)系，二者分屬于不同層面的問(wèn)題。但在控規(guī)可訴的案件中，有法院將存在利害關(guān)系作為論證控規(guī)可訴的裁判理由。例如，在“陳卓艷訴中山市人民政府土地規(guī)劃行政糾紛案”中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為被訴30號(hào)批復(fù)涉及同意控規(guī)的范圍是中山市火炬開(kāi)發(fā)區(qū)宮花南部片區(qū)，包括了對(duì)凱茵新城南畔山北邊道路規(guī)劃為城市道路，針對(duì)的對(duì)象是特定的，而上訴人居住的房屋與該道路相鄰，該控規(guī)對(duì)上訴人的居住環(huán)境產(chǎn)生實(shí)際影響，上訴人與本案被訴30號(hào)批復(fù)有法律上的利害關(guān)系，是可訴的具體行政行為。(42)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2014)粵高法行終字第33號(hào)行政判決書(shū)。筆者以為，這種論證邏輯之所以在司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)是因?yàn)樵尜Y格與受案范圍之間的界限并非涇渭分明的，二者都以實(shí)際影響作為核心判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有難以割裂的內(nèi)在聯(lián)系，難免發(fā)生重疊、混同的現(xiàn)象。對(duì)此，也有學(xué)者指出原告資格問(wèn)題包含了受案范圍問(wèn)題，案件不屬于受案范圍，即沒(méi)有原告資格，原告資格的范疇大于受案范圍。(43)湯軍：《論行政訴訟原告資格認(rèn)定的“權(quán)益保護(hù)”路徑》，載《政治與法律》2013年第9期。

(三)控制性詳細(xì)規(guī)劃可訴性的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

以上從正反兩方面歸納了關(guān)于控規(guī)可訴性的司法案例，并分析了裁判理由的論證邏輯?？梢园l(fā)現(xiàn)，在我國(guó)行政審判實(shí)踐中，多數(shù)法院認(rèn)為控規(guī)不具有可訴性，僅在少數(shù)司法裁判中，法院將其納入受案范圍。從學(xué)理層面看，若將控規(guī)定性為抽象行政行為，則不可訴；若是具體行政行為，則可訴?？梢哉f(shuō)，法院對(duì)控規(guī)可訴性的不同見(jiàn)解與其法律性質(zhì)定位密切相關(guān)。但是，通過(guò)解析大量裁判理由表明，各地法院在論證控規(guī)是否具有可訴性時(shí)，除了從表面上判斷其屬于何種行政行為形態(tài)之外，更多是從實(shí)質(zhì)層面重點(diǎn)論證其是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。例如，在“莫亞茂、莫鴻雨、莫鴻浩訴湛江市人民政府規(guī)劃行政批復(fù)糾紛案”(44)參見(jiàn)廣東省湛江市中級(jí)人民法院(2018)粵08行初353號(hào)行政裁定書(shū)。中，湛江市中級(jí)人民法院重點(diǎn)論證了控規(guī)批復(fù)行為的內(nèi)容沒(méi)有針對(duì)特定對(duì)象設(shè)定具體權(quán)利義務(wù)。又如，在“寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)藍(lán)天制衣廠訴寧波市人民政府規(guī)劃批復(fù)行為案”(45)參見(jiàn)最高人民法院(2018)最高法行申45號(hào)行政裁定書(shū)。中，最高人民法院就明確指出寧波市政府作出的批復(fù)行為是對(duì)案涉控制性詳規(guī)編制的確認(rèn)，該確認(rèn)行為未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的實(shí)際影響，不屬于受案范圍。

一言以蔽之，關(guān)于控規(guī)是否應(yīng)納入行政訴訟受案范圍之爭(zhēng)議，關(guān)鍵點(diǎn)乃在于其是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，即是否造成相對(duì)人權(quán)益的變更或限制。權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響，漸漸成為受案范圍判斷的實(shí)質(zhì)和首要標(biāo)準(zhǔn)，行政行為類(lèi)型、形態(tài)等因素，則作為衡量受案范圍的次要素。(46)于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。具體來(lái)講：就控規(guī)不可訴的案例而言，盡管表現(xiàn)為普遍約束力、內(nèi)部的、過(guò)程性、未批準(zhǔn)等不同裁判理由，但它們?cè)诒举|(zhì)上殊途同歸，均立足于相對(duì)人權(quán)益保護(hù)視角觀察，其皆意味著未對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；就控規(guī)可訴的案例而言，盡管它們共同的事實(shí)基礎(chǔ)可歸納為成熟性、處分性和利害關(guān)系三項(xiàng)，但這些要素同樣亦可歸納為會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

三、規(guī)范生成：可訴控制性詳細(xì)規(guī)劃的構(gòu)成要件

全面梳理司法實(shí)務(wù)中關(guān)于控規(guī)可訴性的裁判文書(shū)，可以發(fā)現(xiàn)并非所有控規(guī)均有或均不具可訴性。整體而言，控規(guī)的批準(zhǔn)與調(diào)整作為一種階段性的行政活動(dòng)，只有在特別情形下才能夠被納入行政訴訟的受案范圍。筆者通過(guò)提煉這些少數(shù)個(gè)案中的裁判理由，認(rèn)為控規(guī)若要具有行政法上的可訴性，須同時(shí)具備針對(duì)特定相對(duì)人、涉及相對(duì)人權(quán)益、權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響、明確性與效力外化等四個(gè)構(gòu)成要件。

(一)對(duì)象要件：針對(duì)特定相對(duì)人

控規(guī)若要具有可訴性，必須滿足關(guān)涉對(duì)象特定性的要件，即相對(duì)人的范圍必須在客觀上已確定。對(duì)此，已有相關(guān)判決表明了此種立場(chǎng)。例如，在“譚鳳云、譚小東訴中山市人民政府、中山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政批復(fù)違法案”(以下簡(jiǎn)稱“譚鳳云案”)中，中山市中級(jí)人民法院認(rèn)為《南朗鎮(zhèn)中心城區(qū)控規(guī)》的實(shí)施對(duì)譚鳳云、譚小東的影響已超出了對(duì)一般人的普適性影響的范圍，具有個(gè)別性和法效性的影響，是其權(quán)利受到影響的直接原因，因而該批復(fù)行為對(duì)二人而言應(yīng)為可訴的行政行為。(47)參見(jiàn)廣東省中山市中級(jí)人民法院(2017)粵20行初34號(hào)行政判決書(shū)。二審廣東省高級(jí)人民法院肯定了初審法院的論證邏輯，指出涉案控規(guī)雖然是在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，但是，對(duì)于該文件獲批復(fù)實(shí)施前已經(jīng)存在特定權(quán)利且該權(quán)利會(huì)因該文件的批復(fù)實(shí)施而受到影響的本案兩被上訴人而言，則發(fā)生了如同針對(duì)該兩被上訴人的具體行政行為一樣的法律效力和影響。(48)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵行終1544號(hào)行政判決書(shū)。不難看出，兩審法院均認(rèn)為控規(guī)批準(zhǔn)行為是針對(duì)特定行政相對(duì)人作出的，并采用了法律擬制的方法，將其視為一個(gè)具體行政行為。此種司法認(rèn)定的背后其實(shí)隱匿了兩種判斷邏輯：其一，判斷控規(guī)所關(guān)涉的對(duì)象不應(yīng)采取外觀上的形式標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以權(quán)利義務(wù)是否受到影響作為標(biāo)準(zhǔn)。倘若依據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn)，控規(guī)批準(zhǔn)行為的直接對(duì)象是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，并不是外部相對(duì)人，就會(huì)被拒之受案范圍的大門(mén)之外，此時(shí)若將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向權(quán)利義務(wù)是否受到影響，就會(huì)將外部相對(duì)人視為控規(guī)的規(guī)制對(duì)象。其二，對(duì)控規(guī)關(guān)涉對(duì)象是否特定的判斷應(yīng)以人的特定為基準(zhǔn)，而非以物的特定為基準(zhǔn)。雖然控規(guī)的規(guī)制對(duì)象是特定范圍內(nèi)的土地，但不能由于土地范圍已經(jīng)確定就當(dāng)然認(rèn)為土地使用人也是確定不變的，這是因?yàn)樵谕恋赜袃敵鲎尩谋尘爸?，土地使用?quán)人往往是不特定的，而且也無(wú)法預(yù)見(jiàn)。

(二)內(nèi)容要件：涉及相對(duì)人權(quán)益

涉及行政相對(duì)人的權(quán)益，是判斷控規(guī)具有行政法上可訴性的邏輯前提，而相對(duì)人所享有的權(quán)益可具體分為實(shí)體性權(quán)益和程序性權(quán)益兩類(lèi)。就實(shí)體性權(quán)益而言，主要是指相對(duì)人根據(jù)《行政許可法》第8條第1款所享有的信賴?yán)妫朔N權(quán)益必須在控規(guī)編制、批準(zhǔn)或調(diào)整之前就已客觀存在，并具有期待可能性。例如，在“周?chē)?guó)柱與中山市港口鎮(zhèn)人民政府、中山市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理行政糾紛案”(以下簡(jiǎn)稱“周?chē)?guó)柱案”)中，周?chē)?guó)柱于2013年5月24日取得的中府集用(2013)第1100391號(hào)土地證的土地用途為住宅，但中山市人民政府于2012年3月8日批復(fù)同意《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造第二期控制性詳細(xì)規(guī)劃》將該塊土地的用地性質(zhì)規(guī)劃為公共綠地。(49)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2016)粵行終1132號(hào)行政判決書(shū)。顯而易見(jiàn)，在本案中，行政機(jī)關(guān)是以后來(lái)的行政行為改變了先前行政許可的具體內(nèi)容，損害了周?chē)?guó)柱依據(jù)土地使用權(quán)證所獲得的預(yù)期利益。又如，在譚鳳云案中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為中山市政府批復(fù)實(shí)施涉案控規(guī)行為實(shí)質(zhì)上是將原有對(duì)兩被上訴人的土地使用權(quán)行政許可的內(nèi)容予以變更。就程序性權(quán)益而言，主要是指相對(duì)人根據(jù)《編制辦法》第12、17、20條之規(guī)定，在控規(guī)編制、批準(zhǔn)、調(diào)整等環(huán)節(jié)所享有的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，其具有保障實(shí)體性權(quán)益實(shí)現(xiàn)的工具價(jià)值。比如，在古耀南案中，原審中山市中級(jí)人民法院認(rèn)為當(dāng)事人無(wú)法通過(guò)公告得知《中山市翠亨(平頂、長(zhǎng)沙埔)片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》的情況，無(wú)法對(duì)其受影響的權(quán)利進(jìn)行陳述、申辯，控規(guī)批準(zhǔn)行為屬于程序違法。

(三)效果要件：權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響

控規(guī)是否對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，是判定控規(guī)是否具有可訴性的核心標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步講，權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際影響，其實(shí)就是控規(guī)對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成了不利后果(即存在直接或間接的損害結(jié)果)。例如，在古耀南案中，中山市中級(jí)人民法院認(rèn)為控規(guī)損害了土地使用權(quán)人古耀南原被許可的合法利益，屬于違法變更；又如，在譚鳳云案中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為中山市政府批復(fù)實(shí)施涉案控規(guī)行為對(duì)兩被上訴人權(quán)利的影響等同于將原有對(duì)兩被上訴人的土地使用權(quán)行政許可的內(nèi)容予以變更。筆者以為，此種不利后果應(yīng)當(dāng)只是一種事實(shí)上的影響，即在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)將遭受權(quán)利損害，而非直接顯現(xiàn)的法律效果。這是因?yàn)?，根?jù)《編制辦法》第3條之規(guī)定，控規(guī)是作出城市規(guī)劃許可的依據(jù)。也就是說(shuō)，控規(guī)并不直接作用于相對(duì)人，其必須由實(shí)施控規(guī)的后續(xù)規(guī)劃許可行為將事先創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)傳導(dǎo)給行政相對(duì)人，方發(fā)生法律效力。從這個(gè)意義上講，控規(guī)雖在事實(shí)上設(shè)定了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但是并沒(méi)有實(shí)際發(fā)生，是一種間接的法律效果，其需要借助相對(duì)人的積極作為(即申請(qǐng)規(guī)劃許可)從而實(shí)現(xiàn)已確定的權(quán)利義務(wù)。

(四)形式要件：明確性與效力外化

控規(guī)若要對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，還必須符合兩項(xiàng)形式要件：其一，作出控規(guī)的內(nèi)容應(yīng)符合行政行為的明確性要求。行政行為的明確性是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，也即行政機(jī)關(guān)在行政行為中為相對(duì)人所選擇的法律效果應(yīng)當(dāng)清楚、明確、完整。(50)王留一：《論行政行為的明確性》，載《法商研究》2019年第4期。這就要求規(guī)劃部門(mén)編制、調(diào)整的控規(guī)內(nèi)容以及地方政府審議控規(guī)的批準(zhǔn)意見(jiàn)必須充分明確，控規(guī)內(nèi)容能被行政相對(duì)人所準(zhǔn)確理解。例如，在“定安金地建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司訴定安縣人民政府規(guī)劃行政管理案”(以下簡(jiǎn)稱“定安公司案”)中，定安縣政府2011年編制的塔嶺一期控規(guī)(調(diào)整)將金地公司第89號(hào)《土地證》中的土地由商業(yè)用地規(guī)劃為教育用地，控規(guī)調(diào)整行為的內(nèi)容具體明確，具有可訴性。(51)參見(jiàn)海南省高級(jí)人民法院(2016)瓊行終512號(hào)行政判決書(shū)。其二，控規(guī)內(nèi)容需被相對(duì)人所知悉。在筆者搜集整理的關(guān)于控規(guī)具有可訴性的裁判文書(shū)中，不少法院認(rèn)為盡管行政機(jī)關(guān)未向相對(duì)人送達(dá)控規(guī)內(nèi)容，但如果相對(duì)人通過(guò)其他方式知悉控規(guī)內(nèi)容，則可認(rèn)定控規(guī)編制、批準(zhǔn)等內(nèi)部行政行為發(fā)生了效力外化，相對(duì)人可對(duì)其提起訴訟。例如，在周?chē)?guó)柱案中，中山市中級(jí)人民法院認(rèn)定周?chē)?guó)柱通過(guò)向中山市人民政府申請(qǐng)復(fù)議才知悉《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造第二期控制性詳細(xì)規(guī)劃》的存在，其在復(fù)議后起訴并未超過(guò)起訴期限。在這里，法院的裁判思路蘊(yùn)含了一個(gè)前提——控規(guī)批準(zhǔn)行為已經(jīng)出現(xiàn)了效力外部化，因?yàn)橹挥袃?nèi)部行政行為效力外化的情形下才有進(jìn)一步討論起訴期限的可能性與必要性。當(dāng)然，在有些案件中，規(guī)劃部門(mén)也采用公示方式告知相對(duì)人控規(guī)內(nèi)容，此時(shí)亦出現(xiàn)了效力外化，如趙淑范訴哈爾濱市人民政府、黑龍江省人民政府規(guī)劃行政批復(fù)及行政復(fù)議決定案。(52)參見(jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院(2016)黑行申579號(hào)行政裁定書(shū)。

四、裁判尺度：可訴控制性詳細(xì)規(guī)劃的司法審查

在提煉出控規(guī)納入行政訴訟受案范圍所需具備的構(gòu)成要件后，與之緊密相關(guān)的另一問(wèn)題便是法院應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行司法審查。不同于交通處罰、稅務(wù)爭(zhēng)議等涉及私人權(quán)益的一般行政訴訟，控規(guī)之訴兼具主觀訴訟與客觀訴訟的雙重性質(zhì)：一方面，控規(guī)之訴是為了救濟(jì)一定地域范圍內(nèi)權(quán)益受損的特定人或可確定多數(shù)人，是以保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)等私人利益為目的的主觀訴訟；另一方面，控規(guī)更關(guān)系到城市未來(lái)發(fā)展、公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、生活環(huán)境品質(zhì)等公共利益，這就決定了控規(guī)之訴同時(shí)擔(dān)負(fù)著維護(hù)客觀法秩序的功能，是以維護(hù)城市發(fā)展等公共利益為目的的客觀訴訟。正因如此，控規(guī)之訴具有自身獨(dú)特的司法審查機(jī)制。在我國(guó)行政審判實(shí)務(wù)操作中，有些法院已經(jīng)受理了關(guān)于控規(guī)的案件并對(duì)其進(jìn)行了司法審查。對(duì)此，筆者試圖通過(guò)分析這些案件的裁判尺度，歸納出可訴控規(guī)的審查強(qiáng)度、路徑、基準(zhǔn)與判決方式，從而為法院以后審理類(lèi)似案件提供裁判方法與技術(shù)上的指引。

(一)審查強(qiáng)度：規(guī)劃?rùn)?quán)與司法權(quán)的邊界

大體而言，控規(guī)是否可訴是從橫向維度上探討司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度，而控規(guī)一旦接受司法檢視，則要面臨縱向維度上司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控深度問(wèn)題。在具體個(gè)案中，法院能夠?qū)匾?guī)審查到何種程度，實(shí)際反映著法院對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)與司法權(quán)邊界的把握。而如何把握控規(guī)司法審查的強(qiáng)度，是一個(gè)極其重要的問(wèn)題。一方面，司法權(quán)須監(jiān)督規(guī)劃?rùn)?quán)，既要為遭受控規(guī)行為侵害的相對(duì)人提供有效的權(quán)利救濟(jì)，又要確保規(guī)劃?rùn)?quán)的行使符合公共利益需要；另一方面，司法權(quán)對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)是有限、低密度的監(jiān)控，如果對(duì)其介入過(guò)深，就會(huì)干預(yù)規(guī)劃?rùn)?quán)的正當(dāng)行使，以司法判斷取代規(guī)劃專(zhuān)業(yè)判斷，這就要對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)行使予以必要的尊重，但不能以此為由放棄司法權(quán)的監(jiān)督功能。

進(jìn)一步講，規(guī)劃裁量的存在是對(duì)控規(guī)司法審查的限制。不同于一般意義上的行政裁量，由于傳統(tǒng)法律是采用條件程式的“要件—效果”模式，而規(guī)劃法采用的是目的程式的“目的—手段”模式，法律賦予規(guī)劃裁量的空間明顯要大于行政裁量，而且規(guī)劃裁量實(shí)際上是在發(fā)揮社會(huì)形成的機(jī)能。(53)郭慶珠：《行政規(guī)劃及其法律控制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第236-237頁(yè)。從這個(gè)意義上講，由于控規(guī)需要處理有關(guān)空間形態(tài)的大量豐富而復(fù)雜的問(wèn)題，并且作為未來(lái)導(dǎo)向需要進(jìn)行大量的評(píng)估和預(yù)測(cè)，(54)李泠燁：《土地使用的行政規(guī)制及其憲法解釋——以德國(guó)建設(shè)許可制為例》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。所以行政機(jī)關(guān)作出控規(guī)的過(guò)程中享有更廣泛的形成自由和判斷余地。更為重要的是，法院(法官)在專(zhuān)業(yè)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)和政策決斷等方面不如規(guī)劃部門(mén)(規(guī)劃師)更具有經(jīng)驗(yàn)性和專(zhuān)業(yè)性，與規(guī)劃部門(mén)相比，法院的“機(jī)構(gòu)能力”存在著明顯的缺陷。這就決定了法院在審查控規(guī)時(shí)，其介入規(guī)劃?rùn)?quán)的深度必須保持一定的法律限度。也就是說(shuō)，在司法審查過(guò)程中要確保規(guī)劃?rùn)?quán)享有不被司法權(quán)干涉的“自由空間”，尊重規(guī)劃部門(mén)的專(zhuān)業(yè)判斷，不能肆意侵入規(guī)劃領(lǐng)域。因而，法院不能也不可能審查控規(guī)的功能定位、地塊劃分、建筑高度等具有高度專(zhuān)業(yè)性的事項(xiàng)，而應(yīng)更多關(guān)注控規(guī)編制、批準(zhǔn)和調(diào)整等環(huán)節(jié)中的程序性事項(xiàng)，以及是否符合較高位階的城市規(guī)劃內(nèi)容等實(shí)體性事項(xiàng)。盡管司法權(quán)對(duì)控規(guī)的審查須遵循司法謙抑性原則，但其并不意味著司法審查范圍僅限于原告的訴訟請(qǐng)求，這是因?yàn)榭匾?guī)之訴具有客觀訴訟的性質(zhì)。例如，在同一控規(guī)之中，與原告訴訟請(qǐng)求具有不可分關(guān)系(55)不可分關(guān)系是城市規(guī)劃訴訟(包括控規(guī)之訴)的重要特點(diǎn)。原因在于，土地和地上設(shè)施之間具有空間上的連帶性以及城市規(guī)劃內(nèi)容具有整體性，這就導(dǎo)致控規(guī)內(nèi)容之間相互牽連。映射到權(quán)利維度上，當(dāng)事人和法律上具有利害關(guān)系的第三人之間同時(shí)存在著正反兩方面利益。的控規(guī)內(nèi)容雖未經(jīng)原告請(qǐng)求，但此部分內(nèi)容理應(yīng)經(jīng)過(guò)法院的審查。只不過(guò)，鑒于目前法院不應(yīng)超出訴訟請(qǐng)求而主動(dòng)做出裁判，所以當(dāng)法院認(rèn)定與原告訴請(qǐng)不可分的控規(guī)內(nèi)容違法時(shí)，只能借助司法建議這類(lèi)手段糾正違法的控規(guī)內(nèi)容。

(二)審查路徑：直接審查抑或附帶審查

筆者通過(guò)梳理這些涉及控規(guī)可訴的裁判文書(shū)，發(fā)現(xiàn)這些案例中的原告都是針對(duì)控規(guī)行為提起訴訟，并要求法院予以撤銷(xiāo)。而且，在控規(guī)行為符合可訴性構(gòu)成要件的情況下，法院是將控規(guī)行為視為具體行政行為而直接審查其合法性的。那么，需要繼續(xù)追問(wèn)的是，行政相對(duì)人能否在規(guī)劃許可訴訟中要求對(duì)控規(guī)進(jìn)行附帶審查，畢竟控規(guī)是作出規(guī)劃許可的依據(jù)，此類(lèi)訴訟請(qǐng)求在司法實(shí)務(wù)中也不乏見(jiàn)。例如，在“艾粉珍訴泰州市海陵區(qū)人民政府規(guī)劃行政許可案”(以下簡(jiǎn)稱“艾粉珍案”)中，原告就向法院提出了對(duì)作出《關(guān)于老東河社區(qū)艾粉珍戶申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的答復(fù)》所依據(jù)的《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》進(jìn)行附帶審查的訴訟請(qǐng)求。然而，江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為海陵區(qū)政府做出答復(fù)所依據(jù)的《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》并非規(guī)范性文件，不符合“一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”的前提，且原審法院已經(jīng)以海陵區(qū)政府超越職權(quán)為由撤銷(xiāo)答復(fù)，故沒(méi)有必要審查《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》的合法性。(56)參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院(2016)蘇行終978號(hào)行政判決書(shū)。盡管本案是由于撤銷(xiāo)被訴行政決定而不再審查其所依據(jù)的控規(guī)，但法院亦鮮明否定了控規(guī)可以附帶審查。

可以看出，控規(guī)的審查路徑亦取決于其法律定性。如果其被視為具體行政行為，則法院自然能對(duì)其進(jìn)行直接審查；而一旦被定性為規(guī)范性文件，其相應(yīng)地也就能夠納入《行政訴訟法》第53、64條所建立的規(guī)范性文件附帶審查制度通道之中。對(duì)此，也有學(xué)者敏銳觀察到新修訂的《行政訴訟法》對(duì)法院監(jiān)督抽象行政行為性質(zhì)的行政規(guī)劃，提供了新的制度途徑和空間，對(duì)行政規(guī)劃的監(jiān)督將產(chǎn)生重要作用。(57)應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法》(第五卷)，人民出版社2018年版，第1851頁(yè)。因此，控規(guī)能否進(jìn)行附帶審查的關(guān)鍵就在于其是否屬于規(guī)范性文件。但在行政審判實(shí)務(wù)中，最高人民法院明確表達(dá)了控規(guī)不同于規(guī)范性文件的司法見(jiàn)解。例如，在“艾年俊訴黃石市人民政府規(guī)劃行政批準(zhǔn)案”中，最高人民法院指出：“規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)同樣具有不特定性和可反復(fù)適用性，但不能就此將規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)等同于行政規(guī)范性文件。規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)之所以不可訴，在于它和行政規(guī)范性文件一樣，都具有‘普遍約束’性，而不在于它必須是行政規(guī)范性文件本身?！?58)參見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申4731號(hào)行政裁定書(shū)。而在行政管理實(shí)務(wù)中，《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第2條亦明確規(guī)定“規(guī)劃類(lèi)文件和專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)文件，不納入規(guī)范性文件管理范圍”。

理論上講，按照我國(guó)行政行為的理論通說(shuō)，抽象行政行為包括行政立法和制定行政規(guī)范性文件行為，其中行政立法為行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。(59)姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學(xué)出版社2015年版，第151、160頁(yè)。從制定主體和規(guī)定事項(xiàng)上看，控規(guī)不屬于《立法法》中的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。因此，從形式邏輯上推論，作為抽象行政行為的控規(guī)只可能屬于規(guī)范性文件。但是，控規(guī)與規(guī)范性文件之間存在著一些區(qū)別：第一，制定程序不同。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào))的規(guī)定，規(guī)范性文件需要法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，而控規(guī)并不需要；第二，修改原因不同。一般而言，規(guī)范性文件內(nèi)容不符合上位法規(guī)定才予以修改，而控規(guī)具有未來(lái)性與動(dòng)態(tài)性，是對(duì)城市發(fā)展遠(yuǎn)景的安排和指引，會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展和政策導(dǎo)向而頻繁變動(dòng)調(diào)整；第三，法律關(guān)系不同?？匾?guī)是通過(guò)預(yù)先設(shè)定規(guī)劃條件直接規(guī)制特定土地，從而間接對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響，而規(guī)范性文件則是通過(guò)行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)行行為對(duì)外發(fā)生效力?？梢?jiàn)，盡管控規(guī)與規(guī)范性文件比較類(lèi)似，但根據(jù)事務(wù)之本質(zhì)的不同，控規(guī)并不能完全定性為規(guī)范性文件。這就意味著，若將控規(guī)納入規(guī)范性文件附帶審查的范疇，仍然存在一些亟待解決的理論障礙。雖然已經(jīng)有學(xué)者根據(jù)公報(bào)案例推論出，對(duì)作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的合法性質(zhì)疑只能在具體個(gè)案中提出并由法院間接附帶審查。(60)鄭春燕：《論城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查路徑——以涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃案件的司法裁判文書(shū)為例》，載《中外法學(xué)》2013年第4期。但筆者以為，此種“間接附帶審查”方式有別于規(guī)范性文件附帶審查，因?yàn)榭匾?guī)不完全等同于規(guī)范性文件。

(三)審查基準(zhǔn)：控制性詳細(xì)規(guī)劃的合法性要件

在確定法院對(duì)控規(guī)采取直接審查的路徑之后，就面臨法院依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)判斷其合法性的問(wèn)題，即控規(guī)司法審查的審查基準(zhǔn)。筆者通過(guò)整理可訴控規(guī)的裁判實(shí)踐，將控規(guī)合法性基準(zhǔn)歸結(jié)為職權(quán)要件、程序要件和內(nèi)容要件。

1.職權(quán)要件

職權(quán)要件，是指判斷行政機(jī)關(guān)作出控規(guī)的行為是否超越了法定權(quán)限。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19、20、48條之規(guī)定，控規(guī)的編制、批準(zhǔn)和調(diào)整等職權(quán)分別交由不同的行政機(jī)關(guān)行使，遵循著“制審機(jī)關(guān)分離”的原則。因此，根據(jù)職權(quán)法定和越權(quán)無(wú)效的行政法原理，如果行政機(jī)關(guān)作出控規(guī)的行為不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所劃定的職權(quán)邊界，那么其就不具有相應(yīng)的主體資格，所作出的控規(guī)行為應(yīng)是無(wú)效或被撤銷(xiāo)。不過(guò)，就筆者搜集到的控規(guī)可訴的裁判文書(shū)而言，行政機(jī)關(guān)編制、批準(zhǔn)或調(diào)整控規(guī)并未超越職權(quán)。

2.程序要件

程序要件，是指判斷行政機(jī)關(guān)編制、批準(zhǔn)或調(diào)整行為是否違反了作出控規(guī)的法定程序。此處的法定程序是指法律、法規(guī)和規(guī)章所明文規(guī)定的程序，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條、《編制辦法》第16條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出控規(guī)的過(guò)程中要充分聽(tīng)取專(zhuān)家和民眾的意見(jiàn)。但是，控規(guī)作出各個(gè)環(huán)節(jié)的程序并非都有明確的制定法規(guī)定，此時(shí)為了防止規(guī)劃?rùn)?quán)的恣意行使，法院應(yīng)引入正當(dāng)程序原則來(lái)填補(bǔ)法定程序缺失的漏洞。例如，在譚鳳云案中，中山市中級(jí)人民法院認(rèn)為雖然關(guān)于中山市政府如何審查批復(fù)控規(guī)的編制、調(diào)整方案法律中沒(méi)有明確的程序規(guī)定，但是并不意味著可以由此認(rèn)為批復(fù)行為不受程序限制，應(yīng)當(dāng)從正當(dāng)程序原則的要義，來(lái)確定中山市政府作出涉案批復(fù)所要遵循的行政程序。又如，在“麥廣麟、陳鳳珠訴中山市人民政府規(guī)劃審批糾紛案”(61)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院(2018)粵行終378號(hào)行政判決書(shū)。中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為市政府審查《控規(guī)》時(shí)，除了要審查編制部門(mén)編制控規(guī)是否按照《城市規(guī)劃編制辦法》的程序進(jìn)行外，基于正當(dāng)程序原則的法律要求，審查行為還應(yīng)當(dāng)受《行政許可法》拘束，對(duì)于受影響的已生效的行政許可，應(yīng)在直接告知利害關(guān)系人將對(duì)其造成不利影響，聽(tīng)取其陳述、申辯意見(jiàn)，并對(duì)該影響制定救濟(jì)方案的基礎(chǔ)上，才能批復(fù)實(shí)施《控規(guī)》。而正當(dāng)程序原則所要表達(dá)的是國(guó)家在作出對(duì)個(gè)人不利決定之前，必須給予一個(gè)最低限度的公正程序。(62)章劍生：《對(duì)違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件(1985-2008)為例》，載《法學(xué)研究》2009年第2期。這就要求法院在審查控規(guī)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行政機(jī)關(guān)對(duì)控規(guī)涉及的特定相對(duì)人是否充分履行告知、送達(dá)或聽(tīng)取意見(jiàn)的義務(wù)。

3.內(nèi)容要件

從審判能力來(lái)看，盡管法院不能對(duì)控規(guī)內(nèi)容是否適當(dāng)作出專(zhuān)業(yè)性判斷，但這并不意味著其不能對(duì)控規(guī)內(nèi)容是否合法作出法律判斷。事實(shí)上，比照規(guī)范性文件附帶審查中“下位法不得違反上位法”的位階判斷方式，法院審查控規(guī)內(nèi)容是否合法也存在類(lèi)似的判斷邏輯，即下位規(guī)劃不得違反或抵觸上位規(guī)劃。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條之規(guī)定，控規(guī)是在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定的，因此控規(guī)內(nèi)容是否符合城市總體規(guī)劃的內(nèi)容要求就成為判斷其是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)。表面上看，城市總體規(guī)劃與控規(guī)之間的效力位階來(lái)源于規(guī)劃統(tǒng)一性的要求，但實(shí)質(zhì)上來(lái)源于背后制定主體之間的上下級(jí)隸屬關(guān)系，因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃由地方政府組織編制，而控規(guī)由規(guī)劃部門(mén)編制，地方政府與規(guī)劃部門(mén)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)關(guān)系。例如，在譚鳳云案中，中山市中級(jí)人民法院認(rèn)為現(xiàn)無(wú)證據(jù)證明本案《控規(guī)》與相關(guān)總體規(guī)劃不符，因此《控規(guī)》內(nèi)容合法。與此相反，在周?chē)?guó)柱案中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為本案被訴《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造二期控制性詳細(xì)規(guī)劃》，將《中山市港口鎮(zhèn)總體規(guī)劃》中的部分居住用地變更為公共綠地，與《中山市港口鎮(zhèn)總體規(guī)劃》不相吻合，因此中山市港口鎮(zhèn)人民政府編制的《控規(guī)》部分內(nèi)容違法。

(四)判決方式：依據(jù)利益衡量的價(jià)值判斷

如果被訴控規(guī)經(jīng)法院審查職權(quán)、程序和內(nèi)容要件后被認(rèn)定違法，是適用撤銷(xiāo)判決還是作出確認(rèn)違法判決，最終取決于法官對(duì)案件利益衡量所做的價(jià)值判斷。這是因?yàn)?，法院審理確認(rèn)違法的行政案件，無(wú)論從審查標(biāo)準(zhǔn)還是審查方法都是沿用撤銷(xiāo)判決的法律規(guī)定，只不過(guò)是到了適用何種判決的岔路口，因這兩種判決的價(jià)值取向不同而分道揚(yáng)鑣了。(63)章劍生：《論利益衡量方法在行政訴訟確認(rèn)違法判決中的適用》，載《法學(xué)》2004年第6期。具體而言：如果判決撤銷(xiāo)控規(guī)，則意味著法官認(rèn)為撤銷(xiāo)控規(guī)對(duì)社會(huì)造成的影響不大，當(dāng)事人的個(gè)人利益更值得保護(hù)；反之，如果判決確認(rèn)控規(guī)違法，則說(shuō)明法官認(rèn)為撤銷(xiāo)控規(guī)會(huì)對(duì)社會(huì)造成巨大的不利影響，兩害相權(quán)取其輕，需要犧牲個(gè)人利益以保護(hù)公共利益，此時(shí)往往責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以彌補(bǔ)控規(guī)繼續(xù)有效而對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益所造成的損失。

事實(shí)上，法院認(rèn)定控規(guī)違法基本上慎用撤銷(xiāo)判決，在已檢索的控規(guī)可訴裁判文書(shū)中，僅有定安公司案采取了此種判決方式。在本案中，海南省高級(jí)人民法院認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，不能證明該規(guī)劃調(diào)整直接關(guān)系到定安縣整個(gè)塔嶺新區(qū)的規(guī)劃，也不能證明撤銷(xiāo)該規(guī)劃調(diào)整會(huì)給國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成重大損害，原判不予撤銷(xiāo)沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)依法撤銷(xiāo)該控規(guī)調(diào)整行為。除此案外，余下認(rèn)定控規(guī)違法的案件均采用了確認(rèn)違法判決。之所以如此，筆者以為行政機(jī)關(guān)在作出控規(guī)行為時(shí)，已經(jīng)就土地開(kāi)發(fā)許可條件中的容積率(64)事實(shí)上，容積率指標(biāo)具有一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)之中，地方政府往往會(huì)通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的手段誘導(dǎo)開(kāi)發(fā)商提供公益性設(shè)施。具體參見(jiàn)聶帥鈞：《容積率獎(jiǎng)勵(lì)的法律性質(zhì)及法治化路徑》，載《城市問(wèn)題》2018第12期；聶帥鈞：《容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的法律屬性及其規(guī)制——以行政過(guò)程論為視角》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2019第5期。、配建設(shè)施等指標(biāo)進(jìn)行過(guò)一次利益衡量與妥協(xié)，控規(guī)的編制、批準(zhǔn)與調(diào)整涉及不特定多數(shù)人的土地權(quán)益，如直接撤銷(xiāo)將會(huì)給城市發(fā)展與國(guó)家建設(shè)等社會(huì)公共利益造成重大損害，所以確認(rèn)控規(guī)違法并給予受損害當(dāng)事人補(bǔ)償仍不失為最優(yōu)的抉擇。需說(shuō)明的是，由于控規(guī)之訴的客觀訴訟性質(zhì)以及維護(hù)法秩序的功能，無(wú)論是確認(rèn)違法還是撤銷(xiāo)判決均應(yīng)具有對(duì)世效力。至于經(jīng)法院審查認(rèn)為控規(guī)未違法，駁回原告訴訟請(qǐng)求的，該判決僅對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，而不能夠確認(rèn)該控規(guī)具有合法的效力，第三人仍可就此相同控規(guī)提起行政訴訟。

結(jié) 語(yǔ)

隨著城市化的發(fā)展和城市開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，控規(guī)對(duì)社會(huì)公眾的影響也在不斷放大。在此時(shí)代背景下，本文聚焦于控規(guī)能否納入行政訴訟受案范圍這一理論命題，試圖從司法審查的視角矯正控規(guī)的合法性缺失，從而倒逼控規(guī)法治化建設(shè)以及保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。就本文的學(xué)理價(jià)值而言，可能在于以下兩點(diǎn)：第一，打破了控規(guī)不可訴的刻板印象，并從少數(shù)個(gè)案中提煉出法院判斷控規(guī)可訴性問(wèn)題的四個(gè)規(guī)范要件。其中，在對(duì)象上，要求控規(guī)必須針對(duì)特定相對(duì)人；在內(nèi)容上，要求控規(guī)必須涉及相對(duì)人權(quán)益；在效果上，要求控規(guī)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；在形式上，要求控規(guī)必須符合行政行為的明確性要求和效力外化。第二，通過(guò)梳理控規(guī)可訴的司法案例，歸納出審查控規(guī)的裁判尺度，為法院以后審理類(lèi)似案件提供裁判指引的說(shuō)明書(shū)和路線圖。其中，在審查強(qiáng)度上，法院要尊重行政機(jī)關(guān)作出控規(guī)時(shí)的形成自由；在審查路徑上，法院可將控規(guī)擬制成具體行政行為并予以直接審查，而將其納入規(guī)范性文件附帶審查的范圍則存在理論障礙；在審查基準(zhǔn)上，法院應(yīng)依序?qū)彶樽鞒隹匾?guī)行為的主體、程序和內(nèi)容；在判決方式上，法院需衡量個(gè)人利益與公共利益之間的沖突，作出適當(dāng)?shù)呐袥Q。但是，在當(dāng)前控規(guī)不可訴的普遍情況下，面對(duì)法律性質(zhì)不一以及有著較高專(zhuān)業(yè)性與較多政策性的控規(guī)，司法審查的作用極為有限。從組織體的制度能力來(lái)看，權(quán)力機(jī)關(guān)和法院相對(duì)而言沒(méi)有充足的“裝備”，行政必然憑借優(yōu)勢(shì)起主導(dǎo)作用。(65)陳越峰：《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期。因此，不能僅靠人大監(jiān)督和司法制約，如何提升行政機(jī)關(guān)制定控規(guī)過(guò)程中的公眾參與，通過(guò)引入權(quán)利話語(yǔ)以增強(qiáng)控規(guī)正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)充分且實(shí)質(zhì)的公共參與，將控規(guī)糾紛問(wèn)題解決在前端可能會(huì)更具有實(shí)踐意義，亦為都市法研究的重要課題。