趙 吉

（上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

一、問題的提出

自秦代大一統(tǒng)起，傳統(tǒng)中國基本呈現(xiàn)集權(quán)的超大規(guī)模國家形態(tài)，幅員遼闊、治理體系復(fù)雜。受制于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段，各個時期的國家治理所面對的公共事務(wù)都具有顯著的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性既表現(xiàn)在治理事務(wù)的規(guī)模大，也表現(xiàn)在治理事務(wù)所需要的較高能力。傳統(tǒng)行政中復(fù)雜性事務(wù)的解決又直接關(guān)系到社會秩序與國家穩(wěn)定。在皇權(quán)專制下，傳統(tǒng)行政如何實現(xiàn)對復(fù)雜性事務(wù)的有效處理？這種處理方式是否具有一定程度的延續(xù)性和規(guī)律性，又會對近現(xiàn)代的國家治理產(chǎn)生何種影響？

本文最核心回應(yīng)的問題是傳統(tǒng)行政如何實現(xiàn)對復(fù)雜性事務(wù)的有效處理。對于這一問題的回應(yīng)，既有研究主要呈現(xiàn)三種理論解釋。第一種認(rèn)為中國古代存在發(fā)達(dá)的官僚體系，并且中國傳統(tǒng)的官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性特點，特別強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)官僚政治能夠創(chuàng)造出配合它的社會事象和體制，并且還能夠動員和利用各種社會文化因素的特點。[1]傳統(tǒng)官僚政治等級森嚴(yán)、分工明確、條塊互動的特征被用來解釋行政的有效性。但實際上官僚政治本身也會產(chǎn)生繁文縟節(jié)，在皇權(quán)專制模式下會有更多復(fù)雜性事務(wù)向上集中，因此即便官僚政治總體上實現(xiàn)了國家治理穩(wěn)定，但還不足以充分解釋如何應(yīng)對復(fù)雜性事務(wù)。第二種研究更多關(guān)注官僚體制下的運行策略，即權(quán)力實踐當(dāng)中的技術(shù)性，如周雪光提出在權(quán)威體制與“有效治理”的矛盾之下，會存在執(zhí)行靈活性等應(yīng)對機(jī)制。[2]而在對當(dāng)代中國行政的研究中，則多有項目制、[3]運動式治理、[4]行政發(fā)包制[5]等解釋，但解釋范圍尚未推及傳統(tǒng)行政。這些理論解釋基本上揭示的是在僵硬的官僚體制下，可以通過機(jī)制創(chuàng)設(shè)或靈活策略變通實現(xiàn)更有效率的治理或發(fā)展。但是需要進(jìn)一步思考的是這些策略是否在歷史上延續(xù)性地存在，如果能夠延續(xù)，是以何種機(jī)制延續(xù)？而且需要回答在行政意義上，中國是否形成了應(yīng)對復(fù)雜性的行政策略。第三種是以簡約治理為代表的理論觀點，這類觀點提出傳統(tǒng)國家利用簡約的正式官僚機(jī)構(gòu)對基層社會進(jìn)行半正式的簡約行政，[6]從而有助于解決基層復(fù)雜性事務(wù)。這一解釋強(qiáng)化了非正式行政力量在應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)中的效能，但一方面只適合于政府與社會的交界地帶復(fù)雜性事務(wù)應(yīng)對策略的解釋，另一方面實現(xiàn)簡約治理的行政形態(tài)是什么仍然未能清晰詮釋。專制皇權(quán)要應(yīng)對來自各個部門，以及各個地方區(qū)域的復(fù)雜性事務(wù)，這要求學(xué)術(shù)界針對傳統(tǒng)行政提出基于解釋力的分析視角。

近年來，歷史政治學(xué)的推崇者提出政治始終在變化，但因為有路徑依賴，其變化不可能是隨機(jī)的，因此主張研究政治演變過程，以理解當(dāng)代重要政治觀念、行為模式、制度之起源。[7]我們看到今天的國家治理體系亦是在中國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、逐漸改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。[8]而實際上行政學(xué)者也必須重視對行政史的挖掘，開啟對現(xiàn)代中國治理模式的“尋根之旅”，挖掘適合解釋中國行政的概念和理論。與此同時，回應(yīng)面向復(fù)雜性事務(wù)的治理問題，也應(yīng)當(dāng)從歷史中尋找經(jīng)驗。因此從傳統(tǒng)行政史中分析權(quán)力體系如何實現(xiàn)對超大規(guī)模復(fù)雜性公共事務(wù)的有效治理，并對其進(jìn)行經(jīng)驗性的歸納與總結(jié)，提煉出符合中國歷史場景的核心機(jī)制，對于理解國家治理的體系與策略具有重要學(xué)理意義。

二、面向復(fù)雜性事務(wù)的折疊型治理

人類社會的公共事務(wù)始終都存在復(fù)雜性。復(fù)雜性并不是一種固有屬性，也不是對事務(wù)的客觀衡量。[9]復(fù)雜性是以觀察者的標(biāo)準(zhǔn)來衡量的，由于難以完全理清公共事務(wù)中的權(quán)力與利益關(guān)系，難以充分理解不同事務(wù)之間的相互作用，難以窮盡外在環(huán)境對具體事務(wù)的影響并清晰刻畫其中的因果機(jī)制，我們才斷言公共事務(wù)是復(fù)雜的。對于中央集權(quán)、超大規(guī)模的國家而言，由于幅員遼闊、人口眾多，在統(tǒng)而治之的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對眾多公共事務(wù)的清晰識別、因果推斷與精準(zhǔn)施策，是極為困難的。在這種意義上可以認(rèn)為，復(fù)雜性難題始終是大國治理面臨的突出性難題，并且在數(shù)千年的傳統(tǒng)行政中已經(jīng)存在。但并不是說，歷朝歷代面臨的復(fù)雜性難題始終是相同且不變的。傳統(tǒng)行政中復(fù)雜性難題的出現(xiàn)主要源于傳統(tǒng)政治的三方面特性。一是異質(zhì)性社會與大一統(tǒng)思維。統(tǒng)一的王朝無不面對復(fù)雜的地方性文化與地方性知識，但專制權(quán)力又傾向于對社會進(jìn)行全面制式化的管理。大一統(tǒng)的集權(quán)思維形成的秩序偏好，增加了傳統(tǒng)政權(quán)的治理任務(wù)，政治體系的無限權(quán)力對等無限責(zé)任。二是多層級的官僚體系。在中央與基層之間層級相對較多，僅從政區(qū)設(shè)計來看，多時如元代有行省、路、府、州、縣五級制設(shè)計，少時如秦漢郡縣制時期亦有兩級政區(qū)，[10]且在不同時期還存在諸多臨時性或地方性的治理夾層。因此循著官僚體系的信息傳遞，冗長的行政鏈條使得中央政權(quán)始終無法在充分掌握地方信息的基礎(chǔ)上做出決策，加劇了治理難度。三是政治與行政的高度結(jié)合。20世紀(jì)初西方行政學(xué)理論提出政治與國家政策或者國家意志的表達(dá)相關(guān)，而行政則與政策的執(zhí)行相關(guān)，這種政治與行政的分立法不適宜用于中國傳統(tǒng)政治與行政的分析。中國傳統(tǒng)政治中即便存在“帝相分權(quán)”的表象，也并不存在政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的實質(zhì)分割，皇權(quán)時代政治對行政的控制是全方位的，傳統(tǒng)行政與政治的界限和差別亦是模糊的。高度政治化的行政實踐本質(zhì)上比現(xiàn)代意義上的規(guī)則清晰、追求效率的專業(yè)化、職業(yè)化的行政實踐更為復(fù)雜。由此傳統(tǒng)行政的復(fù)雜性是復(fù)雜性事務(wù)與信息領(lǐng)域復(fù)雜性、操作領(lǐng)域復(fù)雜性、官僚個體復(fù)雜性的相互交織。[11]

面對復(fù)雜的治理事務(wù)，傳統(tǒng)官僚體系顯然無法全盤處理好這些難題，因此最理想也是最理性的策略就是：處理好最重要的事務(wù)，并且規(guī)避相對不重要或暫時難以解決的事務(wù)可能帶來的風(fēng)險。處理好最重要的事務(wù)，意味著將相對不重要或者重要但暫時不具備充分資源與能力解決的事務(wù)，通過權(quán)力或責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁方式降低自身治理成本，或者采取擱置暫緩的策略暫不付出成本或付出較低的維持成本。而“規(guī)避可能的風(fēng)險”則是防范復(fù)雜性事務(wù)給秩序、穩(wěn)定、發(fā)展等核心議題帶來的挑戰(zhàn)，因此需要運用低成本的方式，實現(xiàn)簡約化、清晰化或間架化的治理。[12]復(fù)雜性事務(wù)不會因為這種策略的使用而消失，只是被“折疊”起來，由此在行政過程中占用相對更少的資源，以及減少可以預(yù)見的麻煩。由此，在理論上存在一種“折疊型治理”的策略，其核心包括兩個方面：一是為了聚焦核心的治理議題，將相對不重要或暫時難以解決的復(fù)雜性事務(wù)“折疊”起來；二是將被折疊起來的復(fù)雜性事務(wù)用成本相對較小的方式進(jìn)行簡約化、清晰化或間架化治理。需要強(qiáng)調(diào)的是，折疊不僅是一種理論推演出的治理邏輯，更是一種確實存在的治理策略，乃至一種治理形態(tài)。[13]作為一種折疊復(fù)雜性的機(jī)制，對于行動者而言，折疊型治理首先是效率導(dǎo)向的。而對于整個權(quán)力體系而言，折疊型治理不僅提高了集中思想落實上級主張的效率，也可以將民主、競爭、公正或自由等價值注入簡約化的治理措施，形成基于權(quán)威體制的簡約、靈活或彈性策略，從而實現(xiàn)“權(quán)威為本，靈活為用”的權(quán)力體系訴求，以及“趨上專權(quán)，趨下多元”的行政策略，這已經(jīng)與傳統(tǒng)的官僚政治想象有所不同。

由于折疊型治理的存在，理解現(xiàn)代行政的縱橫交錯“條條塊塊”等分析結(jié)論，難以完全呈現(xiàn)傳統(tǒng)行政處理復(fù)雜性事務(wù)的特點。條線的勢能在垂直向下傳遞的過程中，在不同層級、不同區(qū)域可能會被折疊，以服務(wù)更重要的目標(biāo)。而自上而下的責(zé)任壓力，則可能被不同層級、不同區(qū)域以簡約化、清晰化、間架化的方式進(jìn)行處理。從行政的發(fā)生學(xué)來看，“垂直的條線”運作更接近于彎折的曲線，正是這種彎折使得地方在處理上級指令時能夠提高效率，并注入自身意志和策略。這也能解釋為什么在官僚制不斷發(fā)展的過程中，自上而下的貫徹面臨越來越大的成本。那么理論上的折疊型治理策略，在中國傳統(tǒng)實踐中在何種場域可能存在，是否成為一種橫亙朝代的歷史存續(xù)，需要面向行政史的理論剖析。

三、傳統(tǒng)行政中折疊型治理的存續(xù)基礎(chǔ)

揭示折疊型治理的存在及其特征，需要在傳統(tǒng)行政的場域中分析折疊型治理的存續(xù)基礎(chǔ)。首先，在中國古代，行政活動本身就是政治活動的一部分，基本的政治運行規(guī)則或政治形態(tài)是行政活動無法突破的基本枷鎖。因此如果一項行政策略能夠得以存續(xù)，首先它應(yīng)當(dāng)能夠適用于特定的政治環(huán)境，對中國古代而言就是能夠適應(yīng)以皇權(quán)專制為核心特征的政治體系。其次，作為一種行政策略如果可以長久存在，必然要能夠與既有的行政風(fēng)格和組織運行機(jī)制并行不悖，在中國古代雖然有相對發(fā)達(dá)的官僚體系，但是其明顯區(qū)別于韋伯理想化的官僚制模式，具有鮮明的人格化特征。更重要的是，這種策略應(yīng)當(dāng)能夠成為大部分行政者的習(xí)慣或自覺，成為一種行政傳統(tǒng)。也就是說政治形態(tài)、行政風(fēng)格以及行政者自覺是一種行政策略可以存續(xù)的基礎(chǔ)，由此本文也從上述三個方面分析傳統(tǒng)行政中折疊型治理得以存續(xù)的原因。

第一，倫理化的皇權(quán)專制。倫理政治是與法理政治相區(qū)別的政治形態(tài)，傳統(tǒng)政治將國家的權(quán)力體系高度倫理化，使得政治倫理滲透在上至君主、下至臣民的觀念和信仰體系之中。以儒家思想為主體的傳統(tǒng)政治倫理成為處理政治事務(wù)、政治關(guān)系的重要原則，構(gòu)成了中國獨特的傳統(tǒng)政治形態(tài)。其主要表現(xiàn)在兩個方面：一是皇權(quán)至上的政治與行政運作邏輯。也就是說皇權(quán)具有強(qiáng)制性分配治理事務(wù)價值的權(quán)威和能力，凌駕于權(quán)力體系運作的規(guī)則和各種力量的博弈之上。所以，傳統(tǒng)行政的核心治理任務(wù)往往由皇權(quán)決定，重視解決皇權(quán)關(guān)切的治理任務(wù)是百官的首要行動邏輯。這類似于現(xiàn)代行政學(xué)強(qiáng)調(diào)的中立倫理，也就是說行政人員并不被期望按照他們自己的道德原則行事，而是被期望遵守那些他們應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的指令和政策中的原則。無條件完成皇權(quán)指令既是政治環(huán)境，也是絕對的行政首要原則?；蕶?quán)的注意力轉(zhuǎn)移也會使得行政者頻繁調(diào)整最優(yōu)先的治理目標(biāo)。二是民惟邦本的治理目標(biāo)設(shè)定。倫理化的皇權(quán)專制下為了鞏固國本，歷代實行了一系列的重民、愛民、富民、養(yǎng)民、便民的政策措施。[14]但是，這種民本治理目標(biāo)并沒有收窄可使用的治理手段，而愛民等理念轉(zhuǎn)化為公共事務(wù)時內(nèi)涵又是廣泛的，不僅可以使用多種策略、多種治理形式，還可以選擇更聚焦的目標(biāo)去實現(xiàn)能達(dá)成的任務(wù)。這與當(dāng)前城市治理競賽類似，行政官員的治理任務(wù)鋪滿多個領(lǐng)域，但是衡量官員的政績往往需要在保住底線的基礎(chǔ)上做出亮點。因此行政活動中選擇成本相對較小的治理手段并不會影響核心治理目標(biāo)的實現(xiàn)，反而能夠為實現(xiàn)核心目標(biāo)提供更強(qiáng)的資源支撐?？梢?，折疊型治理在中國古代政治形態(tài)中具有相對穩(wěn)定的存續(xù)環(huán)境，政治倫理中民為邦本的治理目標(biāo)由于具備模糊性和不可測度性的特點，皇權(quán)專制所要求的行政絕對服從就可以通過核心目標(biāo)引導(dǎo)實現(xiàn)，行政過程中就具備了折疊復(fù)雜性事務(wù)的可能性和可操作性。

第二，人格化的官僚行政。傳統(tǒng)行政體系內(nèi)盡管有發(fā)達(dá)的官員品位與職務(wù)分工，但整體上還是以人格化行政為底色。人格化的官僚行政有兩方面的重要表現(xiàn)。首先，權(quán)力不僅內(nèi)含于職務(wù)之中，與履行具體職務(wù)的個人也緊密相關(guān)，人格化權(quán)威的作用明顯。由此經(jīng)常會出現(xiàn)同樣的級別不同的權(quán)威，甚至同樣的官位存在差別化的權(quán)威。由于權(quán)威的差別，就會使部分官僚所關(guān)注的目標(biāo)成為最被重視的目標(biāo)，而未能成為核心目標(biāo)的那些事務(wù)也需要用一種相對簡約的方式進(jìn)行處理和應(yīng)對。其次，各種職務(wù)間的關(guān)系雖然用制度加以規(guī)定，但是其正規(guī)性（formality）程度并不高，既受到職務(wù)重要性的影響產(chǎn)生同級別的差異化權(quán)威，又會受到黨派、宗親、外戚、甚至宦官勢力的干預(yù)。所以總體上官僚體系沒能成為與皇權(quán)抗衡的獨特性力量，反而被皇權(quán)所裹挾。官僚體系內(nèi)生的專業(yè)化與技術(shù)效率特質(zhì)，在利益博弈、權(quán)力斗爭中被消解，由此行政遵從政治的規(guī)則，成為實用理性思維的必然選擇。中國古代的官僚政治即便具有專業(yè)化、分工明晰、規(guī)則清晰的官僚科層制特點，但在典型官僚科層的基礎(chǔ)上又植入了政治的規(guī)則，官僚行政的專業(yè)化、分工化和程序化要讓位于人格化、動態(tài)化、可調(diào)適化的政治運作要求。

第三，賢能化的官僚選拔。賢能政治的核心是擁有超過平均水平的才能和品德的政治領(lǐng)袖以及設(shè)計用來選拔這種領(lǐng)袖的機(jī)制，其核心是解決治權(quán)的有效行使問題。[15]需要注意的是，傳統(tǒng)政治中賢能化對“賢”的要求是政治忠誠、品德高尚，由此維系的仍然是皇權(quán)至上的政治倫理，以及以皇權(quán)意圖為導(dǎo)向的行政目標(biāo)分配。而賢能化對“能”的要求并非專業(yè)化的業(yè)務(wù)能力，更多表現(xiàn)為對綜合素質(zhì)的認(rèn)定。所以在傳統(tǒng)政治中，官僚的升遷脫離原有的業(yè)務(wù)條線，跨地域升遷是極為常見的。賢能的官僚通常被認(rèn)為會在多種類型的崗位上做出成績。因此在不能夠充分掌握專業(yè)業(yè)務(wù)治理技術(shù)的時代，選擇有重心地處理核心事務(wù)，并依靠策略簡化復(fù)雜事物的治理成本，做出被認(rèn)可的成績是官員的理性選擇。賢能化的干部選拔特別激發(fā)了官員抓政績亮點的心理，官員只有通過做上級高度關(guān)注的事情，或是優(yōu)先解決能夠做出成績的事情，才能夠獲得升遷。在賢能化干部選拔機(jī)制的誘導(dǎo)下，古代官員最符合理性的選擇并不是僵化地遵守繁文縟節(jié)，也不是無差別地對待公共事務(wù)，反而是有重心、有偏向地解決復(fù)雜事務(wù)。

由此來看，中國古代皇權(quán)至上的政治形態(tài)構(gòu)成了折疊型治理生長的政治土壤，而人格化的官僚行政為折疊型治理的產(chǎn)生提供了穩(wěn)定的行政空間，賢能化的干部選拔機(jī)制則為折疊型治理的發(fā)生提供了壓力與激勵機(jī)制，在這些基礎(chǔ)性條件的催生下，追求效率導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向的折疊型治理與官僚體制共同生長。也正是基于此，折疊型治理不僅是傳統(tǒng)行政中某朝某代、某層某級的偶發(fā)策略，而且在政治倫理和行政文化的熏染下，在眾多領(lǐng)域、眾多層級逐漸演生出一種集體行為，并最終成為中國傳統(tǒng)行政的典型實踐模式。

四、折疊型治理的歷史例證與特征分析

折疊型治理因應(yīng)對復(fù)雜性難題而出現(xiàn)，因此當(dāng)國家治理受制于資源、知識或能力等要素?zé)o力全面解決復(fù)雜性問題時，折疊型治理的雛形就開始出現(xiàn)。在秦統(tǒng)一以前，商代就有內(nèi)服與外服制度，內(nèi)服是王畿，即商王直接統(tǒng)治的地區(qū)，而外服則分封原部落或氏族首領(lǐng)自行管理，這是一種典型應(yīng)對復(fù)雜治理事務(wù)的折疊型治理。這種管理制度在很大程度上是因為尚未建立起強(qiáng)有力的中央政權(quán)，因此商王室僅與外服建立一種松散的關(guān)系，外服官對商王室只承擔(dān)繳納貢賦、隨王出征、祭奉商祖等政治義務(wù)。[16]實際上王室對外服的控制也是折疊式的，只管控與政治穩(wěn)定相關(guān)的賦稅、戰(zhàn)爭與禮教等方面。在商代，在內(nèi)服的統(tǒng)治中，中央政權(quán)同樣意識到實現(xiàn)權(quán)力縱向到底的管理有較大困難，在基層往往依靠貴族，通過下設(shè)“百姓”①管理事務(wù)，將基層復(fù)雜性事務(wù)折疊起來，給予“百姓”相對自主的管理方式選擇。由此，早在數(shù)千年前，折疊型治理策略就已經(jīng)存在。

接下來文章將選擇三個案例來分析折疊型治理是如何存在于中國傳統(tǒng)行政之中的，并分析面對不同的復(fù)雜性事務(wù)時折疊型治理發(fā)揮作用的具體機(jī)制。在案例選擇中，更多集中在國家相對穩(wěn)定的幾個大一統(tǒng)王朝，如秦漢、唐、明，以更典型地解釋皇權(quán)專制的集權(quán)國家如何實現(xiàn)對復(fù)雜性事務(wù)的折疊型治理。另一方面折疊型治理作為一種傳統(tǒng)行政的治理策略，絕不僅存在于某個層級或者某些部門，在中央的部門間、中央與地方間、權(quán)力體系與社會間都有所體現(xiàn)，文章也選擇分屬這三類的典型歷史案例進(jìn)行剖析。

（一）明代內(nèi)閣制度：折疊中央事務(wù)之復(fù)雜性

朱元璋廢相后，明代皇帝身兼國家元首和政府首腦的雙重角色。歷史學(xué)者王其認(rèn)為此時“由皇帝直接處理政務(wù)，從中央到地方的軍事、行政、監(jiān)察等大權(quán)，全部由皇帝獨攬，一人專決，實際上是由皇帝自己兼任了丞相的職權(quán)?！盵17]廢相之后，復(fù)雜的中央事務(wù)都落在了皇帝一人的身上，政務(wù)負(fù)擔(dān)非一人可承受。為解決這一問題，明代先后設(shè)立四輔官、殿閣大學(xué)士等制度，協(xié)助皇帝處理政務(wù)。洪武十八年，朱元璋命吏部定翰林院官制，華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣、文華殿五大學(xué)士，秩俱正五品?！爱?dāng)是時，以翰林、春坊詳看諸司奏啟，兼司平駁。大學(xué)士特侍左右，備顧問而已?！盵18]這些機(jī)構(gòu)實際上都是在皇權(quán)至上的前提下建立的輔政機(jī)構(gòu)，但從歷史記載來看，這些制度探索都沒能持續(xù)地解決皇帝處理復(fù)雜性事務(wù)決策低效的核心問題。

由此明代創(chuàng)設(shè)了具有折疊型治理特征的內(nèi)閣制度。首先，內(nèi)閣制度的創(chuàng)設(shè)核心就是聚焦于皇權(quán)專制與復(fù)雜性事務(wù)有效處理的平衡。因此“內(nèi)閣有建議規(guī)誨之責(zé)而沒有獨立決策權(quán)，一切政令必由皇帝親自決策，以皇帝名義下達(dá)。‘內(nèi)閣’名義沒有合法獨立權(quán)力效能?！盵19]內(nèi)閣通過票擬，代皇帝批答臣僚奏章，通常先將擬定之辭書寫于票簽，附本進(jìn)呈皇帝裁決。這樣一來皇權(quán)仍然牢牢掌握著核心的決策權(quán)，最重要的決策環(huán)節(jié)由皇帝親自處理。其次，眾多中央層面的復(fù)雜性事務(wù)交由具備賢能素質(zhì)的內(nèi)閣大臣進(jìn)行處理。據(jù)相關(guān)研究，明代閣臣實有162人，絕大多數(shù)為科舉出身，具有進(jìn)士“學(xué)歷”的有157人，而非進(jìn)士出身的5人主要出現(xiàn)在明前期，是明初征薦制度的結(jié)果。[20]并且在制度成熟時期，已經(jīng)出現(xiàn)“非翰林不入內(nèi)閣”“官必以尚書為尊”等特征。[21]皇帝不斷提升內(nèi)閣輔政的權(quán)威性，到嘉靖時，閣臣“朝位班次，具列六部之上”。[22]閣臣學(xué)識淵博、官位頗高，能夠集中承擔(dān)對復(fù)雜性事務(wù)的票擬，簡化皇帝的審批流程。更重要的是，內(nèi)閣制度始終是以折疊的形態(tài)存在，而非一級行政機(jī)構(gòu)。有學(xué)者提出內(nèi)閣只是皇帝特設(shè)的草擬詔敕的場所，閣臣是皇帝選用的代言侍臣，或者說能參與機(jī)要的親近侍臣而已。[23]

按照折疊型治理的邏輯來看，皇帝只需要對內(nèi)閣進(jìn)行足夠的控制，防范內(nèi)閣專斷的風(fēng)險，就能夠?qū)崿F(xiàn)對復(fù)雜事務(wù)的有效治理。但是這里的控制包括兩方面。一方面是激勵，也就是說保障閣臣能夠積極有為。黃仁宇從穩(wěn)定政局的角度來概括明朝皇帝對于票擬的一般態(tài)度：“從道理上說，皇帝可以把大學(xué)士的票擬全部推翻而自擬批答。但這并不是常見的現(xiàn)象，因為這種做法表示了他對大學(xué)士的不信任，后者在眾目睽睽之下會被迫辭職，按本朝的傳統(tǒng)原則，為了保持政局的穩(wěn)定，如果沒有特殊事故，大學(xué)士決不輕易撤調(diào)，所以上述情況是必須盡量加以避免的?！盵24]而實際從歷史來看，皇帝推翻票擬的事例并不多見。另一方面，皇帝必須對內(nèi)閣進(jìn)行權(quán)力制約?！睹魇贰ぢ毠僦尽分醒裕骸皟?nèi)閣之?dāng)M票，不得不決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)轉(zhuǎn)歸之寺人?！逼睌M是內(nèi)閣的最大權(quán)限，但票擬是否被承認(rèn)、能否發(fā)揮效力，則要取決于皇帝直接控制下的批紅。而批紅則多由宦官代政。因此專制皇權(quán)下出現(xiàn)了內(nèi)閣和司禮監(jiān)的“監(jiān)閣共理”體制。學(xué)界的主流看法是二者都是在皇帝的有效甚至絕對控制之下，內(nèi)閣是“外內(nèi)閣”，而司禮監(jiān)是“內(nèi)內(nèi)閣”，[25]實際上都成為皇權(quán)有效控制內(nèi)閣的簡約機(jī)制，其結(jié)果就是將皇權(quán)須面對的復(fù)雜事務(wù)折疊進(jìn)一套制度裝置，并且實現(xiàn)絕對的有效控制。

（二）唐代羈縻府州制：折疊民族地方之復(fù)雜性

唐代的羈縻政策，是開國功臣李大亮在貞觀四年（630年）首先提出的。當(dāng)時剛剛平定東突厥，他提出“中國百姓，天下本根，四夷之人，猶于枝葉。擾于根本，以厚枝附，而求久安，未知有也。九州殷盛，四夷自服。”他又說：“其自豎立稱藩附庸者，請羈縻受之，使居塞外，必畏威懷德，永為藩臣，蓋行虛惠，而收實福矣?！盵26]在朝中關(guān)于安置東突厥降戶的爭論之后，溫彥博提出“全其部落，順其土俗，以實空虛之地，使為中國扦蔽”，[27]建議被唐太宗采納。以此“因俗而治”作為建置羈縻府州的基本方針，羈縻府州代替了隋代藩屬國治理模式，成為唐王朝處理復(fù)雜少數(shù)民族事務(wù)的治理機(jī)制。實際上羈縻制度可上溯至秦漢時期，司馬貞《索隱》稱：“羈，馬絡(luò)頭也；縻，牛疆也。”《漢官儀》稱“馬云羈，牛云縻，言制四夷如牛馬之受羈縻也?！绷b縻的本意為對牛馬的束縛，可引申為懷柔、撫綏之意。唐代是羈縻制度的完備期，在《新唐書·地理志》中列有855個羈縻府州，但仍沒有統(tǒng)計完全。[28]可見這一制度成為唐代治理民族地方的一項基礎(chǔ)性制度。

從唐代羈縻府州的運作來看，也表現(xiàn)出極強(qiáng)的折疊型治理色彩。對于唐王朝而言，實現(xiàn)對多種文化、多種語言、多種生活傳統(tǒng)和地方特征的少數(shù)民族直接治理，會面臨著巨大的治理難度，并且這種治理復(fù)雜性極有可能拖垮中央政權(quán)的持續(xù)發(fā)展。因此，唐代征服少數(shù)民族部落之后，核心要解決的是邊疆少數(shù)民族的穩(wěn)定問題，而對于少數(shù)民族地方的其他復(fù)雜治理事務(wù)與公共問題并不看重，需要以羈縻府州制度將復(fù)雜的治理事務(wù)折疊進(jìn)去。在得到朝廷的“冊封”之后，羈縻府州“以其首領(lǐng)為都督、刺史，皆得世襲”，即以當(dāng)?shù)夭孔宓氖最I(lǐng)為都督、刺史、縣令，無特殊原因均可世襲。這一舉措的核心價值在于對邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)和風(fēng)俗習(xí)慣的尊重與承認(rèn)。歷史記載中，甚至有羈縻府州直接保留部落舊制的案例。如回紇酋長吐迷度被唐朝封為懷化大將軍兼瀚海都督后，“然私自號可汗，署官吏，一似突厥。有外宰相六、內(nèi)宰相三，又有都督、將軍、司馬之號?！盵29]唐王朝對羈縻府州社會事務(wù)的管理也相對寬松，羈縻府州轄有的邊疆民族百姓不向唐王朝繳納賦稅，戶口也不上報戶部，表現(xiàn)出較強(qiáng)的地方自主治理色彩。實際上唐王朝將復(fù)雜性事務(wù)折疊進(jìn)羈縻府州的自主治理之時，更聚焦于實現(xiàn)穩(wěn)定的政治目的。典型的表現(xiàn)就是領(lǐng)地的大小并不決定羈縻府州的等級。而只有羈縻府州地處邊防要地，或是唐朝致力于開拓、控制的地區(qū)，唐朝政府則對其酋長委以高官，以示寵信。而一些地處遙遠(yuǎn)，唐朝無力控制，只是名義上歸屬的地區(qū)，即使領(lǐng)地再大，也不為唐朝重視。[30]還有一個重要表現(xiàn)是，羈縻府州制度也具有調(diào)適空間，羈縻州的社會經(jīng)濟(jì)等發(fā)展到一定程度，在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)，可以升為正州，成為“化內(nèi)之地”，同樣某些正州也可能因特殊因素被降為羈縻州，實行羈縻管理，這樣羈縻制度可以成為唐王朝調(diào)適是否直接進(jìn)行地方治理的重要載體。

如上文所述，唐代羈縻府州數(shù)量數(shù)百，遠(yuǎn)超過正州，實現(xiàn)對羈縻府州的直接管理也相對復(fù)雜。因此唐代常設(shè)由邊州都督府或都護(hù)府管轄羈縻府州，再統(tǒng)于唐王朝中央政府。這實際上又是一種治理折疊。都護(hù)的職責(zé)是“掌統(tǒng)諸蕃、撫慰、征討、敘功、罰過，總判府事”，諸都護(hù)府、都督府都掌管著不同數(shù)量的軍隊，或駐守于治所，或分駐于諸羈縻府州附近。都護(hù)府和邊州都督府將撫慰和征討作為核心職責(zé)，歷史上主要是鎮(zhèn)壓民族分裂和反抗唐王朝統(tǒng)治。唐王朝依靠都護(hù)府和邊州都督府制度對羈縻府州繁重的政治維穩(wěn)任務(wù)折疊，通過間架化的模式實現(xiàn)有效治理。

（三）秦漢鄉(xiāng)里制度：折疊基層社會之復(fù)雜性

一直以來，對于傳統(tǒng)基層社會，政治學(xué)與行政學(xué)界的普遍理解仍然是“皇權(quán)不下縣”的基本范式。其基本邏輯線條是“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！闭J(rèn)為鄉(xiāng)紳階層連接國家與社會兩種秩序和力量。西方學(xué)者提出“在帝國統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！盵31]因此學(xué)者提出，皇權(quán)政治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！盵32]還有學(xué)者提出在中國三代之始雖無地方自治之名，然確實有地方自治之實等判斷。[33]這些判斷將國家的管制與社會可能的“自治”割裂開。著名學(xué)者秦暉依據(jù)歷史資料撰文論證，在我國歷史上大部分時期，血緣共同體（所謂家族或宗族）并不能提供或者說不被允許提供有效的鄉(xiāng)村“自治”資源。[34]那么基層社會的龐雜事務(wù)是如何在“國家力量隱匿”的狀況下實現(xiàn)有效治理？實際上，既有視角大多借助了政治與社會二分，卻忽略了行政策略在政治與社會功能之間的中樞作用，特別是基層社會的眾多事務(wù)被折疊進(jìn)入行政體系的簡約化控制，這種機(jī)制更是被顯著忽略了。

鄉(xiāng)里制度指以賦役征發(fā)和治安監(jiān)控為目的的鄉(xiāng)村行政管理制度。[35]自秦統(tǒng)一之后，超大規(guī)模的國家面臨著因幅員廣大而帶來的復(fù)雜基層事務(wù)，國家權(quán)力需要在減小成本的情況下有效控制、管理鄉(xiāng)村民眾與鄉(xiāng)村地區(qū)。在郡縣兩級政權(quán)組織下，秦漢時期設(shè)立了鄉(xiāng)亭里的基層組織?！稘h書·百官公卿表》中記載：“大率十里一亭，亭有亭長，十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅；游徼，徼循禁賊盜?？h大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之。皆秦制也?！盵36]由于鄉(xiāng)里制度的核心是實現(xiàn)國家對基層的控制，因此在漢代就可以看出鄉(xiāng)里制度已經(jīng)發(fā)展成一種縱向不斷延展的治理網(wǎng)絡(luò)。與此同時，更多復(fù)雜的事務(wù)也被鄉(xiāng)里制度所折疊。在統(tǒng)治者控制必要的社會秩序的基礎(chǔ)上，容忍地方存在一定的百姓參與，由此形成了鄉(xiāng)里制度處理復(fù)雜性問題的簡約化機(jī)制“以民治民”?！耙悦裰蚊瘛奔炔煌诠僦?，也不同于自治。歷史學(xué)界關(guān)于漢代鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的產(chǎn)生方式存有爭論，但總體上認(rèn)為，鄉(xiāng)里組織領(lǐng)袖的選人繼承了先秦重視父老年高德行的傳統(tǒng)。例《漢書》中記載，“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉(xiāng)一人。”[37]經(jīng)鄉(xiāng)里百姓舉薦后由統(tǒng)治者選任的鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的產(chǎn)生方式，決定了鄉(xiāng)里制度不是官治，但又因鄉(xiāng)里領(lǐng)袖承擔(dān)官僚體系的任務(wù)，也不表現(xiàn)為自治。

“以民治民”的鄉(xiāng)里制度基本決定了社會秩序與賦稅等核心治理任務(wù)以外的事情可以交由地方自主處理。到了漢代，“其鄉(xiāng)小者，置嗇夫一人”，[38]嗇夫成為漢代最為主要的組織領(lǐng)袖，這也說明鄉(xiāng)里制度在基層建制彈性空間很大。漢代出現(xiàn)的“人但聞嗇夫，不知郡縣”的現(xiàn)象，[39]充分說明基層事務(wù)大多可以在鄉(xiāng)里系統(tǒng)內(nèi)解決，鄉(xiāng)里制度對于應(yīng)對基層復(fù)雜性事務(wù)是有效的。這種“以民治民”機(jī)制的有效性表現(xiàn)在三個方面：第一，將底層百姓的權(quán)利需求折疊進(jìn)以舉薦和被舉薦為制度載體的領(lǐng)袖選任機(jī)制，鄉(xiāng)里百姓具有充任鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的被選舉權(quán)以及舉薦鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的選舉權(quán)；第二，將復(fù)雜的地方性事務(wù)，折疊進(jìn)具備地方性知識、土生土長且了解民風(fēng)民情的鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的治理之中；第三是將基層復(fù)雜的利益與獎懲執(zhí)行，折疊進(jìn)以道德教化、鄉(xiāng)里規(guī)范為核心的鄉(xiāng)里倫理體系之中。從秦漢時代的鄉(xiāng)里制度可以看出，通過對基層復(fù)雜訴求、復(fù)雜地方性事務(wù)以及復(fù)雜利益關(guān)系的折疊，折疊型治理相對于官僚體系對基層事務(wù)的直接管理與控制更能夠降低成本，并且表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。

（四）傳統(tǒng)折疊型治理的特征分析

從上述案例中，可以看出折疊型治理不僅出現(xiàn)在中央層面、地方層面，在基層治理中也經(jīng)常出現(xiàn)；并且折疊型治理的實踐不是在某一個朝代偶然出現(xiàn)的，早在秦代大一統(tǒng)之前，折疊型治理就已經(jīng)出現(xiàn)。同樣，在歷史中可以發(fā)現(xiàn)更多行政制度設(shè)計可以用折疊型治理來解釋。總體來看，折疊型治理是在傳統(tǒng)官僚體制的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對特定歷史時期的某些復(fù)雜問題而出現(xiàn)的行政策略。由于復(fù)雜問題在行政實踐中的廣泛性，在目標(biāo)權(quán)衡下選擇一種制度或工具來實現(xiàn)簡約控制，對于尚缺乏全面解決的資源與能力卻需要實現(xiàn)可控與穩(wěn)定的傳統(tǒng)行政體制而言具有重要價值。

從特征上來看，折疊型治理是對官僚體制的折疊與形變，即“官僚為體，折疊為表”是對部分行政權(quán)力、行政事務(wù)的折疊和轉(zhuǎn)移。一定時期的折疊之后，可能還會有一定時期的展開，在折疊與展開之間增強(qiáng)了中國傳統(tǒng)官僚體制的靈活調(diào)適能力。從折疊型治理與理想官僚制的比較來看，在結(jié)構(gòu)上，折疊型治理一定程度上沖擊了層級節(jié)制的權(quán)力體系，沖擊了基于法理的行政分工；在功能上，折疊型治理則增強(qiáng)了傳統(tǒng)行政中的人格化成分，削弱了按規(guī)程辦事的運作機(jī)制，反而釋放了傳統(tǒng)行政的創(chuàng)造性和積極性，為官僚體制適應(yīng)社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

五、折疊型治理應(yīng)對復(fù)雜性事務(wù)的有效性解析

折疊型治理的有效性不能被單純理解為高效率處理好復(fù)雜性事務(wù)，而是面對復(fù)雜事物時能夠有效率地實現(xiàn)預(yù)設(shè)的核心目標(biāo)，并且以成本相對較小的方式簡約地處理好其他復(fù)雜事務(wù)。在中國的歷史文化土壤中，這種重于簡約、重于變通的機(jī)制不是偶發(fā)的，而是具有內(nèi)在邏輯的行政機(jī)制。因此需要對折疊型治理的有效性進(jìn)行進(jìn)一步的行政學(xué)解釋。

首先，折疊型治理承認(rèn)面對復(fù)雜性事務(wù)時行政人的有限理性。一直以來管理學(xué)主義的公共行政研究以經(jīng)濟(jì)理性人為假設(shè)，企圖設(shè)立一個高度最大利益化的行政烏托邦系統(tǒng)。但從中國傳統(tǒng)的折疊型治理實踐來看，傳統(tǒng)治理中已經(jīng)擁有了可貴的“行政理性”，也就是說管理者尋求的是“足夠好”的結(jié)果和滿意的標(biāo)準(zhǔn)。[40]基于此，一方面，統(tǒng)治者將圍繞核心目的建立起有效的治理機(jī)制，并在容忍其他次要目標(biāo)無法達(dá)成的可能性下，實現(xiàn)治理成本的減少和核心治理任務(wù)的有效達(dá)成。在案例中我們發(fā)現(xiàn)，即便是專制皇權(quán)也不希望直接提供每一件復(fù)雜事務(wù)的處理意見，不希望直接全面地管控民族地方事務(wù)；同時在保障皇權(quán)至上或政治秩序的首要目標(biāo)下，盡量選擇成本相對較小的折疊型治理策略。另一方面，在行政人有限理性的預(yù)設(shè)之上，傳統(tǒng)中國行政不是依靠所謂的職員“專業(yè)化”提高效率，不是依靠個體的效率累加去追求整體治理績效，而更側(cè)重于設(shè)計提高效率的行政方式，并且充分運用這些方式的創(chuàng)設(shè)破除官僚體系的失活特性。追求行政策略的效率提升這一主要特征也加劇了傳統(tǒng)行政策略的人格化特征。也就是在規(guī)范化、制式化的官僚行政規(guī)則之上，行政主體還能夠通過具體的行政策略合理地追求核心治理目標(biāo)，創(chuàng)造治理的績效。眾多被折疊起來的復(fù)雜性事務(wù)，通過簡約化的處理機(jī)制以規(guī)避風(fēng)險，并不會影響政績累加。而隨著治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)移，被折疊起來的核心事務(wù)又會被展開。由此形成了“折疊-展開”的治理過程，使得集權(quán)的超大規(guī)模國家雖然具有嚴(yán)格的制度，但在眾多關(guān)鍵事務(wù)的處理中具有提供獨特的、個性化方案的治理能力。

其次，折疊型治理在權(quán)威體制下創(chuàng)設(shè)了彈性的“委托-代理”關(guān)系。按照科層制的想象，層級之間具有穩(wěn)定的委托代理關(guān)系，由此，當(dāng)?shù)蹏卫硪蕾圐嫶蟮墓倭朋w制，就會面臨著漫長行政鏈條中委托與代理關(guān)系所帶來的高昂交易成本，加劇了權(quán)威體制與有效治理間的基本矛盾。[41]但實際上，中國傳統(tǒng)行政中的“委托-代理”關(guān)系從根本上是靈活的。甚至頻繁出現(xiàn)分離的“委托-代理”策略，即把有沖突的任務(wù)分別交給不同的代理人，以控制任務(wù)之間的沖突，同時激勵每一位代理人努力完成任務(wù)。[42]皇權(quán)體系中，在科層之間的“委托-代理”關(guān)系之下，通過折疊型治理的機(jī)制創(chuàng)設(shè)，實際上又將較為重要的治理目標(biāo)通過更聚焦、更簡約的方式委托給新的代理人，這種新的代理人出現(xiàn)意味著舊有官僚體系中官僚的職務(wù)分工發(fā)生變化或者新的機(jī)構(gòu)、新的職務(wù)創(chuàng)設(shè)。在案例中，皇權(quán)既可以將民族地方事務(wù)委托給羈縻府州管理，但又為實現(xiàn)對羈縻府州的有效管控，將羈縻府州的管理事務(wù)委托給邊州都督府或都護(hù)府；而將基層社會治理的事務(wù)，靈活地委托給鄉(xiāng)里領(lǐng)袖。由此在傳統(tǒng)治理中，皇權(quán)便具有了靈活的“委托”角色，而整個國家的行政資源都成為可能的代理人。這種彈性的“委托-代理”關(guān)系，實際上也在不斷沖擊著官僚體系的穩(wěn)定的一面，為豐富和調(diào)整傳統(tǒng)行政體系的官職設(shè)置、管理幅度乃至破除繁文縟節(jié)帶來了積極作用。而在結(jié)果上，這種彈性的“委托-代理”關(guān)系也使得折疊型治理作為一種傳統(tǒng)行政策略反復(fù)出現(xiàn)。

最后，折疊型治理實現(xiàn)了對模糊性問題的清晰化運作。超大規(guī)模國家的復(fù)雜性社會與復(fù)雜性官僚體系構(gòu)成了國家治理真實世界的模糊性。模糊性始終是針對國家治理而言的，落腳在“國家之眼”所看到的社會地圖。[43]面對模糊，權(quán)力總是試圖尋找清晰，因為只有基于清晰的確定性知識才能為治理提供依據(jù)。為了尋找清晰的確定性知識，權(quán)力體系往往不斷具象現(xiàn)實世界的信息，不斷地將治理對象“清晰化”和“簡單化”來達(dá)到政治控制的目的。但是經(jīng)典作者已經(jīng)預(yù)見到這些不斷追求清晰的態(tài)勢，如科學(xué)的理性計算精神、技術(shù)的道德中立、社會管理的工程化趨勢等現(xiàn)代性要素，會將極端理性引向極端的非理性。[44]而傳統(tǒng)折疊型治理則開掘了另一種尋求確定的方式。不再試圖將復(fù)雜性的事務(wù)簡單化與清晰化，而是去尋找確定性的有效機(jī)制，將真實的世界化為簡約模型。也就是說，運用折疊型治理聚焦可以實現(xiàn)的目標(biāo)、規(guī)避不確定性的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，從而實現(xiàn)對復(fù)雜性事務(wù)的把控。從文章的案例中也可以看出，面對不確定性和模糊性較強(qiáng)的復(fù)雜性事務(wù)，傳統(tǒng)行政選擇了聚焦清晰的治理目標(biāo)，選擇具備確定性的簡約策略應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)；而對于不確定性的民族性、地方性事務(wù)，更多依靠地方性知識與傳統(tǒng)。在這種意義上，折疊型治理策略聚焦的是清晰確定的目標(biāo)，而被折疊起來的復(fù)雜性問題的處理依靠能夠確定的簡約機(jī)制進(jìn)行。

傳統(tǒng)國家行政中，統(tǒng)治性居于絕對的支配地位，管理屬性、政治性服從統(tǒng)治性。[45]折疊型治理作為傳統(tǒng)中國行政的一種策略，是在追求統(tǒng)治支配地位的前提下，改變政治規(guī)則和管理方式以實現(xiàn)對復(fù)雜性事務(wù)有效治理的模式選擇。與此同時，折疊型治理是在僅具備有限理性的認(rèn)識前提下，通過彈性且靈活的委托代理關(guān)系，利用確定性的機(jī)制應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)的治理策略。這種傳統(tǒng)策略始終根植于我國的傳統(tǒng)行政基因之中，成為大一統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)治之下應(yīng)對復(fù)雜性事務(wù)的有效行政策略。折疊型治理是以行政的視角切入中國傳統(tǒng)官僚政治經(jīng)驗而得出的經(jīng)驗性概念，是從權(quán)力體系的運行機(jī)制上理解權(quán)威體制的有效治理、復(fù)雜事物的簡約化治理的重要窗口。

六、進(jìn)一步的討論

古德諾曾提及“執(zhí)行國家意志的功能稱為行政”。[46]在國家與社會之間，在中央與地方之間，在政治與經(jīng)濟(jì)之間，行政都是重要的中間體，這也使得行政活動面臨著紛繁的復(fù)雜性，任何行政實踐者都很難具有充足的知識與能力應(yīng)對所有復(fù)雜的行政問題。在數(shù)千年的傳統(tǒng)治理中，在多種場域施用了這種與科層壓力型治理形成反差的折疊型治理策略，它在折疊與展開之間變化，使統(tǒng)治和政治性目標(biāo)的實現(xiàn)更為游刃有余。從行政的視角來看，折疊型治理與傳統(tǒng)的科層壓力型官僚體系是共生的“藤蔓”，一定程度上解釋了超大規(guī)模權(quán)威體制、國家政府管理、社會治理的彈性與靈活性所在。作為應(yīng)對復(fù)雜性事務(wù)的治理策略，折疊型治理呈現(xiàn)的傳統(tǒng)行政智慧需要進(jìn)一步的理論挖掘，特別是在折疊型治理與科層壓力型治理的策略組合上，還需要更多的經(jīng)驗性分析，在折疊型治理的“折疊—展開”機(jī)理上也需要進(jìn)一步強(qiáng)化解釋?？傮w來看，傳統(tǒng)行政中的折疊型治理至少在以下三個方面是值得重視的。第一，千百年來，面對不同的治理任務(wù)與目標(biāo)，即便擁有嚴(yán)格科層治理特性的傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)也能夠創(chuàng)設(shè)出目標(biāo)聚焦的簡約化路徑，以使行政體系能夠高效地服務(wù)政治目的。第二，折疊型治理的提出彌補(bǔ)了以“集權(quán)-分權(quán)”“收權(quán)-放權(quán)”分析事物的簡單線性思維對經(jīng)驗的裁剪，從行政的視角揭示了權(quán)力和權(quán)威可能被折疊、被簡約化傳遞的特殊經(jīng)驗。第三，折疊型治理是一種經(jīng)驗事實，更是一種橫亙千年的國家治理策略，對現(xiàn)階段我國行政機(jī)理依然具有重要的解釋力。其背后存在著“目標(biāo)聚合-簡約機(jī)制-有效控制”的完整鏈條，不是零散的、分散的治理創(chuàng)新，而是一種體制性的治理形態(tài)。折疊型治理可能是嵌套的、累加的，因此對于具有多重目標(biāo)的行政活動而言，折疊復(fù)雜事務(wù)的成本，也可能比單獨解決某個復(fù)雜性問題的成本更大。

隨著發(fā)展不確定性的增強(qiáng)和風(fēng)險社會的來臨，現(xiàn)代國家治理體系中行政任務(wù)繁重、壓力突出，國家政治性目標(biāo)增強(qiáng)和社會多元化發(fā)展的雙重變奏，使得行政的復(fù)雜性空前加劇。特別是地方政府GDP錦標(biāo)賽式微之后，在治理現(xiàn)代化目標(biāo)追求下，科層壓力負(fù)荷持續(xù)加大，自上而下穿透基層社會。重新找回折疊型治理的傳統(tǒng)行政智慧，運用現(xiàn)代制度實現(xiàn)治理目標(biāo)和治理任務(wù)的“折疊”，對于減輕科層體系壓力負(fù)荷，釋放體制和社會活力具有重要意義。黨的十九屆四中全會提出要創(chuàng)新行政方式、提高行政效能，統(tǒng)籌利用行政管理資源、節(jié)約行政成本等理念，這與折疊型治理的內(nèi)在效能是一致的。特別是在應(yīng)對社會復(fù)雜性事務(wù)時，充分發(fā)揮折疊型治理的傳統(tǒng)智慧，對于減少行政成本、釋放體制與社會活力、進(jìn)一步推動行政體系發(fā)展具有重要意義。

注釋：

①《尚書·酒誥》中提及的“百姓”一職，甲骨文中稱多生，他們很受商王的重視，屬貴族階層，承擔(dān)地方基層治理的責(zé)任。