關(guān)曉銘

（黃淮學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 駐馬店 463000）

一、問題提出

財(cái)政體制既是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，也決定國家治理的工具和手段。作為改革開放40年來最為重要的財(cái)政體制改革，分稅制提高了財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”，①[1]增強(qiáng)了中央政府財(cái)稅汲取能力，規(guī)范了中央和地方財(cái)政行為，使國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和收入配置的能力迅速提升，為現(xiàn)階段深度貫徹總體性國家治理模式奠定了穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ)。然而，財(cái)政權(quán)力整體向上遷移也導(dǎo)致基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛格局，作為地方治理主體的基層政府也從汲取型政權(quán)邁入懸浮型政權(quán)，從而嚴(yán)重影響了基層社會(huì)的有效治理。為了實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的適度匹配，中央政府借助于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的運(yùn)作機(jī)制將財(cái)政資金向基層政府撥付：一般性轉(zhuǎn)移支付是普惠性的、按照以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)的數(shù)理統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撥付，沒有強(qiáng)制性支出限制；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是競爭性的、以特定項(xiàng)目為載體的撥付方式，附有強(qiáng)制性的資金支出限制。雖然從財(cái)政體制的角度審視，一般性轉(zhuǎn)移支付是國家資金撥付的重要部分，但是專項(xiàng)資金投放受到嚴(yán)格限制、專業(yè)化程度高、針對性和時(shí)效性強(qiáng)，且深刻體現(xiàn)和反映中央政府意圖，逐漸成為中央政府向基層政府撥付財(cái)政資金的重要機(jī)制，②[2]導(dǎo)致財(cái)政資金越來越專門化、專項(xiàng)化和項(xiàng)目化。項(xiàng)目是基于事本主義原則，根據(jù)限定的時(shí)間、資源“為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時(shí)性工作”，[3]但是項(xiàng)目的規(guī)劃、動(dòng)員、申請、審核、批復(fù)、運(yùn)作、查驗(yàn)與評價(jià)等制度化、體系化的程序和環(huán)節(jié)，已經(jīng)突破了特定項(xiàng)目負(fù)載的唯一性特質(zhì)。作為符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的財(cái)政資金撥付路徑，項(xiàng)目制不僅通過財(cái)政資金的分配、轉(zhuǎn)移和撥付重構(gòu)了中央政府、地方政府、基層政府、基層組織和普通公民之間的權(quán)責(zé)鏈接形態(tài)和互動(dòng)機(jī)制，而且成為地方政府尤其是基層政府實(shí)現(xiàn)善治的重要機(jī)制?！爱?dāng)前中國的項(xiàng)目制并非一種事本主義的權(quán)宜手段，而且是深入到體制內(nèi)部，與原有體制形成復(fù)合關(guān)系，進(jìn)而全面影響國家各個(gè)層面的治理架構(gòu)?！盵4]

社會(huì)實(shí)踐是理論研究起點(diǎn)。不管是國家、社會(huì)的宏大敘事，還是運(yùn)作機(jī)制的微觀探究，其研究范式的強(qiáng)烈訴求都是力圖從多樣性、復(fù)雜性的社會(huì)實(shí)踐中抽象出具有有效解釋力的理論圖式。這種觀照現(xiàn)實(shí)的理論圖式無疑對認(rèn)知、規(guī)范社會(huì)實(shí)踐具有重要的指引價(jià)值，但是取舍社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理論抽象過程總是主動(dòng)或被動(dòng)地抹殺紛繁復(fù)雜的實(shí)踐領(lǐng)域的真實(shí)樣態(tài)，從而導(dǎo)致其解釋力匱乏。而以社會(huì)學(xué)學(xué)者開啟的“項(xiàng)目制”研究領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了抽象的理論圖式與豐富的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有效融合，特別是以深度田野調(diào)查為基礎(chǔ)的個(gè)案研究將項(xiàng)目運(yùn)作程序中府際關(guān)系、組織主體和社會(huì)個(gè)體的互動(dòng)、博弈等內(nèi)容完整而真實(shí)地予以呈現(xiàn)。隨著實(shí)踐價(jià)值和制度影響力的彰顯以及研究主題、內(nèi)容、視角和方法的拓展和深化，項(xiàng)目制逐漸成為學(xué)界研究熱點(diǎn)和潮流。

作為國家現(xiàn)代治理范式的概念被正式提出之后，項(xiàng)目制已經(jīng)超越了工程管理的范疇，逐漸受到實(shí)踐和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的廣泛關(guān)注和深度探討，積累了相當(dāng)多的研究成果。通過C N K I搜索并檢視既有研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)關(guān)涉項(xiàng)目制的學(xué)術(shù)成果主要從社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科進(jìn)行研究。社會(huì)學(xué)學(xué)科對項(xiàng)目制的研究可以歸納為三種視角：定位、運(yùn)作和實(shí)效。項(xiàng)目制定位的視角以周飛舟等為代表，認(rèn)為分稅制導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)倒掛，而國家采用財(cái)政資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式解決此問題，從而形成以項(xiàng)目運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；墓卜?wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[5]項(xiàng)目制不僅具有較強(qiáng)的針對性、時(shí)效性和專業(yè)性且資金強(qiáng)度高，而且能夠降低財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)的跑冒滴漏或者附加的額外地方意圖，因此越來越成為中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的重要路徑。[6]項(xiàng)目制運(yùn)作的視角以折曉葉、渠敬東等為代表，提出項(xiàng)目制是行動(dòng)主體互動(dòng)、博弈和融合演變成的分級運(yùn)作機(jī)制，即國家部門發(fā)包、地方政府打包和村莊抓包的機(jī)制。[7]剩余控制權(quán)分配決定項(xiàng)目制的分級運(yùn)作模式，即不同維度上的控制權(quán)在委托方和承包方之間的分配組合和演變，以及這些演變背后的因果機(jī)制和條件性決定了項(xiàng)目制中的控制權(quán)類型。[8]基于地方激勵(lì)性和社會(huì)嵌入性兩個(gè)維度提出了項(xiàng)目制分級運(yùn)作的四種理想類型，但是理想類型并不是穩(wěn)定的博弈解，因其存在不斷變遷的空間。[9]另外，明確項(xiàng)目制是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，是突破傳統(tǒng)科層體制的雙軌制的增量部分，且需要與科層體制相互嵌套才能發(fā)揮其效能。[10]項(xiàng)目實(shí)效的視角以黃宗智、尹利民為代表，黃宗智認(rèn)為項(xiàng)目制的核心機(jī)制是中央政府以項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的再分配，從而調(diào)動(dòng)地方政府等主體供給公共物品的積極性，然而項(xiàng)目制導(dǎo)致的結(jié)果往往不是現(xiàn)代化、合理化以及政府從管制政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，而是管制強(qiáng)化和形式主義習(xí)性，[11]甚至鄉(xiāng)村治理的馬太效應(yīng)。[12]而尹利民則提出項(xiàng)目制是介于科層制和市場化之間的制度安排，盡管存在問題，但是其與國家結(jié)構(gòu)形式相契合。只要制度設(shè)計(jì)合理，遵循公開透明的原則，遵循科層化和市場化的規(guī)則，項(xiàng)目制能夠在調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、提高國家財(cái)政資金使用效率以及推動(dòng)政府和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面扮演積極角色。[13]社會(huì)學(xué)研究群體的項(xiàng)目制研究從國家治理框架范疇探討政府、組織和個(gè)人的互動(dòng)、博弈，特別是以個(gè)案為研究切入點(diǎn)將學(xué)界研究從抽象形式拉回到現(xiàn)實(shí)世界，豐富了項(xiàng)目制的敘事結(jié)構(gòu)、深化了政治實(shí)踐的認(rèn)知。然而，由于對項(xiàng)目制及其運(yùn)行邏輯認(rèn)知的匱乏，社會(huì)學(xué)研究路徑對其運(yùn)作過程中凸顯問題的解釋與常識相偏離，特別是當(dāng)他們將項(xiàng)目制定位為財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付工具、視為現(xiàn)代國家治理機(jī)制時(shí)，卻對社會(huì)實(shí)踐中涌現(xiàn)問題的反思、對矯治方式的構(gòu)建體現(xiàn)出無力感。

當(dāng)社會(huì)學(xué)研究群體力圖將項(xiàng)目制確立為具有創(chuàng)新性和中國特色的治理范式時(shí)，項(xiàng)目制研究的潮流開始向公共管理學(xué)研究領(lǐng)域滲透。公共管理學(xué)學(xué)科對項(xiàng)目制的研究主要有三個(gè)維度的理論積累：主體、政策與實(shí)踐。項(xiàng)目制主體的維度以付偉、鄧巖為代表，發(fā)現(xiàn)分稅制改革后，作為項(xiàng)目執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“懸浮型”政權(quán)演變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)性”政權(quán)，即在事權(quán)、財(cái)權(quán)全面上收的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)卻日漸增多，主要為各類項(xiàng)目進(jìn)村“跑腿辦事”“指路”“兜底”。[14]而地方政府通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組可以打破并重組常規(guī)科層體系的權(quán)威與資源，通過重塑領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、凝聚共識，以及任務(wù)分配、監(jiān)督任務(wù)完成情況等方式，推進(jìn)項(xiàng)目制的落實(shí)。[15]項(xiàng)目制政策的維度以賈俊雪、張向東為代表，提出農(nóng)村發(fā)展扶貧項(xiàng)目通過融合“自上而下”與“自下而上”兩種扶貧機(jī)制，提高了扶貧瞄準(zhǔn)度，產(chǎn)生了較好的脫貧效果且具有較好的持續(xù)性。[16]非均衡發(fā)展的現(xiàn)代化邏輯決定了央地關(guān)系的發(fā)展路徑并決定了地方政府政策偏好和行為選擇，這是理解項(xiàng)目制等政策實(shí)踐的微觀機(jī)理。[17]項(xiàng)目制實(shí)踐的維度以吳理財(cái)、劉俊英等為代表，認(rèn)為項(xiàng)目制對地方科層、市場和社會(huì)的選擇性放權(quán)促進(jìn)了多元主體的發(fā)育和生長，同時(shí)，依托技術(shù)性控制又能夠保障地方、市場和社會(huì)的發(fā)展秩序，推動(dòng)改革開放后國家治理模式的轉(zhuǎn)型。[18]而地方政府的自利行為、自身公共性的缺失，將降低政府權(quán)威性，進(jìn)而使項(xiàng)目偏離原初目標(biāo)，[19]“示范”斷裂，[20]信息的差序結(jié)構(gòu)[21]和效率耗散[22]等。公共管理學(xué)研究群體的項(xiàng)目制研究承襲國家治理的“實(shí)體性整體”認(rèn)知，從行為邏輯、公共政策、信息關(guān)系、效率損失、社會(huì)組織、公共服務(wù)等面向?qū)ζ溥M(jìn)行系統(tǒng)性探索，實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目制的多元化理解。然而，公共管理學(xué)對項(xiàng)目制的研究依舊無法擺脫社會(huì)學(xué)設(shè)定的基本范疇和論域，更多探討的依舊是行為主體博弈而引致的非制度化耗損，既沒有對相關(guān)研究范式進(jìn)行批判性反思，亦沒有對項(xiàng)目制的屬性、邏輯給予足夠的重視和深入探究。

雖然研究項(xiàng)目制的學(xué)科、領(lǐng)域、視角和方法不盡相同，卻清晰地呈現(xiàn)了項(xiàng)目制的起源、運(yùn)作邏輯和實(shí)踐績效，為我們進(jìn)一步探討項(xiàng)目制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不管是社會(huì)學(xué)還是公共管理學(xué)都強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制是國家為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)而采取的治理策略，卻忽視了項(xiàng)目制的內(nèi)在屬性，即項(xiàng)目制是一種技術(shù)。另外，歷史地審視，項(xiàng)目制符合中國既不改變國家治理邏輯，又契合控制風(fēng)險(xiǎn)因素、降低改革初始門檻的漸進(jìn)式改革的基本思路，為經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長、公民需求滿足的持續(xù)改善以及國家治理的理性化和科學(xué)化做出重大貢獻(xiàn)。更為重要的是，以理性化、專業(yè)化、技術(shù)化和效能化為特征的項(xiàng)目制已經(jīng)成為政府運(yùn)行的主導(dǎo)模式，大規(guī)模地滲透到政黨建設(shè)、貧困治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和科學(xué)研究等領(lǐng)域。因此，不管是加深社會(huì)認(rèn)知的學(xué)術(shù)研究，還是追求社會(huì)有效治理，都需要從政治學(xué)，特別是從技術(shù)政治學(xué)的視角對項(xiàng)目制進(jìn)行深度發(fā)掘。

二、項(xiàng)目制：一種技術(shù)政治學(xué)的視角

（一）理論脈絡(luò)

技術(shù)政治學(xué)是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和技術(shù)哲學(xué)等學(xué)科高度融合和深度交叉的跨領(lǐng)域、前沿性的研究學(xué)科。作為系統(tǒng)探索技術(shù)與政治微觀場景互動(dòng)關(guān)系的學(xué)科領(lǐng)域，技術(shù)政治學(xué)肇端于專家治國思想，其理論脈搏最初涌動(dòng)于柏拉圖構(gòu)想的依靠智慧拯救城邦和人類的哲學(xué)王思想，隨后呈現(xiàn)于培根預(yù)見的由科學(xué)元老負(fù)責(zé)的“所羅門之宮大學(xué)”“新大西島”和圣西門構(gòu)建的取代教會(huì)、貴族由科學(xué)家和實(shí)業(yè)家聯(lián)合專政的牛頓會(huì)議。通過回顧、審視技術(shù)政治學(xué)的現(xiàn)代發(fā)展脈絡(luò)，特別是不同理論體系中技術(shù)與政治、社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其沿著兩條路徑發(fā)展：技術(shù)決定論和技術(shù)建構(gòu)論。技術(shù)決定論研究技術(shù)的屬性及其價(jià)值和功能，認(rèn)為技術(shù)具有獨(dú)立于政治體系、社會(huì)環(huán)境等的自主性，并依據(jù)其內(nèi)在固有屬性和邏輯形塑政治和社會(huì)。凡勃倫認(rèn)為技術(shù)不僅是符合科學(xué)，特別是數(shù)學(xué)和物理學(xué)的邏輯形式的真理性知識，而且是一種關(guān)鍵的社會(huì)力量，因此其主張“工程師革命”構(gòu)建“技術(shù)人員的蘇維?！薄尲夹g(shù)專家作為國家最高決策者以保證其能夠不受限制地科學(xué)配置可資利用的物資、裝備和人員，而不受任何國家意圖的阻攔或者任何既得利益者的怨恨。[23]凡勃倫秉持技術(shù)樂觀主義的價(jià)值偏向，系統(tǒng)闡述和論證了技術(shù)政治學(xué)的核心主張：用以科學(xué)原理為基礎(chǔ)的技術(shù)手段和數(shù)理方式管理國家；技術(shù)專家掌握政治權(quán)力，卻陷入了機(jī)械主義、精英主義的窠臼——技術(shù)發(fā)展必定毀滅資本主義制度，而工程師則是國家治理的未來。埃呂爾從本質(zhì)主義的角度認(rèn)識技術(shù)自主性，認(rèn)為技術(shù)是具有絕對效率的方法的集合，業(yè)已“呈現(xiàn)自主性，并塑造了一個(gè)技術(shù)無孔不入的世界”[24]且以其自身邏輯為導(dǎo)向改變、限制“自然世界”的發(fā)展，是一種強(qiáng)技術(shù)決定論。溫納的技術(shù)政治學(xué)思想源于埃呂爾卻在技術(shù)自主性的強(qiáng)度上有所退卻，“技術(shù)政治涵蓋了技術(shù)對有生命及無生命對象加以改造、支配和調(diào)整，使之與純粹的技術(shù)結(jié)構(gòu)和程序完全相符的全部能力”，并借助于技術(shù)律令和反向適應(yīng)③[25]取代了其他的“建構(gòu)、維持、選擇、行動(dòng)和執(zhí)行方式”[26]，但是技術(shù)需要政治民主的方式對其魔力加以控制使其具有高度的可塑性和可變性并回歸到原初的價(jià)值：工具和手段。貝爾認(rèn)為工業(yè)革命以來社會(huì)進(jìn)入技術(shù)軸心時(shí)代，但是技術(shù)并不直接決定政治和文化領(lǐng)域，只是當(dāng)技術(shù)“傳播到全社會(huì)并面臨工具理性的要求時(shí)，往往成為變革的引發(fā)者，將對政治秩序（時(shí)常處理由變革產(chǎn)生的動(dòng)亂）和文化領(lǐng)域提出質(zhì)疑”，而現(xiàn)代社會(huì)科技治國模式的確立是因?yàn)榧夹g(shù)是“生產(chǎn)、項(xiàng)目和‘完成任務(wù)’的高效率模式”。[27]海德格爾拋棄了技術(shù)工具論和人類學(xué)的規(guī)定，即合目的的工具和人的行為，而認(rèn)為現(xiàn)代技術(shù)是一種內(nèi)蘊(yùn)促逼意味的解蔽方式——集置，集置促逼著人類而人類促逼著自然和萬物，“把人積聚起來、使之去訂造作為持存物的自行解蔽的要求”，致使人類陷入“無限度地推進(jìn)對物的統(tǒng)治”的“最高的危險(xiǎn)”。[28]馬爾庫塞認(rèn)為技術(shù)是發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)的主要控制形式，通過形構(gòu)一種與既存社會(huì)現(xiàn)實(shí)精確適應(yīng)的思維方式和行為方式消解了西方哲學(xué)傳統(tǒng)的辯證邏輯和批判向度，從而導(dǎo)致以客觀性和精確性為特征的數(shù)理邏輯和符號邏輯盛行，結(jié)果“便出現(xiàn)了一種單向度的思想和行為模式”。[29]哈貝馬斯超越了馬爾庫塞技術(shù)控制致使單向度思想和行為模式的形成，而認(rèn)為技術(shù)統(tǒng)治已經(jīng)成為合法性統(tǒng)治的基礎(chǔ)并具有隱形意識形態(tài)的功能，“新的意識形態(tài)把辯護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)與共同生活的組織加以分離，即同相互作用的規(guī)范的規(guī)則加以分離”，[30]致使其比之傳統(tǒng)意識形態(tài)形式更加難以拒絕。

與技術(shù)決定論不同，20世紀(jì)80年代興起的技術(shù)建構(gòu)論并不探討技術(shù)的本質(zhì)，而是研究技術(shù)與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，認(rèn)為技術(shù)并不嚴(yán)格限定于技術(shù)邏輯、經(jīng)驗(yàn)知識和實(shí)際效能，而是表現(xiàn)為技術(shù)實(shí)踐的活動(dòng)與過程。比克、平齊借助自行車發(fā)展史說明技術(shù)并不是按照線性模式運(yùn)行，而是受政治、經(jīng)濟(jì)和文化影響的多維模式，即社會(huì)選擇何種類型的技術(shù)更多取決相關(guān)社會(huì)群體。[31]休斯通過考察愛迪生電燈系統(tǒng)的發(fā)明，強(qiáng)調(diào)技術(shù)需要整全性考察，主張技術(shù)與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)編織成“無縫之網(wǎng)”，應(yīng)該將注意力關(guān)注于不同的但是連接物性實(shí)體、政治機(jī)構(gòu)以及社會(huì)環(huán)境的過程。麥肯齊采用事件的后結(jié)構(gòu)主義視角拓展了技術(shù)的政治分析，認(rèn)為社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)多維性和結(jié)構(gòu)性，但是最為重要的是溢出性，而溢出性將帶來歸屬感的崩塌并呼喚重新認(rèn)知和群體協(xié)商?？梢?，技術(shù)是關(guān)于“確知”歸屬關(guān)系問題化的政治實(shí)踐。[32]普琺芬伯格通過宏觀、微觀相結(jié)合的路徑采用作為技術(shù)設(shè)計(jì)的、包含政治意圖互動(dòng)的技術(shù)戲劇闡明文化是如何建構(gòu)，并認(rèn)為技術(shù)戲劇是經(jīng)歷技術(shù)規(guī)則化、技術(shù)調(diào)整和技術(shù)重構(gòu)的技術(shù)陳述和反陳述話語，[33]是政治話語的技術(shù)化形式，為理解現(xiàn)代社會(huì)技術(shù)的政治價(jià)值即表述、強(qiáng)化涉及權(quán)力、地位的信念提供思路。?？掠萌俺ㄒ曋髁x對現(xiàn)代權(quán)力技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，認(rèn)為傳統(tǒng)“利維坦”式的權(quán)力研究范式無法詮釋帶有強(qiáng)烈微觀政治學(xué)色彩的權(quán)力具體運(yùn)作問題，而規(guī)訓(xùn)權(quán)力既不是一種體制也不是一種機(jī)構(gòu)，是一種囊括目標(biāo)、工具、程序和技術(shù)的現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的類型和運(yùn)行軌跡。?？虏扇　笆聦?shí)方法”探索符合理性、效能特性的現(xiàn)代權(quán)力技術(shù)學(xué)，其借助權(quán)力與知識關(guān)聯(lián)的支撐工具和轉(zhuǎn)換器，對政治肉體甚至靈魂實(shí)現(xiàn)徹底而有序的編碼和控制，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)?！皺?quán)力以符號學(xué)為工具，把精神當(dāng)作可以銘寫的物體表面，通過控制思想駕馭政治肉體，把表象分析確定為肉體政治學(xué)的一個(gè)原則，”[34]精神領(lǐng)域被視為權(quán)力控制、駕馭肉體的場域和工具。拉圖爾以轉(zhuǎn)譯社會(huì)學(xué)實(shí)踐建構(gòu)的理論視角，強(qiáng)調(diào)技術(shù)理解應(yīng)該以實(shí)踐過程的社會(huì)最終形態(tài)予以說明，并用科學(xué)案例闡明了技術(shù)決策者實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理的行動(dòng)策略，即興趣轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移程序、實(shí)現(xiàn)條件、興趣重組和必要需求等五個(gè)轉(zhuǎn)譯過程需要多元行動(dòng)者的有效參與共同構(gòu)建行動(dòng)者聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)。芬伯格認(rèn)為技術(shù)是非決定論的，并用技術(shù)代碼④詮釋技術(shù)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)化方式和利益實(shí)現(xiàn)途徑，其反映的是具有優(yōu)勢地位群體的利益偏向，但是“技術(shù)選擇是‘待確定的’（u n d e rd ete r m ine d），對可選擇事物的最終決定歸根到底取決于它們與影響設(shè)計(jì)過程的不同社會(huì)集團(tuán)的利益和信仰之間的‘適應(yīng)性’（f it）”。[35]易言之，技術(shù)體系能夠依據(jù)“參與者的利益”以及參與者的互動(dòng)博弈實(shí)現(xiàn)重構(gòu)。

技術(shù)決定論秉持科學(xué)主義理念，從本質(zhì)主義視角狹隘地界定技術(shù)，并視技術(shù)為決定社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的黑箱和裝置；技術(shù)建構(gòu)論采用建構(gòu)主義立場，從微觀視角關(guān)注技術(shù)的社會(huì)變遷和重構(gòu)，并以相對主義進(jìn)路闡明技術(shù)的本質(zhì)和價(jià)值。然而，不管是采用形式邏輯還是辯證邏輯進(jìn)行系統(tǒng)證明，技術(shù)決定論和技術(shù)建構(gòu)論并非無法調(diào)和，因?yàn)椴还苁菍夹g(shù)本質(zhì)的理解還是技術(shù)與社會(huì)之間的眾多中間變量都給其耦合提供了契機(jī)。技術(shù)決定論與技術(shù)建構(gòu)論從分立走向耦合，其核心觀點(diǎn)——“決定”與“建構(gòu)”不再分離而是統(tǒng)一于技術(shù)本質(zhì)以及技術(shù)與社會(huì)的關(guān)系之中。雖然流派眾多、歧義繁復(fù)，但是耦合“決定”與“建構(gòu)”的技術(shù)政治學(xué)清晰地呈現(xiàn)了其核心立場：（1）技術(shù)的自然屬性，技術(shù)運(yùn)行必然而自然地依據(jù)客觀規(guī)律發(fā)揮功能，這是技術(shù)的自主性或者“技術(shù)的前定性”；（2）科學(xué)管理，即采用符合科學(xué)規(guī)范的技術(shù)工具、裝置治理社會(huì)，并由接受現(xiàn)代技術(shù)教育的專家掌握政治權(quán)力；（3）技術(shù)的社會(huì)屬性，即技術(shù)是一種能夠被社會(huì)重構(gòu)的政治工具。

（二）作為一種技術(shù)的項(xiàng)目制

作為焦點(diǎn)象征，技術(shù)是現(xiàn)代性的構(gòu)成性要素，既形塑社會(huì)秩序又涌現(xiàn)機(jī)遇。然而，現(xiàn)代社會(huì)對技術(shù)的認(rèn)知卻陷入一個(gè)悖論：具體技術(shù)知之甚多，而技術(shù)本質(zhì)卻知之甚少，并且無論從標(biāo)準(zhǔn)化字典，還是從經(jīng)典著作中獲得的答案都相當(dāng)模糊。技術(shù)源于希臘語的tec h ne，意指為制造或者運(yùn)用工具的技能和技巧、藝術(shù)創(chuàng)作的工藝以及參與社會(huì)實(shí)踐的技藝總和，海德格爾將其解釋為“知道”或“覺知”的一種方式。古典時(shí)代技術(shù)的含義清晰且不需要審視和分析，20世紀(jì)以后技術(shù)的內(nèi)涵和外延都急劇拓展，或者如埃呂爾認(rèn)為的技術(shù)是通過理性獲得的絕對有效的方法集合，或者如Hughs提出包括技術(shù)器具和社會(huì)要素的技術(shù)系統(tǒng)（technological system）?！凹夹g(shù)之所是，包含著對器具、儀器和機(jī)械的制作和利用，包含著這種被制作和被利用的東西本身，包含著技術(shù)為之效力的各種需要和目的?！盵36]這將意味著技術(shù)不僅僅指向具體的具有遞歸性的器具、裝置和機(jī)械，而且更加意味著是一種根本性的、受到目的意識控制的實(shí)踐理性能力，甚至“治理也是技術(shù)的一個(gè)功能：對社會(huì)的治理，對心靈的治理，自我治理，等等”。[37]?？聫奈⒂^政治學(xué)的視角提出了程序化的權(quán)力技術(shù)和身體的政治技術(shù)，并將政治領(lǐng)域的統(tǒng)御技術(shù)區(qū)分為兩個(gè)形態(tài)：牧領(lǐng)技術(shù)，目的是以穩(wěn)定而持續(xù)的方式對個(gè)體施加控制；統(tǒng)御技術(shù)，其賦予國家可以在無限時(shí)間、法定空間統(tǒng)御對手的屬性，而政治領(lǐng)域的統(tǒng)御技術(shù)則是個(gè)體化和總體化的統(tǒng)一。[38]作為一個(gè)社會(huì)科學(xué)范疇，技術(shù)理念內(nèi)蘊(yùn)著與科學(xué)、權(quán)力、話語之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)，既包括工具、裝備、工藝等硬技術(shù)，也包括治理、統(tǒng)治、管理和經(jīng)營等使實(shí)踐活動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的方法、程序和機(jī)制等軟技術(shù)。

可見，技術(shù)應(yīng)該是以科學(xué)理論為指引，以生產(chǎn)實(shí)踐為基礎(chǔ)，囊括改造自然和變革社會(huì)的工具、裝備、工藝等硬技術(shù)和治理、統(tǒng)治、管理、經(jīng)營等軟技術(shù)的總和。而項(xiàng)目制依靠形式理性構(gòu)建的一套完整、嚴(yán)密的技術(shù)體系，通過規(guī)劃、動(dòng)員、申報(bào)、評審、立項(xiàng)、運(yùn)作、監(jiān)控、驗(yàn)收、評估和獎(jiǎng)懲等系統(tǒng)化程序，特別是項(xiàng)目任務(wù)被程式化地解析為數(shù)字化、表格化的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目落地和實(shí)施，從而獲得社會(huì)認(rèn)可和滿足績效合法性的需求。從運(yùn)作的角度來講，項(xiàng)目制是治理技術(shù)的實(shí)踐形式和生動(dòng)體現(xiàn)。因此，項(xiàng)目制是一種技術(shù)，特別是國家治理的技術(shù)，且專業(yè)化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和高效化地大規(guī)模擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和學(xué)術(shù)等各個(gè)領(lǐng)域。

項(xiàng)目制通過構(gòu)建一種矩陣式行動(dòng)結(jié)構(gòu)，以項(xiàng)目為載體實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付，打破了依賴“標(biāo)準(zhǔn)操作程序”的科層體制的縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和壟斷資源配置的局面，實(shí)現(xiàn)了國家特殊意圖和目標(biāo)，具有強(qiáng)烈的技術(shù)特質(zhì)。項(xiàng)目制內(nèi)蘊(yùn)的技術(shù)邏輯具體表現(xiàn)為：

事務(wù)本位。國家治理結(jié)構(gòu)中剩余控制權(quán)碎片化配置格局致使整體性制度創(chuàng)新面臨挑戰(zhàn)，對事的管理替代了政治上的理性判斷成為日漸頻繁的問題解決機(jī)制。區(qū)別于官僚體制的職務(wù)本位，項(xiàng)目制內(nèi)蘊(yùn)事務(wù)本位的屬性和運(yùn)作取向。事務(wù)本位是項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯，其意味著項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目的和初衷是解決特定區(qū)域的特定問題，而非整體性的解決方案。項(xiàng)目制是官僚體制與市場機(jī)制相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、發(fā)包、監(jiān)管都有相應(yīng)政府部門實(shí)施，而項(xiàng)目落地是政府部門以招投標(biāo)的模式導(dǎo)入市場主體實(shí)現(xiàn)。參與實(shí)施的市場主體遵循經(jīng)濟(jì)理性原則，即滿足項(xiàng)目指標(biāo)體系且完成驗(yàn)收的條件下實(shí)現(xiàn)收益最大化。以項(xiàng)目為鏈接構(gòu)建起來的政府與市場的合作屬于以規(guī)范條款、技術(shù)指標(biāo)為基礎(chǔ)的合同關(guān)系，只關(guān)注“事”的結(jié)果而非過程。事務(wù)本位主張就事論事，強(qiáng)調(diào)增量調(diào)整，即完全依靠既有體制并依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范完成目標(biāo)項(xiàng)目，而項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)的問題以及后續(xù)影響并不是項(xiàng)目主管部門考量的問題。項(xiàng)目制的事務(wù)本位不僅強(qiáng)化了規(guī)則的遵守，增強(qiáng)了項(xiàng)目的可控性，而且是其嵌入國家技術(shù)治理邏輯的內(nèi)在特質(zhì)。

標(biāo)準(zhǔn)化。中國政府自上而下層級間的行政管理體制，一直實(shí)行的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制。[39]作為考核政府和官員執(zhí)政績效的工具，目標(biāo)責(zé)任制將項(xiàng)目目標(biāo)分解為可操作性的程式化、指標(biāo)化和工具化的線性標(biāo)準(zhǔn)并賦予權(quán)重，從而確保約束剛性化，有效遏制項(xiàng)目實(shí)踐的隨意變通和標(biāo)準(zhǔn)漂移。項(xiàng)目申請被格式化和表格化地呈現(xiàn)，項(xiàng)目任務(wù)被現(xiàn)代信息技術(shù)格式化地分解為對應(yīng)責(zé)任，項(xiàng)目實(shí)施被視為需要專業(yè)化的建設(shè)隊(duì)伍、標(biāo)準(zhǔn)化操作的技術(shù)工程，項(xiàng)目控制要求進(jìn)程與預(yù)期時(shí)間節(jié)點(diǎn)相吻合并力圖將特定時(shí)間范疇內(nèi)的資源高度整合，項(xiàng)目評價(jià)通過數(shù)字化技術(shù)轉(zhuǎn)化為具體考核指標(biāo)且成為項(xiàng)目落地效果的最終評價(jià)依據(jù)。正式化的標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)s束行為的規(guī)則作出明確的顯性表述，確定結(jié)構(gòu)中各個(gè)角色和角色之間關(guān)系的規(guī)范，這種規(guī)范不會(huì)因具體占據(jù)這些角色的人不同而改變。[40]可以說，以形式理性為底色的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)控制項(xiàng)目實(shí)踐的節(jié)點(diǎn)和過程，已經(jīng)成為現(xiàn)階段中國國家治理和地方治理載體——項(xiàng)目制實(shí)踐的基礎(chǔ)性特征。這種標(biāo)準(zhǔn)化管理無疑利于項(xiàng)目申請、落地與評估，也能夠確保資金撥付部門的意愿甚至國家意圖的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成了項(xiàng)目制技術(shù)邏輯核心特質(zhì)。

規(guī)范性。項(xiàng)目制的核心是確保中央政府宏觀調(diào)控能力和國家財(cái)政資源權(quán)威性配置。根據(jù)分級運(yùn)作機(jī)制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠有效規(guī)劃、動(dòng)員和控制地方政府的運(yùn)作和財(cái)政投入水平，且項(xiàng)目越是專項(xiàng)化、具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，越能夠規(guī)范性地控制目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國家意圖。雖然項(xiàng)目制是對科層體制的一種超越，但是項(xiàng)目落地依舊無法脫離其有效運(yùn)作，且項(xiàng)目權(quán)力與科層體制相配合能夠形構(gòu)更加強(qiáng)大的強(qiáng)制性權(quán)力。另外，項(xiàng)目制符合?？率降闹R——權(quán)力結(jié)構(gòu)，并采用“規(guī)定即否定”的方式確立其在國家治理中的優(yōu)勢地位?！耙徽渍J(rèn)知、技術(shù)和‘科學(xué)’話語已經(jīng)形成，并且與懲罰權(quán)力的實(shí)踐愈益糾纏在一起?！盵41]知識與權(quán)力通過項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)耦合并成為一種新型治理策略，既通過編碼技術(shù)⑤[42]構(gòu)建了符合現(xiàn)代國家治理的標(biāo)準(zhǔn)程式并輔以政治和行政強(qiáng)制工具予以保障貫徹，又通過將標(biāo)準(zhǔn)制度化、生活化的訓(xùn)練、紀(jì)律、督察和評價(jià)實(shí)現(xiàn)支配和控制項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)了權(quán)威與技術(shù)的有效結(jié)合，致使項(xiàng)目制運(yùn)作始終都將受到融合知識、技術(shù)、信息和權(quán)力的利維坦式規(guī)范性的主導(dǎo)和支配，并且通過標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的操作程序?qū)崿F(xiàn)規(guī)范內(nèi)容、對象和工具更具針對性。

效率化。改革開放40多年來國家治理模式的沉淀使得社會(huì)意識到單純的指令性計(jì)劃或自由市場體制無法保證持續(xù)穩(wěn)定的治理績效。而作為治理技術(shù)的項(xiàng)目制既能夠強(qiáng)化國家對市場的規(guī)制和引導(dǎo)，亦能借助于議程設(shè)定規(guī)范而有效地實(shí)現(xiàn)地方治理。但是，專項(xiàng)資金的單向度配置即使通過數(shù)目字技術(shù)加以管控依舊無法避免陷入效率耗損的困境。為了避免財(cái)政資金運(yùn)作的效率過度耗損，中央政府將市場機(jī)制嵌入科層體制，即競爭性項(xiàng)目配置（包括項(xiàng)目生產(chǎn)的競爭性招標(biāo)）和項(xiàng)目配套資金，試圖形成一種競爭性條件下有限產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和競爭效率，[43]并輔以府際政府有限競爭和市場主體完全競爭兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制的效率目標(biāo)。另外，項(xiàng)目落地過程中，不管是地方政府還是市場主體都將附著項(xiàng)目的資源賦予增殖屬性，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出之比率，呈現(xiàn)經(jīng)營理性和經(jīng)濟(jì)理性。以經(jīng)濟(jì)理性為價(jià)值取向，政府往往傾向于設(shè)置易操作、可評價(jià)、可視性的項(xiàng)目，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對難以衡量、見效慢的項(xiàng)目則選擇性忽視，比如人力資源開發(fā)。無疑，項(xiàng)目制效率取向的目的是實(shí)現(xiàn)整全性、均衡性與公共性的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，但是實(shí)踐過程中項(xiàng)目制卻從社會(huì)性效率滑向機(jī)械性效率，⑥[44]呈現(xiàn)效率化特質(zhì)。

三、項(xiàng)目制的實(shí)踐偏離

項(xiàng)目制的技術(shù)邏輯不僅能夠協(xié)調(diào)多元項(xiàng)目主體的一致性行動(dòng)，而且能夠提高國家治理的科學(xué)化和精細(xì)化水平，從而提高公共事務(wù)運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)性和效率化，避免財(cái)政資源配置的隨意行為。盡管如此，作為符合技術(shù)邏輯的項(xiàng)目制依舊有其適用范疇和實(shí)踐的缺憾。

1.技術(shù)自主

作為符合社會(huì)發(fā)展的有效行動(dòng)模式的項(xiàng)目制的先天缺陷是技術(shù)自主，即技術(shù)能夠脫離掌控，超越其被依法賦予的初始目標(biāo)而依據(jù)內(nèi)在邏輯運(yùn)行。技術(shù)自主是囊括自由與強(qiáng)制的概念，強(qiáng)調(diào)不被外力裹挾或控制的獨(dú)立與自治。而技術(shù)自主導(dǎo)致的既無法被技術(shù)主體預(yù)料也無法控制的結(jié)果則主要通過技術(shù)律令和反向適應(yīng)實(shí)現(xiàn)。技術(shù)律令的行動(dòng)邏輯要求其對影響特定技術(shù)運(yùn)作的工具體系、經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)性重構(gòu)。本質(zhì)上，技術(shù)律令并不是客觀唯心主義構(gòu)建的神秘力量，而只是闡明了一種被嵌入的技術(shù)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的條件。技術(shù)律令使人認(rèn)識到了一種特殊事態(tài)。它使人想到，正式技術(shù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包含了要建立一系列復(fù)雜聯(lián)系的內(nèi)在趨勢，而這種趨勢的持續(xù)發(fā)展超出了最初的預(yù)期，并承載著社會(huì)規(guī)范的強(qiáng)大力量。[45]這種拓展不僅是一種功能性要求，而且是技術(shù)物力運(yùn)動(dòng)的重要基礎(chǔ)。項(xiàng)目制從規(guī)劃、動(dòng)員、申報(bào)、評審、立項(xiàng)、運(yùn)作、監(jiān)控、驗(yàn)收、評估和獎(jiǎng)懲等都有一套完整、程式化且具有強(qiáng)制性力量的規(guī)范性技術(shù)體系，需要社會(huì)各個(gè)方面包括思維方式、習(xí)慣態(tài)度、人力資源、制度機(jī)制、資源配置等系統(tǒng)性變革并被建構(gòu)于新的基礎(chǔ)之上。項(xiàng)目制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要專業(yè)人才實(shí)現(xiàn)，但是基層組織的政治精英年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化、知識結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)陳舊化，無力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作。為了配合項(xiàng)目落地，政府部門需要通過選派、招聘等方式優(yōu)化基層組織的人力資源結(jié)構(gòu)。政府借助人力資源的空間、組織調(diào)配，實(shí)現(xiàn)思維、人力、機(jī)制和資源的有效變革以適應(yīng)技術(shù)化的項(xiàng)目制，從而確保項(xiàng)目落地。然而，技術(shù)律令驅(qū)使的項(xiàng)目制雖然促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化和精細(xì)化管理，但是通過運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員破壞了科層體制建構(gòu)的制度體系，且程式化規(guī)則摧毀了基層有效治理的社會(huì)資源，導(dǎo)致了基層社會(huì)的機(jī)械化和呆滯化甚至內(nèi)卷化，從而導(dǎo)致落地項(xiàng)目偏離了基層社會(huì)的真實(shí)需要和需求。

技術(shù)律令致使基層社會(huì)機(jī)械化，而反向適應(yīng)則將項(xiàng)目與初始設(shè)定目標(biāo)割裂開來，并重構(gòu)運(yùn)作程序與環(huán)境以適應(yīng)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要的特定條件，從而導(dǎo)致公共需要無法成為規(guī)范項(xiàng)目方向的價(jià)值目標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)技術(shù)體系的復(fù)雜性、精密性、組合性和規(guī)模化使得社會(huì)角色都無力整全性地掌握技術(shù)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行，甚至僅僅能夠?qū)夹g(shù)產(chǎn)品被動(dòng)地利用，即便捷地獲得生存和行動(dòng)必需的生活用品和便利設(shè)施。技術(shù)主導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)角色的無力致使為匹配技術(shù)嵌入而轉(zhuǎn)換目標(biāo)的反向適應(yīng)成為一種必然的社會(huì)現(xiàn)象。反向適應(yīng)將技術(shù)程式、標(biāo)準(zhǔn)作為社會(huì)實(shí)踐的核心內(nèi)容加以確定，而技術(shù)過程的效率、速度、合理性和規(guī)范性替代原初目標(biāo)，并被過度地運(yùn)用到多樣性的生活領(lǐng)域。特別是機(jī)械性效率——作為技術(shù)體系關(guān)鍵性指標(biāo)，現(xiàn)在呈現(xiàn)出極具普適性的價(jià)值和準(zhǔn)則。工具性標(biāo)準(zhǔn)替代價(jià)值性目標(biāo)而處于統(tǒng)治地位是技術(shù)發(fā)展外溢和過度張揚(yáng)的結(jié)果，而工具性標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性拓展根源于技術(shù)性自我⑦[46]、技術(shù)認(rèn)知和評估技術(shù)三種控制機(jī)制。技術(shù)性自我是一種心理構(gòu)成方式，人類性格中適應(yīng)技術(shù)的面向力圖控制其他心靈興趣和動(dòng)機(jī)，而不是有效管理；技術(shù)認(rèn)知是指人類對社會(huì)問題的認(rèn)知都將從工具性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量和審視，且只有工具性界定、選擇和判斷才具有價(jià)值；評估技術(shù)是指通過測試、取樣、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)等程序?qū)е聦?shí)體工具、方法和組織的重構(gòu)，而重構(gòu)的技術(shù)體系則并非簡單而中立的感應(yīng)裝置，即技術(shù)體系的良好運(yùn)作需要環(huán)境和組織與之相適應(yīng)。通過技術(shù)性自我、技術(shù)認(rèn)知和評估技術(shù)三種調(diào)控機(jī)制，反向適應(yīng)對人類的動(dòng)機(jī)、選擇和行動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)性干擾，最終導(dǎo)致技術(shù)體系的價(jià)值性目標(biāo)脫離社會(huì)力量的控制。中國科層體制的管理模式采用上級政府向下級政府分配指標(biāo)、分解目標(biāo)、量化督察的目標(biāo)責(zé)任制。技術(shù)性思維控制的政府部門對項(xiàng)目目標(biāo)的表達(dá)可以分為：技術(shù)性指標(biāo)和價(jià)值性目標(biāo)。技術(shù)性指標(biāo)是指項(xiàng)目建設(shè)所要實(shí)現(xiàn)的具體的、量化的指標(biāo)體系，其往往具有可視性和測量性；價(jià)值性目標(biāo)是指項(xiàng)目建設(shè)所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)影響和效果，其往往無法有效評估。[47]技術(shù)性指標(biāo)是價(jià)值性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的工具，因此將價(jià)值性目標(biāo)進(jìn)行量化分解并無問題，但是價(jià)值性目標(biāo)的量化分解受到技術(shù)性自我的心理控制機(jī)制，技術(shù)認(rèn)知的工具性審視，評估工具、組織重構(gòu)的干擾和影響導(dǎo)致對價(jià)值性目標(biāo)的偏離甚至替換。

總之，不管是技術(shù)律令還是反向適應(yīng)，項(xiàng)目制作為一種治理技術(shù)，具有一種獨(dú)立性和它自己的內(nèi)在邏輯，[48]甚至從一種社會(huì)層面上具有獨(dú)立性的裝置，變成被視為獨(dú)立于社會(huì)范疇的物化結(jié)果，通過這種地位的轉(zhuǎn)換，可以說明其為何能夠具備某些此前被賦予的自然特性。[49]作為實(shí)現(xiàn)資源有效配置的技術(shù)，項(xiàng)目制的技術(shù)自主難題，既導(dǎo)致落地項(xiàng)目偏離社會(huì)真實(shí)需要，亦偏離了原初價(jià)值性目標(biāo)，而只關(guān)注技術(shù)性指標(biāo)，則造成項(xiàng)目運(yùn)作的形式主義。

2.專家陷阱

知識—權(quán)力體系是技術(shù)治理的根基?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性以及政策議題的多元性決定了參與群體必須具備高水平的知識儲備與能力素養(yǎng)，以確保公共政策的穩(wěn)健性。穩(wěn)健性是一種特定類型的質(zhì)量，既包括能夠清晰梳理由差異性和不確定性政策環(huán)境帶來的公共需求，并能將需求與特定學(xué)科知識生產(chǎn)環(huán)境的認(rèn)知需求密切對應(yīng)的認(rèn)知穩(wěn)健性，也包括專家知識能夠應(yīng)用于政治過程并與其相融合的社會(huì)穩(wěn)健性。因此，掌握特定學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者參與公共決策的廣度和深度愈加凸顯，甚至在實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付載體的項(xiàng)目制中居于支配地位，出現(xiàn)了技術(shù)專家治理國家的格局。技術(shù)專家有兩種理想類型：純粹科學(xué)家和事務(wù)性專家。純粹科學(xué)家專注于完全不考慮其實(shí)用和效用的研究而只關(guān)注真理性知識的探索，與公共決策保持相當(dāng)?shù)木嚯x，“研究導(dǎo)致的發(fā)現(xiàn)被放入一個(gè)蓄水池中，在那里這些知識對所有的決策者都是可以獲得的”，[50]而事務(wù)性專家利用專業(yè)知識對各類公共事務(wù)發(fā)表觀點(diǎn)，并為政府決策提供依據(jù)?！叭魏螌＜抑R體系都會(huì)產(chǎn)生認(rèn)知資源和政治資源。認(rèn)知資源可以增進(jìn)決策內(nèi)容的質(zhì)量，而政治資源在決策所指向的目標(biāo)群體心目中是決策合法性的基礎(chǔ)?！盵51]項(xiàng)目專家既能夠增加項(xiàng)目設(shè)計(jì)、規(guī)劃和督察等環(huán)節(jié)的科學(xué)性，又能夠增加項(xiàng)目的合法性，為項(xiàng)目的順利落地奠定了智識和心理基礎(chǔ)。然而，由于知識建構(gòu)論的影響、解釋范式的差異、決策機(jī)制的陳舊和專家立場的動(dòng)搖等導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作中項(xiàng)目專家的權(quán)威性逐漸弱化。

（1）知識建構(gòu)論的影響。知識社會(huì)學(xué)反對邏輯實(shí)證主義知識累積和探索路徑，認(rèn)為知識雖然有其內(nèi)在邏輯但是其并不是與社會(huì)環(huán)境完全割裂，容易受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的限制而被社會(huì)實(shí)踐所建構(gòu)。知識的進(jìn)步與發(fā)展是范式革命，即更具解釋力的理論模型取代原初的理論模型。因此，知識并非絕對客觀真理，而是符合特定范式的、對客觀世界的闡釋，甚至原初范式中屬于科學(xué)事實(shí)，在更具解釋力的范式中可能就不是事實(shí)。知識具有相對性、經(jīng)驗(yàn)性和反身性，是植根于特定歷史、語境與文化的群體對話、溝通和協(xié)商的結(jié)果，是社會(huì)互動(dòng)、交往過程“發(fā)明”而不是憑借實(shí)證方法“發(fā)現(xiàn)”的結(jié)果。這是知識認(rèn)知的后現(xiàn)代范式。知識的社會(huì)建構(gòu)范式盛行必然解構(gòu)傳統(tǒng)知識范式，降低了立基于實(shí)證主義的知識的權(quán)威性，導(dǎo)致負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作的技術(shù)專家權(quán)威的弱化。

（2）解釋范式的差異。專家和普通公民對世界的解釋差異并不是主體簡易化、機(jī)械式、被動(dòng)地對外部世界的程序性反應(yīng)，而是立基于主體既有的知識體系和儲備以及思維模式的積極建構(gòu)?？梢?，專家與普通公民認(rèn)知差異根源于解釋世界范式的不同。對世界的解釋范式可以區(qū)分為數(shù)理性描述和意向性詮釋兩類。技術(shù)既是具有物質(zhì)性的實(shí)體，又是具有特定功能的客體，前者必須符合自然規(guī)律，后者與人類的心理意向性密切相關(guān)，其能夠被善意地運(yùn)用，也能夠被惡意運(yùn)用，人類能夠根據(jù)社會(huì)主流價(jià)值觀念做出規(guī)范性判斷。[52]我們一方面能夠根據(jù)數(shù)理性思維將世界解釋為相互作用的自然客體，另一方面也能夠根據(jù)道德行為主體的心理意向構(gòu)建現(xiàn)實(shí)世界。因此，項(xiàng)目制既可以按照數(shù)理性因果關(guān)系科學(xué)地描述，也可以依據(jù)人類的心理意向進(jìn)行詮釋。掌握特定領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和技術(shù)的項(xiàng)目專家，以“實(shí)證主義一致性和邏輯一貫性”[53]的數(shù)理性因果關(guān)系確保項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、程序的穩(wěn)健性質(zhì)量，而代表私人利益參與項(xiàng)目過程的普通公民則是從心理意向?qū)?xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施效果進(jìn)行解釋和評價(jià)。另外，斯蒂夫·伍爾加將技術(shù)視為一種文本。文本的本質(zhì)含義是為理解經(jīng)驗(yàn)中無法成為體系化的事物提供更好的指引路徑。[54]文本是一種詮釋世界的橋梁，但是文本的作者——專家和讀者——普通公民由于前見⑧[55]和前見來源有差異，導(dǎo)致專家比較關(guān)注統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而普通公民則更加關(guān)注統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)生成的環(huán)境以及背后的意義。不管是將包括項(xiàng)目制的技術(shù)解釋范式區(qū)分為數(shù)理性描述和意向性詮釋還是將其比喻為文本，目的是闡明技術(shù)既能夠被專家所掌握和運(yùn)用，也能夠被普通公民所理解和使用，但是其解讀路徑卻具有明顯差異。項(xiàng)目專家和普通公民擁有各自獨(dú)立而系統(tǒng)的信息來源，并采用迥異的認(rèn)知路徑和解釋范式，導(dǎo)致其面對實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源合法化配置載體的項(xiàng)目制時(shí)則產(chǎn)生了差異化的立場，甚至導(dǎo)致激烈沖突，進(jìn)而影響了技術(shù)體系的權(quán)威性和專家系統(tǒng)的公信力。

（4）專家立場動(dòng)搖。社會(huì)對技術(shù)專家的基本期待是預(yù)測正確、思維正確以及超脫于政治與利益集團(tuán)的中立立場，從而為項(xiàng)目決策、運(yùn)作提供科學(xué)化建議，然而專家卻逐漸朝向政治化、利益化加劇的方向邁進(jìn)。由于項(xiàng)目運(yùn)作過程中，無力將“政治徹底分離出來，追求理想客觀性的專家就無法在自己與其資助人之間保持平衡——資助人實(shí)際上成了提供專家意見和擁有‘反應(yīng)’能力的人”。[57]技術(shù)與政治的深度交融導(dǎo)致項(xiàng)目專家逐漸被權(quán)力和利益剝離了規(guī)范性價(jià)值，使得原本是有效解決社會(huì)性問題的嵌入性力量，卻可能成了引致社會(huì)更大風(fēng)險(xiǎn)的根源，而致項(xiàng)目治理效能降低?？傊绻?xiàng)目專家無力解決其本身和外部世界強(qiáng)加的諸多問題，項(xiàng)目治理的實(shí)際效能將急劇降低，必然導(dǎo)致新的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.結(jié)構(gòu)替換

技術(shù)受到結(jié)構(gòu)影響。布魯諾·拉圖爾試圖通過行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論系統(tǒng)闡述聯(lián)結(jié)社會(huì)學(xué)的基本要義，社會(huì)是由異質(zhì)要素構(gòu)建的一種聯(lián)系，其既不是一種靜態(tài)事物，亦不是一個(gè)特定空域，而是一場需要不斷組合、構(gòu)建和聯(lián)結(jié)的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。易言之，社會(huì)不是一種既定存在而是需要“被建構(gòu)的，但不是被社會(huì)地建構(gòu)的”。[58]拉圖爾用社會(huì)的實(shí)踐建構(gòu)替換社會(huì)建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)體系對結(jié)構(gòu)的依賴性，并且需要通過實(shí)踐過程理解技術(shù)體系。從拉圖爾實(shí)踐建構(gòu)的視角審視，任何實(shí)現(xiàn)組織目的的技術(shù)體系的選擇和運(yùn)作都會(huì)受到特定時(shí)空領(lǐng)域政治、利益和文化網(wǎng)絡(luò)的制約。技術(shù)體系并不是“由其嚴(yán)格的技術(shù)基礎(chǔ)充分決定，它們是通過闡釋其意圖和本質(zhì)的行動(dòng)者的干預(yù)來實(shí)現(xiàn)的”，[59]其即便不是被社會(huì)所建構(gòu)，也會(huì)受到社會(huì)制約。因此，作為一種治理技術(shù)，項(xiàng)目制推進(jìn)必然受到政治結(jié)構(gòu)、行政體制和社會(huì)情勢影響，從而干擾財(cái)政資金撥付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國家意圖的貫徹實(shí)效。項(xiàng)目制“處于一個(gè)環(huán)境之中，并且易于受到來自環(huán)境的可能影響，這些影響可能要把系統(tǒng)的基本變量逐出其臨界范圍”[60]而對其運(yùn)作形成壓力，從而改變項(xiàng)目制本身實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)替代。

（1）政策變通。由于我國公共政策執(zhí)行體制是以屬地管理為原則的行政發(fā)包制，地方政府不但擁有政策解釋權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而且因政策環(huán)境的特異性以自由裁量權(quán)的法定名義享有許多剩余控制權(quán)，致使普遍出現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的政策變通即只關(guān)注政策指標(biāo)達(dá)成度。“政策變通就是下級為完成政策目標(biāo)、依據(jù)不同情況對政策執(zhí)行方式做出非原則性變動(dòng)，”[61]其意味著政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對政策目標(biāo)、執(zhí)行方式和執(zhí)行強(qiáng)度的偏離。作為一種國家治理技術(shù)，項(xiàng)目制的初衷是加強(qiáng)中央政府對地方事務(wù)控制，防止政策執(zhí)行的偏離，但是項(xiàng)目運(yùn)作卻可能偏離原初意圖，即出現(xiàn)政策變通。首先，對項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)的偏離，即改變政策內(nèi)容。項(xiàng)目初衷是根據(jù)公益理性規(guī)劃，容易忽視地方政府的真實(shí)需求，而承接項(xiàng)目的地方政府為了推動(dòng)地方全面發(fā)展或者其他目的力圖將地方發(fā)展戰(zhàn)略融入項(xiàng)目內(nèi)容，從而導(dǎo)致項(xiàng)目資金“挪用”而致項(xiàng)目原初意圖無法全部實(shí)現(xiàn)。其次，對項(xiàng)目執(zhí)行模式的變革，即常規(guī)化治理被運(yùn)動(dòng)式治理替代。項(xiàng)目制的技術(shù)特質(zhì)要求規(guī)范化、程式化的常規(guī)化治理，抵制集中性、臨時(shí)性的運(yùn)動(dòng)式治理，但在項(xiàng)目落地過程中地方政府的政績化應(yīng)對模式導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理成為標(biāo)配。這是壓力型體制下地方政府應(yīng)對指標(biāo)考核、推進(jìn)地方事務(wù)和創(chuàng)造政績的現(xiàn)實(shí)需要，卻無法實(shí)現(xiàn)治理成果的有效累積。最后，對項(xiàng)目執(zhí)行強(qiáng)度的變通，即根據(jù)項(xiàng)目指標(biāo)及其權(quán)重選擇執(zhí)行的強(qiáng)度。借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的目標(biāo)責(zé)任制塑造地方政府執(zhí)行公共政策的選擇和策略。目標(biāo)責(zé)任制將項(xiàng)目目標(biāo)分解為一套體系化指標(biāo)并根據(jù)政策導(dǎo)向、項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)置相異權(quán)重，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目完成度的考核。地方政府或項(xiàng)目承接主體會(huì)根據(jù)項(xiàng)目指標(biāo)及相應(yīng)權(quán)重選擇性地執(zhí)行項(xiàng)目指標(biāo)及其執(zhí)行強(qiáng)度，以便能夠在項(xiàng)目驗(yàn)收和年度考核中獲得優(yōu)秀等級。然而，項(xiàng)目管理過于強(qiáng)化指標(biāo)管控，地方政府很難關(guān)注非量化指標(biāo)，導(dǎo)致落地項(xiàng)目可能無法滿足目標(biāo)群體的真實(shí)需要?？傊?，項(xiàng)目制的推進(jìn)存在政策變通，這無疑偏離了治理技術(shù)內(nèi)在要求。

（2）分利秩序。由于區(qū)域、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的異質(zhì)性以及財(cái)政資金配置的前置信息失衡，無法采用完整的技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制有效甄別公民需求。為了實(shí)現(xiàn)地方有效治理，中央政府允許地方政府因地制宜地采取靈活地、自主性的財(cái)政資金配置模式。而特殊的項(xiàng)目操作模式為利益相關(guān)群體的自主性拓展了空間，并通過利益相關(guān)群體的微妙互動(dòng)構(gòu)建了穩(wěn)定的分利秩序。分利秩序是以權(quán)力為主導(dǎo)，以去政治化為主要表現(xiàn)形式，以去目標(biāo)化為基本追求的穩(wěn)固的利益分配結(jié)構(gòu)。[62]利益相關(guān)群體推動(dòng)財(cái)政資源配置偏離初始意愿，既可能是由于制度外的經(jīng)濟(jì)利益，也可能是由于項(xiàng)目考評內(nèi)蘊(yùn)的制度性懲罰。項(xiàng)目制需要通過利益群體讓渡和妥協(xié)方式實(shí)現(xiàn)矛盾和沖突的解決，客觀上給予普通公民加入圍繞項(xiàng)目互動(dòng)而形成的利益格局的空間和機(jī)會(huì)。然而，普通公民只是被動(dòng)接受有限剩余項(xiàng)目資源，并不能成為顛覆既有利益格局的行動(dòng)勢能，因?yàn)槠渫ㄟ^利益受損而構(gòu)建的反彈行動(dòng)位置邊緣、空間和效果有限。利益相關(guān)群體既相互依存又相互制約，形成一個(gè)耗散、分割項(xiàng)目資源的穩(wěn)定的分利秩序，其不僅消耗國家資源，也降低公民對國家的認(rèn)同，從而導(dǎo)致基層社會(huì)治理的內(nèi)卷化。

（3）精英俘獲。作為一種治理技術(shù)，項(xiàng)目制旨在通過財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)建異于傳統(tǒng)的依托科層體制的財(cái)政撥付途徑從而確保國家意圖的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)，但是項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)遵循事務(wù)本位和具體項(xiàng)目的程式化管控而忽略了公共事務(wù)的復(fù)合性和彌散性，即任何一項(xiàng)公共事務(wù)都與其他事務(wù)設(shè)計(jì)、實(shí)施緊密關(guān)聯(lián)。嚴(yán)格而標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目制可能出現(xiàn)無法與公共事務(wù)有效銜接的困境。為了確保項(xiàng)目制順利推進(jìn)，國家需要地方精英積極支持、參與和整合項(xiàng)目資源，使得地方精英在項(xiàng)目落地過程中扮演關(guān)鍵角色甚至形塑了實(shí)施項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果。而這為精英俘獲項(xiàng)目資源提供了操作空間。精英群體通過兩種主要途徑俘獲項(xiàng)目資源：積極主動(dòng)俘獲項(xiàng)目資源、消極被動(dòng)承接項(xiàng)目建設(shè)。精英主動(dòng)俘獲的項(xiàng)目資源是地方政府采取市場化招投標(biāo)方式推行，需要積極爭取的競爭性項(xiàng)目，而地方精英是否擁有充足的社會(huì)資本，直接決定其能否斬獲項(xiàng)目指標(biāo)以及項(xiàng)目落地的獲益空間；精英被動(dòng)承接項(xiàng)目并俘獲項(xiàng)目資源是指地方政府為了緩解項(xiàng)目建設(shè)資金壓力和滿足配套資金的項(xiàng)目要求，更加傾向于依賴地方精英承接項(xiàng)目。精英俘獲必然造成項(xiàng)目資源的滲漏，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)卷化。另外，地方精英普遍比普通公民掌握更多社會(huì)資本且獲益預(yù)期的刺激致使其更具行動(dòng)能力，而普通公民卻基本認(rèn)可精英的資源獲取能力，并希望通過精英的運(yùn)作提升基層治理水平甚至滿足公民個(gè)人需求。地方精英通過項(xiàng)目獲取額外收益，而普通公民對其行為表現(xiàn)出極大的容忍度，因其精英主義的文化認(rèn)同和能夠獲取項(xiàng)目的剩余資源。地方精英以項(xiàng)目為載體積極參與地方治理雖然能夠提升地方治理的水平，但并不能夠充分調(diào)動(dòng)普通公民的參與熱情。易言之，項(xiàng)目落地并沒有構(gòu)建以項(xiàng)目為中心的多元制衡體系，反而權(quán)利主體都將項(xiàng)目視為可以切割的外部資源?？傊?，地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)精英俘獲了項(xiàng)目制運(yùn)作的利益且滲透到項(xiàng)目制運(yùn)作的全過程，既是地方無法實(shí)現(xiàn)有效治理的結(jié)果，亦是項(xiàng)目質(zhì)量低劣的根源。

分稅制改革之后，國家試圖以項(xiàng)目制為載體精準(zhǔn)投射項(xiàng)目資源提升基層社會(huì)的治理能力，但是政策變通、分利秩序和精英俘獲導(dǎo)致結(jié)構(gòu)替代，從而形成國家資源持續(xù)增多而基層治理內(nèi)卷化的困局。一方面，以權(quán)力—利益為導(dǎo)向的項(xiàng)目資源分配格局，雖然導(dǎo)致國家資源的耗散、政治權(quán)威性的弱化，卻由于精英認(rèn)同的文化理念，普通公民淪為“沉默的大多數(shù)”；另一方面，國家以項(xiàng)目制為載體力圖實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，卻由于項(xiàng)目制的利益屬性引起利益相關(guān)群體的牟利行為導(dǎo)致基層治理能力的弱化。因此，當(dāng)項(xiàng)目具有的普遍性規(guī)則無效時(shí)，特殊性規(guī)則就會(huì)通過政策變通、分利秩序和精英俘獲途徑實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)替代，從而導(dǎo)致以“去治理化”為標(biāo)識的系統(tǒng)危機(jī)。

定義兩個(gè)坐標(biāo)系，慣性坐標(biāo)系OXYZ，質(zhì)心O為地球中心，以赤道平面為基準(zhǔn)，Z軸垂直于平面，Y軸進(jìn)行右手系方向；小行星軌道坐標(biāo)系LVLH（oxyz），質(zhì)心在小行星的中心，軌道平面為基準(zhǔn)，z軸垂直于平面，y軸進(jìn)行右手系方向，如圖2所示：

四、項(xiàng)目制的技術(shù)矯治

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化改革致使傳統(tǒng)科層體制的等級制度、權(quán)力集中、正式結(jié)構(gòu)、服從關(guān)系逐漸失靈，無力應(yīng)對日益復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元的社會(huì)主體。為了提升行政績效和統(tǒng)治合法性，現(xiàn)代技術(shù)逐漸被引入國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家治理體系。技術(shù)是國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮的根本，一個(gè)國家的發(fā)展政策必須擁有本土化的技術(shù)戰(zhàn)略支撐，并使技術(shù)在整個(gè)制度中擴(kuò)散，[63]而項(xiàng)目制是現(xiàn)階段中國具有強(qiáng)烈本土特色的治理技術(shù)。然而，由于技術(shù)自主、專家陷阱和結(jié)構(gòu)替代的限制，項(xiàng)目制實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期并且經(jīng)常受到批判。如何規(guī)避項(xiàng)目制的實(shí)踐困境？如何優(yōu)化項(xiàng)目制實(shí)施程序？這是確保中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和公共事務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)必須審慎思量的現(xiàn)實(shí)性問題。項(xiàng)目是官員、專家規(guī)劃、制定，但是由于信息搜集技術(shù)和能力的限制而無法獲取決策需要的項(xiàng)目干預(yù)地區(qū)的充足信息，如果缺乏相關(guān)公民的廣泛參與可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，因?yàn)槠鹾匣鶎有枨蟮陌l(fā)展才具有可持續(xù)性。通過對項(xiàng)目制技術(shù)屬性和實(shí)踐偏離的深度剖析，我們深刻地意識到為避免項(xiàng)目制的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)項(xiàng)目制的實(shí)效性，項(xiàng)目制運(yùn)作應(yīng)該納入公民參與。

公民參與是公民通過制度化途徑參與政治活動(dòng)并以此影響公共政策的過程性行為。20世紀(jì)60年來以來，社會(huì)變遷、治理范式變革以及規(guī)范性價(jià)值體系的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)著公民參與領(lǐng)域和途徑逐漸規(guī)范化。公民參與可以使項(xiàng)目制運(yùn)作符合公民利益和偏好，可以使公民成為公共事務(wù)的善意評估者，可以使政府獲得更高的支持度，從而最終有利于構(gòu)建一個(gè)較少分歧而更多支持的、便于規(guī)制和治理的和諧社會(huì)。作為重構(gòu)項(xiàng)目制的路徑，公民參與能夠搭建一個(gè)公開、平等、穩(wěn)定和規(guī)范地達(dá)成共識的互動(dòng)平臺，既能夠克服理性化、程式化的邏輯實(shí)證主義和專家決策模式弊病，又能夠規(guī)避因結(jié)構(gòu)替代而導(dǎo)致的內(nèi)卷化危害，從而通過不斷提高基層有效治理而達(dá)致國家善治。雖然公民參與是克服項(xiàng)目制實(shí)踐弊病的現(xiàn)實(shí)路徑，但是公民參與的主體、平臺和價(jià)值取向需要借鑒技術(shù)政治學(xué)的有益思想。

技術(shù)政治學(xué)認(rèn)為，既有技術(shù)及其體系代表了技術(shù)優(yōu)勢階層的價(jià)值取向和現(xiàn)實(shí)利益，并沒有體現(xiàn)其他社會(huì)階層特別是弱勢群體的價(jià)值偏向和真實(shí)需求。要徹底消除技術(shù)及其體系的負(fù)面效應(yīng)，必須顛覆技術(shù)統(tǒng)治，將技術(shù)的控制性力量轉(zhuǎn)化為解放性力量，以推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的平等、自由和正義。哈貝馬斯認(rèn)為，晚期資本主義社會(huì)技術(shù)成為決定社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的關(guān)鍵要素，甚至技術(shù)規(guī)則以或者強(qiáng)制性或者潛移默化的方式滲透進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域，并按照目的理性模式調(diào)節(jié)、重建和控制社會(huì)。目的合理性是技術(shù)的行動(dòng)邏輯和追求目標(biāo)，且成為衡量社會(huì)行為的唯一準(zhǔn)則，致使物質(zhì)生產(chǎn)力持續(xù)提高、技術(shù)統(tǒng)治不斷擴(kuò)大，社會(huì)領(lǐng)域陷入技術(shù)統(tǒng)治陷阱。為了解決技術(shù)統(tǒng)治問題，哈貝馬斯從哲學(xué)分析的層面將社會(huì)系統(tǒng)的制度框架或生活世界和技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行界分。而生活世界與技術(shù)系統(tǒng)的嚴(yán)格界分決定了哈貝馬斯必須解決其協(xié)調(diào)問題。因?yàn)樯钍澜绲慕Y(jié)構(gòu)變化完全被技術(shù)系統(tǒng)所框定，而當(dāng)技術(shù)系統(tǒng)的進(jìn)化速率穩(wěn)定且長期超越生活世界時(shí)，技術(shù)系統(tǒng)必將對生活世界的歷史、文化因素選擇性地消解?！鞍焉钍澜缧纬傻闹贫任盏角斑M(jìn)中的技術(shù)系統(tǒng)中的理性化，廢除了統(tǒng)治系統(tǒng)和文化系統(tǒng)的歷史關(guān)系，那些既能疏導(dǎo)欲望的滿足，又同時(shí)拒絕欲望的滿足，但也由于內(nèi)在化的強(qiáng)制的反思而使自由得以可能的規(guī)范，現(xiàn)在被通過誘惑的外部控制所代替。這些規(guī)范是起作用的；與這些規(guī)范相比較，反思似乎軟弱無力，因?yàn)榉此紝Π凑漳康睦硇越⑵饋淼淖晕冶Ｗo(hù)的系統(tǒng)不起作用?！盵64]反思的喪失致使政治體系與文化傳統(tǒng)撕裂，從而導(dǎo)致技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)行嚴(yán)重偏離生活世界的真實(shí)意愿。所以，哈貝馬斯認(rèn)為重構(gòu)生活世界和技術(shù)系統(tǒng)的有效協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是對生活世界和技術(shù)系統(tǒng)的自生自發(fā)狀態(tài)進(jìn)行系統(tǒng)反思，并將生活世界和技術(shù)系統(tǒng)的關(guān)系擱置于理性爭論范疇，即交往行動(dòng)的范疇。哈貝馬斯的技術(shù)民主是以話語民主的方式呈現(xiàn)，且主要是在技術(shù)專家和政治家之間構(gòu)建有效的對話機(jī)制，具體表現(xiàn)為：首先，技術(shù)專家與政治家之間構(gòu)建一種對話機(jī)制，技術(shù)專家向政治家提供合理化建議，而政治家根據(jù)社會(huì)需要向技術(shù)專家“交付”任務(wù)。借助技術(shù)專家和政治家的有效對話機(jī)制，異質(zhì)的偏好、價(jià)值和利益都能夠得到表達(dá)并滲透到技術(shù)，從而限定、規(guī)范技術(shù)的發(fā)展方向。另一方面，技術(shù)專家的角色沖突，即技術(shù)專家既承擔(dān)專家的角色和責(zé)任，也承擔(dān)作為普通公民的角色和責(zé)任。多重角色不但能夠促使技術(shù)專家對其從事的技術(shù)研究、實(shí)踐可能帶來的副作用進(jìn)行系統(tǒng)反思，而且能夠促使技術(shù)專家接受普通公民的觀念甚至質(zhì)疑，并進(jìn)而促使技術(shù)專家體系內(nèi)部對其開展對話和探討。而話語民主需要國家和社會(huì)之間構(gòu)建一個(gè)緩沖空間——公共領(lǐng)域。公共領(lǐng)域是一個(gè)確保政治家、技術(shù)專家特別是普通公民自由、平等對話的空間，其使國家、社會(huì)始終保持有效互動(dòng)。一方面，生活世界的需求、意愿通過公共領(lǐng)域傳送到政治系統(tǒng)并影響公共決策；另一方面，國家意圖亦可通過公共領(lǐng)域影響、引導(dǎo)普通公民。另外，為了確保政治家、技術(shù)專家和普通公民對話過程不被私利控制而影響決策的公平性，哈貝馬斯認(rèn)為話語民主需要以商談倫理學(xué)的、具有社會(huì)契約性質(zhì)的普遍化原則為對話基礎(chǔ)，即話語民主的規(guī)范源于約定，而為普通公民承認(rèn)的規(guī)范代表大多數(shù)人的意愿并能獲得廣泛接受和遵守。

與哈貝馬斯以話語推進(jìn)技術(shù)民主不同，芬伯格更加關(guān)注技術(shù)設(shè)計(jì)的公民參與推動(dòng)技術(shù)民主的實(shí)現(xiàn)。為了對技術(shù)展開系統(tǒng)的政治批判，芬伯格以具有社會(huì)建構(gòu)取向的“技術(shù)代碼”構(gòu)建技術(shù)批判理論體系。芬伯格認(rèn)為，技術(shù)代碼是以技術(shù)要素為基礎(chǔ)，而技術(shù)要素“類似語言中的詞匯，它可以被排列在一起——形成代碼——組成各種具有不同意義和意向的句子”。[65]根據(jù)芬伯格的觀點(diǎn)，技術(shù)要素是相對中性的、自主性的特殊原理，其以某種價(jià)值和利益為導(dǎo)向被系統(tǒng)綜合就構(gòu)成了技術(shù)代碼。技術(shù)要素的綜合包括構(gòu)成技術(shù)各個(gè)要素的綜合，這種綜合并非簡單的要素堆置，而是根據(jù)特定規(guī)則、程序?qū)崿F(xiàn)；其亦包括技術(shù)要素與社會(huì)目的的綜合，這種綜合超越了生產(chǎn)力的范疇而進(jìn)入了社會(huì)領(lǐng)域，已經(jīng)具備意識形態(tài)的屬性。技術(shù)代碼的綜合性讓芬伯格認(rèn)識到，技術(shù)并不等同于單純的效率標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐的技術(shù)既受到效率標(biāo)準(zhǔn)的影響，也受到多種特別是強(qiáng)勢階層的利益和價(jià)值的介入?？梢?，技術(shù)代碼反映的并非普通公民的利益和價(jià)值，而是優(yōu)勢階層的利益和價(jià)值?！凹夹g(shù)批判理論系統(tǒng)地闡明了技術(shù)代碼如何悄無聲息地通過規(guī)則、程序沉淀價(jià)值和利益，并借助于優(yōu)勢階層的強(qiáng)權(quán)貫徹利益和權(quán)力秩序?！盵66]技術(shù)代碼是居于優(yōu)勢地位的社會(huì)階層根據(jù)符合其利益的價(jià)值取向設(shè)計(jì)、實(shí)踐技術(shù)并通過社會(huì)化過程、法定程序予以合法化，必然成為普通公民日常生活普遍遵循的行為規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)技術(shù)操縱并壓制潛能。

雖然技術(shù)代碼內(nèi)蘊(yùn)和體現(xiàn)優(yōu)勢階層的利益和價(jià)值，但是其并非具有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)形態(tài)。隨著利益相關(guān)群體的逐漸覺醒，摧毀既有的技術(shù)統(tǒng)治格局使其囊括更多“參與者的利益”成為現(xiàn)實(shí)。芬伯格運(yùn)用“參與者的利益”概念詳細(xì)闡明了技術(shù)構(gòu)建過程多元利益群體的意圖和要求，以凸顯技術(shù)的建構(gòu)性。利益相關(guān)者“由于他們與技術(shù)的牽連而被忽略，他們的生存的一些方面受到壓制或威脅。當(dāng)他們能夠清楚地表達(dá)他們的利益的時(shí)候，就有機(jī)會(huì)根據(jù)人類需要和能力的更廣泛的范圍重新構(gòu)造技術(shù)體系”。[67]“參與者的利益”是技術(shù)矯治的邏輯前提，既通過技術(shù)的活動(dòng)性說明了利益形成的客觀基礎(chǔ)，又通過利益的層次性——既得利益、潛在利益的區(qū)別——規(guī)避了利益固化的可能性。因此，技術(shù)民主既有必要又具有可行性。為此，芬伯格提出了技術(shù)民主的實(shí)施方案，一是技術(shù)設(shè)計(jì)過程的民主化。芬伯格大力倡導(dǎo)利益相關(guān)群體積極參與技術(shù)設(shè)計(jì)，因?yàn)槎嘣獏⑴c能夠最大化地將更為廣泛的利益和價(jià)值納入技術(shù)設(shè)計(jì)，從而改變既有技術(shù)僅僅反映的是優(yōu)勢階層的利益和價(jià)值的格局。芬伯格嚴(yán)厲批判了普通公民參與技術(shù)設(shè)計(jì)阻礙技術(shù)健康發(fā)展的謬誤，認(rèn)為技術(shù)設(shè)計(jì)的公民參與不僅有助于解決當(dāng)前面臨的技術(shù)困境，而且有助于構(gòu)建更加公平正義的社會(huì)。另外，注重經(jīng)驗(yàn)研究的芬伯格還提出了公民參與技術(shù)設(shè)計(jì)的具體方式：技術(shù)爭論、創(chuàng)新對話、參與設(shè)計(jì)和創(chuàng)造性再利用，并認(rèn)為“這些具體方式已經(jīng)成為現(xiàn)代政治活動(dòng)的顯性特征，它們使得技術(shù)設(shè)計(jì)必須面對普通公民的辯駁并為官方‘技術(shù)評估’設(shè)定參數(shù)”。[68]二是技術(shù)代議制，即技術(shù)組織的民主化運(yùn)作。技術(shù)代議制是社會(huì)領(lǐng)域利益群體的代表提出技術(shù)的利益和價(jià)值訴求，并通過溝通、協(xié)商而達(dá)致平衡且沉淀于技術(shù)代碼的制度。與法律程序形式化變遷的民主化不同，技術(shù)民主改變了技術(shù)運(yùn)行外行和專家的權(quán)力配置，芬伯格稱其為“深層民主化”。雖然技術(shù)民主的實(shí)現(xiàn)面臨眾多困難，但是芬伯格依舊重視“深層民主化”，因?yàn)槠淠軌蚪o予社會(huì)有效治理技術(shù)以進(jìn)行選擇。

技術(shù)政治學(xué)對技術(shù)民主的理論、實(shí)踐等領(lǐng)域進(jìn)行了系統(tǒng)探索并取得開創(chuàng)性進(jìn)展，特別是哈貝馬斯、芬伯格技術(shù)民主的思想值得關(guān)注。雖然哈貝馬斯、芬伯格的技術(shù)民主思想存在缺憾，但是話語民主、技術(shù)代碼、參與者的利益等理論卻為項(xiàng)目制的公民參與提供了理論資源和實(shí)踐方向。

1.參與主體——相關(guān)公民。項(xiàng)目制的事務(wù)本位邏輯意味著項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷是解決特定區(qū)域的定向問題，而定向項(xiàng)目的合法性和可執(zhí)行性源于公民參與。公民參與是指公民對公共政策的介入，是將可能性轉(zhuǎn)換為可操作性的實(shí)踐。[69]當(dāng)公民參與成為項(xiàng)目獲得公民支持的手段而成為一種必要性時(shí)，就需要界定哪些組織或者個(gè)體可能對公共政策感興趣，并深入而動(dòng)態(tài)地掌握他們的意見和建議。公民參與的假定性條件是公民具有公共精神、關(guān)注公共利益、積極參與公共事務(wù)。然而，研究卻發(fā)現(xiàn)公民參與經(jīng)常性地呈現(xiàn)出消極態(tài)勢：反應(yīng)冷漠、意愿缺乏、積極性和主動(dòng)性匱乏。作為經(jīng)濟(jì)理性的公民，參與功利性和目的性較強(qiáng)，經(jīng)常以成本效益分析作為行動(dòng)的基礎(chǔ)。對于那些需要增加額外負(fù)擔(dān)的公共問題一般選擇不參與或者形式化的參與；而關(guān)系切身利益特別是能夠影響決策的公共問題，公民才會(huì)積極參與。根據(jù)有效決策模型，⑨[70]與項(xiàng)目具有利益關(guān)聯(lián)的相關(guān)公民才會(huì)積極、主動(dòng)參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施和評價(jià)。相關(guān)公民是與項(xiàng)目有利益關(guān)聯(lián)且能夠影響決策的有組織或無組織的個(gè)體或團(tuán)體。根據(jù)利益關(guān)聯(lián)和影響決策兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以準(zhǔn)確識別出對項(xiàng)目感興趣的相關(guān)公民。然而，從政治學(xué)的視角審視，也許會(huì)發(fā)現(xiàn)橫陳在項(xiàng)目之前的是一個(gè)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜的公民參與結(jié)構(gòu)，是由單一組織或多元組織和無組織的群體組成的相關(guān)公民集。復(fù)雜的相關(guān)公民結(jié)構(gòu)致使政治實(shí)踐陷入進(jìn)退維谷的艱難處境。如果忽略某個(gè)組織化的群體的利益而去征詢更為廣泛的公民的利益，則可能受到該組織的掣肘，甚至影響到項(xiàng)目的執(zhí)行；如果忽略分散的或者個(gè)體化公民的利益，則項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加致命，因?yàn)槿绻褚庾R到項(xiàng)目阻礙切身利益的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目的實(shí)施就會(huì)中斷。另外，相關(guān)公民參與項(xiàng)目運(yùn)作源于公民前見。“任何解釋工作之初都必然有這種先入之見，它作為隨著解釋就已經(jīng)‘設(shè)定了的’東西是先行給定的，這就是說，是在先行具有（Vorhabe）、先行視見（Vorsicht）和先行掌握（Vorgriff）中先行給定的?！盵71]但前見并不意味著是一種錯(cuò)誤的判斷，而是公民日常生活實(shí)踐的累積，具有肯定的價(jià)值。盡管公民由于缺乏科學(xué)認(rèn)知的能力，只能從文化背景、生活經(jīng)驗(yàn)和切身感受出發(fā)構(gòu)建現(xiàn)實(shí)世界致使公民占有的知識形式上非結(jié)構(gòu)化、非體系化，邏輯上相互沖突、相對模糊，但是如果以社會(huì)問題的有效解決作為評定公民前見優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)，則前見也可能提供更加合理化的決策依據(jù)。項(xiàng)目制以邏輯實(shí)證主義推動(dòng)國家治理的規(guī)范化和技術(shù)化，但社會(huì)問題的有效解決不能夠簡單地訴諸具有普遍解釋力的科學(xué)知識而達(dá)致至善，相關(guān)公民的知識類型——地方性知識都應(yīng)該被視為具有決策價(jià)值而被納入考量范疇。作為項(xiàng)目制的技術(shù)矯治的路徑，相關(guān)公民參與能夠克服精英主義決策模式和技術(shù)治理風(fēng)險(xiǎn)，從而為社會(huì)問題的高質(zhì)量解決增添更多民主要素。易言之，對于惠及特定區(qū)域的項(xiàng)目，其設(shè)計(jì)、實(shí)施和評價(jià)，相關(guān)公民都應(yīng)該有更多的機(jī)會(huì)與權(quán)利參與決策、控制議程。

2.平臺建設(shè)——共識會(huì)議。哈貝馬斯認(rèn)為，“生活世界在一定意義上可視為理想化的，它的規(guī)范一致性并非通過強(qiáng)制，而是間接或直接地通過在語言交往中取得的相互理解而達(dá)成，人與人的關(guān)系正是通過這種相互理解來調(diào)節(jié)的?！盵72]面對現(xiàn)代國家的認(rèn)同危機(jī)，哈貝馬斯試圖通過交往行動(dòng)理論以話語為載體探索普遍共識，從而實(shí)現(xiàn)合法性。誕于美國，制度化于丹麥，且興盛于歐美的“共識會(huì)議”本質(zhì)上就是哈貝馬斯倡導(dǎo)的交往行動(dòng)理論的實(shí)踐形態(tài)。共識會(huì)議是指針對涉及政治、社會(huì)利益關(guān)系并存在爭議的科學(xué)和技術(shù)問題，由公民代表團(tuán)向?qū)＜姨岢鲆蓡?，通過雙方充分地交流、討論，達(dá)成共識并把最終意見公開發(fā)表的會(huì)議形式。[73]共識會(huì)議模式構(gòu)建了普通公民和技術(shù)專家溝通、交流的平臺，賦予參與主體應(yīng)對技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)同等重要地位，體現(xiàn)了審議民主的精神與規(guī)范。然而，共識會(huì)議卻需面對“共識”正當(dāng)性的質(zhì)疑，比如過早形成共識、虛假共識、由不恰當(dāng)?shù)膮⑴c者形成的共識和暫時(shí)的共識。[74]為了實(shí)現(xiàn)地方有效治理，項(xiàng)目制的實(shí)踐需要構(gòu)建符合中國精神品性的共識會(huì)議。（1）限定主體。項(xiàng)目制是解決特定地域的特定問題，與項(xiàng)目具有利益關(guān)聯(lián)的公民參與完全滿足項(xiàng)目的合法性和可執(zhí)行性問題。共識會(huì)議既不同于公民陪審團(tuán)，也不同于聽證會(huì)，其由相關(guān)公民組成的公民小組、專家團(tuán)隊(duì)和指導(dǎo)委員會(huì)組成。公民小組是相關(guān)公民通過自愿報(bào)名和組織化推舉組成，但必須反映人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的比例規(guī)則；專家團(tuán)隊(duì)則由相關(guān)領(lǐng)域具備專業(yè)知識、溝通能力的技術(shù)專家組成；指導(dǎo)委員會(huì)則是會(huì)議的有效組織者，負(fù)責(zé)會(huì)議的規(guī)則、程序和督查工作，一般由政府特定機(jī)構(gòu)組織。（2）行為規(guī)范。共識會(huì)議的架構(gòu)中公民、專家和政府被重新賦予角色，公民既是會(huì)議的主導(dǎo)者，也是社會(huì)、技術(shù)問題的學(xué)習(xí)者；專家則成為問題答復(fù)的提供者；政府則成為對話平臺的供給者。（3）會(huì)議程序。共識會(huì)議對會(huì)議程序有著異常嚴(yán)格的要求，根據(jù)項(xiàng)目制的主題其程序?yàn)椋旱谝唬贾黝}，主要涉及將要實(shí)施的項(xiàng)目；第二，組織會(huì)議主體，招募相關(guān)公民組成公民小組、組織專家團(tuán)隊(duì)和指導(dǎo)委員會(huì)；第三，召開會(huì)議，主要任務(wù)是公民學(xué)習(xí)、咨詢專家和專家答復(fù)；第四，根據(jù)公民與專家的充分溝通形成項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施和評估等共識報(bào)告；第五，公布共識報(bào)告，接受社會(huì)評價(jià)并給予回應(yīng)。程序是共識會(huì)議的生命。為了確保討論和對話的有效性和充分性，會(huì)議的任何環(huán)節(jié)都不能流于形式而必須公開和透明地進(jìn)行，接受社會(huì)和媒體的廣泛關(guān)注和監(jiān)督，從而確保達(dá)成共識的公正性。共識會(huì)議剔除了現(xiàn)代性的性能標(biāo)準(zhǔn)和同一標(biāo)準(zhǔn)而成為后現(xiàn)代社會(huì)技術(shù)合法性“誤構(gòu)”的平臺?！昂蟋F(xiàn)代知識并不僅僅是政權(quán)的工具，它可以提高我們對差異性的敏感，增強(qiáng)我們對不可通約的承受力。它的根據(jù)不在專家的同構(gòu)中，而在發(fā)明家的誤構(gòu)中?！盵75]共識會(huì)議的共識是公民、專家通過“異質(zhì)化”的“語言游戲”，運(yùn)用悖論推理即“誤構(gòu)”對相關(guān)公民意愿的凝練、提升，而非追求意志的強(qiáng)制同一性。

3.價(jià)值前置——公共利益。為了批駁技術(shù)決定論，芬伯格以技術(shù)代碼詮釋技術(shù)的社會(huì)建構(gòu)特性。技術(shù)代碼是居于統(tǒng)治地位的階層根據(jù)所屬利益和價(jià)值的偏向規(guī)劃、設(shè)計(jì)技術(shù)并通過社會(huì)化過程予以合法化，意味著技術(shù)內(nèi)蘊(yùn)價(jià)值取向，甚至具備意識形態(tài)的屬性。因此，為了確保技術(shù)符合社會(huì)需求和公共價(jià)值取向，公民通過共識會(huì)議參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施必須強(qiáng)調(diào)公共利益的價(jià)值前置。作為一種技術(shù)，項(xiàng)目制對于社會(huì)問題的解決具有實(shí)效性，但是應(yīng)對價(jià)值性問題卻是乏力。項(xiàng)目制秉持邏輯實(shí)證主義致使實(shí)事與價(jià)值的區(qū)隔，強(qiáng)調(diào)程序化、規(guī)范化和精細(xì)化等性能標(biāo)準(zhǔn)，而對價(jià)值判斷問題考量不足。雖然項(xiàng)目制強(qiáng)化工具向度，但是其結(jié)果依舊是工具和價(jià)值的融合。只是由于項(xiàng)目制攜技術(shù)威勢，掩飾了內(nèi)蘊(yùn)的倫理要素，致使其以一種工具理性過度膨脹而價(jià)值理性極度萎縮的形式呈現(xiàn)。然而，社會(huì)問題關(guān)鍵并不是利用技術(shù)工具達(dá)致功利性目的，而是規(guī)范人類生活世界的終極價(jià)值。為了避免工具理性對價(jià)值理性的替代，避免將生活、經(jīng)驗(yàn)和倫理等價(jià)值遜位于標(biāo)準(zhǔn)、程序、參數(shù)和規(guī)范，項(xiàng)目制必須強(qiáng)化公民參與，且以公共利益為前置價(jià)值。項(xiàng)目制運(yùn)作的公民參與價(jià)值前置是通過負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新框架將公共利益的價(jià)值導(dǎo)向提前融入項(xiàng)目規(guī)劃、申請、實(shí)施和評價(jià)的全過程，是一種過程導(dǎo)向的邏輯結(jié)構(gòu)和思維路向。公共利益作為公共行政、公共服務(wù)供給的合法性源泉，貫穿人類社會(huì)發(fā)展和歷史變革的全部歷程，但是公共利益如同黑箱，學(xué)術(shù)界無法就其基本范疇達(dá)成共識。盡管無法就公共利益范疇達(dá)成適度操作化的界定，但是其基本要素和價(jià)值導(dǎo)向是明確的，即主體的廣泛、程序的正當(dāng)和目的的公用。“探討公共利益的觀念并不只是一種有趣的學(xué)術(shù)追求。我們對治理和公共利益的思考方式規(guī)定了我們的行為方式。我們的行動(dòng)將會(huì)走向哪種方向取決于我們采取的是哪一種公共利益觀。”[76]作為抽象秩序和機(jī)制，公共利益能夠?yàn)闋I造正義環(huán)境、制定公共政策和保障公民權(quán)利提供依據(jù)，并被社會(huì)普遍認(rèn)同。因此，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，公民通過參與共識會(huì)議能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目流程、標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)設(shè)計(jì)的倫理關(guān)照，有效規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施效果與原初目標(biāo)的偏離，從而避免社會(huì)工程學(xué)導(dǎo)向的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治。

結(jié)語

當(dāng)前中國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。而作為一種國家治理技術(shù)的項(xiàng)目制，通過財(cái)政資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既能夠使基層政府?dāng)[脫財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛格局，亦能夠平衡異質(zhì)化區(qū)域的財(cái)政支出。借助于項(xiàng)目化實(shí)現(xiàn)公共物品供給、推動(dòng)科技創(chuàng)新，甚至貫徹國家政策，已經(jīng)成為各級政府、事業(yè)單位、社會(huì)組織和普通公民的共識。然而，學(xué)界對項(xiàng)目制的研究有意或者無意地深陷社會(huì)建構(gòu)論的范式，阻礙了對項(xiàng)目制的深化認(rèn)知和探索。文章認(rèn)為項(xiàng)目制是一種技術(shù)，特別是一種國家治理技術(shù)，并通過構(gòu)建一種矩陣式行動(dòng)結(jié)構(gòu)，打破了科層體制的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和壟斷資源的局面。盡管如此，項(xiàng)目制依舊存在技術(shù)自主、專家陷阱和結(jié)構(gòu)替換的實(shí)踐難題。技術(shù)問題無法用技術(shù)加以解決，為避免項(xiàng)目制的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)項(xiàng)目制的實(shí)效性，項(xiàng)目制運(yùn)作應(yīng)該納入公民參與。文章通過對技術(shù)政治學(xué)理論特別是技術(shù)民主理論、實(shí)踐探索的系統(tǒng)梳理為公民參與項(xiàng)目制提供了主體確認(rèn)、平臺建設(shè)和價(jià)值前置的理論資源和實(shí)踐方向。

文章從技術(shù)政治學(xué)學(xué)科對項(xiàng)目制進(jìn)行了系統(tǒng)分析和研究，為深化研究項(xiàng)目制提供了新的路徑，亦為規(guī)范和引導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)作提供理論指引。但是，受研究對象和時(shí)間的制約，文章依舊留存遺憾，需要后續(xù)研究予以補(bǔ)充和深化：（1）深化對技術(shù)的認(rèn)知。眾多學(xué)者雖然依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)對技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)分類，為我們準(zhǔn)確理解技術(shù)提供了簡易圖式，但是即便拋開分類標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不談，新型技術(shù)的不斷涌現(xiàn)和認(rèn)知圖式的變遷都增加了對技術(shù)及其本質(zhì)進(jìn)一步探索的難度。（2）技術(shù)和項(xiàng)目制的關(guān)系。文章從技術(shù)內(nèi)涵以及項(xiàng)目制的技術(shù)邏輯等角度對技術(shù)和項(xiàng)目制的邏輯關(guān)系和黏性進(jìn)行了系統(tǒng)分析，卻沒有對技術(shù)與項(xiàng)目制的沖突進(jìn)行探究。（3）需要進(jìn)一步提升公民參與項(xiàng)目制的路徑和方向的針對性。文章為公民參與項(xiàng)目制提供了主體確認(rèn)、平臺建設(shè)和價(jià)值前置的理論資源和實(shí)踐方向，但是仍舊需要未來通過案例研究進(jìn)行系統(tǒng)追蹤，并適度拓展研究范疇，以增強(qiáng)研究結(jié)論的針對性和解釋力。

注釋：

①國家財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”是指財(cái)政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入的比重。

②2018年中央政府完成對地方轉(zhuǎn)移支付共計(jì)61649.15億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付38722.06億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付22927.09億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占國家對地方轉(zhuǎn)移支付的59.2%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占37.2%。

③技術(shù)律令是指“技術(shù)是這樣的結(jié)構(gòu)，它們運(yùn)行的條件要求對其環(huán)境進(jìn)行重建”。反向適應(yīng)是指人類原初的目標(biāo)將會(huì)得以調(diào)整，“以配合可資利用的技術(shù)的特點(diǎn)”。

④技術(shù)代碼為technical code的漢譯。由于單詞code有代碼、編碼、規(guī)則和法規(guī)等含義，致使人們對technical code的譯法不盡相同，比較準(zhǔn)確的譯法為技術(shù)代碼，并得到眾多學(xué)者的支持，比如陸俊、高清海、衛(wèi)才勝、劉同舫和廖啟云等。

⑤時(shí)間表、日常程序。

⑥機(jī)械性效率是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率，它強(qiáng)調(diào)的是以最少投入取得最大產(chǎn)出，這種效率亦被稱為技術(shù)效率。社會(huì)性效率是指以社會(huì)價(jià)值觀為目標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率，也就是說，效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。

⑦技術(shù)性自我是指現(xiàn)代社會(huì)要求社會(huì)成員具有專業(yè)化的心理機(jī)能，社會(huì)習(xí)得的社會(huì)技能已經(jīng)變得越來越系統(tǒng)化，且對具有最低限度的社會(huì)技能的人的容忍度急劇下降。

⑧前見是一種主觀判斷，“是在一切對于事物具有決定作用的要素被最后考察之前給定的”，是日常經(jīng)驗(yàn)和通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)而獲得的。

⑨有效決策模型來自有關(guān)小型團(tuán)體決策模型的探討，并經(jīng)過了公民參與政策問題的實(shí)證檢驗(yàn)。有效決策模型目的是用來幫助管理者在做出特定決策時(shí)確定應(yīng)在何種程度上吸納公民參與。