林兆然，黃 瑤

(1.中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.南方海洋科學(xué)與工程廣東省實驗室(珠海)，廣東 珠海 519080)

目前，作為國際公共衛(wèi)生事件的新型冠狀病毒疫情在全球范圍蔓延，絕大多數(shù)國家都陷入對對抗病毒的苦戰(zhàn)之中。在這個理應(yīng)攜手同心、共渡難關(guān)的時刻，出現(xiàn)了詆毀和攻訐的不協(xié)和音。某些國家出于國際、國內(nèi)政治與意識形態(tài)的因素，已經(jīng)展開或正在積極籌備對我國的國內(nèi)法或國際法法律攻勢，對我國武漢作為所謂的“病毒起源地”進行錨定，并從形式上對我國的抗疫努力進行污名化，進而謀取政治和經(jīng)濟籌碼。到目前，有關(guān)污名化的指控已主要轉(zhuǎn)為：一些國家聲稱中國中央和地方政府沒有能夠抑制疫情的爆發(fā)，在疫情信息分享和數(shù)據(jù)公開方面“造假”，并涉嫌不正當(dāng)影響世界衛(wèi)生組織及其高級官員，導(dǎo)致其他國家低估疫情和缺乏準(zhǔn)備，造成世界性疫情大爆發(fā)，導(dǎo)致外國經(jīng)濟損失、人身傷害和精神損害。這些所謂的指控都可能從典型的輿論戰(zhàn)進一步發(fā)展為更大規(guī)模的法律行動。本文主要分析當(dāng)前局勢及可能的發(fā)展，并試圖提出有關(guān)對策。

一、新冠疫情中國外對我國啟動有關(guān)法律程序的基本情況

根據(jù)觀察，截至目前，聳人聽聞的大規(guī)?！霸V訟潮”仍未形成，只有美國、澳大利亞等少數(shù)國家進行零星的國內(nèi)程序和訴諸國際法解決爭端的嘗試，其中還包括一些實際上由私人提出的、在國際公法上站不住腳的“國際程序”。除少部分外國政客外，目前所謂“起訴中國”或“調(diào)查中國”的大部分聲勢主要由境外部分媒體和學(xué)者刻意營造。

(一)美國及其他國家的行動

美國無疑是這波法律攻勢最主要的發(fā)起方，其可能造成的影響也最大。首先，針對我國關(guān)于新冠疫情處理的美國國內(nèi)索賠訴訟已經(jīng)開始，在聯(lián)邦地區(qū)法院受理的以中國政府為被告的民事案件已達十余宗，包括加利福尼亞、德克薩斯、佛羅里達、內(nèi)華達、密蘇里等多州，其中密蘇里州的訴訟還是由州檢察官提起。這些州當(dāng)前大部分都是政治上偏向或較偏向美國共和黨的選區(qū)，也即所謂的“紅州”或“偏紅州”。其次，共和黨參議員和眾議員極力推動在國會層面對中國和世界衛(wèi)生組織疫情應(yīng)對進行調(diào)查，并要求世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽及其他有關(guān)人員參與聽證和提交證據(jù)。例如，2020年4月14日，由里克·斯科特(Rick Scott)帶頭，7名共和黨參議員聯(lián)名致信譚德賽，宣稱為準(zhǔn)備召開的國會聽證，意圖通過調(diào)查譚德賽及世界衛(wèi)生組織高層獲取與中國有關(guān)的資料與文件；[1]又如，4月17日，共和黨眾議員安迪·巴爾(Andy Barr)向國會提出組建“關(guān)于中國處理2019新冠病毒的事件與行為的聯(lián)合特別委員會”的議案。[2]再次，某些美國議員和媒體呼吁利用國際法律程序和機制對中國和世界衛(wèi)生組織進行問責(zé)，包括在國際法院提起咨詢案或訴訟案，對中國和世衛(wèi)組織應(yīng)對疫情問題成立國際調(diào)查機制，或者在聯(lián)合國或世衛(wèi)組織尋求對中國的制裁或“懲罰”等。除上述行動外，一些議員和媒體還要求美國政府通過制裁方式針對性地對我國政府和官員進行打擊，日前就有少數(shù)美國國會議員炒作炮制的有關(guān)“法案”。

英國、印度和澳大利亞一些官員和媒體總體上傾向于呼吁在國際層面對我國進行所謂“追責(zé)”。在印度，有法律界的個人和學(xué)會已向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交來文，申請審議我國在新冠疫情處理中的所謂“侵害人權(quán)”的情況。另有印度律師團體向印度最高法院提起動議(petition)，要求國家在國際法院起訴中國。英國智庫亨利·杰克遜學(xué)會(Henry Jackson Society)4月份發(fā)布報告，其中就列出了10種追責(zé)的可能法律途徑。[3]澳大利亞一些官員則主張建立所謂的國際獨立調(diào)查組對中國進行調(diào)查。

(二)未來的可能發(fā)展

綜合考慮來看，在接下來一段時間或疫情得到控制的未來，將可能發(fā)生一系列針對我國的法律程序。這些有關(guān)的法律程序，在國內(nèi)法訴訟層面將集中于包括聯(lián)邦和州層面的美國法院，行政機關(guān)或立法機關(guān)的調(diào)查、聽證之類的程序也可能會聒噪一時。在國際法層面，進行所謂“追責(zé)”的可能形式較多，但從當(dāng)前情況分析，有關(guān)主體尋求的國際機構(gòu)最有可能的是國際法院。具體而言，有關(guān)個人和團體可能得到有關(guān)政府支持，在美、英法院繼續(xù)控告我國政府或我國有關(guān)的重要企業(yè)，美國地方政府也可能在州層面或聯(lián)邦層面進行相關(guān)程序。同時，有關(guān)國家將可能根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》(或稱《世界衛(wèi)生組織憲章》，以下簡稱《組織法》)有關(guān)規(guī)定訴諸國際法院?？紤]到美、英等國目前對國際訴訟程序的態(tài)度，以及與我國外交關(guān)系的維持平衡的需要，該兩國直接進行訴訟的可能性相對較小，而間接支持其他國家的可能性更大。不過，對訴訟結(jié)果的分析表明，雖然世界范圍內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模的“訴訟潮”的可能性較小，但仍受較多不可控因素的影響，而全球抗疫局勢和重要國家經(jīng)濟政治治理情況將對這一局面的走向產(chǎn)生重要影響。

此次疫情涉及的國際法實體問題繁雜，需要分門別類進行另文說明，本文不深入分析實體法的是非問題，而主要針對程序上的可能性和影響，分別就國內(nèi)法和國際法兩個層面分析可能的法律程序問題，以揭露這些所謂“追責(zé)”在法律上的紕漏，為準(zhǔn)備應(yīng)對策略提供法理基礎(chǔ)。

二、國內(nèi)法層面的法律程序：以美國為例

在國內(nèi)法層面，由于國家豁免的國際法原則——各國主權(quán)平等，原則上不受他國的司法和執(zhí)法管轄，相關(guān)案件一般會因法院缺乏管轄權(quán)而被駁回，進入實體審理的可能性較小，這在國外學(xué)界和媒體中也已經(jīng)達成了較多共識。[4]

(一)國內(nèi)法院訴訟

在美國，根據(jù)其1976年《外國國家豁免法案》(Foreign State Immunity Act)及其2016年修正案，對外國進行司法管轄的例外，限于商業(yè)行為和恐怖主義行動，或者完全在美國域內(nèi)行為造成的人身損害。就條文來看，對中國有關(guān)政府、機構(gòu)提起訴訟的成功可能性較小。①不過，根據(jù)2016年修正案，國會有權(quán)通過立法擴展司法管轄的例外情況。同時，一些共和黨議員也在國會積極推進剝奪新冠疫情相關(guān)事項的主權(quán)豁免的法案。然而，就連美國加州大學(xué)哈斯丁法學(xué)院的《外國國家豁免法案》權(quán)威專家、前美國國務(wù)院法律顧問凱特納(Chimène Keitner)教授也認(rèn)為，政黨及其代表和控制的機構(gòu)，其地位在主權(quán)豁免問題上等同于政府，這在之前一些州法院的案例中已經(jīng)得到充分確認(rèn)，中國黨政機關(guān)和有關(guān)機構(gòu)都受到國家豁免的保護，試圖通過法案修改既無可行性，也無合法性，更缺乏長遠考量，是一場“噩夢”。[5]根據(jù)美國聯(lián)邦最高法院2010年的薩曼塔訴尤素福案(Samantar v. Yousuf)，明顯針對外國政府的訴訟，不能通過變換被告來試圖繞開主權(quán)豁免的限制。不少學(xué)者和政客都指出，無論是根據(jù)現(xiàn)行法律，還是通過提出修改案，理論上都不可能剝奪有關(guān)的主權(quán)豁免，這種行為僅是一種尋找“替罪羊”的推責(zé)策略。[6]同時，美國反而可能因為對等原則而陷入其他國家對其的訴訟。

(二)“調(diào)查工作組”機制

1.美國目前的嘗試

4月9日，美國參議院議員托德·楊(Todd Young)以參議院對外關(guān)系委員會下的“多邊國際發(fā)展、多邊組織和國際經(jīng)濟、能源與環(huán)境政策分委員會”主席的名義致函世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽，表示其根據(jù)該分委員會對美國參加國際組織事務(wù)的監(jiān)管職權(quán)，將在“有安全的會議條件情況下召開分委員會會議調(diào)查世界衛(wèi)生組織對新型冠狀病毒的應(yīng)對情況，審查美國納稅人如何在未來資助該組織的問題”，邀請譚德賽到場作證，并表示不日會發(fā)出正式的聽證通知和信件。[7]4月13日，參議員羅恩·約翰遜(Ron Johnson)在接受新聞采訪時表示他領(lǐng)導(dǎo)下的參議院國土安全與政府事務(wù)委員會將對新冠疫情的情況進行“徹底的調(diào)查”，包括：美國國內(nèi)儲備不足而需要從海外進口的原因，世界衛(wèi)生組織對病毒的應(yīng)對，以及病毒傳播的源頭等問題。[8]4月14日，由斯科特帶頭，包括托德和羅恩在內(nèi)的7名共和黨參議員聯(lián)名致信譚德賽，宣稱為準(zhǔn)備召開的國會聽證，提請譚德賽回答相關(guān)問題，并要求世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)層提供一定期間內(nèi)有關(guān)病毒信息的所有記錄和文件，特別是交給中國和從中國獲得的相關(guān)資料。信中明確世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)層包括“總干事、辦公廳主任、執(zhí)行主任、首席科學(xué)家、助理總干事、總干事顧問”[1]。

從目前公開的信息來看，所謂的“調(diào)查工作組”尚未正式形成組織機制，只是4月14日聯(lián)名致信的7位共和黨參議員的組合。雖然在3月24日，參議員約什·霍利(Josh Hawley)就曾聯(lián)合幾位議員向?qū)ν怅P(guān)系委員會提交支持建立國際調(diào)查機制對中國進行調(diào)查的議案，但該議案目前仍無進展。就參議院的情況來看，在4月14日前，各議員實際上都是就自己所在的委員會職能提出調(diào)查、監(jiān)督和聽證，并未就工作機制達成一致。而在4月14日的信件中，也只提到了“國會聽證”，且主要事項是針對世衛(wèi)組織的資助問題。[1]美國眾議院方面，4月7日，眾議員蓋伊(Guy Reschenthaler)向?qū)ν怅P(guān)系委員會提交第917號決議，代表眾議院要求在譚德賽辭職和建立國際調(diào)查委員會前停止對世衛(wèi)組織的撥款；[9]4月17日，共和黨眾議員安迪·巴爾向國會提出組建“關(guān)于中國處理2019新冠病毒的事件與行為的聯(lián)合特別委員會”；[2]4月24日，斯科特又聯(lián)合四名參議員致信參議院信征收委員會，要求在國會聽證前暫停對世衛(wèi)組織的任何支出。[10]

比較可能形成并產(chǎn)生較重要影響的是4月17日安迪·巴爾提案所指的聯(lián)合特別委員會。根據(jù)提案，該特別委員會應(yīng)由參議員和眾議員各10名組成，針對中國和世衛(wèi)組織進行12項問題的調(diào)查，內(nèi)容包括：病毒起源；中國處理病毒來源、疫情和相關(guān)信息等方面的政策和決定；中國控制疫情的經(jīng)驗；世界衛(wèi)生組織應(yīng)對疫情的責(zé)任；美國應(yīng)對疫情的弱點和經(jīng)驗教訓(xùn)等。“中國”包括與中國黨政機關(guān)及其所屬或控制的所有個人與機構(gòu)。工作組應(yīng)享有相關(guān)的舉行聽證等活動、召見證人和獲取各類證據(jù)、獲得立法部門資源以及制定自身工作具體規(guī)則的權(quán)力。[2]根據(jù)有關(guān)條款提案，該機構(gòu)同樣可能向我國和世衛(wèi)組織官員提出出席聽證或提交證據(jù)的要求，但并不能像司法或執(zhí)法分支那樣有權(quán)采取強制性或有拘束力的措施。該案目前正在眾議院規(guī)則委員會審議，有較大機會在近期獲得通過，成為真正法律意義上的“調(diào)查工作組”。若正式成立，該委員會是完全由國會授權(quán)、對國會負(fù)責(zé)的美國國內(nèi)機制。應(yīng)注意的是，該委員會與4月23日已經(jīng)投票通過、正式成立的“新冠危機特別分委員會”不同，后者是隸屬于眾議院監(jiān)督與改革委員會的調(diào)查委員會，主要由民主黨推動組成，雖然職權(quán)職責(zé)同前者類似，但調(diào)查對象主要針對美國國內(nèi)的疫情應(yīng)對問題，本質(zhì)上是對特朗普政府的問責(zé)型調(diào)查。

2.調(diào)查世界衛(wèi)生組織的法理依據(jù)

美國是否有權(quán)調(diào)查世界衛(wèi)生組織？參考聯(lián)合國國際法委員會通過的《國際組織的責(zé)任條款草案》第二部分，國際組織可以作為承擔(dān)國際責(zé)任的主體。然而，即使世衛(wèi)組織確實存在不法行為或損害行為的情況，這一實體性問題也與美國是否有權(quán)調(diào)查世衛(wèi)組織的程序性問題不能相提并論。除非另有國際條約的明確規(guī)定，美國對其與世衛(wèi)組織的關(guān)系進行審查，或暫停對世衛(wèi)組織的撥款，確實均在其自由裁量的空間之內(nèi)。盡管如此，美國自行進行的行政調(diào)查或國會聽證無權(quán)強制要求世衛(wèi)組織提供信息，因為世衛(wèi)組織只根據(jù)《組織法》等國際法律文件進行活動，依據(jù)該法有關(guān)規(guī)定及其賦予的裁量權(quán)決定其分享給各會員國的信息和資料，不受個別國家的干預(yù)。美國的若干訴求，包括要求提交證據(jù)、作證和對國際組織官員問責(zé)，一般都應(yīng)在《組織法》《國際衛(wèi)生條例》(以下簡稱《條例》)和有關(guān)的世衛(wèi)組織法律文件等框架下進行。在2019年杰姆訴國際金融公司案后，美國法院有可能借勢削弱其他國際組織的豁免權(quán)，就侵權(quán)問題取得對世衛(wèi)組織的管轄權(quán)，但也不能強制要求世衛(wèi)組織或其高級官員提供職務(wù)控制下的信息。

3.美國進行相關(guān)調(diào)查的法律后果

在安迪·巴爾的提案中，調(diào)查委員會的主要職責(zé)為對新冠疫情應(yīng)對的有關(guān)情況進行調(diào)查并形成報告，包括最終調(diào)查報告、臨時報告和保密附錄。這些報告將被提交到指定的眾議院和參議院委員會。由于調(diào)查報告本身不具有法律拘束力，這類調(diào)查后續(xù)產(chǎn)生的法律后果可能有三：一是調(diào)查結(jié)果可能成為美國國會針對世衛(wèi)組織和中國有關(guān)新冠病毒情況進行立法的調(diào)研依據(jù)，或直接成為對世衛(wèi)組織和我國官員進行制裁措施的理由；二是調(diào)查結(jié)果可能被運用到美國各州針對中國的損害賠償訴訟，其他國家的法院也可能會在本國訴訟程序中承認(rèn)這類報告的證據(jù)價值；三是美國或其他國家可能將這類證據(jù)提交國際爭端解決程序，包括試圖根據(jù)《組織法》第75條向國際法院提起訴訟，或推動聯(lián)合國大會或世界衛(wèi)生組織要求國際法院提出咨詢意見。不過，在國際訴訟或仲裁程序上，這類由一國政府制定的偏向性報告，一般僅具有很小的證據(jù)效力，這類嘗試的成功可能性也非常小。總而言之，這類調(diào)查主要是為了之后的訴訟程序進行事實和證據(jù)準(zhǔn)備，我們應(yīng)予以重視，但也不應(yīng)過度反應(yīng)，避免夸大其影響力。

由此可見，美國在國內(nèi)法層面對我國尋求的訴訟的現(xiàn)實影響較為有限，對我國政府的輿論、外交和經(jīng)濟沖擊遠遠不及根據(jù)有關(guān)法案進行的制裁和其他反制措施。即使相關(guān)司法管轄權(quán)得到法院確認(rèn)，執(zhí)行管轄權(quán)也是另一道不易克服的障礙，即使法院有權(quán)裁判案件結(jié)果，也無權(quán)對我國財產(chǎn)進行司法處分?？紤]到這類司法程序的成本和收益，尤其是對美國而言，運用制裁工具是更有可能出現(xiàn)的情況，有關(guān)訴訟措施即使展開，也往往不會由聯(lián)邦政府出面。正在進行的類似嘗試更可能主要是取得國內(nèi)政治籌碼的行為。

三、國際法層面的法律程序

(一)國際法院訴訟程序

在國際法層面上，國際法院是最有可能被使用的國際機構(gòu)，它對相關(guān)事項的強制管轄權(quán)存在理論上的一定可能性。印度、尼日利亞等國已有個別律師團體或非政府組織嘗試向國際法院提起訴訟，但這些嘗試都徒勞無功，因為根據(jù)《國際法院規(guī)約》(以下簡稱《規(guī)約》)第34條規(guī)定，只有國家可以作為起訴的主體。上文提到的亨利·杰克遜學(xué)會就將在國際法院起訴作為最重要的問責(zé)方式。而美國律師曾彼得(Peter Tzeng)也在《歐洲國際法雜志》官方網(wǎng)站上發(fā)表博文，煽動有關(guān)國家利用《組織法》的規(guī)定起訴中國，以期獲得“政治上的勝利”[11]。

國際法上，西方國家主要援引的是世界衛(wèi)生組織2005年通過、2007年生效的第三版《條例》。該《條例》有196個締約方，包括所有世衛(wèi)組織成員國。中國主要被指控違反了其中的第6條和第7條關(guān)于迅速通報和提供公共衛(wèi)生信息的義務(wù)。然而，《條例》的爭端解決條款仍然是以國家同意為基礎(chǔ)，并不包括強制管轄權(quán)內(nèi)容，國際法院可能的強制管轄權(quán)基礎(chǔ)只能來自《組織法》第75條：“除當(dāng)事國另有協(xié)議解決方法外，若不能通過協(xié)商或世界衛(wèi)生大會解決，則應(yīng)依國際法院規(guī)約之規(guī)定，因解釋或適用本組織法而起之爭端或問題提交國際法院?！币虼?，適用該條款應(yīng)滿足四個條件：其一，當(dāng)事國之間存在爭端或問題；其二，該問題或爭端是因解釋或適用《組織法》而引起的；其三，當(dāng)事國沒有就該爭端或問題另行協(xié)議達成其他解決方法，也無法通過協(xié)商或世界衛(wèi)生大會解決；其四，將該爭端或問題提交至國際法院須遵循《規(guī)約》有關(guān)規(guī)定。我國是該條約的締約國且未對該條作出保留，因此受其約束。

單從《組織法》條文和學(xué)者的討論來看，其他國家可能利用的“因解釋或適用本組織法而起之爭端或問題”包括：1.《組織法》第21條、22條規(guī)定了世衛(wèi)組織有權(quán)通過《條例》，并使該條例對各成員國產(chǎn)生法律效力，因此違反《條例》(如上面提到的該條例第6、7條)可能涉及第21、22條的解釋和適用；2.《組織法》第63條：“會員國應(yīng)將有關(guān)衛(wèi)生并經(jīng)在該國境內(nèi)公布發(fā)表之重要法令、規(guī)章、 政府機關(guān)正式報告書及統(tǒng)計，立即通知本組織”，第64條：“每一會員國應(yīng)匯編各種統(tǒng)計與流行病報告書，其格式由衛(wèi)生大會定之”，對《條例》第6、7條的違反也可能涉及這兩條；3.《組織法》第37條：“秘書長及其辦事人員執(zhí)行職務(wù)，不得請求或接受本組織以外任何政府或其當(dāng)局之訓(xùn)示，并應(yīng)避免足以妨害其國際官員地位之行動。本組織各會員國承諾尊重秘書長及其辦事人員之專屬國際性，亦不設(shè)法影響其行為”，有關(guān)國家可能借此指控我國對秘書長譚德賽的所謂“不正當(dāng)影響”；4.《組織法》第1條：“世界衛(wèi)生組織之宗旨在求各民族企達衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)?！庇嘘P(guān)國家可能根據(jù)一般國際法(不傷害原則或防止跨境損害的規(guī)則)和《條例》指控我國原則性地違反了該條。

目前來看，以上可能的訴訟策略都較為牽強，國際法院在“武裝活動案(剛果民主共和國訴盧旺達)”中也明確承認(rèn)《組織法》第75條可以作為管轄權(quán)依據(jù)，但是提交給法院的爭端或者問題必須明確涉及(specifically concern)《組織法》有關(guān)條款的解釋和適用。[12]而且，目前初步證據(jù)還較為缺乏，有關(guān)程序難以進行。最后，根據(jù)常設(shè)國際法院案例對“爭端”的定義，其他國家與我國仍未就任何關(guān)于《組織法》的解釋和適用產(chǎn)生國際法意義上的爭端，[13]也未嘗試通過協(xié)商或世界衛(wèi)生大會解決任何問題，不能滿足提交國際法院的前提要求。另外，從文義來看，構(gòu)成“問題”的門檻雖然可能比“爭端”要更低，但《規(guī)約》第36條明確國際法院處理的應(yīng)是國家間的爭端，除非國家接受對“國際法任何問題”的任擇強制管轄權(quán)?！督M織法》第75條的“問題”既然不同于“爭端”，而對“問題”的處理又應(yīng)“依國際法院規(guī)約之規(guī)定”，仍然應(yīng)該以國家接受強制管轄權(quán)為前提。

但是，我們不能排除在有一定“證據(jù)”的情況下，相關(guān)管轄權(quán)主張有可能在國際法院得到接受的可能性——這也是美國等國家進行或鼓吹“調(diào)查”的目的之一。如果相關(guān)國家將上述主張進行包裝和靈活地結(jié)合使用，并積極在世界衛(wèi)生大會或其他平臺挑起事端，主動制造“爭端或問題”，則國際法院也有可能嚴(yán)肅地考量啟動程序的可行性。根據(jù)《規(guī)約》第36條第6款之規(guī)定，“關(guān)于法院有無管轄權(quán)之爭端，由法院裁決之”，國際法院只要接受一項主張，即有可能確認(rèn)其享有強制訴訟管轄權(quán)，有機會推動案件進入實體程序。

在國際法院進行的國際訴訟程序存在強制進行的可能，但形成大規(guī)模國際“訴訟潮”的可能性也非常小。若有關(guān)國家選擇訴諸國際法院，首選是由一個或少數(shù)幾個國家代表自己及“國際社會”針對我國啟動訴訟程序，如印度。而國際法院訴訟程序產(chǎn)生的裁決雖然同時具有對我國的法律拘束力和政治輿論影響力，但其最終結(jié)果殊難預(yù)料。由于其他國家不能根據(jù)《條例》直接控告我國，而只能迂回使用《組織法》，因此，首先管轄權(quán)的確立就并不容易；其次，他國缺乏證明我國違反《條例》通報義務(wù)的證據(jù)，也難以建立起同《組織法》的關(guān)聯(lián)，證明我國違反了《組織法》相關(guān)條款；再次，已有學(xué)者指出，即使能夠證明存在義務(wù)的違反，他國也缺乏足夠證據(jù)說明這種違反對其所宣稱的損害之間的關(guān)聯(lián)；[14]最后，即使國家責(zé)任被確立，根據(jù)判例，我國也不太可能因為違反通報等程序性義務(wù)而需要承擔(dān)實際經(jīng)濟損失的賠償責(zé)任。著名國際法學(xué)者瑪麗·奧康奈爾(Mary Ellen O’Connell)在接受采訪時也持類似觀點，認(rèn)為將訴訟提交到國際法院既無成功可能性，也不是解決問題的辦法。[15]此前她也提出，即使需要處理有關(guān)爭端，調(diào)解是更好的辦法。[16]

(二)國際法院咨詢程序

有關(guān)國家也有可能通過有關(guān)組織提請咨詢意見程序，利用國際法院的咨詢意見管轄權(quán)。受到職權(quán)要求的條件限制，比較可能提請國際法院發(fā)表咨詢意見的國際組織或機構(gòu)主要是聯(lián)合國大會和世界衛(wèi)生組織，以通過大會決議的形式，要求國際法院出具相關(guān)的法律意見。例如，對世衛(wèi)組織內(nèi)而言，根據(jù)《組織法》第76條，“本組織得經(jīng)聯(lián)合國大會之許可，或依照本組織與聯(lián)合國所訂協(xié)約規(guī)定之許可，就本組織主管事項之法律問題，請求國際法院發(fā)表咨詢意見?！蹦敲?，對“問題”的處理很可能是通過咨詢程序而非訴訟程序進行。選擇以“問題”主張國際法院的相應(yīng)管轄權(quán)則可能有更大的成功可能性。歷史上，世界衛(wèi)生組織就已經(jīng)提出過兩次咨詢案，分別是“世衛(wèi)組織與埃及1951年3月25日協(xié)定的解釋”和“在武裝沖突中使用核武器的合法性”案。

理論上，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第96條，聯(lián)合國大會或安全理事會可以針對任何法律問題請求國際法院發(fā)表咨詢意見；在獲得大會授權(quán)的前提下，聯(lián)合國其他機關(guān)及各種專門機構(gòu)(包括世衛(wèi)組織)可以針對其工作范圍內(nèi)之任何法律問題請求國際法院發(fā)表咨詢意見。國際法院會在判斷其擁有管轄權(quán)的情況下，裁量其是否對有關(guān)問題發(fā)表意見。原則上，法院發(fā)表的咨詢意見是建議性質(zhì)的，可能不會直接涉及有關(guān)爭端，不具有法律約束力。但是，值得注意的是，請求國際法院出具咨詢意見無須有關(guān)國家同意，也沒有“存在爭端”之類的管轄權(quán)條件。對于本次疫情，國際法院受理咨詢案，只需要聯(lián)合國大會或安理會就法律問題進行提交，或世界衛(wèi)生組織在獲得聯(lián)合國大會授權(quán)的情況下提交。至今為止，國際法院尚未運用過裁量權(quán)拒絕對其擁有管轄權(quán)的咨詢案進行審理。而提交給國際法院審議的法律問題可能關(guān)涉此次疫情涉及的方方面面。有國外學(xué)者認(rèn)為，直接涉及疫情的法律問題就可以包括：國家在控制疫情方面的國際法律義務(wù)和責(zé)任，《條例》的法律拘束力以及世界衛(wèi)生組織有關(guān)行動的合法性等。[17]雖然咨詢意見不具有法律約束力，但是由于國際法院是聯(lián)合國的主要司法機構(gòu)，具有極高的權(quán)威性，其意見可能會被有關(guān)國家、國際組織、國內(nèi)司法機構(gòu)援引、采納，影響后續(xù)的一系列國際或國內(nèi)法律程序，從而產(chǎn)生極大影響力，至少也會對我國國際聲譽造成較大的負(fù)面影響，完成某些國家污名化中國的輿論戰(zhàn)略目標(biāo)。

(三)國際調(diào)查委員會

美國部分官員和政客在接受采訪時鼓動國際社會要對中國進行調(diào)查。[18]4月27日，參議院對外關(guān)系委員會11名議員(包括托德)聯(lián)合向古特雷斯致信，要求聯(lián)合國成立對世衛(wèi)組織的國際臨時評價專家組，以對世衛(wèi)組織的疫情應(yīng)對進行徹底的審查，并提出加強世衛(wèi)組織能力和促進中期到長期組織改革的建議。[19]澳大利亞政府高層也積極發(fā)出類似的呼聲。[20]

應(yīng)明確的是，美國目前已經(jīng)成立或謀求成立的有關(guān)國會調(diào)查機制無論如何都不構(gòu)成“國際調(diào)查委員會”，即使其涉及國際組織和國家間爭端。現(xiàn)代意義上的國際調(diào)查委員會制度首先出現(xiàn)在1899年海牙《和平解決國際爭端公約》中，它的重要特點之一是其國際性。[21]委員會應(yīng)由爭端國和第三國國籍的成員根據(jù)特定的國際性文件組成，對爭端作出事實性的、非終局性和不具有拘束力的調(diào)查。很明顯，美國國會即使成功建立所謂的“聯(lián)合委員會”，也是根據(jù)其國內(nèi)法建立的純粹國內(nèi)調(diào)查機構(gòu)。4月24日向古特雷斯去信要求成立的國際臨時評價專家組，才可能屬于此類。但從法理和2015年埃博拉臨時評價專家組的經(jīng)驗來看，組成這類機制，通常需要得到相關(guān)國際組織和受疫情影響國家的同意，在世衛(wèi)組織或聯(lián)合國的授權(quán)下才能進行。想要繞過中國強行啟動類似程序，目前來看是不具有現(xiàn)實可能性的。

(四)國際刑事法院

美國還有組織或個人試圖將疫情訴訟帶入國際刑事法院，這同樣是非常荒謬的。根據(jù)《羅馬規(guī)約》，首先，啟動國際刑事法院調(diào)查程序的只能是締約國提交、檢察官自行啟動或聯(lián)合國安理會的提交，美國作為非締約國無權(quán)提交情勢，而非國家主體更不可能提交或者作為“原告”，這一訴狀充其量只能作為檢察官自行啟動調(diào)查的參考材料；其次，國際刑事法院只能對個人進行管轄，起訴對象不可能是政府、機構(gòu)；最后，國際刑事法院缺乏管轄權(quán)基礎(chǔ)。除安理會的情勢提交外，法院只能基于屬人和屬地原則對所稱的犯罪行為進行管轄。中國并非《羅馬規(guī)約》的締約國，而相關(guān)的“行為”本身及其后果也并未發(fā)生在締約國的領(lǐng)土。這類做法只是極個別極端陰謀論的主張，不會成為抹黑勢力的主流。從國際刑法的法理和判例來看，即使真的存在導(dǎo)致疫情爆發(fā)的行為，也難以滿足有關(guān)罪名的主觀、客觀和特殊背景要件。因此，針對疫情相關(guān)問題，外國幾乎不可能在國際刑事法院啟動真正有意義的程序。

(五)聯(lián)合國人權(quán)理事會

目前已經(jīng)向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交的來文，需要滿足的條件包括沒有明顯政治動機、明確事實和權(quán)利基礎(chǔ)、提供非新聞報道證據(jù)、用盡國內(nèi)救濟等，這些條件在現(xiàn)階段和可預(yù)見的未來階段都難以得到滿足。除此以外，其他國際機構(gòu)包括世界貿(mào)易組織、常設(shè)仲裁法院、國際海洋法法庭的管轄權(quán)行使也都幾乎不具有現(xiàn)實可能性和可行性。

總而言之，將案件提交到國際法院和組建所謂的國際調(diào)查委員會是有關(guān)國家使用可能性和成案可能性最大的方式。雖然這些方式也會面臨管轄權(quán)和其他程序上的障礙，理論上幾乎不可能成功，但我們?nèi)孕枰獙τ嘘P(guān)形式，特別是涉及國際法院訴訟和咨詢管轄權(quán)的條款進行更深入的研究，做好法律風(fēng)險防范，以求應(yīng)對各種可能發(fā)生的情況。

五、可能的應(yīng)對策略

綜合來看，有關(guān)國家試圖從國內(nèi)或國際層面上對我國政府“追責(zé)”，目前來看其實際影響還比較有限，比較可能成功的是利用國際法院的訴訟和咨詢機制，或者修改國內(nèi)法以克服主權(quán)豁免的管轄權(quán)障礙。其中謀求的政治和意識形態(tài)目標(biāo)是首位的，經(jīng)濟目的是次要的。當(dāng)然，對經(jīng)濟因素也不應(yīng)掉以輕心，防止某些國家聯(lián)合將大規(guī)模的法律程序推進至定向打擊的金融攻勢。針對他國對我國訴訟的可能情形和影響，下面提出幾點建議：

(一)針對他國國內(nèi)訴訟，積極參與有關(guān)程序，主張國家豁免，反駁捏造的各種豁免例外情況，并借此宣傳我國有關(guān)立場和態(tài)度。而對于所謂的“調(diào)查聽證”的有關(guān)要求，我方應(yīng)通過外交手段和學(xué)界、新聞界積極表達反對態(tài)度，強調(diào)其“無權(quán)管轄”的屬性，主張其干預(yù)國際組織的中立活動和他國的內(nèi)政事務(wù)。

(二)針對可能提起的國際法院咨詢案，積極進行外交工作，避免少數(shù)國家利用聯(lián)合國大會或世界衛(wèi)生組織大會通過大會決議提出申請。

(三)針對可能出現(xiàn)的國際法院訴訟案，做好應(yīng)訴的法理準(zhǔn)備，特別是準(zhǔn)備好以下問題的研究和應(yīng)對：可能的管轄權(quán)異議；在有限的科學(xué)認(rèn)知和緊急情況下，我國并未違反《條例》規(guī)定的迅速通報義務(wù)；外國主張賠償?shù)挠嬎惴椒?，以及該國自身行為?dǎo)致的損失份額；國家責(zé)任可能的免除情況；承擔(dān)經(jīng)濟賠償?shù)膰邑?zé)任問題。

(四)就抗疫事實、科學(xué)研究成果和法律合規(guī)方面發(fā)布報告，必要時候發(fā)布相關(guān)白皮書。做好外交工作，在聯(lián)合國、世衛(wèi)組織等平臺反對單邊或有傾向性地組成所謂的國際調(diào)查或評價機制，合理支持和引導(dǎo)科學(xué)的溯源研究。②將對外宣傳重點轉(zhuǎn)移到科學(xué)研究成果的推廣，包括經(jīng)濟、傳染病學(xué)、動物學(xué)方面，以及我國在抗疫過程中付出的巨大代價和取得的相應(yīng)成績，并重點回應(yīng)亨利·杰克遜學(xué)會報告以及一些大學(xué)的研究報告；一些其他防疫得力的國家的經(jīng)驗也可以成為宣傳的內(nèi)容，以證明后來防疫措施的有效性。

(五)正確理性認(rèn)識相關(guān)行動的法律后果，同時應(yīng)打好反對外國政府政治化、污名化疫情和同情、團結(jié)外國人民兩類輿論基調(diào)，避免加深各國民間情緒對立。在美國不信任世界衛(wèi)生組織的情況下，繼續(xù)加強世界衛(wèi)生組織的引領(lǐng)作用，謀求在國際組織中推動去政治化、去妖魔化的決議。

(六)其他方面，做好預(yù)防措施，做好準(zhǔn)備應(yīng)對從對國家訴訟轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)訴訟的可能，研究反制制裁和資產(chǎn)凍結(jié)的措施，必要時可通過主動起訴的方式制約其制裁行為。

六、結(jié)語

中國在疫情應(yīng)對方面以自身的不懈努力交出了一份舉足輕重的答卷，但行百里者半九十，如何將這份答卷清晰地傳達給各國政府和民眾，則是當(dāng)前我們面臨的另一個重要考驗。輿論和法律的陣地不爭取，就會被其他人奪去。這次中國面臨的國際政治和法律壓力是空前的，但這也是走入國際事務(wù)舞臺中央的必經(jīng)之路。這些法律手段有不少是經(jīng)不起嚴(yán)肅的論證推敲的，但我們不應(yīng)沉醉于“沒關(guān)系”式的自滿情緒中，也不能陷入“沒辦法”式憤世嫉俗的悲觀中，而應(yīng)盡可能地發(fā)掘細(xì)節(jié)，應(yīng)對風(fēng)險，準(zhǔn)備抗?fàn)帲瑥姆蓪嶓w、程序等各個方面做好更充分的準(zhǔn)備。國際和跨國法律程序的交鋒是國際法治的一種必然的副產(chǎn)品，防范和應(yīng)對這類問題則是為了求團結(jié)而必要的斗爭?！耙远窢幥髨F結(jié)，則團結(jié)存；以退讓求團結(jié)，則團結(jié)亡”[22]755。

注釋：

①類似地，在英國，根據(jù)其1978年《國家豁免法案》(State Immunity Act)，除非是商業(yè)交易行為、在英國執(zhí)行的合同或在英國發(fā)生的行為對人身造成傷害，英國法院只能在有關(guān)國家聲明放棄主權(quán)豁免的情況下行使管轄權(quán)。因此，對我國政府的訴訟，原則上僅可能通過“在英國發(fā)生的行為對人身造成損害”進行，例如主張所謂的隱瞞或散播不實消息對英國公民健康造成的損害。但這種主張將是非常勉強的。在澳大利亞等國也適用類似的情況。

②從4月27日與28日我國外交部發(fā)言人例行記者會的發(fā)言，以及5月18日通過的世界衛(wèi)生大會決議來看，我國并不拒絕國際調(diào)查機制本身，只是反對不合時宜、居心叵測的所謂“獨立調(diào)查”。