謝生材，葉 林，林逸濤

(1．中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275；2．深圳市龍崗區(qū)坂田街道辦，廣東 深圳 518000)

一、整體性治理：數(shù)字政府建設(shè)的趨勢(shì)與導(dǎo)向

整體性治理被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)科層制批判視角下公共行政的范式轉(zhuǎn)移，[1]公共行政改革也將從新公共管理逐漸走向整體性治理。[2]傳統(tǒng)科層制基于專業(yè)化的部門職能分工和層級(jí)分明的等級(jí)制構(gòu)成了政府部門運(yùn)作的核心，這種模式依靠專業(yè)分工實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作的效率提升，適應(yīng)了工業(yè)化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有效解決傳統(tǒng)的治理難題。但是，過于分明的部門間界限也帶來了現(xiàn)代政府管理中的部門主義和各自為政等問題，使得政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作，難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中越來越多復(fù)雜的而又廣泛關(guān)聯(lián)的、涉及多領(lǐng)域和多部門職能的公共事務(wù)，管理模式“碎片化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

從20世紀(jì)70、80年代開始的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)則進(jìn)一步加劇了這種政府管理的碎片化趨勢(shì)。新公共管理改革強(qiáng)調(diào)縮減政府機(jī)構(gòu)、私有化或者進(jìn)行公共服務(wù)外包、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、重視績(jī)效管理。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效管理在部門中的應(yīng)用，使得部門更加強(qiáng)調(diào)自身的產(chǎn)出、效益和成本，政府管理中的部門主義更加凸顯。公共治理的碎片化隨著網(wǎng)絡(luò)化和信息化的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，信息通信技術(shù)(ICT)推動(dòng)公共治理模式和公共組織變革的趨勢(shì)越發(fā)明顯，部門分割的管理模式的弊端日益突出。因此，傳統(tǒng)科層制和新公共管理改革在公共治理碎片化方面的弊端成為上世紀(jì)九十年代整體性治理產(chǎn)生的重要背景。數(shù)字政府是伴隨著以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化為核心的新一代信息技術(shù)的出現(xiàn)及其在政府部門中的運(yùn)用而產(chǎn)生的，通過全方位重塑政府部門，加強(qiáng)政民互動(dòng)等體制機(jī)制，推動(dòng)公共治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，[3]為整體性治理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐和具體的實(shí)現(xiàn)路徑。

黨的十九大報(bào)告中指出我國(guó)要加快建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“數(shù)字中國(guó)”和“智慧社會(huì)”，數(shù)字政府建設(shè)有助于更好地解決政府公共治理碎片化的問題，整合政府組織結(jié)構(gòu)和職能，優(yōu)化政府運(yùn)作體系和流程，以實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理，進(jìn)一步提升我國(guó)的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。因此，本文通過整體性治理的視角，分析深圳市龍崗區(qū)坂田街道的典型案例，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)將面臨的困境、成因及優(yōu)化路徑進(jìn)行分析，對(duì)于我國(guó)推進(jìn)整體性治理視角下的數(shù)字政府建設(shè)提供參照和借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)整體性治理的內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

整體性政府是21世紀(jì)的政府形態(tài)，整體性治理是新型的政府治理方式。[4]作為繼傳統(tǒng)科層制和新公共管理之后新的公共行政學(xué)范式，整體性治理引起了許多學(xué)者的關(guān)注?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注整體性治理的內(nèi)涵、[5]實(shí)現(xiàn)機(jī)制、[6]意義[7]以及整體性治理理論在具體政策領(lǐng)域的分析和運(yùn)用，如大部門體制改革、[8]跨區(qū)劃公共事務(wù)管理、[9]一體化交通管理體制、[10]社會(huì)管理創(chuàng)新、[11]績(jī)效評(píng)價(jià)[12]等方面。在整體性治理理論的內(nèi)涵方面，治理的目標(biāo)以有效滿足公民服務(wù)需要和公共事務(wù)管理需要為核心理念和邏輯起點(diǎn)，通過治理層級(jí)、治理功能和公私部門間的整合，以信息技術(shù)為工具，解決碎片化治理難題，實(shí)現(xiàn)整體治理的理論。整體性治理通過逆部門化和逆碎片化、大部門制改革、壓縮行政成本、重塑政務(wù)服務(wù)提供鏈、重新政府化、加強(qiáng)中央角色等改革方式，回應(yīng)民眾需求，建設(shè)一站式的公共服務(wù)、共享互通的政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、靈活應(yīng)變的政府過程等。協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制是實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵性要素。[7]整體性治理理論要得到實(shí)際應(yīng)用，需要變革相應(yīng)行動(dòng)者的行為方式、行為選擇以及思維理念，需要建立主動(dòng)型的文官體系、一體化的預(yù)算安排和信息技術(shù)為核心的電子政務(wù)技術(shù)，主動(dòng)型的文官體系背后是人員和機(jī)構(gòu)的革新；預(yù)算模式的一體化變革則意味著通過預(yù)算激勵(lì)人員和機(jī)構(gòu)去推動(dòng)整體性治理模式的形成和發(fā)展；電子政務(wù)技術(shù)則視為理論應(yīng)用提供保障性條件，推動(dòng)信息的流通和共享。[6]

綜上所述，目前學(xué)界對(duì)于整體性治理的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)機(jī)制有了比較豐富的研究成果和結(jié)論，對(duì)內(nèi)涵進(jìn)行了多個(gè)角度的闡釋并提出了多元化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為整體性治理的相關(guān)研究提供了扎實(shí)的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。然而，這些文獻(xiàn)未能有效注意到以信息技術(shù)為核心的數(shù)字政府建設(shè)與整體性治理的互動(dòng)關(guān)系。整體性治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制既應(yīng)當(dāng)包含組織結(jié)構(gòu)與信息技術(shù)等方面(硬件)，也應(yīng)當(dāng)包含主動(dòng)求變、積極預(yù)防等價(jià)值理念和行為趨向(軟件)。這正是本文研究的核心內(nèi)容。

(二)數(shù)字政府含義及其建設(shè)路徑

現(xiàn)有的研究對(duì)數(shù)字政府的概念界定將信息技術(shù)看做數(shù)字政府概念核心的基礎(chǔ)，結(jié)合數(shù)字政府的某一方面特征進(jìn)行界定。如劉淑春從數(shù)字政府涉及的創(chuàng)新層次的角度，認(rèn)為數(shù)字政府是指“‘治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機(jī)制創(chuàng)新’的系統(tǒng)性、協(xié)同式變革”[3]37；戴長(zhǎng)征、鮑靜從社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的視角認(rèn)為數(shù)字社會(huì)是一種全新的社會(huì)形態(tài)，數(shù)字政府則是一種新型國(guó)家治理方式，對(duì)應(yīng)的政府職能則是以數(shù)據(jù)融通以及提供智慧服務(wù)為主，主要解決信息碎片化、服務(wù)割裂化和應(yīng)用的條塊化。[13]王偉玲基于以往學(xué)者的定義，認(rèn)為數(shù)字政府是基于新一代信息通信技術(shù)，通過重組政府組織架構(gòu)、再造政務(wù)流程、優(yōu)化公共服務(wù)供給，對(duì)政府的施政理念、施政方式和工具等進(jìn)行變革，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理、科學(xué)決策和無紙辦公的政府形態(tài)。[14]

數(shù)字政府的建設(shè)目標(biāo)和路徑主要表現(xiàn)為四個(gè)方面的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，一是政府結(jié)構(gòu)要由物理碎片化轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M空間上的整體性的結(jié)構(gòu)，推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展、方便公民和企業(yè)；二是政府管理要由封閉走向開放，通過數(shù)據(jù)開放和共享，使政府管理活動(dòng)的透明度提高，不僅有利于監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行還有利于公民和企業(yè)利用政務(wù)信息開展相關(guān)的活動(dòng)；三是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部治理從原先專業(yè)和職責(zé)分工的部門治理轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T間協(xié)同的治理，減少部門主義和相互推諉；四是實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行方式從傳統(tǒng)的手工作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄芑娮幼鳂I(yè)。[15]與此相對(duì)的建設(shè)數(shù)字政府的路徑應(yīng)當(dāng)做到加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，避免政出多門；注重相關(guān)法規(guī)的立改廢釋，為數(shù)字政府建設(shè)掃清法律法規(guī)障礙；注重?cái)?shù)據(jù)資源的開放共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府部門之間、政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)之間的無障礙流動(dòng)；同時(shí)，積極引入企業(yè)等社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè)。[14]

(三)整體性治理與數(shù)字政府建設(shè)

整體性治理理論為數(shù)字政府建設(shè)提供理論指導(dǎo)和思想指導(dǎo)，數(shù)字政府的建設(shè)則為整體性治理在信息技術(shù)的應(yīng)用和政府內(nèi)部組織、流程的協(xié)調(diào)整合等幾方提供了應(yīng)用平臺(tái)和技術(shù)支撐。數(shù)字政府建設(shè)并不僅僅是信息技術(shù)在政府部門的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是如何在整體性治理理論的指導(dǎo)下，借助于新一代信息技術(shù)重塑政府組織結(jié)構(gòu)與政務(wù)流程，在運(yùn)用新一代信息技術(shù)建設(shè)數(shù)字政府的同時(shí)，內(nèi)在包含了政府權(quán)力邊界的重塑與政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的調(diào)整，緩解甚至解決部門主義和碎片化帶來的問題，調(diào)和基于專業(yè)分工和職能分置為基礎(chǔ)的科層制與綜合復(fù)雜的公共事務(wù)之間的矛盾，[16]以更加符合整體性治理的要求，包括以民眾需要為中心、一站式服務(wù)、以結(jié)果和問題為導(dǎo)向等要求。

數(shù)字政府建設(shè)是一種在保持原先科層制專業(yè)分工和職能分置大致不變的情況下，通過大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等新一代信息技術(shù)構(gòu)建部門間協(xié)同機(jī)制推動(dòng)整體性治理理論得到實(shí)際的應(yīng)用和合理的創(chuàng)新。相較于對(duì)科層制分工進(jìn)行大刀闊斧改革的大部制改革等做法，數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)更小、成本更低，也更容易被公眾和社會(huì)所采納。數(shù)字政府建設(shè)更像是一場(chǎng)“靜悄悄”的政府變革，雖然原先的政府組織架構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，[17]卻在逐漸以“潤(rùn)物細(xì)無聲”的方式推動(dòng)政務(wù)流程改造、搭建部門間協(xié)同機(jī)制、彌補(bǔ)部門間服務(wù)裂痕，走向無縫隙的整體性治理。

三、邁向整體性治理的實(shí)踐：深圳市坂田街道數(shù)字政府建設(shè)

(一)數(shù)字政府建設(shè)的背景和驅(qū)動(dòng)力

坂田街道被稱為深圳市龍崗區(qū)的“西部核心”，是“粵港澳大灣區(qū)”重要節(jié)點(diǎn)，面積28.51平方公里，下轄12個(gè)社區(qū)，實(shí)有人口數(shù)65.11萬、實(shí)有人口密度達(dá)到2.31萬人/平方公里，同時(shí)擁有華為公司等362家國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)和大量中小企業(yè)。我國(guó)的基層政府，處于“上面千根線，下面一根針”的政府管理體制的最底端，承接了大量的行政及社會(huì)管理事務(wù)。坂田街道的轄區(qū)人口經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展遠(yuǎn)超我國(guó)的其他街道，但受限于編制管理體制，財(cái)力相對(duì)充裕的坂田街道辦面對(duì)基層治理需要，承擔(dān)著巨大的基層治理壓力，社會(huì)管理壓力大且較粗放、便民利企的放管服效率較低、綜合性事務(wù)尤其是應(yīng)急性的綜合事務(wù)快速協(xié)調(diào)和處置難、安全生產(chǎn)監(jiān)管壓力大、政府部門自身管理效率有待提升等六大問題。在巨大的治理壓力下，坂田街道辦開始轉(zhuǎn)變思路，通過數(shù)字政府建設(shè)來應(yīng)對(duì)治理壓力、提高基層治理效率，促進(jìn)基層治理精準(zhǔn)化和現(xiàn)代化。

在黨的十九大提出建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“數(shù)字中國(guó)”“智慧社會(huì)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下, 廣東省政府提出了建設(shè)“數(shù)字政府”的實(shí)施意見，深圳市出臺(tái)了《深圳市“數(shù)字政府”綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，龍崗區(qū)出臺(tái)了《龍崗區(qū)新型智慧城區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)方案》。坂田街道建設(shè)數(shù)字政府不僅獲得了上級(jí)政策的合法性支持，還獲得了龍崗區(qū)委區(qū)政府、龍崗區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)局的支持，同時(shí)依托轄區(qū)內(nèi)華為公司等龍頭企業(yè)強(qiáng)大的技術(shù)力量和創(chuàng)新能力。在上級(jí)政策的政策支持、應(yīng)對(duì)治理壓力的現(xiàn)實(shí)需求和市場(chǎng)企業(yè)的技術(shù)力量共同推動(dòng)之下，數(shù)字政府建設(shè)逐步深入。

(二)數(shù)字政府建設(shè)的做法與成效

坂田街道在建設(shè)數(shù)字政府的過程中堅(jiān)持“需求導(dǎo)向、民生導(dǎo)向，基礎(chǔ)先行、急用先行”的原則，不斷強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，充分利用現(xiàn)有資源和數(shù)據(jù)，不做重復(fù)建設(shè)，以解決工作中的實(shí)際痛點(diǎn)和難點(diǎn)為導(dǎo)向。

1.“大數(shù)據(jù)采集+部門數(shù)據(jù)共享”建設(shè)街道智慧管理系統(tǒng)，行政效能大幅提升。坂田街道智慧管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“一屏全面感知”，逐步建成了集數(shù)據(jù)集成、日常監(jiān)管、應(yīng)急指揮等多功能于一體的坂田智慧管理系統(tǒng)，充分整合多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，打破“信息孤島”，建立起包括“大數(shù)據(jù)平臺(tái)、公共安全、城市治理、智慧黨建、公共服務(wù)”五位一體的智慧管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)治安、消防、應(yīng)急、安監(jiān)、水務(wù)、查違、交通等信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)，極大地提高了政府行政效能和水平。街道智慧管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“一鍵可知全局”。通過高清探頭、人臉識(shí)別、無人機(jī)等信息采集設(shè)備，打造全覆蓋、高效率的信息采集網(wǎng)絡(luò)，建立全街道的人、事、物、地、情等城市管理要素大數(shù)據(jù)庫(kù)；通過部門之間的橫向、縱向資源整合共享，將傳統(tǒng)的“川”字形“數(shù)據(jù)煙囪”變?yōu)椤熬弊中巍皵?shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)”。一是編織全覆蓋、高效率的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在街道重點(diǎn)部位、重要路段安裝視頻監(jiān)控，形成連片不間斷的監(jiān)控區(qū)域，為基于計(jì)算機(jī)視覺的各種人工智能應(yīng)用(如疑犯人臉識(shí)別追蹤等)提供應(yīng)用平臺(tái)；二是通過高空全景攝影無人機(jī)，每3到7天拍攝一次全街道高清實(shí)景，智能對(duì)比和自動(dòng)標(biāo)記新增建筑情況，為執(zhí)法查違等工作提供數(shù)據(jù)支撐；三是靈活運(yùn)用應(yīng)急可視化設(shè)備，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)對(duì)講、視頻實(shí)時(shí)回傳等功能，在臺(tái)風(fēng)、暴雨期間，三防人員可將現(xiàn)場(chǎng)情況通過視頻回傳至街道指揮中心，便于值班領(lǐng)導(dǎo)實(shí)時(shí)掌握現(xiàn)場(chǎng)情況，開展應(yīng)急處置；四是實(shí)時(shí)對(duì)接龍崗區(qū)信息平臺(tái)，打造涵蓋全街道范圍內(nèi)34類343個(gè)數(shù)據(jù)圖層的時(shí)空信息平臺(tái)，集成包括二維地圖、三維模型、空中實(shí)景、航空影像等基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)，為智慧管理系統(tǒng)提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。

2.“最多跑一次”，推出面向民眾的一站式政務(wù)服務(wù)?！白寯?shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。一是打通政府部門間“信息孤島”，在全國(guó)率先將政務(wù)服務(wù)大廳直接設(shè)置在天安云谷、星河World等產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，打通數(shù)據(jù)連接和業(yè)務(wù)授權(quán)，建設(shè)覆蓋街道—社區(qū)—園區(qū)的三級(jí)“一窗式”標(biāo)準(zhǔn)化綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)，在重要居住小區(qū)設(shè)置政務(wù)辦理自助機(jī)，出境、社保、居住證等業(yè)務(wù)均可辦理，實(shí)現(xiàn)“24小時(shí)不打烊”和“一公里服務(wù)圈”，讓群眾“隨時(shí)辦、就近辦”。二是創(chuàng)新行政服務(wù)大廳的工作方式，與EMS公司進(jìn)行合作，推出郵寄送達(dá)服務(wù)，對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)許可證、計(jì)劃生育證明、衛(wèi)生等針對(duì)許可證和個(gè)人證件等群眾辦理最多的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)居民辦證“最多跑一次”的服務(wù)承諾。與“美團(tuán)”和“餓了么”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司聯(lián)手打造“免費(fèi)證照幫辦服務(wù)”，商戶如果有意愿進(jìn)駐“美團(tuán)”“餓了么”商業(yè)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)，可以在開店籌備階段，直接申請(qǐng)免費(fèi)證照辦理的輔助申辦服務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司會(huì)提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理、食品經(jīng)營(yíng)許可證辦理、門楣招牌備案等一系列證照輔助申辦服務(wù)，商戶可享從辦證到上線營(yíng)業(yè)的全流程輔導(dǎo)服務(wù)。三是通過街道網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等形式，實(shí)現(xiàn)基本信息、設(shè)定依據(jù)、申請(qǐng)材料收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理流程等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)信息公示三級(jí)“全覆蓋”；推出“政務(wù)君對(duì)話辦事人”欄目，對(duì)熱門服務(wù)事項(xiàng)開展普及性解析，實(shí)現(xiàn)辦事流程透明化、辦理材料公開化，打破信息不對(duì)等困境，讓群眾“平時(shí)就知曉”“一來就辦成”。2018年轄區(qū)辦理服務(wù)及審批事項(xiàng)45739件，群眾滿意率100%。

3.整合縱向?qū)蛹?jí)，建立街道與社區(qū)互聯(lián)互通的綜合指揮與處置系統(tǒng)。依托建設(shè)的大數(shù)據(jù)庫(kù)，坂田街道在其下屬的南坑社區(qū)試點(diǎn)建立“1+1+N”管理模式，構(gòu)建閉環(huán)處置體系，提能增效，用最少的資源辦最多的事情，破解基層治理“人少事多”困境，通過“兩步走”開展智慧社區(qū)建設(shè)工作，不斷提高社區(qū)治理工作精準(zhǔn)化水平。第一步，依托龍崗區(qū)信息平臺(tái)建設(shè)成果和街道智慧管理系統(tǒng)，打通數(shù)據(jù)連接。在南坑社區(qū)重點(diǎn)區(qū)域安裝使用人臉識(shí)別設(shè)備和城中村門禁設(shè)備，通過視頻監(jiān)控、人臉識(shí)別、門禁系統(tǒng)、煙感、電氣火災(zāi)監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)采集手段，精準(zhǔn)掌握社區(qū)人、車、房、企等信息情況；第二步，在前述的大數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，建立起1個(gè)社區(qū)綜合指揮平臺(tái)、1個(gè)便民服務(wù)客戶端、N個(gè)智慧節(jié)點(diǎn)應(yīng)用的“1+1+N”管理模式，構(gòu)建“事前智能預(yù)警、事中分撥調(diào)度、事后智慧分析”閉環(huán)處置體系，通過對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)時(shí)間的精準(zhǔn)管控，滅早滅小，科學(xué)調(diào)度，加強(qiáng)防范，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的精準(zhǔn)化治理。以2019年上半年為例，共計(jì)掌握南坑社區(qū)中的各類隱患信息400余條，且全部辦結(jié)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全隱患精準(zhǔn)識(shí)別、源頭治理。

4.整合企業(yè)和高校等社會(huì)資源，協(xié)同共建數(shù)字政府。坂田街道采用“政府+社會(huì)”模式建設(shè)數(shù)字政府，一方面充分發(fā)揮政府全面統(tǒng)籌作用，制定數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)還可以為企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)提供應(yīng)用場(chǎng)景和實(shí)驗(yàn)環(huán)境；另一方面利用社會(huì)資源高效率、高技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，提高數(shù)字政府建設(shè)的效率與質(zhì)量。在政府的統(tǒng)籌下，成立由街道主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為數(shù)字政府建設(shè)提供強(qiáng)有力的人財(cái)物保障；按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)維、統(tǒng)一保障的“六統(tǒng)一”原則統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作；制定三年行動(dòng)計(jì)劃，明確各社區(qū)、各部門工作職責(zé)，層層落實(shí)和推進(jìn)。同時(shí)，依托社會(huì)資源，充分發(fā)揮轄區(qū)行業(yè)龍頭企業(yè)的示范帶動(dòng)作用，與華為公司、天安云谷等企業(yè)展開深入合作。在硬件上，建造集數(shù)據(jù)集成、日常監(jiān)管、任務(wù)分撥、應(yīng)急指揮等多功能于一體的數(shù)字政府指揮中心，為政府科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策提供有力支撐。在軟件上，由華為公司牽頭聯(lián)合10余家高新技術(shù)企業(yè)參與數(shù)字政府的系統(tǒng)設(shè)計(jì)、優(yōu)化工作，綜合運(yùn)用視頻監(jiān)控、傳感器、RFID等智能設(shè)備，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的隨需接入和主動(dòng)獲取，確保數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新、準(zhǔn)確全面。另外，依托地處粵港澳大灣區(qū)的中山大學(xué)、深圳大學(xué)等高校資源優(yōu)勢(shì)，建立智力高地和高端智庫(kù)。

四、數(shù)字政府建設(shè)：實(shí)現(xiàn)整體性治理的困境及其成因

坂田街道在數(shù)字政府建設(shè)方面進(jìn)行了有益的探索，在實(shí)踐中取得了顯著效果。然而，仍然面臨著數(shù)字政府建設(shè)過程中的體制機(jī)制困境，主要包括以下方面。

(一)職責(zé)同構(gòu)體制下政府組織結(jié)構(gòu)重塑難以實(shí)現(xiàn)

不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，是我國(guó)政府間關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)的重要表征。[18]數(shù)字政府建設(shè)過程中為了充分應(yīng)用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，提升公民政務(wù)服務(wù)滿意度、實(shí)現(xiàn)整體性治理，在不打破原有部門架構(gòu)的大前提下，需要對(duì)原有的條塊分割和碎片化的部門之間進(jìn)行整合，對(duì)原有的辦事流程進(jìn)行重構(gòu)和再造，對(duì)原先專業(yè)分工和職能分置為基礎(chǔ)的科層制結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑，在部門間建立更多的聯(lián)系與協(xié)調(diào)機(jī)制，重塑政府組織結(jié)構(gòu)和形態(tài)，以此提供良好的政務(wù)服務(wù)。當(dāng)前，坂田街道建設(shè)數(shù)字政府時(shí)在利用信息技術(shù)傳統(tǒng)辦事流程的電子化、傳統(tǒng)辦事流程的環(huán)節(jié)優(yōu)化以及促進(jìn)辦事流程(設(shè)立依據(jù)、申請(qǐng)材料、辦理流程)透明公開等方面表現(xiàn)良好，但在觸及進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事流程，公民一件跨部門審批需要多個(gè)政府部門一站式解決方面面臨一定的困境，主要是在于在職責(zé)同構(gòu)的組織架構(gòu)下，橫向的政府部門間的整合與縱向?qū)蛹?jí)間的整合密切相關(guān)，不論是政務(wù)辦事流程還是上級(jí)部門任務(wù)分派與考核督查都要求下級(jí)政府與上級(jí)政府“上下一致”“左右對(duì)齊”，使得一級(jí)政府部門的改革一旦深入便面臨著需要上級(jí)政府的支持和配合，面臨著與上級(jí)政府部門溝通和協(xié)調(diào)的成本，如街道在系統(tǒng)打通和數(shù)據(jù)采集方面則需要區(qū)和市乃至省三級(jí)政府的支持與協(xié)同。

因此，數(shù)字政府建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力如果不是由于上級(jí)政府在本地試點(diǎn)或上級(jí)政府的工作壓力，而是來自于本級(jí)政府的主動(dòng)創(chuàng)新，上級(jí)政府的支持力度便會(huì)有所削弱，對(duì)基層的數(shù)字政府建設(shè)帶來一定影響，并進(jìn)而影響整體性治理的實(shí)現(xiàn)。

(二)數(shù)據(jù)共享和開放依然不足、數(shù)據(jù)資源未被盤活

整體性治理要求政府部門改變以往的不同信息掌握于不相干的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中的狀況，[2]而應(yīng)當(dāng)建立政府內(nèi)部之間(G2G，Government to Government)共享的數(shù)據(jù)庫(kù)，甚至是一整套統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫(kù)，這一數(shù)據(jù)庫(kù)還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放(G2S，Government to Society)。這種數(shù)據(jù)的共享與開放是構(gòu)建面向公眾實(shí)現(xiàn)“一窗受理”、后臺(tái)政務(wù)部門“一網(wǎng)式”協(xié)同審批的一站式政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)，而不是簡(jiǎn)單通過將傳統(tǒng)政府移植到線上，也不是把數(shù)據(jù)歸集到政務(wù)云就能實(shí)現(xiàn)共享。[19]在坂田街道建設(shè)數(shù)字政府的過程中，政府部門之間的數(shù)據(jù)共享存在著共享數(shù)據(jù)的動(dòng)力不足、共享數(shù)據(jù)的層次和質(zhì)量較低，共享數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致等數(shù)據(jù)分享和整合的困境也依然存在；政府向社會(huì)開放數(shù)據(jù)則存在著數(shù)據(jù)開放平臺(tái)相對(duì)缺失、數(shù)據(jù)開放的數(shù)量少、質(zhì)量低的問題。

數(shù)據(jù)共享和開放方面的困境是我國(guó)當(dāng)前在公共治理中的頂層設(shè)計(jì)、權(quán)力運(yùn)行和激勵(lì)約束機(jī)制共同造成的。從頂層設(shè)計(jì)來看，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口標(biāo)準(zhǔn)，使得數(shù)據(jù)在產(chǎn)生之初就不具備較好的兼容性，而這又是源于以往政務(wù)信息化過程中的歷史遺留，“為了完成‘兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金’工作的部署，各地電子政務(wù)‘野蠻生長(zhǎng)’，加上缺乏‘頂層設(shè)計(jì)’，標(biāo)準(zhǔn)化的空缺成為嚴(yán)重影響我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共建、共享的關(guān)鍵原因”[20]123，而且由于科層制高度分工和專業(yè)化的特性，使得每個(gè)部門都有一套復(fù)雜、詳細(xì)、專門化的技術(shù)規(guī)范和要求，使得各部門在數(shù)據(jù)方面各自為政，難以統(tǒng)一。從權(quán)力運(yùn)行的角度來看，政務(wù)信息數(shù)據(jù)作為一種資源，已深深地嵌入到部門工作當(dāng)中，權(quán)力的運(yùn)行相當(dāng)程度上依賴于信息獲取多少、獲取范圍、獲取頻率和透明度。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源的重要性將會(huì)更加明顯，權(quán)力也愈加依賴于數(shù)據(jù)資源，出于維護(hù)部門利益的角度，不愿意接受數(shù)據(jù)開放帶來的社會(huì)監(jiān)督，各個(gè)部門傾向于壟斷數(shù)據(jù)而不是共享和開放數(shù)據(jù)。從激勵(lì)約束機(jī)制來看，在目前數(shù)字政府建設(shè)的環(huán)境之下，數(shù)據(jù)共享和開放對(duì)于各部門而言并不能帶來激勵(lì)，數(shù)據(jù)的共享和開放未被納入到大多數(shù)地方政府的績(jī)效考核中，現(xiàn)階段只有浙江省少數(shù)市縣試行了相關(guān)績(jī)效考核；[17]此外，在如今數(shù)據(jù)共享開放和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確的情況下，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享開放可能會(huì)帶來信息安全、社會(huì)輿論和個(gè)人隱私方面的風(fēng)險(xiǎn)。在缺乏適當(dāng)激勵(lì)而又面臨環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情境中，工作部門在“理性計(jì)算”之下，很容易形成部門間的數(shù)據(jù)保護(hù)。

(三)政企合作權(quán)責(zé)不清，政府監(jiān)管能力不足

整體性治理理論要求數(shù)字政府建設(shè)過程中要充分整合利用資源，加強(qiáng)政府內(nèi)部、政府與外部資源整合。其中，政府與外部資源整合更多指的是政府與企業(yè)之間的整合。由于數(shù)字政府建設(shè)作為一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，具有項(xiàng)目前期投入高、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)更新快；項(xiàng)目涵蓋領(lǐng)域廣、工作量大、服務(wù)功能多、運(yùn)行穩(wěn)定性要求強(qiáng)等特點(diǎn)，然而政府部門僅僅依靠所屬信息管理部門的力量，很難完成系統(tǒng)開發(fā)、建設(shè)和維護(hù)，政府的技術(shù)和資源“獨(dú)木難支”。坂田街道在數(shù)字政府建設(shè)中與市場(chǎng)企業(yè)包括華為公司和天安云谷，政府企業(yè)包括廣東省與數(shù)字廣東公司、貴州省與云上貴州公司等廣泛合作，都體現(xiàn)了企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)中的重要角色以及在此過程當(dāng)中進(jìn)行良好的政企合作的重要性。[14]

然而，在許多地方政府的實(shí)踐中，不可避免地遇到了重建設(shè)輕應(yīng)用、應(yīng)用開發(fā)脫離實(shí)際、政企權(quán)責(zé)不清晰等問題，反映了政府在數(shù)字政府建設(shè)方面監(jiān)管能力的不足。由于數(shù)字政府的具體建設(shè)依賴于企業(yè)，而政府作為數(shù)字政府的使用者和購(gòu)買者，二者雖然形成了較為典型的“委托—代理”關(guān)系，但由于政府系統(tǒng)中數(shù)據(jù)管理相關(guān)人才的缺乏，在數(shù)字政府建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)供需信息不對(duì)稱，導(dǎo)致企業(yè)不了解政府需求，政府無法提出具體要求。進(jìn)而，技術(shù)信息方面的不對(duì)稱則使得政府不知道如何監(jiān)督企業(yè)，數(shù)字政府建設(shè)的復(fù)雜性和建設(shè)績(jī)效評(píng)估的復(fù)雜性，更加劇了問題的復(fù)雜性。此外，目前我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行明確規(guī)定，使得數(shù)字政府建設(shè)過程中的政企合作還面臨權(quán)責(zé)界定難，監(jiān)督和問責(zé)難等困境。

(四)數(shù)據(jù)管理、分析和應(yīng)用的人才缺乏

整體性治理理論認(rèn)為整體性治理的實(shí)現(xiàn)要求建立一支主動(dòng)積極型的文官體系，以適應(yīng)整合性的組織結(jié)構(gòu)和資訊連接的線上治理，而形成以預(yù)防、規(guī)劃為治理核心關(guān)懷的主動(dòng)型文官體系，則需要從選拔環(huán)節(jié)做起，并配以人員的培訓(xùn)和能力發(fā)展等制度。[1]在坂田街道建設(shè)數(shù)字政府時(shí)，由于深圳作為中國(guó)信息通信技術(shù)(ICT)產(chǎn)業(yè)之都，科技型企業(yè)和數(shù)據(jù)型人才集聚，大數(shù)據(jù)和治理創(chuàng)新思維活躍，但是在政府內(nèi)部依然面臨著數(shù)據(jù)管理、分析和應(yīng)用的人才缺乏的困境，相關(guān)人才的缺失則直接導(dǎo)致了數(shù)據(jù)輔政能力的不足和數(shù)字政府的治理效能。由于我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員考試選拔過程中對(duì)于數(shù)據(jù)管理、分析和應(yīng)用的能力考察不重視，在選拔所需專業(yè)上很少設(shè)置大數(shù)據(jù)和計(jì)算機(jī)相關(guān)專業(yè)，使得難以選拔出具有相應(yīng)能力的公務(wù)員。目前的公務(wù)員培訓(xùn)體系中也未能重視相應(yīng)的能力培訓(xùn)和提高或者不具備相應(yīng)的培訓(xùn)能力，使得政府在數(shù)字治理方面的人才嚴(yán)重缺乏，政府內(nèi)部人員的數(shù)字化思維欠缺。

五、數(shù)字政府建設(shè)：實(shí)現(xiàn)整體性治理的優(yōu)化路徑

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)立法

當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政、條塊分割和數(shù)據(jù)安全隱患等問題，基層政府很難有足夠的資源和能力加以解決，需要加強(qiáng)中央的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一謀劃和推動(dòng)。基于整體性治理的觀點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)包括從全局的角度，對(duì)大型復(fù)雜系統(tǒng)建設(shè)的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合等目標(biāo)。[21]對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)進(jìn)行總體發(fā)展規(guī)劃和部署，形成統(tǒng)一平臺(tái)架構(gòu)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，一方面要構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌有力、整體推進(jìn)”的數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和組織體系；另一方面通過出臺(tái)數(shù)字政府建設(shè)的總體規(guī)劃指南、統(tǒng)一技術(shù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政府大數(shù)據(jù)管理規(guī)章制度、探索和加快在政府?dāng)?shù)據(jù)開放和隱私保護(hù)以及網(wǎng)絡(luò)安全方面的大數(shù)據(jù)立法、清理修訂阻礙數(shù)據(jù)共享開放和利用的法律法規(guī)等措施，以推動(dòng)政務(wù)信息資源的共享開放和利用等相關(guān)法律法規(guī)的建立健全，明確部門之間數(shù)據(jù)共享和開放的方式、范圍和限度，明確各部門對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)管理及共享、開放的義務(wù)和權(quán)利，盤活數(shù)據(jù)資源、減少和解決數(shù)字政府建設(shè)過程中的碎片化，建立更加高效統(tǒng)一的、面向整體性治理的數(shù)字政府。

(二)整合數(shù)據(jù)管理職能，設(shè)置數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)過程中出現(xiàn)的信息孤島、數(shù)據(jù)資源碎片化、業(yè)務(wù)應(yīng)用條塊化、政務(wù)服務(wù)分割化等問題，其癥結(jié)在于政府內(nèi)部各部門之間缺乏整合和協(xié)調(diào)機(jī)制以及對(duì)應(yīng)的整合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從整體性治理的框架出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面積極組建政務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)局等承擔(dān)數(shù)據(jù)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)，整合原先分散在網(wǎng)信中心、工信、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)等部門的數(shù)據(jù)管理職能，利用職責(zé)同構(gòu)的政府權(quán)力運(yùn)作體制特征，為省及以下市縣設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)起示范作用。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)類型方面給予直屬機(jī)構(gòu)或者部門管理機(jī)構(gòu)的類型，而非掛牌機(jī)構(gòu)或者以往網(wǎng)信中心的事業(yè)單位性質(zhì)；在行政序列上，給予數(shù)據(jù)管理局較高的行政序列，以提高數(shù)據(jù)管理局的權(quán)利地位、整合協(xié)調(diào)能力、獨(dú)立程度。[22]

在具體權(quán)力的設(shè)置上，賦予數(shù)據(jù)管理局績(jī)效評(píng)價(jià)和考核權(quán)限，通過直接影響各地市和部門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲手段，形成在統(tǒng)一的技術(shù)框架和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下，各地市和部門進(jìn)行良性的橫向改革競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。同時(shí)，在進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)時(shí)，更加注重結(jié)果而非過程，針對(duì)效果而非形式，在過程上確保遵循一致的技術(shù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為地方和部門提供足夠的改革空間，激發(fā)改革活力。在分配考核指標(biāo)的具體比重時(shí)，更加注重針對(duì)數(shù)據(jù)碎片化治理需要，針對(duì)數(shù)據(jù)共享、開放和利用三個(gè)方面，用好用準(zhǔn)用對(duì)績(jī)效考核的指揮棒作用，將頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的內(nèi)容通過具體的組織體系和架構(gòu)、通過具體的規(guī)章制度予以實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府之間的無障礙流通以及政府與社會(huì)之間的融合互通，促進(jìn)數(shù)字政府邁向具有更高治理效能的整體性治理。

(三)加強(qiáng)政府能力建設(shè)，提高監(jiān)管能力

在大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，迅猛發(fā)展的新技術(shù)將對(duì)政府治理產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)而持久的影響，政府必須在全面認(rèn)識(shí)和掌握新技術(shù)規(guī)律的基礎(chǔ)上擁抱新技術(shù)帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革以及對(duì)政府自身的變革。整體性治理理論要求建立以預(yù)防、規(guī)劃和積極應(yīng)對(duì)的主動(dòng)型的文官體系，其中不斷地學(xué)習(xí)和提高官員素質(zhì)和能力、加強(qiáng)政府能力建設(shè)，提高政府監(jiān)管能力是應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記指出，善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，在數(shù)字型政府體系中，文官隊(duì)伍(不論領(lǐng)導(dǎo)還是普通干部)對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的把握能力、利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)工作的能力將深刻影響數(shù)字政府的治理效能。

在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)這一復(fù)雜、專業(yè)、新技術(shù)屬性極強(qiáng)的政府系統(tǒng)建設(shè)，政府迫切需要提高自身對(duì)于數(shù)據(jù)和信息的敏銳性和洞察力，充分發(fā)揮政府在規(guī)劃和統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢(shì)與企業(yè)在理念、技術(shù)和資金方面的優(yōu)勢(shì)，探索政企合作的有效模式以充分結(jié)合二者優(yōu)勢(shì)，這其中的關(guān)鍵就在于政府的監(jiān)管能力能否適應(yīng)和跟上政企合作的要求。這一方面要求在公務(wù)員選拔時(shí)，更加注重?cái)?shù)據(jù)管理、分析和能力的考核。同時(shí)，在現(xiàn)有公務(wù)員內(nèi)部開展相應(yīng)的培訓(xùn)以引導(dǎo)和形成利用數(shù)據(jù)治理的思維和知識(shí)結(jié)構(gòu)；另一方面要求積極推動(dòng)政府治理工具和治理基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化，如更多使用政務(wù)網(wǎng)站、自動(dòng)化辦公系統(tǒng)、智慧安防等技術(shù)手段完成日常事務(wù)，改造治理環(huán)境，使得治理主體與治理環(huán)境互相適應(yīng)、互相促進(jìn)。通過加強(qiáng)政府能力建設(shè)，提高政府監(jiān)管能力，讓政府成為“精明的買家”，[23]將有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，更好地明確政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，充分整合資源推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，以邁向整體性治理。

數(shù)字政府的建設(shè)，是我國(guó)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)主動(dòng)、精準(zhǔn)和整體式、智能化的管理和服務(wù)的實(shí)踐路徑，是推進(jìn)政府管理數(shù)據(jù)化對(duì)的重要途徑。通過整體性治理的視角，以深圳市坂田街道的數(shù)字政府建設(shè)為例，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)中存在的組織結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)開放、政企合作和人才匱乏等問題，需要從頂層設(shè)計(jì)、制度立法和數(shù)據(jù)管理等方面加強(qiáng)政府能力建設(shè)，通過構(gòu)建整體性治理的模式，推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理能力體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。