徐 越 倩 張 倩

提 要：“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是浙江在企業(yè)投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域深化“最多跑一次”改革，建立有效市場(chǎng)、打造有為政府的重要突破口。自啟動(dòng)以來(lái)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革完善政策體系、落實(shí)工作機(jī)制、推動(dòng)技術(shù)賦能，效果顯著。浙江作為“標(biāo)準(zhǔn)地”改革策源地，其設(shè)置科學(xué)的土地指標(biāo)、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)的出地流程、構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度、秉持承諾的契約精神等改革經(jīng)驗(yàn)，為在其他省市推廣“標(biāo)準(zhǔn)地”改革奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革也面臨著未能實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)競(jìng)拍、未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)、改革配套機(jī)制尚不完善等問(wèn)題。為進(jìn)一步深化“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，要著力落實(shí)改革配套機(jī)制，完善履約監(jiān)管機(jī)制以及充分利用現(xiàn)代技術(shù)工具。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國(guó)工業(yè)用地供給制度經(jīng)歷了行政劃撥、協(xié)議出讓和招拍掛三個(gè)階段。①參見(jiàn)邢一丹：《工業(yè)用地供給制度路徑依賴(lài)與創(chuàng)新》，《中國(guó)資源綜合利用》，2017年第7期。2007年4月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題》，就落實(shí)工業(yè)用地招拍掛出讓制度有關(guān)問(wèn)題提出明確意見(jiàn)，要求工業(yè)用地自2007年7月1日起一律施行招拍掛出讓。這種工業(yè)用地供應(yīng)方式雖然持續(xù)了多年，但是一直存在著諸多問(wèn)題，如從批到供時(shí)間較長(zhǎng)、用地成本不斷上漲、忽視了土地資產(chǎn)在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)中的差異、工業(yè)用地出讓底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值得商榷、重批輕管現(xiàn)象嚴(yán)重等。浙江屬于經(jīng)濟(jì)大省，但是資源優(yōu)勢(shì)不明顯，尤其是土地資源緊缺。目前傳統(tǒng)的工地模式使得企業(yè)的拿地時(shí)間和財(cái)務(wù)成本非常大，許多企業(yè)甚至出現(xiàn)囤地倒賣(mài)的現(xiàn)象，這造成土地資源的極大浪費(fèi)。這些現(xiàn)象引起政府和企業(yè)的普遍關(guān)注，尤其在黨的十八屆三中全會(huì)后，會(huì)上提出推動(dòng)市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用，那么對(duì)標(biāo)企業(yè)投資項(xiàng)目領(lǐng)域，如何推動(dòng)市場(chǎng)在土地資源要素配置中發(fā)揮決定作用，使得目前有限的土地資源真正流向高產(chǎn)出、低能耗、有潛力的企業(yè)項(xiàng)目，顯得尤為重要。此外，隨著“最多跑一次”改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目的開(kāi)工前審批“最多跑一次”“最多90天”也成為亟待解決的問(wèn)題。2017年8月，浙江提出建立“標(biāo)準(zhǔn)地”制度，并明確先在德清縣試點(diǎn)。自此，浙江拉開(kāi)了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的序幕?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革的三年來(lái)，浙江總共出讓工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”3888宗、共計(jì)15.52萬(wàn)畝，落地項(xiàng)目計(jì)劃總投資約9733億元，基本實(shí)現(xiàn)新批工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”全覆蓋。在審批環(huán)節(jié)，項(xiàng)目審批事項(xiàng)平均減少18%、申報(bào)材料平均減少51%、審批環(huán)節(jié)平均減少30%以上。2019年全省“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目從賦碼至獲取施工許可證全流程平均用時(shí)37天，相比改革前的平均192天大幅提速。①浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)投資處：《“標(biāo)準(zhǔn)地”改革“浙三年”》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2020年第2期。

浙江自古以來(lái)就有“敢為天下先”“勇立潮頭”不斷改革創(chuàng)新的內(nèi)在精神，其改革的內(nèi)容、方式、力度等都走在全國(guó)前列。“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是浙江深化企業(yè)投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域“最多跑一次”改革迭代升級(jí)的重大舉措，是撬動(dòng)資源要素市場(chǎng)化配置的重要抓手，有利于重構(gòu)政商關(guān)系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

一、改革的進(jìn)展

所謂“標(biāo)準(zhǔn)地”，是指“在完成相關(guān)區(qū)域評(píng)估基礎(chǔ)上，帶著固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)、畝均稅收等至少五項(xiàng)基本指標(biāo)出讓的國(guó)有建設(shè)用地”②浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)投資處：《以"標(biāo)準(zhǔn)地"制度撬動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展打造"最多跑一次"改革新名片》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2018年第14期。。它旨在更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在工業(yè)用地配置中的決定性作用，為企業(yè)提供一個(gè)更加透明、公平、可預(yù)期的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。浙江的“標(biāo)準(zhǔn)地”改革首先是完善落實(shí)政策體系，推動(dòng)改革由點(diǎn)拓面，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓全覆蓋；其次是在工作機(jī)制上實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，縱橫推進(jìn)，做到順應(yīng)改革的具體情況，積極回應(yīng)企業(yè)訴求優(yōu)化“最多90天”；最后在治理保障上突出了技術(shù)賦能，基本實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化，為推動(dòng)更高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)新體制構(gòu)建提供了治理結(jié)構(gòu)與治理能力的有力支撐。

（一）完善政策體系，改革由點(diǎn)拓面

一是制度設(shè)計(jì)，試點(diǎn)拓面，推動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革全省覆蓋。自2018年4月在湖州市德清縣率先試點(diǎn)，2018年7月在省級(jí)以上平臺(tái)全面推開(kāi)后，浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在2019年實(shí)現(xiàn)了從“省級(jí)以上平臺(tái)全覆蓋”向“工業(yè)用地出讓全覆蓋”的擴(kuò)面。2019年2月，發(fā)布《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”負(fù)面清單（2019年）》，明確工業(yè)用地出讓“標(biāo)準(zhǔn)地”是常態(tài)，“非標(biāo)準(zhǔn)地”是例外，推動(dòng)了“標(biāo)準(zhǔn)地”從省級(jí)以上平臺(tái)向所有園區(qū)的應(yīng)用擴(kuò)面。2019年1—11月，浙江累計(jì)工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”2189宗、8.01萬(wàn)畝，其中省級(jí)以上平臺(tái)③省級(jí)以上平臺(tái)是指省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級(jí)以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、省級(jí)特色小鎮(zhèn)。累計(jì)工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”1094宗，5.22萬(wàn)畝④浙江省自然資源廳數(shù)據(jù)。，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓全覆蓋。

二是高點(diǎn)謀篇，重點(diǎn)布局，形成了較為完善的“標(biāo)準(zhǔn)地”改革政策體系。以2017年6月浙江省第十四次黨代會(huì)為起點(diǎn)，浙江省委省政府逐步明確了以“標(biāo)準(zhǔn)地”改革為突破口，探索有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的政府治理新模式這一基本改革思路，確立了深化企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革、鞏固“畝均論英雄”發(fā)展質(zhì)量提升、推動(dòng)要素資源配置市場(chǎng)化改革等核心政策目標(biāo)。由此，浙江圍繞“標(biāo)準(zhǔn)地”出臺(tái)了系列重要政策文件，較為清晰地界定了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的主要內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑和基本規(guī)范。2017年11月，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議全票審議通過(guò)了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，為改革提供了法律保障；2018年7月，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確全年的目標(biāo)是各設(shè)區(qū)市所轄的省級(jí)以上平臺(tái)新批工業(yè)不低于30%按照“標(biāo)準(zhǔn)地”制度供地，以“標(biāo)準(zhǔn)地”制度供地的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)開(kāi)工前審批最多100天；同時(shí)，各市、縣（市、區(qū)）均出臺(tái)了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的相關(guān)文件。

三是系統(tǒng)集成，形成“標(biāo)準(zhǔn)地+”公共政策工具箱。2019年，浙江以標(biāo)準(zhǔn)透明、程序公平的工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓方式變革為起點(diǎn)，逐步撬動(dòng)了覆蓋工業(yè)項(xiàng)目全生命周期管理的政府治理大變革。在出讓前準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，浙江省按凈地、熟地要求對(duì)接“區(qū)域評(píng)估”“三通一平”等涉企服務(wù)；在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革銜接了“承諾制”“代辦制”等，保障了“最多90天”；在竣工驗(yàn)收后，增設(shè)達(dá)產(chǎn)復(fù)核環(huán)節(jié)，較好落實(shí)了“畝均論英雄”，也激發(fā)各地政府積極探索信用監(jiān)管等事中事后監(jiān)管新辦法?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革是串聯(lián)投資項(xiàng)目領(lǐng)域政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境各類(lèi)舉措的關(guān)鍵線(xiàn)索，為政府找準(zhǔn)有為政府促有效市場(chǎng)提供了“標(biāo)準(zhǔn)地+”公共政策工具箱。

（二）落實(shí)工作機(jī)制，縱橫協(xié)同共治

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革由浙江省發(fā)改委統(tǒng)籌全局，其始終堅(jiān)持“推進(jìn)要素資源市場(chǎng)化”這個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的核心目標(biāo)開(kāi)展各項(xiàng)工作，并圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系制定改革議程，規(guī)范各部門(mén)、各地區(qū)的改革進(jìn)程。在推進(jìn)改革的兩年多時(shí)間里，浙江省發(fā)改委通過(guò)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、發(fā)布工作指引，為改革定目標(biāo)，為創(chuàng)新設(shè)底線(xiàn)，較為有效地引導(dǎo)、規(guī)范了各級(jí)政府、各職能部門(mén)積極深化“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，避免改革走樣。如制訂《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引（征求意見(jiàn)稿）》，明確“標(biāo)準(zhǔn)地”操作流程和相關(guān)要求；制訂《浙江省新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)（試行）》，并與“畝產(chǎn)論英雄”相互配合；會(huì)同相關(guān)部門(mén)、法律專(zhuān)家多次研究“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓承諾履約要求，并將有關(guān)內(nèi)容納入《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，加強(qiáng)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的立法保障。

二是優(yōu)化縱向互動(dòng)?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革是一項(xiàng)仍在持續(xù)迭代升級(jí)的制度變革。針對(duì)已經(jīng)形成明確制度的改革舉措，浙江省發(fā)改委通過(guò)設(shè)立考核激勵(lì)機(jī)制，壓實(shí)地方責(zé)任，確保各地扎實(shí)推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革；對(duì)于尚未突破的改革重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，浙江省發(fā)改委積極鼓勵(lì)地方設(shè)立試點(diǎn)、先行先試。通過(guò)充分調(diào)動(dòng)省級(jí)與地方兩個(gè)積極性，形成了頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的良性互動(dòng)。此外，在浙江省委省政府的有力牽頭下，各級(jí)地方政府緊貼改革目標(biāo)，依據(jù)工作指引，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，發(fā)掘基層智慧，為深化改革提供新經(jīng)驗(yàn)、探索新路徑。

三是推進(jìn)橫向協(xié)同?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革打破橫向各部門(mén)之間的界限，通過(guò)制度創(chuàng)新和新技術(shù)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了改革橫向的協(xié)同共治。首先，由浙江省發(fā)改委牽頭，其他省級(jí)相關(guān)部門(mén)之間互相配合，建立了工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，出臺(tái)《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引》，明確了“定標(biāo)出讓、對(duì)標(biāo)拿地、對(duì)標(biāo)施建、對(duì)標(biāo)驗(yàn)收、對(duì)標(biāo)監(jiān)管”五步推進(jìn)法；其次，浙江省發(fā)改委與省自然資源廳、省經(jīng)信廳、省大數(shù)據(jù)局等建立協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享、流程再造，推動(dòng)“最多90天”“標(biāo)準(zhǔn)地”地圖等多項(xiàng)改革。

（三）推動(dòng)技術(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化

一是上線(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造“標(biāo)準(zhǔn)地淘寶城”。2019年9月，“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖正式上線(xiàn)，緩解土地出讓市場(chǎng)供需雙方信息不對(duì)稱(chēng)，實(shí)現(xiàn)政府帶標(biāo)招商、一次告知，企業(yè)看圖下單，一圖打盡。截至2020年3月，浙江全省共有6836宗工業(yè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)地上線(xiàn)。

二是領(lǐng)跑全國(guó)率先建設(shè)全省一體化投資在線(xiàn)平臺(tái)3.0。投資在線(xiàn)3.0平臺(tái)圍繞企業(yè)實(shí)際需求，以“一個(gè)階段、一個(gè)牽頭部門(mén)、一個(gè)模塊審批”為原則設(shè)計(jì)了全流程在線(xiàn)審批系統(tǒng)、聯(lián)動(dòng)多部門(mén)打造了云端協(xié)同機(jī)制，以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)一體化，倒逼減材料、簡(jiǎn)環(huán)節(jié)，較好實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一收件、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一出件”提升審批效率。投資在線(xiàn)平臺(tái)3.0版從根本上改善了以往審批不集中、數(shù)據(jù)割裂的狀態(tài)，真正實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)跑”代替“企業(yè)跑”。該平臺(tái)將全省原有的123個(gè)系統(tǒng)審批功能集于一身，目前“累計(jì)賦碼項(xiàng)目數(shù)超過(guò)27萬(wàn)個(gè)，總投資超32.6萬(wàn)億元，辦件數(shù)達(dá)39.5萬(wàn)件”①浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)投資處：《聚焦改革系統(tǒng)集成——浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批跑出新速度》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2020年第2期。。

三是建成運(yùn)行浙江省投資項(xiàng)目行政審批中介服務(wù)平臺(tái)。依托網(wǎng)上平臺(tái)，浙江構(gòu)建了更加充分競(jìng)爭(zhēng)的中介市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)中介服務(wù)全過(guò)程留痕，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)監(jiān)管，逐步規(guī)范中介服務(wù)行為，推動(dòng)中介信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，形成“一處失信、處處受限”的中介信用監(jiān)管體系。

二、主要經(jīng)驗(yàn)

浙江作為“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的發(fā)起者和策源地，其改革具有較強(qiáng)的典型性和參考價(jià)值，主要可以從設(shè)置科學(xué)的土地指標(biāo)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的出地流程、構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度以及秉持承諾的契約精神等方面著手，提煉并總結(jié)浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的經(jīng)驗(yàn)，皆在進(jìn)一步促進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在其他省份的推廣與發(fā)展。

（一）以設(shè)置科學(xué)的土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)地”的精準(zhǔn)供給

科學(xué)地設(shè)置出讓土地的指標(biāo)，是整個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)地”制度的基石。指標(biāo)過(guò)多，會(huì)導(dǎo)致操作繁瑣，難以實(shí)現(xiàn)；指標(biāo)過(guò)少，不能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；指標(biāo)過(guò)高，會(huì)造成企業(yè)項(xiàng)目用地?zé)o人競(jìng)拍的情況；指標(biāo)過(guò)低，很難反映高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向。因此，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)地制定土地指標(biāo)體系是決定“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是否成功的關(guān)鍵因素。首先，科學(xué)的用地指標(biāo)需要引導(dǎo)發(fā)展方向。指標(biāo)要與高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系相銜接，與科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)相適應(yīng)。浙江省發(fā)改委出臺(tái)的《浙江省新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)（試行）》，從綠色、質(zhì)量、效益、創(chuàng)新等角度構(gòu)建指導(dǎo)性指標(biāo)體系，與“畝產(chǎn)論英雄”相銜接，確定了投資、能耗、環(huán)境、建設(shè)、畝產(chǎn)稅收、研發(fā)投入等6項(xiàng)指導(dǎo)性指標(biāo)。其次，科學(xué)的用地指標(biāo)需要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。指標(biāo)要與當(dāng)期發(fā)展水平相匹配，并且反映出地塊的基本特征。各地圍繞自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和實(shí)際情況，建立了當(dāng)?shù)匦略龉I(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”控制性指標(biāo)體系。以試點(diǎn)地德清縣為例，其聚焦生物醫(yī)藥、高端裝備、地理信息等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，成功引進(jìn)天安駿業(yè)等一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)，推出智能生態(tài)城產(chǎn)業(yè)綜合體“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目，要求畝產(chǎn)稅收達(dá)100萬(wàn)元以上。最后，科學(xué)的用地指標(biāo)需要及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。指標(biāo)應(yīng)根據(jù)發(fā)展形勢(shì)變化和當(dāng)?shù)亍皹?biāo)準(zhǔn)地”實(shí)施情況，適時(shí)調(diào)整。必要時(shí)應(yīng)允許留白，或適當(dāng)調(diào)整負(fù)面清單。

（二）以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的出地流程保障“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的過(guò)程實(shí)施

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是企業(yè)投資項(xiàng)目審批制度改革的重要一環(huán)，也是政府轉(zhuǎn)變職能的體現(xiàn)，其以企業(yè)的獲得感和滿(mǎn)意度為重要導(dǎo)向，要求相關(guān)部門(mén)削減審批事項(xiàng)，精簡(jiǎn)申報(bào)材料，縮短審批時(shí)間。因而，探索規(guī)范高效的操作程序，形成標(biāo)準(zhǔn)的出地流程是“標(biāo)準(zhǔn)地”制度的核心。根據(jù)浙江省政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確了“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓的四大環(huán)節(jié)：一是事先做評(píng)價(jià)。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，政府事先在省級(jí)以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級(jí)特色小鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域完成區(qū)域能評(píng)、環(huán)評(píng)等，向社會(huì)公布負(fù)面清單，土地做到按標(biāo)出讓。二是事前定標(biāo)準(zhǔn)。各地構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)控制指標(biāo)體系，確定新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”的各項(xiàng)控制性指標(biāo)。三是事中作承諾?！皹?biāo)準(zhǔn)地”出讓時(shí)，按照事前確定的相關(guān)控制性指標(biāo)，提前明確具體標(biāo)準(zhǔn)和操作指引，完善項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核以及不動(dòng)產(chǎn)登記辦理等具體辦法，發(fā)布出讓公告。用地企業(yè)取地后，與自然資源主管部門(mén)簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和《企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”投資建設(shè)合同》，明確違規(guī)責(zé)任，并按照一般企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前審批“最多跑一次”“最多90天”要求，為企業(yè)提供全流程無(wú)償代辦服務(wù)。四是事后強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)項(xiàng)目分階段開(kāi)展綜合驗(yàn)收，政府在企業(yè)拿地后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上附加條款，限定竣工、達(dá)產(chǎn)日期，在約定日期前完成規(guī)定動(dòng)作才能取得完整的權(quán)證，同時(shí)將用地各環(huán)節(jié)全程納入信用監(jiān)管并根據(jù)履約情況予以獎(jiǎng)懲。

（三）以構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度形成“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的制度閉環(huán)

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)就在于在競(jìng)拍土地的同時(shí)，就承諾了投產(chǎn)后的產(chǎn)出目標(biāo)以及相關(guān)能源、環(huán)保指標(biāo)等的實(shí)現(xiàn)。因此，政府的重點(diǎn)工作從事前審批轉(zhuǎn)移到了后續(xù)的監(jiān)管，客觀公正地評(píng)價(jià)考核履約情況、獎(jiǎng)懲項(xiàng)目單位、形成制度閉環(huán)，是“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的關(guān)鍵。在目前的實(shí)踐中，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是嚴(yán)格履約，賞罰分明。政府嚴(yán)格履行供地合同，信守合同約定，做到賞罰分明。對(duì)出現(xiàn)的糾紛，平等協(xié)商，依法解決。針對(duì)承諾履約的具體情況，建立“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)投資項(xiàng)目承諾履約評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)科學(xué)的賦分實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)的剛性量化。二是客觀公正，信息公開(kāi)。政府客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施狀況，公正對(duì)待每個(gè)項(xiàng)目單位，相關(guān)信息做到了及時(shí)公開(kāi)公示。根據(jù)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、平臺(tái)能級(jí)、行業(yè)類(lèi)別的差異性，因地制宜設(shè)定獎(jiǎng)懲基準(zhǔn)線(xiàn)，讓標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目相匹配、相適應(yīng)。細(xì)化考慮獎(jiǎng)懲每一個(gè)環(huán)節(jié)，盡可能給予“緩沖過(guò)程”和“回旋余地”?？紤]到開(kāi)竣工、達(dá)產(chǎn)過(guò)程存在不可抗力因素，專(zhuān)門(mén)給予項(xiàng)目延期申請(qǐng)機(jī)會(huì)。三是信用管理，有效銜接。探索建立“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)投資項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)體系和項(xiàng)目全過(guò)程信用檔案，企業(yè)落實(shí)承諾行為的信息記入信用檔案并依法公開(kāi)，作為其享受差別化優(yōu)惠政策的重要參考。信息同步反饋到公共信用評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)重失信的用地企業(yè)受到聯(lián)合懲戒。信用評(píng)價(jià)結(jié)果要與聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制有效銜接，“標(biāo)準(zhǔn)地”制度應(yīng)與“畝均論英雄”制度前后銜接，建立“一處失信、處處受限，誠(chéng)實(shí)守信、處處受益”的體制機(jī)制。

（四）以秉持承諾的契約精神降低持續(xù)改革的制度成本

從目前浙江各地的關(guān)于“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)踐看，其根本上是政府治理理念和政府職能的轉(zhuǎn)變?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革的過(guò)程具體可以將其看作兩個(gè)環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了契約精神。首先是在用地公告公布之前，政府各部門(mén)已經(jīng)提前將土地的用途以及各類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范。在完成區(qū)域環(huán)評(píng)之后，企業(yè)才能參與土地招拍掛。與以往的土地拍賣(mài)相比，這一方式其實(shí)在事實(shí)上已經(jīng)將承諾制的部分內(nèi)容進(jìn)行提前公布，正如普通的拍賣(mài)公告，詳細(xì)介紹拍賣(mài)物的情況，可以使競(jìng)標(biāo)者更加了解拍賣(mài)物和自己的需求之間的匹配，增強(qiáng)雙方的針對(duì)性，以便更有效地促成拍賣(mài)目的的達(dá)成。企業(yè)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)拍，中標(biāo)的企業(yè)就成為契約的主體之一，獲得土地使用權(quán)。政府依約交付土地，這是“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓時(shí)的形成的第一個(gè)契約，即土地買(mǎi)賣(mài)契約。該契約的內(nèi)容不僅僅包括用地相關(guān)指標(biāo)的再確認(rèn)，更重要的是承諾要在指定日期前提交審批所需的材料。這種承諾可以針對(duì)部分審批事項(xiàng)，也可以針對(duì)全部審批事項(xiàng)，具體可由政府與企業(yè)視具體情況協(xié)商而定。

在用地企業(yè)簽訂承諾書(shū)后，對(duì)于不缺乏基本條件、主要申請(qǐng)材料完備，但缺乏次要條件或申請(qǐng)材料的情況下，改變以往不予受理的方式，而是進(jìn)行先予受理，并對(duì)其需要補(bǔ)正的材料進(jìn)行一次性的告知，待材料補(bǔ)齊，再給予正式審批文件。這在事實(shí)上形成了第二種契約，即用地企業(yè)和政府之間達(dá)成的除了關(guān)于“標(biāo)準(zhǔn)地”內(nèi)容再確認(rèn)，還包含政府依據(jù)企業(yè)承諾事項(xiàng)進(jìn)行容缺辦理審批手續(xù)的契約。這種承諾實(shí)質(zhì)上基于一種前提，即政府信任企業(yè)所承諾事項(xiàng)能夠在雙方約定的時(shí)限內(nèi)完成，從而在審批上進(jìn)行容缺受理。這是雙方信任合作的重要表現(xiàn)，目的旨在去除以往那些影響審批速度的因素，提高審批效率。在這一環(huán)節(jié)，企業(yè)具有更大的自主權(quán)，可以充分地實(shí)現(xiàn)企業(yè)意志的表達(dá)，可以對(duì)是否簽訂契約以及契約內(nèi)容的范圍進(jìn)行自主選擇，一旦簽約，企業(yè)則需要按照契約內(nèi)容在時(shí)限內(nèi)補(bǔ)齊手續(xù)，而作為相對(duì)方的政府需要在容缺的情況下對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)審批請(qǐng)求進(jìn)行受理審批，而不得以其部分要件缺失為由拒絕受理。

三、存在的問(wèn)題

以2018年7月出臺(tái)的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)施意見(jiàn)》為標(biāo)志，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在全省落地開(kāi)花也就兩年多的時(shí)間。如同所有新生事物一樣，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在向縱深推進(jìn)的過(guò)程中還有一些問(wèn)題亟待解決。

第一，還存在地方政府未能實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)競(jìng)拍的情況?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革致力于抓住城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地這一關(guān)鍵要素資源，抓住新增建設(shè)用地出讓這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確“標(biāo)準(zhǔn)透明、對(duì)標(biāo)競(jìng)拍”的導(dǎo)向，是以有為政府建有效市場(chǎng)的重點(diǎn)。但是在地方層面往往更傾向于“服務(wù)特定企業(yè)”，在政策工具上更重視有針對(duì)性地面向優(yōu)質(zhì)投資者提供信息，在政策目標(biāo)上更重視招商選資，選擇事先接觸較多、了解較深的較大規(guī)模企業(yè)，以減輕政府后期的監(jiān)管成本和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。許多企業(yè)表示，在土地出讓前他們對(duì)出讓土地畝產(chǎn)稅收、單位能耗等的具體規(guī)定是不了解的。一些地方政府也會(huì)有傾向性地面向較大規(guī)模企業(yè)發(fā)布信息。此外，地方政府在土地出讓的標(biāo)準(zhǔn)制定和信息發(fā)布中有所側(cè)重，造成較多土地出讓案例中，只有少量企業(yè)甚至只有一家企業(yè)來(lái)競(jìng)拍的現(xiàn)象。

第二，仍有一些地方政府未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)管?？s短企業(yè)從備案到獲得施工許可證的時(shí)間能夠顯著降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本、助力企業(yè)抓住市場(chǎng)機(jī)遇，是以政府有為促企業(yè)有利的改革重點(diǎn)。但少數(shù)地方政府錯(cuò)誤理解了“標(biāo)準(zhǔn)地”對(duì)于行政效率變革的要求，在實(shí)踐中存在給企業(yè)施壓來(lái)提高審批速度的現(xiàn)象，既未能抓住減材料這一審批提速的關(guān)鍵，也未能滿(mǎn)足企業(yè)對(duì)基本公共服務(wù)到位的迫切需求，更沒(méi)有能夠很好承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序的根本責(zé)任。一些地方政府為追求改革成績(jī)，盲目追求審批提速，反而有可能干擾企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。更為重要的是，政府要提升行政審批效率，關(guān)鍵不在給企業(yè)施加壓力，而在于通過(guò)精簡(jiǎn)流程、減少材料來(lái)提高自身的辦事能力。但實(shí)際上，材料問(wèn)題依舊是限制企業(yè)投資項(xiàng)目審批效率的關(guān)鍵。許多企業(yè)表示，材料繁瑣、部門(mén)推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，部分地方政府未能充分把準(zhǔn)“承諾制”的前提，對(duì)于一些事先應(yīng)組織資質(zhì)審查、可能會(huì)引起嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)也采用了“承諾制”，而這可能會(huì)引發(fā)后續(xù)的監(jiān)管問(wèn)題。

第三，改革的配套機(jī)制尚不完善。“標(biāo)準(zhǔn)地”改革將推動(dòng)土地要素資源配置的市場(chǎng)化，相應(yīng)地，政府也需要提高治理能力，方能實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的良性互動(dòng)。當(dāng)前，浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的政策設(shè)計(jì)還有待進(jìn)一步完善，突出表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多變的大環(huán)境下，畝均稅收等產(chǎn)出指標(biāo)需要更具靈活性，部門(mén)碎片化程度高、“信息孤島”現(xiàn)象突出，不僅影響了企業(yè)投資項(xiàng)目審批的效率，也限制了后續(xù)評(píng)估、監(jiān)管，以及地方政府缺乏有效的政策工具監(jiān)管企業(yè)履行承諾等方面?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革后，地方政府如發(fā)現(xiàn)企業(yè)無(wú)法達(dá)標(biāo)，只能勒令其整改，但整改的實(shí)際效果不佳。政府也在探索建立“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)投資項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)體系，以期用失信懲罰規(guī)范企業(yè)行為。但大多數(shù)企業(yè)在一個(gè)生命周期中反復(fù)投資的次數(shù)較少，失信成本并不足以讓企業(yè)有痛感。企業(yè)家也可以采取重新注冊(cè)公司、異地投資等方式規(guī)避失信風(fēng)險(xiǎn)。將企業(yè)投資項(xiàng)目信用體系與全社會(huì)信用體系聯(lián)結(jié)會(huì)大大增加企業(yè)的失信成本，但信用評(píng)級(jí)的影響又過(guò)于巨大，失信造成的連鎖反應(yīng)可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)。

四、進(jìn)一步深化改革的路徑選擇

省級(jí)頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新實(shí)踐的良性互動(dòng)，是浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革得以在較短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效的關(guān)鍵。圍繞目前“標(biāo)準(zhǔn)地”改革存在的一些問(wèn)題，筆者從改革的配套機(jī)制、改革的履約監(jiān)管機(jī)制以及改革依賴(lài)的現(xiàn)代技術(shù)工具等方面提出了相應(yīng)的路徑選擇，皆在進(jìn)一步深化浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，提升企業(yè)獲得感、滿(mǎn)意度，為全國(guó)深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供浙江實(shí)踐和浙江經(jīng)驗(yàn)。

（一）落實(shí)改革配套機(jī)制，提高服務(wù)供給效率

第一，發(fā)布與“標(biāo)準(zhǔn)地”改革相配套的服務(wù)清單、負(fù)面承諾清單與監(jiān)管清單，推動(dòng)各級(jí)政府進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)，更好承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序的根本責(zé)任?！胺?wù)清單”，進(jìn)一步明確地方政府在土地出讓前應(yīng)完成的“三通一平”等基本要求；“承諾制負(fù)面清單”，明確列舉不允許簡(jiǎn)化事先資質(zhì)審查、審批的具體事項(xiàng)；“監(jiān)管清單”明確項(xiàng)目運(yùn)行后需要相關(guān)部門(mén)跟進(jìn)的具體事項(xiàng)，引導(dǎo)地方政府規(guī)范、全面履行職能。第二，改善供水、供電、供氣、通信等的審批速度與供給質(zhì)量，切實(shí)解決企業(yè)痛點(diǎn)。水、電、氣等是企業(yè)賴(lài)以開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)的基本資源要素，也是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)。所以需要嚴(yán)格落實(shí)公用事業(yè)服務(wù)審批的要求，積極優(yōu)化公共服務(wù)辦理流程。第三，推進(jìn)中介服務(wù)改革，加快培育中介機(jī)構(gòu)，建設(shè)公開(kāi)透明的中介服務(wù)市場(chǎng)。中介是企業(yè)投資項(xiàng)目審批中的重要參與主體，其服務(wù)質(zhì)量直接影響“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的成效。但是相較于政府部門(mén)服務(wù)的改善，中介服務(wù)的質(zhì)量還難以匹配“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的高要求。各地可規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確中介服務(wù)事項(xiàng)，以清單形式區(qū)分政府委托事項(xiàng)與企業(yè)委托事項(xiàng)，明確中介服務(wù)責(zé)任。

（二）完善履約監(jiān)管機(jī)制，優(yōu)化改革流程體系

當(dāng)前，地方政府保障“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的有效監(jiān)管工具較少，亟需圍繞企業(yè)投資項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)機(jī)制，完善政策工具使用體系，有效保障企業(yè)履行約定，規(guī)范企業(yè)行為。一方面，嚴(yán)格依法運(yùn)用信用評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)范運(yùn)用信用評(píng)價(jià)進(jìn)行懲戒的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立完善信用修復(fù)和異議制度。另一方面，探索從激勵(lì)到懲戒全覆蓋的政策工具體系。實(shí)際上，在勒令整改和降低社會(huì)信用評(píng)級(jí)之間，政府可用的政策工具還包括罰款、停工等多種方式。當(dāng)然，這些政策工具的引入、使用，也需要地方立法機(jī)構(gòu)的立法保障，確保政府行政行為有法可依。其實(shí)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍認(rèn)為財(cái)政扶持政策、稅收優(yōu)惠政策更能激勵(lì)、約束企業(yè)履行約定。省級(jí)部門(mén)可以嘗試將信用監(jiān)管同要素資源差別化配置結(jié)合，根據(jù)企業(yè)信用評(píng)價(jià)、履約情況建立合理的差別化稅收、財(cái)政支持政策，以及差別化公共服務(wù)供給政策。此外，在“標(biāo)準(zhǔn)地”改革后半程，應(yīng)探索建立跨部門(mén)合作監(jiān)管新方法。在竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核階段明確發(fā)改、自然資源、經(jīng)信等部門(mén)的權(quán)責(zé)，探索多部門(mén)聯(lián)合驗(yàn)收、聯(lián)合監(jiān)管新辦法，構(gòu)建無(wú)縫銜接、流暢合理的全流程監(jiān)管體系。

（三）利用現(xiàn)代技術(shù)工具，確保治理的高效性

互聯(lián)網(wǎng)作為產(chǎn)業(yè)未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施和工具，政府治理與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合也已經(jīng)成為政府改革發(fā)展的必然方向。在“標(biāo)準(zhǔn)地”改革中，現(xiàn)代技術(shù)工具的作用也不言而喻。2019年9月，浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖上線(xiàn)，但是其內(nèi)容與形式還比較單一，因而需要增強(qiáng)“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖的平臺(tái)功能。依托“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖，省級(jí)部門(mén)可實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)全省各地方發(fā)布的“標(biāo)準(zhǔn)地”指標(biāo)水平和投資項(xiàng)目的落地運(yùn)行情況，在全面、準(zhǔn)確的信息支持下建立參與式、互動(dòng)式的省級(jí)指導(dǎo)性指標(biāo)構(gòu)建機(jī)制，為地方政府設(shè)置合理標(biāo)準(zhǔn)提供有效指導(dǎo)。同時(shí)，縮短企業(yè)從備案到獲得施工許可證的所需時(shí)間仍然是絕大多數(shù)企業(yè)的迫切需求。省級(jí)政府可以升級(jí)跨部門(mén)、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)的企業(yè)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批平臺(tái)，以數(shù)字政府建設(shè)為契機(jī)打破信息孤島，建立跨部門(mén)、跨層級(jí)的信息流通與共享機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化企業(yè)辦事流程，減少企業(yè)所需提交材料數(shù)量的目標(biāo)。此外，大數(shù)據(jù)的發(fā)展也可應(yīng)用到當(dāng)前改革中來(lái)。建立“標(biāo)準(zhǔn)地”指標(biāo)體系與項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)施監(jiān)測(cè)平臺(tái)，基于動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)建立更能與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)掛鉤、充分體現(xiàn)地方發(fā)展特色的“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)體系。