張麗娟，趙麗麗

(1.贛南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000；2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；3.北京中海紀(jì)元數(shù)字技術(shù)發(fā)展股份有限公司，北京 100000)

一、議題

激活公共服務(wù)多元合作機(jī)制，并不意味著政府出讓與卸載公共服務(wù)責(zé)任，而是由政府、企業(yè)、社會(huì)力量聯(lián)合投入資源，共同行使公共權(quán)力，共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，共享利益，進(jìn)而確立一種穩(wěn)定生產(chǎn)和有效供給公共服務(wù)的機(jī)制和制度安排。以政府為主導(dǎo)、市場和社會(huì)協(xié)同參與公共服務(wù)供給的多元合作機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會(huì)化改革，協(xié)力打破公共服務(wù)供給要素自由流動(dòng)的壁壘和官僚化供給模式，改變公共服務(wù)領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，使公共服務(wù)生產(chǎn)與供給不斷適應(yīng)需求變化，從而提高公共服務(wù)效率。20世紀(jì)七八十年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始打破“公共服務(wù)供給領(lǐng)域市場失靈的必然性”看法，對公共服務(wù)私有化供給模式展開了激烈的討論，越來越多的學(xué)者旨在通過理論分析，不斷論證公共服務(wù)多元合作供給的必然性。毋庸置疑，私人部門在公共服務(wù)領(lǐng)域復(fù)制它的剛性和不回應(yīng)，對公共服務(wù)造成一定的危險(xiǎn)，容易引起社會(huì)的畸形發(fā)展。公共服務(wù)多元合作機(jī)制則不然，作為一種自動(dòng)的利益均衡機(jī)制，不僅能夠彌補(bǔ)和修復(fù)“市場失敗”，修整政府作為生產(chǎn)決策者、服務(wù)生產(chǎn)者、資金供應(yīng)者三位一體的核心角色，而且，公共服務(wù)多元合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)再次回歸公民與公民社會(huì)，促進(jìn)公共服務(wù)“政府-社會(huì)-市場”的多元協(xié)同局面的形成。十九大報(bào)告提出，推動(dòng)公共服務(wù)的“質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革”“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡”，[1]打破“政府靠自己的想象來決定，按照政府的好惡來決定供給什么”[2]的局面。實(shí)施公共服務(wù)多元合作機(jī)制，引入市場競爭和激勵(lì)手段，建構(gòu)與調(diào)適主體之間的利益均衡和協(xié)調(diào)體系，推動(dòng)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性改革和數(shù)量化改革并舉，增加公共服務(wù)分配和遞送的數(shù)量，提高公共服務(wù)配置質(zhì)量，對于解決公共服務(wù)供需有效對接、促進(jìn)公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。

二、公共服務(wù)領(lǐng)域多元合作主體互構(gòu)圖景

“互構(gòu)”來自于鄭杭生先生的“社會(huì)互構(gòu)論”，社會(huì)互構(gòu)論的核心內(nèi)容包括：第一，個(gè)人與社會(huì)、國家與社會(huì)之間的一種相互關(guān)聯(lián)性，參與主體之間是共時(shí)、共變的互構(gòu)關(guān)系。個(gè)人會(huì)聚于社會(huì)這個(gè)共同體之中，“個(gè)人因其內(nèi)在固有的對自身存在意義的尋求，在行動(dòng)中與他人結(jié)為相互依賴關(guān)系，并不斷增進(jìn)這種相互依賴關(guān)系的傾向與過程。”[3]第二，國家與社會(huì)具有二重性，在二者的縱深聯(lián)系過程中繁衍出不同行動(dòng)者，生發(fā)出多樣化互構(gòu)領(lǐng)域及同構(gòu)互生關(guān)系，譬如政府與利益群體。第三，社會(huì)發(fā)展劃分為自然社會(huì)、人為社會(huì)和新型人為社會(huì)三個(gè)時(shí)期。當(dāng)進(jìn)入到人為社會(huì)時(shí)期和新型現(xiàn)代性的發(fā)展階段，國家與社會(huì)、國家與利益群體之間既是獨(dú)立沖突，又是協(xié)調(diào)整合的互構(gòu)關(guān)系，逐漸形成了一種多元多邊契約和協(xié)議的制度性狀態(tài)。第四，不論是國家與社會(huì)的互構(gòu)關(guān)系，抑或政府與利益群體的互構(gòu)關(guān)系，均具備“多元參與、主體資格認(rèn)可、互構(gòu)資源”互構(gòu)條件，都將呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)共時(shí)、分歧沖突和同行悖逆互構(gòu)狀態(tài)。誠然，伴隨著國家與社會(huì)及利益群體的互構(gòu)場域豐富、互構(gòu)時(shí)空多維、行為路徑多樣，多元行動(dòng)主體的互構(gòu)條件、互構(gòu)結(jié)果及互構(gòu)狀態(tài)不斷地作用于具體實(shí)踐領(lǐng)域，并在其中相互“建塑”與“形構(gòu)”，形成不同的互構(gòu)結(jié)果。

公共服務(wù)成為多元主體互構(gòu)結(jié)果的具體領(lǐng)域，國家、社會(huì)、利益群體在公共服務(wù)的遞送和生產(chǎn)中的目標(biāo)與追求是一致的，彼此之間交融、相互依賴和相互需要。國家以各種方式向社會(huì)和利益群體讓渡公共服務(wù)空間，“通過市場化、契約化方式，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)與供給，并以公共服務(wù)為核心，形成政府、社會(huì)力量、服務(wù)對象及第三方共建共治合作秩序，”[4]實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多主體資源互補(bǔ)和平等協(xié)商的微觀情景的聚合。在公共服務(wù)多元合作機(jī)制中，國家、政府引導(dǎo)社會(huì)力量嵌入基層，國家、社會(huì)、利益群體的內(nèi)、外要素在行動(dòng)過程中不斷地膠著和互構(gòu)，激發(fā)并保持各自的優(yōu)勢和角色來克服沖突和排斥，以此成為公共服務(wù)多元合作機(jī)制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的不竭動(dòng)力源泉。

三、公共服務(wù)多元主體互構(gòu)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，公共服務(wù)多元合作機(jī)制還處于探索階段，政府、社會(huì)、利益群體在自主行動(dòng)中會(huì)表現(xiàn)出不同的互構(gòu)形態(tài)，出現(xiàn)協(xié)調(diào)共時(shí)、分歧沖突和同行悖逆的互構(gòu)狀態(tài)是合作機(jī)制的慣性表征，并將由此引起多元主體互構(gòu)狀態(tài)下的資格認(rèn)可形式化、資源互補(bǔ)不充分、多元參與低效化等問題。公共服務(wù)多元合作供給過程中，政府采取的路徑是“自上而下”，社會(huì)及利益群體遵照“增能賦權(quán)”“參與式吸納”的動(dòng)員軌跡。由于合作主體有不同的行動(dòng)定位要求，在互構(gòu)節(jié)點(diǎn)中的構(gòu)成、權(quán)責(zé)分擔(dān)程度也不盡一致，催生出形態(tài)多樣的實(shí)踐圖景，勢必滋生出責(zé)任與信用、財(cái)務(wù)、政策、社會(huì)等諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合作生產(chǎn)與供給效果不理想。

(一)責(zé)任與信用風(fēng)險(xiǎn)

明晰多元合作主體的權(quán)責(zé)邊界，是多元合作機(jī)制有效運(yùn)行的前提。由于缺少強(qiáng)有力的法律、法規(guī)對主體職責(zé)加以界定和約束，多元合作主體單方面為了追求一己之利而無視合同約定，踐踏合作契約，轉(zhuǎn)移和推卸本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。譬如，合作主體不按合同約定支付各項(xiàng)資金，或不按合同要求保質(zhì)保量地生產(chǎn)、交付公共產(chǎn)品等，使公共服務(wù)供給的“責(zé)任共擔(dān)”淪為“無人擔(dān)責(zé)”，給公共服務(wù)供給乃至社會(huì)帶來直接或間接的危害。在政府層面來看，行政監(jiān)督的收縮性與行政權(quán)力的擴(kuò)張性在多元合作中并存。政府作為行政監(jiān)管者，在履行監(jiān)督職能時(shí)存在部分“退場”現(xiàn)象，作為公共服務(wù)合作供給的參與者，政府的意識形態(tài)剛性，存在官僚主義傾向，干涉平等的民事主體關(guān)系，常常難以客觀、公正確定主體間的民事關(guān)系。正是受“差異性角色”的驅(qū)動(dòng)，政府的職責(zé)脫節(jié)、職責(zé)交叉及職責(zé)缺位錯(cuò)位，屢見于公共服務(wù)的多元合作過程中，導(dǎo)致其他主體對政府的信任逐漸減弱。多元合作主體互構(gòu)形態(tài)的沖突分歧不僅僅是政府單方面違約的結(jié)果，其他合作主體也可能是始作俑者。尋求公共服務(wù)資金鏈?zhǔn)嵌嘣献饕庀蜻_(dá)成的出發(fā)點(diǎn)，成為合作主體互構(gòu)關(guān)系“建塑”的重要支撐。一些合作主體為了維護(hù)一己私利，褻瀆承擔(dān)出資、融資、項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目經(jīng)營等責(zé)任，不及時(shí)出資或融資，給公共服務(wù)帶來了資金困難，最終導(dǎo)致多元合作結(jié)果背道而馳。責(zé)任與信用風(fēng)險(xiǎn)的存在，合作主體不積極承擔(dān)合作職責(zé)和履約責(zé)任，不按照法律法規(guī)的要求和契約程序踐行公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給承諾，造成公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求不達(dá)標(biāo)，多元合作達(dá)不到預(yù)期結(jié)果，多元合作關(guān)系難以為繼。

(二)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府為緩解和化解自身債務(wù)壓力，通過購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等方式與社會(huì)、利益群體合作，以實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)社會(huì)化供給和GDP穩(wěn)定增長。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于合作主體各方，既有政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也有其他參與主體的出資與融資風(fēng)險(xiǎn)?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》中提到，合作主體——政府應(yīng)將項(xiàng)目合同所約定的跨年度支出納入財(cái)政規(guī)劃，以保障政府在項(xiàng)目周期內(nèi)的履約落實(shí)。然而，在壓力型體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)受短期行為效應(yīng)的影響，急于在任期內(nèi)獲取更多社會(huì)資本以促成公共服務(wù)合作項(xiàng)目而透支任期財(cái)政預(yù)算，疏于對財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的管控，推卸公共服務(wù)項(xiàng)目合作的支出責(zé)任和還本付息責(zé)任，竭力將多元合作的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往后移。地方政府的不良財(cái)政行為，不僅導(dǎo)致多元合作服務(wù)項(xiàng)目資金鏈斷裂及政府財(cái)務(wù)壞賬，也為下屆地方政府帶來了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。與此同時(shí)，在大多數(shù)情況下，公共服務(wù)多元合作機(jī)制依然遵循“報(bào)價(jià)最低者中標(biāo)”原則，社會(huì)、利益群體企圖通過壓低標(biāo)價(jià)，擠壓中標(biāo)項(xiàng)目的獲利空間，降低自身的預(yù)期合作收益，以此獲取合作資格認(rèn)可。更有合作主體罔顧融資環(huán)境的不可預(yù)測性，擅自變更組織股權(quán)結(jié)構(gòu)，致使合作資金的現(xiàn)金流中斷，將公共服務(wù)合作主體推向了融資困境，最終，地方政府耗用大量財(cái)力收拾殘局。

(三)政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)根源于社會(huì)環(huán)境的變化，政府所制定和出臺的金融政策和行業(yè)政策發(fā)生變化給公共服務(wù)多元合作帶來風(fēng)險(xiǎn)。以金融政策為例，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響下，中央政府出于政治因素考慮調(diào)整相關(guān)外交政策，由此促使利率預(yù)期發(fā)生變化，影響到社會(huì)資本出資、融資金額及周期，這也是公共服務(wù)多元合作難以預(yù)測和應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)。除了外在政策環(huán)境影響，中央政府審時(shí)度勢，依據(jù)地方財(cái)政狀況，調(diào)整公共服務(wù)多元合作的相關(guān)政策和制度規(guī)定，也影響了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。譬如，2018年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》明確提到，“申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上”，[5]《意見》進(jìn)一步限制了地方地鐵合作項(xiàng)目的申報(bào)條件，控制了地方政府在公共交通合作項(xiàng)目上的數(shù)量，一些地方政府的合作項(xiàng)目被扼殺在搖籃中。公共服務(wù)多元合作政策性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，也可能由于政府的行政行為失當(dāng)、政府決策程序不規(guī)范引起公共服務(wù)多元合作項(xiàng)目的決策失誤，造成公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給損失。

(四)尋租風(fēng)險(xiǎn)

有合作，就存在博弈，有博弈，加之信息不對稱，就會(huì)出現(xiàn)尋租風(fēng)險(xiǎn)。在公共服務(wù)多元合作機(jī)制中，多元合作主體為了滿足彼此共同的利益訴求，確立了“委托-代理”關(guān)系，企圖通過這種“約束-激勵(lì)裝置”確保多元合作機(jī)制正常運(yùn)行。作為多元合作關(guān)系中代理人——社會(huì)參與主體，有其與生俱來的“偏利性”行為取向，一旦自身利益訴求得不到滿足，則不惜破壞“約束-激勵(lì)裝置”，單方面尋求自身利益保障的“平衡支點(diǎn)”。另外，由于公共服務(wù)供給信息披露不充分，政府作為委托者，在多元合作中擁有的權(quán)限越大則束縛力越弱，相關(guān)職能部門貪污腐敗和行賄的可能性越大。例如，地方政府利用天然的影響力，與社會(huì)資本私下合謀，采取不法手段操控公共服務(wù)合作項(xiàng)目，也將誘發(fā)多元合作眾多潛規(guī)則的出現(xiàn)?？梢?，尋租風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)不僅分散和浪費(fèi)了社會(huì)資源，增加了多元合作關(guān)系的構(gòu)建成本，而且從長遠(yuǎn)來看，“政府俘獲”破壞多元主體的“形塑”互構(gòu)關(guān)系和合作動(dòng)力，也將導(dǎo)致公共服務(wù)多元合作的道德正當(dāng)性遭到質(zhì)疑與否定。

(五)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

合作主體在公共服務(wù)多元合作中片面追求自身利益，利用壟斷提供低效服務(wù)，破壞代際公平原則和犧牲社會(huì)安全穩(wěn)定，并由此引發(fā)新的社會(huì)不公與矛盾，極易危及社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，甚至出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。當(dāng)前，公共服務(wù)多元合作機(jī)制尚且缺乏充分而有效的市場化競爭，合作主體之間存在不對等關(guān)系與競爭，誘使公共服務(wù)的同質(zhì)性供給頻繁出現(xiàn)，甚至投入質(zhì)量、過程質(zhì)量、結(jié)果質(zhì)量均不符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求。政府作為多元合作中的一員，其合作職責(zé)之一則是提供公共服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的配套。受上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的影響，地方政府調(diào)整公共服務(wù)決策，引起公共服務(wù)投入總量、質(zhì)量和效率在地域及城鄉(xiāng)之間的非均衡發(fā)展，阻礙了落后地區(qū)及鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量與效率的改進(jìn)，加劇了地方公共服務(wù)的共建共享困境。另外，地方政府著眼于當(dāng)前的業(yè)績目標(biāo)，輕視群眾的公共服務(wù)訴求，“以供給導(dǎo)向取代需求導(dǎo)向，所提供的公共服務(wù)與民眾的訴求不對稱，缺乏回應(yīng)性與有效性”，[6]降低了群眾對公共服務(wù)的滿意度，最終影響政府的行政效能和公信力。當(dāng)然，多元主體的其他合作方也可能是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索，他們?yōu)榱司鹑「哳~的合作收益，想方設(shè)法轉(zhuǎn)移和降低合作風(fēng)險(xiǎn)，譬如，通過將合作項(xiàng)目層層轉(zhuǎn)包給其他“次合作主體”，以賒購的方式將資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給相關(guān)供應(yīng)商，甚至違背契約合同，降低公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給質(zhì)量和供給數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)等，種種并行相悖的舉措將給公共服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)穩(wěn)定與安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)施公共服務(wù)多元合作機(jī)制，多元主體共同承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)與供給過程中的政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，改變了傳統(tǒng)意義上政府單一供給模式下政府獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面。政府是多元合作機(jī)制的推動(dòng)者，旨在通過多上項(xiàng)目以緩解財(cái)政不足的壓力，將多元合作服務(wù)項(xiàng)目潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他合作主體或下屆政府；社會(huì)、利益群體注重利益最大化，為了追逐自我利益極力將合作事項(xiàng)和資金運(yùn)營過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)合作區(qū)域之外。然而，正如系統(tǒng)理論所描述的那樣，雖然人們及時(shí)撲滅森林小火防止了大火的發(fā)生，卻使枯枝和樹葉大量累積，為森林大火埋下了隱患。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也是如此，潛在性、誘發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積，達(dá)到一定程度則會(huì)呈現(xiàn)放大效應(yīng)，致使未來的風(fēng)險(xiǎn)不斷地?cái)U(kuò)散，化解、防范這些風(fēng)險(xiǎn)的成本也會(huì)越來越高。

四、公共服務(wù)多元合作機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

政府吸納社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，協(xié)同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，并給予社會(huì)力量合理預(yù)期收益的機(jī)會(huì)。不可否認(rèn)，“政府運(yùn)用多元合作提供公共服務(wù)時(shí)，擔(dān)心失去權(quán)力、擔(dān)心社會(huì)資本提供公共服務(wù)有風(fēng)險(xiǎn)和不確定性、擔(dān)心合作制度不完善中推進(jìn)項(xiàng)目要承擔(dān)責(zé)任，需要消除地方政府對這些風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的擔(dān)心?！盵7]因此，如果沒有精確地預(yù)計(jì)和估算到公共服務(wù)合作主體在互構(gòu)中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，抑或未設(shè)置相關(guān)的處置程序和預(yù)防舉措，合作主體喪失激勵(lì)相容條件，多元合作機(jī)制的正常運(yùn)行遭到梗阻。

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對多元合作風(fēng)險(xiǎn)防范的研究主要集中于多風(fēng)險(xiǎn)的識別、生命周期下風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的建立、項(xiàng)目集成化的風(fēng)險(xiǎn)管理及基于風(fēng)險(xiǎn)影響因素的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理等。鑒于此，本文則通過從責(zé)任分擔(dān)、市場感應(yīng)、主體信用、評估、監(jiān)管方面建構(gòu)公共服務(wù)多元合作風(fēng)險(xiǎn)防范體系，降低公共服務(wù)供給的不確定性以減小風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，合理規(guī)避各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，保障公共服務(wù)多元互構(gòu)主體的相應(yīng)與諧變，確保多元合作的正常運(yùn)行。

(一)分擔(dān)機(jī)制：明確合作主體責(zé)任

依據(jù)法律、法規(guī)與制度，通過明確公共服務(wù)多元合作主體的權(quán)力與責(zé)任，強(qiáng)調(diào)互構(gòu)主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，不僅能夠彌補(bǔ)市場失靈與政府失靈，而且使合作主體擁有不同路徑、更多行為空間予以選擇。一般而言，權(quán)力責(zé)任承擔(dān)模式有兩種，一是將權(quán)力責(zé)任分配給較大的管轄單位或權(quán)力主體，以此擴(kuò)大責(zé)任主體的規(guī)模，構(gòu)建一種逐級負(fù)責(zé)模式；二是上級政府將某種公共服務(wù)職能委托給下級政府、社會(huì)力量或私人部門，形成委托代理模式。無論是傳統(tǒng)官僚化的層級分解方式，還是政府權(quán)力責(zé)任的對外委托與分擔(dān)，都需要不斷確立和完善合作主體的合作契約關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系及培育發(fā)展關(guān)系，使合作主體在交錯(cuò)、復(fù)雜的互構(gòu)關(guān)系中明晰各自的權(quán)力與責(zé)任。建立多元合作主體責(zé)任框架，培養(yǎng)合作主體社會(huì)契約性質(zhì)的責(zé)任意識，明確政府統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、資金鏈接和監(jiān)督評估職責(zé)及企業(yè)、社會(huì)組織的服務(wù)生產(chǎn)者角色，依此督促各合作主體依照合同約定保質(zhì)保量地生產(chǎn)與供給公共產(chǎn)品和服務(wù)。而且，將責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識作為資格認(rèn)可條件，評價(jià)參與者能否成為公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)中的成員。除此之外，將權(quán)力責(zé)任追究納入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制當(dāng)中。權(quán)利責(zé)任追究貫穿于合作項(xiàng)目全生命周期，服務(wù)接受者不僅可以直接向服務(wù)生產(chǎn)者追究短線責(zé)任，也可以先向政府追究責(zé)任，政府再依據(jù)合作契約和委托代理合同向服務(wù)生產(chǎn)者追究長線責(zé)任，以此達(dá)到公共服務(wù)的追責(zé)目標(biāo)。

(二)感應(yīng)機(jī)制：發(fā)揮市場機(jī)制倒逼效應(yīng)

不論是法國公共服務(wù)配置的合同化還是英國公共服務(wù)供給的私有化，無疑是利用市場機(jī)制發(fā)揮社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)自治張力。發(fā)揮市場機(jī)制的倒逼效應(yīng)，目的在于分離公共服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者，通過持續(xù)調(diào)節(jié)公共服務(wù)需求空間、行業(yè)準(zhǔn)入空間及主體獲利空間，鼓勵(lì)多元合作主體公平、自由進(jìn)出公共服務(wù)行業(yè)或市場，激發(fā)合作參與主體自主選擇和自由競爭，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。引入市場競爭，開拓投資思維和激發(fā)市場競爭熱情和活力，積極吸納社會(huì)力量廣泛參與其中，構(gòu)建競爭性公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，并且敏銳地感知和防范主體互構(gòu)共生環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，第一，確立公共服務(wù)的市場標(biāo)準(zhǔn)與要求，向主體開放公共服務(wù)多元合作的資格條件、合作方式和融資形式，為多元合作主體的進(jìn)入創(chuàng)造條件。第二，在合作主體“形塑”過程中，綜合考察與衡量多元主體的服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)信譽(yù)、組織業(yè)績等，通過市場競爭有效地避免合作主體之間由于信息不對稱帶來的尋租風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，市場機(jī)制的作用還體現(xiàn)在落實(shí)市場契約精神和對話協(xié)商方式上。鼓勵(lì)多元合作主體共同研究、制訂公共服務(wù)供給的最佳合作方案并達(dá)成合意，約定合作關(guān)系中的風(fēng)險(xiǎn)范圍和風(fēng)險(xiǎn)程度。除此外，在充分考慮各方利益分享基礎(chǔ)上，建立合理的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，也有助于防范和化解因受益矛盾帶來的公共服務(wù)合作供給的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)評估機(jī)制：落實(shí)第三方評估

公共服務(wù)多元合作供給中的風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)應(yīng)雙管齊下，不僅要明確合作主體內(nèi)部權(quán)責(zé)，還應(yīng)優(yōu)化外部問責(zé)體系，推動(dòng)合作主體的內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部問責(zé)。在外部問責(zé)體系中，除了行政報(bào)告、信息公開與披露對合作主體的約束外，還要引入并深化落實(shí)獨(dú)立第三方的績效測量與評估，對公共服務(wù)合作主體實(shí)施過程化和動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，檢驗(yàn)多元合作的行為結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)，從而保證多元合作評價(jià)的公平和公正。具體而言，第一，在秉承獨(dú)立性與客觀性原則下，明確第三方評估的組成主體，包括政府、社會(huì)組織、行業(yè)督導(dǎo)、企業(yè)、服務(wù)對象等主體。第二，第三方依照公共服務(wù)多元合作項(xiàng)目的具體內(nèi)容，借鑒風(fēng)險(xiǎn)層級與類別歸納法，歸整出影響合作項(xiàng)目的各類風(fēng)險(xiǎn)因素，包括政府層面、社會(huì)層面及項(xiàng)目層面，依次對其二級層次因素進(jìn)行鑒定與匯總，由此構(gòu)建服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系。第三，參照多元合作主體契約中的物有所值評價(jià)與財(cái)政能力論證信息，利用專業(yè)化的理論和方法對公共服務(wù)招投標(biāo)環(huán)節(jié)、服務(wù)初期的標(biāo)準(zhǔn)與程序、服務(wù)中期的資金使用效果及服務(wù)后期的滿意度等進(jìn)行評估，全面、客觀分析合作項(xiàng)目的生成環(huán)節(jié)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的概率，并將各類風(fēng)險(xiǎn)影響程度、發(fā)生概率、風(fēng)險(xiǎn)因素影響等評估結(jié)果及時(shí)告知合作各方。發(fā)揮第三方評估在多元合作供給機(jī)制中的制衡性和過濾性功能，有利于保證評估結(jié)論的權(quán)威性及多元合作供給的透明度，使之成為公共服務(wù)多元合作供給風(fēng)險(xiǎn)防范體系中的一種制度性要求。

(四)信用機(jī)制：推進(jìn)自律與誠信去赤字化

自律與誠信是多元合作供給機(jī)制的內(nèi)在約束和保障。參與主體彼此的信任程度，直接影響多元主體的合作意愿及合作實(shí)現(xiàn)，若不遵守誠信、平等、責(zé)任原則，合作關(guān)系也將難以維系?！岸嘣黧w的責(zé)任意識的培養(yǎng)和增進(jìn)，可以重建多元主體間新的權(quán)責(zé)體系，增進(jìn)彼此的依賴關(guān)系”，[8-11]輔之以行規(guī)行約、公益及社會(huì)監(jiān)督途徑，不斷培育與發(fā)展健康的公共服務(wù)組織業(yè)態(tài)。增強(qiáng)合作主體自律和政府誠信約束力，對于防范多元合作機(jī)制潛在風(fēng)險(xiǎn)及遏制其誘發(fā)因素也是必不可少的重要舉措。第一，優(yōu)化公共服務(wù)行業(yè)自律環(huán)境。制訂行業(yè)規(guī)范，普及行業(yè)知識，依照公共服務(wù)相關(guān)行業(yè)內(nèi)部的參照標(biāo)準(zhǔn)，定期對行業(yè)成員的公信力進(jìn)行調(diào)查與評估，并將結(jié)果定期公布在行業(yè)誠信信息平臺，以此構(gòu)建“以行業(yè)規(guī)范促自律，以自律提高合作主體的合法性和公信力，實(shí)現(xiàn)自身的規(guī)范化發(fā)展”的行業(yè)自矯正機(jī)制。第二，衍生合作主體內(nèi)部自律機(jī)制。優(yōu)化權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)制衡的合作主體法人治理結(jié)構(gòu)，完善多元主體的議事、人事、財(cái)務(wù)等規(guī)范性制度，健全考核、獎(jiǎng)懲與競爭機(jī)制，優(yōu)化資金去向與使用效果的內(nèi)部監(jiān)察體系，充分保障企業(yè)、社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制的規(guī)范性。第三，政府誠信去赤字化。政府主觀上缺乏契約精神和客觀上的行政更迭和政策變化，容易引發(fā)多元合作機(jī)制的政策風(fēng)險(xiǎn)，造成公共服務(wù)合作項(xiàng)目的不連貫和多元合作關(guān)系的中斷。為此，建立健全守信踐諾、責(zé)任回溯機(jī)制，依據(jù)各級政府權(quán)責(zé)清單準(zhǔn)確記錄并客觀評價(jià)政府的履約情況，加大對政府失責(zé)、失信行為的責(zé)任追究，懲戒到人，不僅有助于防范政府誠信赤字滋生合作信用風(fēng)險(xiǎn)，而且有效地避免了由此衍生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失乃至政治信任危機(jī)。

(五)監(jiān)管機(jī)制：構(gòu)建良善監(jiān)管體系

在公共服務(wù)多元合作整個(gè)生命周期里制定公共服務(wù)多元合作的保障性法律、法規(guī)、制度，將公共服務(wù)效能監(jiān)察工作納入法制化、日?；蛣?dòng)態(tài)化管理軌道，做到行業(yè)自律和政府監(jiān)管共存、線上與線下監(jiān)管同步，從行為監(jiān)管覆蓋到信息監(jiān)管，構(gòu)建公共服務(wù)多元合作良善監(jiān)管體系。根據(jù)公眾對公共服務(wù)種類和層級的需求情況，依照地方現(xiàn)有公共服務(wù)能力及量化標(biāo)準(zhǔn)，制定公共服務(wù)下線標(biāo)準(zhǔn)，確立保障性和發(fā)展性公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量保障認(rèn)證，才能有效地規(guī)避因政治時(shí)間即選舉周期與環(huán)境變化步調(diào)不一致帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。此外，持續(xù)完善公共服務(wù)相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)與收集工作，依托政府層級之間、府際之間的公共服務(wù)信息共享平臺，建立跨區(qū)域的數(shù)字化與移動(dòng)化的公共服務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)。正是由于公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)別于單一主體的個(gè)體化和自主性，打破原有嚴(yán)格的科層等級鏈的限制，有效地防止合作主體的信息不對稱和信息不完全，推進(jìn)合作主體的同構(gòu)互生、相互依賴的動(dòng)態(tài)鏈接。構(gòu)建良善監(jiān)管體系，推動(dòng)公共服務(wù)線上與線下同步監(jiān)控及其動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測，增強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)管的透明度和有效度，保障監(jiān)管機(jī)制落到實(shí)處，將質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在合作主體之間分散和稀釋，才能確保公共服務(wù)多元合作的安全和可靠。

五、結(jié)語

公共服務(wù)多元合作是政府和社會(huì)的互動(dòng)場域，政府代表的是權(quán)威的、集中的、組織化的系統(tǒng)，社會(huì)代表的是分散的、個(gè)體的、競爭的領(lǐng)域，不管是從政府話語還是社會(huì)話語來看，國家與社會(huì)無不追求效率最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)。效率最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化是國家和社會(huì)的一致性目標(biāo)，更是二者達(dá)成合作的利益前提。然而，政府與社會(huì)力量互動(dòng)關(guān)系是同構(gòu)互變而非一成不變的，會(huì)因公共服務(wù)領(lǐng)域不同的情景而出現(xiàn)各異的實(shí)踐動(dòng)態(tài)。在多元合作的實(shí)踐動(dòng)態(tài)中，多元主體會(huì)表現(xiàn)出不同的實(shí)體關(guān)系和互構(gòu)狀態(tài)，勢必面臨互動(dòng)關(guān)系帶來的負(fù)面效應(yīng)及由此滋生的各類風(fēng)險(xiǎn)。客觀審視和體悟公共服務(wù)領(lǐng)域中國家與社會(huì)互動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)及現(xiàn)實(shí)困境，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范體系，穩(wěn)固公共服務(wù)領(lǐng)域的多元合作關(guān)系。從公共服務(wù)合作領(lǐng)域中窺探合作主體及其互動(dòng)關(guān)系，其實(shí)也是形塑協(xié)同主體在國家治理體系中的互構(gòu)關(guān)系，是在發(fā)揮治理主體的協(xié)同效應(yīng)的同時(shí)，為社會(huì)參與開拓生長和生存空間提供了重要途徑。