周燕,林仕浩

(廣州大學(xué) 教育學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

0～3歲嬰幼兒保教事業(yè)與社會的變革和發(fā)展緊緊聯(lián)系在一起，保教政策的演變與嬰幼兒的成長狀況是社會變遷的縮影。隨著“全面二孩”政策的實施，新生人口的增加對托育服務(wù)提出了新挑戰(zhàn)。近年來，家庭教養(yǎng)職能持續(xù)受限、弱化，3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，服務(wù)質(zhì)量無保障，成為了許多家庭面臨的困境。與此同時，黨和政府已將“托育”視為重要的民生議題，關(guān)注0～3歲嬰幼兒保教存在的一系列問題，并采取措施，制定政策，穩(wěn)步推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)/托育服務(wù)體系的建構(gòu)。

政策的表達(dá)方式主要包括法律、法規(guī)、規(guī)范、條例、決定、通知、管理辦法、指導(dǎo)意見等。嬰幼兒保教政策是嬰幼兒保教事業(yè)健康發(fā)展的保障，本文結(jié)合歷史分期和嬰幼兒保教事業(yè)自身發(fā)展特點，對新中國成立以來0～3歲嬰幼兒保教政策進(jìn)行梳理，以期為當(dāng)前嬰幼兒照護(hù)/托育服務(wù)體系的建構(gòu)提供歷史借鑒。

一、嬰幼兒保教政策的確立與變遷(1949—1976年)

新中國成立至“文革”前的這段時期是我國各方面建設(shè)包括法制建設(shè)的初始階段，帶有“社會主義”性質(zhì)的學(xué)前教育體系仍在探索與初步建構(gòu)。作為學(xué)前教育體系的一部分，嬰幼兒保教事業(yè)相關(guān)政策相繼發(fā)布，但專門性的政策比較欠缺，而“文革”時期出現(xiàn)了保教政策的斷層。

(一)嬰幼兒保教政策的確立(1949—1957年)

1949年11月，中華人民共和國教育部正式成立并運作，幼兒教育處設(shè)立為初等教育司的下屬單位；3年后，幼兒教育處由原來的下屬單位提升為教育部的直屬單位，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)與管理全國幼兒教育事業(yè)的職能。

1951年初，教育部、全國婦聯(lián)等單位根據(jù)政務(wù)院、教育部的有關(guān)《條例》與《指示》，對由外國設(shè)立并保留的育嬰堂、孤兒院、慈幼院等慈善機構(gòu)開展接收與規(guī)劃工作[1]。1952年3月，中央人民政府頒發(fā)試行《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》，以法規(guī)形式進(jìn)一步確立了幼兒教育方針，明確幼兒教育的雙重任務(wù)是“根據(jù)新民主主義教育方針教養(yǎng)幼兒，使他們在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育；同時減輕母親在幼兒方面的負(fù)擔(dān)，以便母親有時間精力參加政治生活、生產(chǎn)勞動、文化教育活動等”[2]。1956年2月，教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，對“又多、又快、又好、又省”的發(fā)展方針、托兒所與幼兒園的兒童年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)(即托兒所接收3周歲以下的兒童，幼兒園接收3～6周歲的兒童)、托兒所和幼兒園分別由衛(wèi)生部和教育部領(lǐng)導(dǎo)與管理、幼教師資的培養(yǎng)作了明確的規(guī)定。當(dāng)時托兒所的主辦機構(gòu)主要是廠礦等企業(yè)的工會組織，托兒所對工人而言帶有社會福利性質(zhì)。1956年3月，教育部、教育工會等部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于中、小學(xué)、師范學(xué)校的托兒所工作的指示》，文件強調(diào)“要在教育工會組織的引導(dǎo)、協(xié)助下，依靠群眾力量，興辦各類型托兒所”，加強和完善了學(xué)校托兒所的領(lǐng)導(dǎo)與管理。

1949—1957年，0～3歲嬰幼兒保教政策見于開展托兒所幼兒園工作的文件中，具體的保教內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)亦未豐富與細(xì)化。在“教育為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的總方針指導(dǎo)下，農(nóng)忙托兒所和工礦托兒所發(fā)展最快，承擔(dān)著雙重任務(wù)的幼兒教育頗具該時期的時代特征與色彩。

(二)嬰幼兒保教政策的“躍進(jìn)”與調(diào)整(1958—1965年)

1958年，國內(nèi)社會主義改造基本完成,“大躍進(jìn)”運動接踵而至。

1958年9月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》頒發(fā)，提到“要讓大多數(shù)學(xué)齡前兒童能夠入托兒所幼兒園，全國范圍應(yīng)在三到五年的時間內(nèi)基本完成這一任務(wù)”。同年12月，《關(guān)于人民公社若干問題的決議》頒發(fā)，對公社導(dǎo)向的托育工作作出指示，提及“公社要大力辦好托兒所幼兒園，使每位孩子比在家里生活得好，教育得好”。在此政策背景下，全國幼兒園數(shù)量從1957年的1．6萬處，猛增至1958年的69萬處，1960年又增至78萬處[1]?！败S進(jìn)”浪潮掀至了學(xué)前教育領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為，所頒布的政策多強調(diào)高目標(biāo)，忽視經(jīng)濟現(xiàn)狀，違背了教育發(fā)展規(guī)律，眾多托兒所幼兒園難以為繼，學(xué)前教育質(zhì)量下降。

1961年，受中央“調(diào)整、鞏固、充實、提高”方針指引，學(xué)前教育政策隨之調(diào)整，根據(jù)經(jīng)濟、師資等實際情況對托兒所幼兒園進(jìn)行保留、充實、撤銷等調(diào)整，學(xué)前教育的規(guī)模得到合理控制，逐步恢復(fù)了正常發(fā)展。

(三)嬰幼兒保教政策的斷層(1966—1976年)

文化大革命導(dǎo)致了教育事業(yè)的動亂，損失嚴(yán)重。國家在此十年間沒有出臺學(xué)前教育政策，出現(xiàn)政策斷層。

二、嬰幼兒保教政策的重建與變革(1977—2005年)

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，我國進(jìn)入中國特色社會主義建設(shè)時期，幼教事業(yè)隨之步入了新的發(fā)展階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立及新世紀(jì)的到來，嬰幼兒保教政策開始了新一輪的變革。

(一)嬰幼兒保教政策的重建(1977—1995年)

黨的十一屆三中全會召開以后，全國面臨撥亂反正、改革開放的新局面，幼兒教育在此背景下開始了重建與新的探索。

1978年，教育部在普通教育司設(shè)立幼教特教處，經(jīng)歷“文革”動亂后，幼教事業(yè)又有了專門的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。同年7月，在中央教育科學(xué)研究所重建之際，我國首個國家級幼兒教育科研機構(gòu)——“幼兒教育研究室”得以設(shè)立。

1979年6月，五屆全國人大二次會議《政府工作報告》將發(fā)展學(xué)前教育提上議程，報告強調(diào)：“必須充分重視發(fā)展托兒所與幼兒園，加強幼兒教育?！痹诖酥甘鞠拢?月，教育部、衛(wèi)生部、國家勞動總局、全國婦聯(lián)等單位在京召開全國托幼工作會議，成立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，進(jìn)一步討論落實該階段托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)與分工、經(jīng)費投入和保教從業(yè)人員的薪資待遇，恢復(fù)、整頓、發(fā)展各類托幼組織機構(gòu)及保教隊伍建設(shè)等問題。并在隨即發(fā)文的《全國托幼工作會議紀(jì)要》中強調(diào)：“做好嬰幼兒的保健與教育工作，培養(yǎng)身體健壯、品德優(yōu)良、智力發(fā)達(dá)的下一代，是事關(guān)國家和民族前途的根本大計，各級黨委和各級政府務(wù)必發(fā)揮職能、加強工作，關(guān)心重視托幼事業(yè)的發(fā)展”，“農(nóng)村要加快發(fā)展農(nóng)忙托幼組織及服務(wù)，有條件的社隊?wèi)?yīng)組織舉辦常年性的托兒所、幼兒園，要推廣普及有關(guān)嬰幼兒衛(wèi)生保健和教育的知識，提高目前的保教專業(yè)水平”。這起到了加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、撥亂反正的作用。

1980年以前，按照1956年頒布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》相關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生部與教育部對托兒所與幼兒園實行分管。盡管托兒所和幼兒園的稱呼與管理有了明確的規(guī)定，但在政策法規(guī)的落實過程中，教育政策明顯偏向于幼兒園教育，對3歲前的托兒所教育缺乏針對性的政策、規(guī)范[3]。直至1980年11月，衛(wèi)生部頒布了《城市托兒所工作條例(試行草案)》，以政策文本形式闡明了托兒所的性質(zhì)，確定了托兒所制度。文件指出，托兒所是3歲以下嬰幼兒集體保教的組織機構(gòu)，務(wù)必貫徹以保為主、保教并重的方針。1981年6月，衛(wèi)生部印發(fā)《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》，根據(jù)3歲前兒童的生理及心理發(fā)展特點，明確托兒所教養(yǎng)工作的內(nèi)容和任務(wù)。1985年12月，衛(wèi)生部頒布《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》，詳細(xì)規(guī)定了托幼機構(gòu)的各項衛(wèi)生保健工作。

1987年9月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國家教委會共同印發(fā)《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》。10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工請示的通知》，文件提到：幼兒教育事業(yè)必須堅持政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，除地方政府舉辦幼兒園以外，主要依靠部門、單位和集體、個人等主體力量發(fā)展幼教事業(yè)，要求貫徹“地方負(fù)責(zé)，分級管理”和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則。1988年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委、國家計委等部門《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》。1992年2月，國務(wù)院頒發(fā)《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，文件規(guī)劃了當(dāng)時我國兒童生存、保護(hù)與發(fā)展的主要目標(biāo)、措施、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)測等內(nèi)容。1994年10月，全國人大表決通過《中華人民共和國母嬰保健法》。12月，衛(wèi)生部、國家教委頒發(fā)《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，詳細(xì)列明了對托兒所的保健設(shè)備、保健人員和保健內(nèi)容的要求。

1977—1995年，黨和政府加強領(lǐng)導(dǎo)、厘清職責(zé)，根據(jù)現(xiàn)實情況及未來要求，制定與落實政策，學(xué)前教育發(fā)展日漸規(guī)范，城市與農(nóng)村幼兒教育工作迎來新局面。在社會經(jīng)濟的發(fā)展和政策的推動下，各級政府、企事業(yè)單位和街道社區(qū)舉辦托幼機構(gòu)的積極性得到充分調(diào)動，依靠集體的力量建立托育服務(wù)體系。嬰幼兒保教工作穩(wěn)步開展，0～3歲嬰幼兒的安全健康、教育得到有效保障。

(二)嬰幼兒保教政策的變革(1996—2005年)

1992年，黨的十四大報告正式確定我國經(jīng)濟體制改革的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會發(fā)出《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體規(guī)劃作出指示。隨著企事業(yè)單位社會職能的剝離、弱化，集體經(jīng)濟的萎縮，企事業(yè)單位和集體主辦的托兒所與幼兒園大幅減少。從1997年開始，國有企業(yè)改革是經(jīng)濟體制改革的重點，也是政府工作的突出任務(wù)，政府提出：應(yīng)將國有企業(yè)改革、改組與加強企業(yè)經(jīng)營管理聯(lián)系起來，采取針對性、有效性措施，搞好大的，放活小的，抓好國有企業(yè)減員提質(zhì)，促進(jìn)兼并，規(guī)范破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作。國有企業(yè)改革步入深水區(qū)，企業(yè)開始大規(guī)模分離托兒所幼兒園等社會性職能[4]。由教育部的統(tǒng)計文獻(xiàn)可知，1996年至2005年，教育部門辦園、其他部門辦園和集體辦園數(shù)量大大減少，其中集體辦園降幅達(dá)到70%以上；同時，民辦園則被注入了新活力，數(shù)量逐年遞增。從城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村幼兒園的數(shù)量來看，農(nóng)村幼兒園減少的幅度最大。已有的托育服務(wù)體系呈解構(gòu)趨勢。在此背景下，嬰幼兒保教政策變革，符合市場經(jīng)濟改革的總基調(diào)。1999年6月，中共中央、國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，文件強調(diào)“加快推進(jìn)與發(fā)展以社區(qū)為依托、公辦與民辦相結(jié)合的幼兒教育”。2003年，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對幼兒教育改革與發(fā)展的目標(biāo)、管理制度、事業(yè)發(fā)展等方面作出指示，提出今后5年幼教改革的總目標(biāo)是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”，但未精準(zhǔn)提及0～3歲托兒所這一主體。

1997年7月，國家教委頒發(fā)了《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實施意見》。1998年12月，教育部制定施行《面向2l世紀(jì)教育振興行動計劃》，提出“實施素質(zhì)教育，從幼兒階段開始抓起，要增強幼兒體質(zhì)、啟迪和開發(fā)幼兒智力、培養(yǎng)幼兒良好的生活習(xí)慣與求知欲望”。2001年5月，國務(wù)院頒發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》，文件闡述了兒童與健康、法律保護(hù)、環(huán)境等方面的規(guī)劃，提出2001—2010年促進(jìn)兒童成長發(fā)展的具體目標(biāo)和措施。到2003年，《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提及的“為0～6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務(wù)”“全面提高0～6歲兒童家長及看護(hù)人員的科學(xué)育兒能力”等指導(dǎo)意見，提高了幼兒教育質(zhì)量。

整體而言，1977—2005年這個時期恰逢社會轉(zhuǎn)型與深化改革，學(xué)前教育事業(yè)在曲折中取得一定發(fā)展[5]。企事業(yè)單位的社會福利制度日漸消解，政府和單位大幅削減了關(guān)于生育和家庭照料方面的人財物投入，大多數(shù)企業(yè)迫于利潤壓力停止提供托幼服務(wù)，已有的托育服務(wù)體系受到強烈沖擊。另一方面，系列鼓勵與引導(dǎo)的政策，也為21世紀(jì)嬰幼兒保教事業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。

三、嬰幼兒保教政策的調(diào)整與發(fā)展(2006年至今)

這一時期，社會經(jīng)濟文化高速發(fā)展，生活模式發(fā)生了巨變，0～3歲嬰幼兒保教的供需矛盾愈發(fā)激烈，嬰幼兒保教政策一度滯后。在此背景下，黨和政府日漸重視0～3歲嬰幼兒保教存在的一系列問題，將“托育”視為重要的民生議題，頒布了相關(guān)的政策，嬰幼兒保教政策得以調(diào)整與發(fā)展。

(一)嬰幼兒保教現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)，國家發(fā)展迎來新局面，社會經(jīng)濟文化高速發(fā)展。隨著早教行業(yè)分工精細(xì)化和家庭職能弱化，人們生活模式，特別是嬰幼兒養(yǎng)育模式發(fā)生了巨變，一方面對0～3歲嬰幼兒保教量與質(zhì)的需求越來越高；另一方面，眾多父母無暇或無能力為孩子提供高質(zhì)量的保教。因此，對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的提供、0～3歲托育服務(wù)體系的建立，呼聲愈發(fā)增大。2016年上半年，原國家衛(wèi)計委和中國人口發(fā)展與研究中心在北京、上海、廣州、沈陽等十個城市展開調(diào)查，旨在了解3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)現(xiàn)狀及需求情況，結(jié)果顯示，超過1/3的受訪對象明確表示有此需求，嬰幼兒家長對托育服務(wù)的需求強烈。2017年中國人民大學(xué)與國務(wù)院婦兒工委聯(lián)合進(jìn)行的四省市托育服務(wù)調(diào)查顯示，48%的受訪者有托育服務(wù)需求。

但我國嬰幼兒保教現(xiàn)狀仍不樂觀。當(dāng)前我國0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量無保障、效能低下，已成為眾多家庭尤其是年輕女性面臨的主要難題[6]。原國家衛(wèi)計委與中國人口發(fā)展與研究中心的“十城市調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒無人照顧、得不到專業(yè)養(yǎng)護(hù)是家長不考慮二孩、無法就業(yè)的主要原因，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需矛盾突出。我國托育服務(wù)發(fā)展仍存在許多問題：一是公辦托育服務(wù)完全萎縮，各地公辦幼兒園基本不招收3歲以下孩子，0～3歲嬰幼兒照護(hù)在現(xiàn)有托育服務(wù)體系中難以得到覆蓋與保障。二是非正規(guī)托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，國家層面缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的托育服務(wù)法律法規(guī)及專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，托育機構(gòu)在師資人才、衛(wèi)生安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都亟待規(guī)范。三是保姆托育和承擔(dān)部分托育服務(wù)職能的早教機構(gòu)收費昂貴，超出一般家庭的承受能力，加重了家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和時間成本[7]。

(二)嬰幼兒保教政策的調(diào)整與發(fā)展

2010年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，在普及學(xué)前教育的總目標(biāo)下，對學(xué)前教育發(fā)展作出了10年規(guī)劃。同年，國務(wù)院頒發(fā)重要文件《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國十條)，要求做好政府管理、財政支持、體制改革、師資培養(yǎng)工作，保證學(xué)前教育2010—2020年發(fā)展任務(wù)的順利完成[8]。按照要求，從2011年開始，全國范圍內(nèi)普遍開展了“學(xué)前教育三年行動計劃”，教育部分別于2011、2014、2017年發(fā)布《關(guān)于實施學(xué)前教育三年行動計劃的意見》。2012年，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展0～3 歲嬰幼兒早期教育試點工作有關(guān)事項的通知》，探索發(fā)展0～3歲嬰幼兒早期教育的模式和經(jīng)驗。國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會分別于2012、2015年發(fā)布《家庭育嬰服務(wù)基本要求》和《家政服務(wù)母嬰生活護(hù)理服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》，對家庭嬰幼兒養(yǎng)護(hù)服務(wù)、母嬰生活護(hù)理服務(wù)質(zhì)量提出了標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。上述政策的制定及實施對促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，但對0～3歲嬰幼兒保教的關(guān)注仍然不足，隨著家長對托育的需求增大，逐漸暴露出政策滯后的問題。

2017年10月，黨的十九大召開。十九大報告強調(diào)辦好人民滿意的教育，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，應(yīng)在“幼有所育”上取得新進(jìn)展。“幼有所育”是一項重大的民生議題，也是擺在政府和社會各界面前的重大課題[9]。同時，“二孩政策”不斷推進(jìn)，國家統(tǒng)計局人口司司長李希如指出：“全面兩孩”政策實施以來，在2016年、2017年得到集中釋放，雖然2018年政策釋放效應(yīng)有所減弱，但仍高于二孩政策實施前的水平，二孩生育呈現(xiàn)平穩(wěn)趨勢[10]，托育供需矛盾缺口進(jìn)一步增大。在此背景下，“幼有所育”、0～3歲嬰幼兒保教得到空前的重視。

2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出“要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2018年，全國首個有關(guān)幼兒托育工作的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)誕生，上海市政府頒布《關(guān)于促進(jìn)和加強本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)多方參與、強化監(jiān)管的重要性。2018年11月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、進(jìn)一步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系、更好實現(xiàn)“幼有所育”，提出指導(dǎo)意見。2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提到，全面二孩政策實施后家庭結(jié)構(gòu)有了新變化，嬰幼兒照護(hù)事業(yè)關(guān)系到千家萬戶，要加快發(fā)展多形式、多種類的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，鼓勵社會力量興辦托育服務(wù)機構(gòu)，加強兒童安全與健康保障[11]。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)重要文件——《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，從總體要求、主要任務(wù)、保障措施、組織實施四大方面提出規(guī)劃與指引，進(jìn)一步明確了促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)事業(yè)發(fā)展的部門職責(zé)、分工與合作?！兑庖姟分赋觯?020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立，照護(hù)服務(wù)水平有所提升；到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多主體、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，照護(hù)服務(wù)水平顯著提升[12]。2019年5月29日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署進(jìn)一步促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的措施，決定對托幼、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)加大稅費優(yōu)惠政策支持[13]，促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴容，分擔(dān)家庭職能。2019年10月，國家衛(wèi)生健康委頒布實施《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范(試行)》，促進(jìn)了托育服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展。

四、我國嬰幼兒保教政策發(fā)展的特點

(一)從鮮有關(guān)注到重視0～3歲嬰幼兒保教

縱觀新中國成立至21世紀(jì)的0～3歲嬰幼兒保教政策，除《關(guān)于中、小學(xué)、師范學(xué)校的托兒所工作的指示》《城市托兒所工作條例(試行草案)》《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》《中華人民共和國母嬰保健法》等個別文件，鮮見專門針對0～3歲嬰幼兒保教的政策。21世紀(jì)以來，政府制定與出臺了《關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點工作有關(guān)事項的通知》《家庭育嬰服務(wù)基本要求》等政策，促進(jìn)了嬰幼兒保教事業(yè)的發(fā)展。特別是隨著黨的十九大提出“幼有所育”，“全面二孩政策”進(jìn)入集中釋放期，托育供需矛盾缺口進(jìn)一步增大，0～3歲嬰幼兒保教得到空前的重視。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見》，明確指出要針對社會發(fā)展的新形勢、新需求，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展，建立健全政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系。

(二)從社會本位價值取向逐漸轉(zhuǎn)向“以兒童為本”

我國嬰幼兒保教政策的制定與實施帶有濃厚的社會本位價值取向。從政策的功能來看，新中國成立后農(nóng)忙托兒所和工礦托兒所發(fā)展最快，學(xué)校等單位也紛紛設(shè)置托兒所，托育帶有明顯的讓父母投入生產(chǎn)工作、解放勞動力的社會功能。從政策的內(nèi)容來看，我國20世紀(jì)五六十年代提出“教育為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”，教育的工具色彩與集體主義色彩較濃，這體現(xiàn)出我國的教育傳統(tǒng)之一，即注重教育為社會政治經(jīng)濟服務(wù)。學(xué)前教育也是如此?！爱?dāng)時更多強調(diào)的是教育的外在價值，強調(diào)教育的改革與發(fā)展如何適應(yīng)社會的要求及為社會服務(wù)，帶有把兒童培養(yǎng)成為為社會服務(wù)的‘人力’的傾向”[14]。改革開放后，政策話語逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩崿F(xiàn)兒童的整體發(fā)展、提高受教育者的綜合素質(zhì)”。學(xué)前教育從由外部向兒童輸入知識，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢和癁橹黧w，促進(jìn)兒童的全面發(fā)展，兒童地位空前提高，“以人為本”的價值取向逐漸得到展現(xiàn)與詮釋。

(三)從“保教分離、重保輕教”逐漸走向“保教并重”

新中國成立后一段時間，嬰幼兒保教政策“保教分離、重保輕教”的傾向明顯。從管理體制看，我國長期以來對早教機構(gòu)采取分管體制，由教育部領(lǐng)導(dǎo)幼兒園，由衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)托兒所，但在政策法規(guī)的落實過程中，教育政策明顯偏向于幼兒園教育，對3歲前的托兒所教育缺乏針對性的政策規(guī)范，不利于嬰幼兒發(fā)展內(nèi)容的整合、托兒所工作的開展。從政策功能看，新中國成立之初面對百廢待興的局面，幼兒教育承擔(dān)“減輕母親在幼兒方面的負(fù)擔(dān)，讓母親有時間精力參加政治生活、生產(chǎn)勞動、文化教育活動等”的任務(wù)，托兒所的主要目的是保育兒童。

改革開放后，嬰幼兒保教得以重新定位，1979年《全國托幼工作會議紀(jì)要》提出“加強對嬰幼兒的保健和教育工作”，1981年《城市托兒所工作條例(試行草案)》強調(diào)，托兒所承擔(dān)著3歲前兒童集體保教的任務(wù)，必須貫徹實行“以保為主、保教并重”的方針。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，提出“安全健康，科學(xué)規(guī)范”的基本原則，強調(diào)遵循0～3歲嬰幼兒生長與發(fā)展的特點和規(guī)律，保教并重，尊重嬰幼兒個體，支持與促進(jìn)其在身體發(fā)育、動作技能、語言、認(rèn)知、情感與社會性等方面的發(fā)展。嬰幼兒照護(hù)的“保教并重”理念愈發(fā)得以重視與體現(xiàn)，但距離全面貫徹落實還有一段路要走。

五、結(jié)語

目前我國0～3歲嬰幼兒保教政策仍不完善，存在不少問題。如缺少對0～3歲弱勢兒童早期教育的政策關(guān)懷，缺少0～3歲嬰幼兒個性化發(fā)展的相關(guān)研究與描述，在師資的標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)方面表述模糊，專門人員的職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)體系有待建構(gòu)，中央與地方政府政策的銜接度待提高，政策落實的效率低,農(nóng)村托育服務(wù)體系的政策支持滯后，教育公平問題亟待關(guān)注。另外，嬰幼兒保教是教育事業(yè)的組成部分，而非僅是一種“服務(wù)”，如何處理好政府職能與市場關(guān)系的議題應(yīng)被提上日程。已有公辦園轉(zhuǎn)企帶來的潛在威脅作為前車之鑒[15]，0～3歲嬰幼兒保教事業(yè)如何發(fā)揮“專業(yè)引領(lǐng)”作用，避免“生存性順應(yīng)”；如何保證其福利性，避免生產(chǎn)性與去教育性，應(yīng)成為今后政策制定的思考方向；如何更好解決上述問題，推動“發(fā)展型”學(xué)前教育政策[16]，“發(fā)展型”0～3歲嬰幼兒保教政策的出臺，也是研究者需關(guān)注的重點。