(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

一、問題的提出

“社會(huì)問責(zé)”是一種依靠公民和社會(huì)組織的參與來推動(dòng)實(shí)施的問責(zé)形式[1]。作為一種約束政府權(quán)力、提升治理績效、維護(hù)公民權(quán)利的有效方法，社會(huì)問責(zé)已經(jīng)在世界各國普遍興起[2]。在這一研究領(lǐng)域中，公民如何成功地對(duì)政府實(shí)施問責(zé)行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)問責(zé)訴求，一直是重點(diǎn)關(guān)注的問題?，F(xiàn)有研究大多從國家制度結(jié)構(gòu)和公民社會(huì)兩種路徑展開討論。前者強(qiáng)調(diào)國家的政治制度及其能力[3]、分權(quán)結(jié)構(gòu)[4]、法律法規(guī)[5]、政治精英和領(lǐng)導(dǎo)人[6] [7]等因素對(duì)社會(huì)問責(zé)發(fā)展和公民問責(zé)行動(dòng)有著重要影響。后者則從社會(huì)層面的因素入手，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)育程度[8]、社會(huì)資本的強(qiáng)弱和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建[9] [10]是影響社會(huì)問責(zé)行動(dòng)成功的關(guān)鍵。雖然這兩種途徑都對(duì)社會(huì)問責(zé)的成功條件做出了有效解釋，但都未能關(guān)注到行動(dòng)主體本身。作為具有能動(dòng)性的社會(huì)問責(zé)主體，公民如何行動(dòng)，有何策略，依靠什么來實(shí)現(xiàn)自己的問責(zé)目標(biāo)，現(xiàn)有的制度環(huán)境對(duì)其行動(dòng)有何影響等，都是已有文獻(xiàn)中較少觸及的。

不同于西方問責(zé)主體和對(duì)象之間的相對(duì)平等，中國的社會(huì)問責(zé)的主體與對(duì)象處于明顯的非對(duì)稱狀態(tài)。具體來說，作為問責(zé)對(duì)象的政府部門及其官員在問責(zé)過程中居于強(qiáng)勢(shì)地位，而作為問責(zé)主體的公民的力量則相對(duì)孱弱[11]。加之政府信息公開程度較低、表達(dá)渠道不暢通、問責(zé)法律不健全，公民參與問責(zé)的配套權(quán)利也未得到保障[12]。在此種條件下，公民要想成功地對(duì)政府問責(zé)、實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，就需要借助有效的行動(dòng)策略。而其中的方式之一，就是依附并借用各類政策和制度結(jié)構(gòu)中的政治勢(shì)能，來強(qiáng)化和放大自身行動(dòng)的勢(shì)力和影響力。

“政治勢(shì)能”是黨政機(jī)關(guān)在治國理政中通過不同位階的發(fā)文或指示所展示出的不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)[13]，它是蘊(yùn)含在中國政治體制中的重要變量，是一種客觀存在的力量結(jié)構(gòu)。一旦對(duì)某項(xiàng)政策或制度賦予了政治勢(shì)能，不僅作為執(zhí)行者的地方政府可以識(shí)別，作為政策執(zhí)行最終對(duì)象的普通公民，同樣可以借助這些政治勢(shì)能來實(shí)現(xiàn)參與政治中的各種訴求。那么關(guān)鍵的問題在于，在當(dāng)前中國特色政治體制下，這些政治勢(shì)能如何影響公民的社會(huì)問責(zé)行動(dòng)，進(jìn)而影響其問責(zé)的結(jié)果？或者說，在社會(huì)問責(zé)的過程中，公民如何借助政治勢(shì)能來實(shí)現(xiàn)自己的訴求，這一行動(dòng)策略又何以能成功？

二、“政治勢(shì)能”：一種可供借用的潛在資源

“政治勢(shì)能”這一術(shù)語源于對(duì)中國特色政治體制下政策執(zhí)行特征的高度概括。在邏輯過程上，執(zhí)政黨對(duì)各項(xiàng)政策賦予不同強(qiáng)弱的權(quán)勢(shì)，并自上而下逐級(jí)傳遞，由此引發(fā)下級(jí)黨政機(jī)關(guān)差別化地執(zhí)行政策[13]。具體來說，中央或上級(jí)黨政機(jī)關(guān)通過“造勢(shì)”“借勢(shì)”等一系列過程，來增強(qiáng)某項(xiàng)政策的權(quán)重值，顯現(xiàn)該項(xiàng)政策的重要程度，以此推動(dòng)政策的執(zhí)行和落實(shí)。同時(shí)，下級(jí)政府在接收到上級(jí)的政策發(fā)文后，通過識(shí)別該政策中所蘊(yùn)含的“政治勢(shì)能”的強(qiáng)弱對(duì)該項(xiàng)政策施以不同力度的落實(shí)和執(zhí)行。這一概念提出的原義是用于分析黨內(nèi)系統(tǒng)中的政策執(zhí)行效率。

然而，“政治勢(shì)能”傳遞和影響的范圍不僅僅局限于黨政體系內(nèi)部，同樣也能輻射到社會(huì)系統(tǒng)之中，這一推論可以從以下兩個(gè)方面論證。首先在抽象層面上，政治勢(shì)能是一種政治信號(hào)[13]，信號(hào)即意味著具有公開性，能夠被普遍識(shí)別，政治勢(shì)能的傳導(dǎo)過程就是被識(shí)別和認(rèn)知的過程?；谶@種公開性和可識(shí)別性，其影響的范圍可以延展到黨政系統(tǒng)外部即社會(huì)系統(tǒng)之中。其次從實(shí)際層面來看，相當(dāng)多的政策發(fā)文和指令的落腳點(diǎn)是社會(huì)系統(tǒng)，也即這些公共政策的執(zhí)行對(duì)象就是普通公民。政治勢(shì)能雖然沒有具象化的實(shí)體，但卻可以通過發(fā)文的級(jí)別和重視程度來體現(xiàn)出強(qiáng)弱，蘊(yùn)含不同強(qiáng)弱政治勢(shì)能的政策在具體執(zhí)行過程中則會(huì)觸發(fā)不同的社會(huì)回應(yīng)，這是政治勢(shì)能在社會(huì)系統(tǒng)中傳導(dǎo)的依據(jù)。政治勢(shì)能的兩種傳導(dǎo)路徑如圖1所示：

當(dāng)中央或上級(jí)黨政部門頒布某項(xiàng)政策或指示后，該政策或指示便被賦予了一定強(qiáng)弱的政治勢(shì)能，這種政治勢(shì)能的影響和傳導(dǎo)包括內(nèi)外兩種路徑。第一種是內(nèi)部傳導(dǎo)，其作用的對(duì)象是下級(jí)黨政機(jī)關(guān)。下級(jí)黨政機(jī)關(guān)在這一過程中的目的是要識(shí)別并執(zhí)行中央或上級(jí)的意圖，推動(dòng)政策的落實(shí)，完成政治任務(wù)。這是政治勢(shì)能對(duì)公共政策執(zhí)行的影響部分，不同強(qiáng)弱的政治勢(shì)能會(huì)導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行效果。蘊(yùn)含強(qiáng)大政治勢(shì)能的政策因?yàn)榫哂懈哂谝话銓蛹?jí)利益的屬性，能夠形成一種高位推動(dòng)，放大下級(jí)對(duì)該項(xiàng)政策的執(zhí)行力度，促成下級(jí)各執(zhí)行主體的協(xié)調(diào)與整合[13]。但政治勢(shì)能較弱的政策則可能因重視程度不夠或沒有強(qiáng)制力，而導(dǎo)致執(zhí)行力度被削弱，在逐級(jí)的落實(shí)過程中被地方基層官員所忽視。

第二種路徑是外部傳導(dǎo)，不同于下級(jí)黨政機(jī)關(guān)將政治勢(shì)能視為一種壓力或任務(wù)信號(hào)，政治勢(shì)能于社會(huì)系統(tǒng)而言則是一種可利用的潛在資源，普通公民可以直接借助和依附于這些勢(shì)能來實(shí)現(xiàn)政治參與。如果說內(nèi)部傳導(dǎo)是一個(gè)具有強(qiáng)制性的過程，下級(jí)必須接受上級(jí)的指令并采取相應(yīng)行動(dòng)，那么政治勢(shì)能的外部傳導(dǎo)則更依賴于公民的行動(dòng)與選擇，需要公民對(duì)這些政治勢(shì)能主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)、了解和認(rèn)識(shí)。對(duì)公民而言，識(shí)別并借用這種政治勢(shì)能可以有效強(qiáng)化自己行動(dòng)的勢(shì)力和影響力，為自己的行動(dòng)造勢(shì)，進(jìn)而增加行動(dòng)成功的可能性。

三、政治勢(shì)能與公民問責(zé)行動(dòng)：一個(gè)案例分析

筆者于2017年在S市調(diào)研期間接觸到一個(gè)公民借用某些政治勢(shì)能，成功對(duì)一項(xiàng)政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行問責(zé)的案例。該項(xiàng)目從2008年啟動(dòng)，經(jīng)歷了多個(gè)階段的政策波動(dòng)，直至2015年才定下最終方案開始動(dòng)工。本文試圖通過分析這一案例來展現(xiàn)公民問責(zé)時(shí)行動(dòng)策略的轉(zhuǎn)變過程，勾勒公民在社會(huì)問責(zé)行動(dòng)中對(duì)政治勢(shì)能的運(yùn)用方式，體現(xiàn)政治勢(shì)能在公民政治參與中作為潛在資源的價(jià)值性。

(一)背景：?jiǎn)栘?zé)訴求的產(chǎn)生與矛盾的激化

2008年S市擬新建一條地鐵路線，但是關(guān)于這一地鐵線路的敷設(shè)方式引發(fā)了爭(zhēng)議。一種方式是采用磁懸浮技術(shù)修建成高架形式，還有一種是傳統(tǒng)的“地下”形式。根據(jù)數(shù)據(jù)估算，磁懸浮形式的總造價(jià)相較地鐵成本要更為低廉，因而S市政府在前期政策制定環(huán)節(jié)決定在途經(jīng)L區(qū)的T社區(qū)段采用高架磁懸浮的敷設(shè)方式，這一建設(shè)方案在當(dāng)年通過了國家發(fā)改委的批準(zhǔn)。

2012年2月，S市軌道辦正式向市民宣布這一項(xiàng)目，并表明可能會(huì)在途經(jīng)的T社區(qū)段采用高架磁懸浮的敷設(shè)方式。項(xiàng)目一經(jīng)公布，便遭到沿線居民的強(qiáng)烈反對(duì)，人們認(rèn)為磁懸浮形式會(huì)產(chǎn)生輻射，危害周邊居民的身體健康、破壞生態(tài)環(huán)境。當(dāng)?shù)鼐用衽cS市政府、地鐵公司陸續(xù)展開了兩年的協(xié)商和談判，并舉行了多次抗議活動(dòng)，要求改變線路的建設(shè)方式，停止使用高架磁懸浮形式。但市民的訴求并沒有得到明確的回復(fù)和解決，與政府之間的矛盾也未能化解。由于不能調(diào)和化解各方爭(zhēng)議，該項(xiàng)工程在長時(shí)間內(nèi)并未動(dòng)工而一直被擱置。

2014年2月，多家媒體報(bào)道該項(xiàng)目將于當(dāng)年年底正式動(dòng)工并仍將采用高架磁懸浮敷設(shè)。消息傳出后，引發(fā)了沿線居民情緒的極大反彈，隨之而來的抗議行動(dòng)愈演愈烈，甚至半月之內(nèi)發(fā)生了四次大規(guī)模的群眾集會(huì)和游行，當(dāng)?shù)鼐骄辛袅藥讉€(gè)為首的抗議者，雙方矛盾明顯激化。沿線居民不斷呼吁停止原有的建設(shè)方案，要求政府承擔(dān)責(zé)任并對(duì)相關(guān)質(zhì)疑給出解釋和答復(fù)。這場(chǎng)針對(duì)政府建設(shè)項(xiàng)目的問責(zé)行動(dòng)雖愈演愈烈，但卻因政府的強(qiáng)勢(shì)和不讓步而處處受挫，并沒取得實(shí)質(zhì)性的成果。

(二)轉(zhuǎn)機(jī)：借用政治勢(shì)能改變行動(dòng)策略

當(dāng)問責(zé)行動(dòng)受阻，訴求始終得不到回應(yīng)和滿足時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用耖_始改變自身的行動(dòng)策略，轉(zhuǎn)向?qū)ふ铱梢砸栏胶徒栌玫牧α縼碓鰪?qiáng)自身行動(dòng)的影響力。在這一過程中，居民的兩個(gè)行動(dòng)策略值得關(guān)注，即創(chuàng)制行動(dòng)標(biāo)語和聯(lián)合當(dāng)?shù)厝舜蟠?。他們通過這兩個(gè)行動(dòng)策略來為自己的問責(zé)行動(dòng)借勢(shì)、造勢(shì)，向政府施加社會(huì)壓力，推動(dòng)政府改變?cè)杏?jì)劃。

1.創(chuàng)制標(biāo)語：借用中央價(jià)值性政治勢(shì)能來造勢(shì)

公民的政治參與行動(dòng)需要一定的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，在公民政治參與的過程中，用標(biāo)語口號(hào)來表達(dá)自身訴求、進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、吸引公眾關(guān)注，是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。這些標(biāo)語或口號(hào)本身就是一種符號(hào)化于語言中的意識(shí)形態(tài)[14]，它們與深層的文化和價(jià)值觀念之間具有結(jié)構(gòu)性的關(guān)聯(lián)。

在前期的抗議行動(dòng)中，T社區(qū)居民打出“保護(hù)環(huán)境，捍衛(wèi)健康，反對(duì)磁懸浮”“堅(jiān)決抵制磁懸浮，保衛(wèi)我們綠色家園”等標(biāo)語和口號(hào)進(jìn)行呼吁。這些標(biāo)語和口號(hào)以“反磁浮”為關(guān)鍵詞，突出磁懸浮帶來的輻射污染，一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)自身健康和家園的保護(hù)，另一方面暗示公民的健康權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不可侵犯性，帶有明顯的“鄰避”色彩。隨著事態(tài)的發(fā)展，后期在這場(chǎng)行動(dòng)中出現(xiàn)了帶有政治性導(dǎo)向的標(biāo)語。居民們打著“維穩(wěn)就是維權(quán)”“強(qiáng)調(diào)十八大精神，黨走群眾路線”等口號(hào)，并將之制作成展牌在抗議活動(dòng)中展示。相較于早期標(biāo)語以環(huán)保為立腳點(diǎn)，這些標(biāo)語則明顯具有政治意識(shí)形態(tài)的特征。

居民行動(dòng)口號(hào)的提出和轉(zhuǎn)變?cè)谶@場(chǎng)問責(zé)行動(dòng)中起到了三個(gè)作用。首先，為自己的問責(zé)行動(dòng)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。T社區(qū)居民在前期行動(dòng)中選擇以“保衛(wèi)家園”為關(guān)鍵詞，這很容易在整個(gè)社區(qū)中引發(fā)強(qiáng)烈共鳴，尚未加入集體組織的其他社會(huì)主體也因?yàn)閾?dān)心自身的健康和財(cái)產(chǎn)利益，而紛紛加入到此次問責(zé)行動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)了最大范圍內(nèi)的有效動(dòng)員。其次，構(gòu)建問責(zé)行動(dòng)的正當(dāng)性。居民通過前期標(biāo)語傳達(dá)保護(hù)家園、維護(hù)公民權(quán)利的立場(chǎng)，隨后又?jǐn)U大自己的呼吁范圍，把地方政府的治理責(zé)任也納入行動(dòng)口號(hào)中，在強(qiáng)調(diào)維護(hù)自身利益的同時(shí)，也呼吁政府回應(yīng)公民的訴求、維持社會(huì)的穩(wěn)定。居民通過這類標(biāo)語表明了政府需要承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任，也暗示了自身訴求的政治正確性，為自己的行動(dòng)塑造了正當(dāng)性的支撐。再次，形成話語攻勢(shì)。在整個(gè)問責(zé)行動(dòng)過程中，居民的行動(dòng)標(biāo)語并沒有直接挑戰(zhàn)現(xiàn)有的政治秩序，而是借用了中央的價(jià)值觀念和政策作為自己的行動(dòng)話語。通過借用這些話語，一方面表達(dá)對(duì)黨和中央政策精神的擁護(hù)，另一方面暗指地方政府不回應(yīng)居民的訴求違背了中央的群眾路線和政策，利用中央層面的勢(shì)能來對(duì)地方政府形成政治壓力。這類標(biāo)語的運(yùn)用可以視為居民對(duì)執(zhí)政黨的理論思想中所蘊(yùn)含的價(jià)值性政治勢(shì)能(1)根據(jù)賀東航和呂鴻強(qiáng)的研究，政治勢(shì)能可以分為價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能四種類型。價(jià)值性的政治勢(shì)能以執(zhí)政黨在政策和制度中所提出的指導(dǎo)思想、理論觀點(diǎn)、價(jià)值信仰為具象，是一種意識(shí)形態(tài)層面的力量。詳見：賀東航、呂鴻強(qiáng)《新時(shí)代中國共產(chǎn)黨治國理政的政治勢(shì)能》，載《東南學(xué)術(shù)》2019年第6期，第1-11頁。的一種借用，即利用中央的理論信仰和價(jià)值觀念來為自己的行動(dòng)造勢(shì)，將個(gè)人的問責(zé)行動(dòng)與中央倡導(dǎo)的價(jià)值精神相捆綁[14]，從而形成一種有力的“話語攻勢(shì)”。

2.尋找聯(lián)盟：與當(dāng)?shù)厝舜舐?lián)合造勢(shì)

雖然借用中央精神的價(jià)值性政治勢(shì)能為這場(chǎng)問責(zé)行動(dòng)造勢(shì)，但不能實(shí)質(zhì)上改變居民的弱勢(shì)地位，與L區(qū)人大的聯(lián)合是轉(zhuǎn)變這一不利地位的關(guān)鍵。人大代表的介入，使得居民的社會(huì)問責(zé)行動(dòng)加入了橫向問責(zé)的力量，在增強(qiáng)了問責(zé)行動(dòng)勢(shì)力和影響力的同時(shí)，也向政府施加了更大的壓力。但當(dāng)?shù)鼐用衽c人大的聯(lián)合行動(dòng)并非偶然，而是恰逢一個(gè)特殊的政策背景，即S市大力推行人大代表聯(lián)絡(luò)站制度時(shí)期。

2012年中國共產(chǎn)黨十八大提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”，隨后S市開始大力推行人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站制度[15]，并于2014年2月出臺(tái)《S市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》。該辦法規(guī)定市、區(qū)兩級(jí)人大代表要定期接訪、走訪群眾，聯(lián)系人民群眾、聽取和反映社情民意；還規(guī)定要建立代表聯(lián)系函制度，讓人大代表在聯(lián)絡(luò)站可以直接聯(lián)系到市政府相關(guān)部門，解決群眾反映的涉及市政府職能部門的問題[16]。對(duì)于人大代表反映的問題，相關(guān)部門應(yīng)于一個(gè)月內(nèi)辦理答復(fù)，事關(guān)緊急還可要求盡快回復(fù)。對(duì)此，L區(qū)人大一位干部解釋道：“當(dāng)時(shí)市里正好在推(人大代表)聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，可能是想加強(qiáng)基層的基礎(chǔ)吧，聯(lián)絡(luò)站建起來后不同級(jí)別的代表都可以相互聯(lián)系，幫助解決很多社會(huì)穩(wěn)定的問題……老百姓直接找政府跟政府鬧可能得不到什么回應(yīng)，但我們不一樣，我們?nèi)舜蟠矸从车膯栴}，政府是必須要給我們回復(fù)的?！?訪談資料，2017082201)

這一政策的推行，不僅強(qiáng)化了人大代表的政治勢(shì)能、提升了其權(quán)威，也讓公民有了接觸人大代表的固定渠道，為公民轉(zhuǎn)變行動(dòng)策略、尋找體制內(nèi)有權(quán)勢(shì)的盟友提供了機(jī)會(huì)。 正如一位L區(qū)人大代表所談及：“……后來居民越鬧越兇，大家都開始著急了。一些居民通過這個(gè)渠道找了我們，跟我們反映了情況。我們區(qū)里人大也有這個(gè)意向，跟代表們一起商量，作為人大這么一個(gè)平臺(tái)，看代表們能不能介入，能不能把這個(gè)事情冷下來，因?yàn)樵赟市，人大代表在老百姓心中還是很有作用的?！?(訪談資料，2017083101)

2014年5月，在人大代表為溝通橋梁的前提下，S市政府召集了市政相關(guān)部門、地鐵公司，同沿線社區(qū)近400位居民在L區(qū)政府面對(duì)面溝通協(xié)商。在協(xié)商中，市政府對(duì)該項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)方案做了詳細(xì)說明，并逐一回應(yīng)居民的質(zhì)疑和詢問。隨后6月初，十余位人大代表正式向市委遞交了一份閉會(huì)期間的代表建議，明確建議政府改變建設(shè)方案，并與市民之間建立溝通對(duì)話機(jī)制。最終S市政府決定該項(xiàng)目不再采用磁懸浮的敷設(shè)方式，沖突逐漸平息，居民的問責(zé)訴求得到了回復(fù)和解決。

(三)小結(jié)

西方對(duì)社會(huì)問責(zé)研究的最大特點(diǎn)是以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為制度前提，選舉問責(zé)被認(rèn)為是最基本而且最重要的一種問責(zé)方式[17]。相較于西方，中國的社會(huì)問責(zé)的基礎(chǔ)不是競(jìng)爭(zhēng)性的選舉，而在于執(zhí)政黨為民執(zhí)政的理念和政府為人民服務(wù)的宗旨要求，普通公民不能直接影響官員的就任和晉升，也沒有強(qiáng)制性的力量或規(guī)定約束地方黨政機(jī)關(guān)必須對(duì)公民的問責(zé)訴求做出回應(yīng)。在這種背景下很容易產(chǎn)生一種扭曲的政績觀，即各級(jí)官員基于個(gè)人前途考慮，在實(shí)際工作中往往只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)其所服務(wù)的公民負(fù)責(zé)[18]。作為問責(zé)主體的公民也因缺少強(qiáng)制性的力量，其問責(zé)影響力相對(duì)不足，問責(zé)訴求經(jīng)常會(huì)遭到政府的忽視。在此種背景下，公民要實(shí)現(xiàn)有力的社會(huì)問責(zé)行動(dòng)，就要依賴于有效的行動(dòng)策略。

在上述案例中，T社區(qū)居民的問責(zé)行動(dòng)從前期的抗議無果，到出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)、成功化解，其行動(dòng)策略的轉(zhuǎn)變起到了極為重要的作用。行動(dòng)策略轉(zhuǎn)變的主要方法是尋找可依附的政治勢(shì)能，以此增強(qiáng)行動(dòng)的勢(shì)力和影響力。公民問責(zé)效能強(qiáng)化的過程如圖2所示：

當(dāng)問責(zé)行動(dòng)受阻，長期得不到政府的有效回應(yīng)時(shí)，T社區(qū)的居民開始改變行動(dòng)策略，轉(zhuǎn)向借助某些政治勢(shì)能來擴(kuò)大自己行動(dòng)的影響力。他們首先依附于價(jià)值性的政治勢(shì)能，借用中央精神和理念、信仰來為自己的行動(dòng)造勢(shì)，并形成話語攻勢(shì)。價(jià)值觀念體系作為一種強(qiáng)大的政治勢(shì)能，不僅可以使下級(jí)黨政機(jī)關(guān)清晰地認(rèn)識(shí)和了解現(xiàn)階段中央的價(jià)值追求和走向，同樣可以被社會(huì)公民所識(shí)別和運(yùn)用，來為行動(dòng)提供合法性支撐和價(jià)值支撐。這種價(jià)值性政治勢(shì)能是公民問責(zé)行動(dòng)的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，其權(quán)勢(shì)能量越強(qiáng)，意識(shí)形態(tài)的基礎(chǔ)就越堅(jiān)厚，公民的社會(huì)問責(zé)行動(dòng)就越可能向其尋求依附，并將之作為自身行動(dòng)的話語基礎(chǔ)。不論是十八大精神還是黨的群眾路線，都是執(zhí)政黨核心價(jià)值體系中的構(gòu)成部分，對(duì)于T社區(qū)居民而言，這些都是最為主流的意識(shí)形態(tài)，是蘊(yùn)含強(qiáng)大價(jià)值性政治勢(shì)能的話語資源。

其次是依附于政治結(jié)構(gòu)中的制度性勢(shì)能。制度性政治勢(shì)能指的是執(zhí)政黨通過法規(guī)、章程等制度性元素進(jìn)行治國理政的方式[19]。同樣，作為問責(zé)主體的公民也可以利用這些制度性的元素，借助于某些結(jié)構(gòu)和組織的力量，來實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政干部的問責(zé)。在這一案例中，居民的問責(zé)行動(dòng)適逢S市響應(yīng)中央號(hào)召、嘗試制度創(chuàng)新、大力推行人大代表社會(huì)聯(lián)絡(luò)站制度的時(shí)期。在此背景下，一方面當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^新制度被賦予了更加強(qiáng)勢(shì)的政治勢(shì)能，另一方面這一制度也為居民聯(lián)合人大代表提供了便捷渠道。原本處于弱勢(shì)地位的居民在獲得當(dāng)?shù)厝舜蟮闹С趾?，便可以借用人大的?quán)威和勢(shì)能轉(zhuǎn)變所處境遇，聯(lián)合人大代表共同對(duì)政府問責(zé)。

總之，T社區(qū)居民正是通過借用和依附于中央精神的價(jià)值性勢(shì)能和當(dāng)?shù)厝舜蟮闹贫刃詣?shì)能，強(qiáng)化了問責(zé)行動(dòng)的效能和影響力，改變了原有的弱勢(shì)地位，促使政府給出回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)了自身的問責(zé)訴求。

四、政治勢(shì)能的運(yùn)用與問責(zé)效能的強(qiáng)化

對(duì)上述案例的經(jīng)驗(yàn)觀察展現(xiàn)了公民在社會(huì)問責(zé)過程中借用政治勢(shì)能改變行動(dòng)策略進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身訴求的過程。但仍需要解釋的問題是，公民為什么能夠成功借用或依附這些政治勢(shì)能？或者說公民依附政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)成功問責(zé)的前提條件是什么？基于對(duì)案例的分析，筆者認(rèn)為公民對(duì)政治勢(shì)能的主動(dòng)識(shí)別、當(dāng)前體制中條塊化的制度結(jié)構(gòu)以及掌握利用政治勢(shì)能的有效時(shí)機(jī)是當(dāng)?shù)鼐用衲軌虺晒\(yùn)用政治勢(shì)能強(qiáng)化問責(zé)效能的三個(gè)基本條件。

(一)對(duì)政治勢(shì)能的主動(dòng)識(shí)別

作為社會(huì)問責(zé)的主體，公民必須有較強(qiáng)的行動(dòng)意愿，積極主動(dòng)地尋找和識(shí)別可以借用的政治勢(shì)能，這是運(yùn)用政治勢(shì)能強(qiáng)化問責(zé)效能的前提。公民的行動(dòng)意愿是問責(zé)行動(dòng)發(fā)生的起點(diǎn)，如果公民缺乏對(duì)政府問責(zé)的主動(dòng)性，則沒有產(chǎn)生社會(huì)問責(zé)行動(dòng)的可能性[20]。當(dāng)政府的某項(xiàng)決策或行為引發(fā)了社會(huì)的質(zhì)疑和不滿時(shí)，公民需要意識(shí)到自己有對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)的權(quán)力和得到政府回應(yīng)的必要性。此外，在這一基礎(chǔ)上同時(shí)還要具備尋找行動(dòng)資源的能力。公民在問責(zé)行動(dòng)中的內(nèi)部資源是有限的，當(dāng)已有資源不足以支撐問責(zé)訴求的實(shí)現(xiàn)時(shí)，則需要主動(dòng)在外部尋找新的資源，而蘊(yùn)含于中國政治體系中的政治勢(shì)能便是一種潛在的行動(dòng)資源。

政治勢(shì)能存在內(nèi)外兩種傳導(dǎo)路徑，通過外部傳導(dǎo)，政治勢(shì)能可以將影響輻射到社會(huì)系統(tǒng)中。但要感知到這種影響并將之轉(zhuǎn)化為可利用的資源，則依賴于公民切實(shí)的行動(dòng)能力。不同于內(nèi)部傳導(dǎo)，外部傳導(dǎo)并不是一個(gè)強(qiáng)制性的過程，如果公民沒有主動(dòng)感知和識(shí)別這種政治勢(shì)能，或者沒有重視這一勢(shì)能的存在，政治勢(shì)能外部傳導(dǎo)的范圍和影響力就會(huì)極大地減弱。因而，政治勢(shì)能影響力的發(fā)揮，不僅取決于勢(shì)能本身的強(qiáng)弱，也取決于公民對(duì)其的選擇和利用方式。在上述案例中，不論是借用中央價(jià)值性政治勢(shì)能來創(chuàng)制口號(hào)和標(biāo)語，還是聯(lián)合當(dāng)?shù)厝舜蟮膭?shì)能來共同對(duì)政府問責(zé)，都是T社區(qū)居民對(duì)各類政治勢(shì)能主動(dòng)識(shí)別和轉(zhuǎn)化的結(jié)果，他們?cè)趯?duì)S市政府保持強(qiáng)烈問責(zé)意愿的同時(shí)，通過轉(zhuǎn)變行動(dòng)策略尋找到了可依附的政治勢(shì)能作為新的行動(dòng)資源。

政治勢(shì)能成為一種可以利用的潛在資源的前提，是公民在政治系統(tǒng)中主動(dòng)地挖掘和轉(zhuǎn)化。公民需要具有切實(shí)的行動(dòng)意愿和能力，同這些政治勢(shì)能之間建立聯(lián)系，將之納入到行動(dòng)資源中。但另一方面，政治勢(shì)能的類型是多樣化的，不同政策所蘊(yùn)含勢(shì)能的強(qiáng)弱也不一樣，公民需要識(shí)別出哪些是可能被借用的，并且是富有效能、利于自己的問責(zé)訴求的。換言之，公民需要有能力判斷這一政治勢(shì)能對(duì)自己的問責(zé)行動(dòng)是否具有正向效應(yīng)，即通過與這一勢(shì)能的聯(lián)合，可以強(qiáng)化自己?jiǎn)栘?zé)的效能，對(duì)問責(zé)的對(duì)象施加影響力并產(chǎn)生制衡。

(二)條塊化的制度結(jié)構(gòu)

當(dāng)前中國政治制度中的條塊化結(jié)構(gòu)為公民尋找體制內(nèi)的其他聯(lián)合力量、依附于制度性的政治勢(shì)能創(chuàng)造了可能性。公民之所以能尋找到體制內(nèi)的支持者，是基于中國特殊的政治制度結(jié)構(gòu)。中國有著復(fù)雜的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)，多元參與者的目標(biāo)與期望可能有分歧或沖突[21]，由此形成了一種條塊化的政治結(jié)構(gòu)。從橫向上看，在同一層級(jí)的國家力量中，存在著作為行政機(jī)關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大機(jī)構(gòu)、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的政協(xié)機(jī)構(gòu)等不同角色和職能的系統(tǒng)。從縱向上看，中國的政府體制是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)構(gòu)成的，這五級(jí)政府形成了一種逐級(jí)的委托—代理關(guān)系。不同系統(tǒng)和不同層級(jí)在專業(yè)分工、相互配合的同時(shí)，也形成了各自的期望和偏好，甚至形成了相互沖突的目標(biāo)。

當(dāng)制度體系中存在條塊化的結(jié)構(gòu)和目標(biāo)沖突的主體時(shí)，公民才有可能尋找到體制內(nèi)的潛在盟友。而且條塊化的程度越高，則公民成功聯(lián)合體制內(nèi)行動(dòng)者的可能性就越高。國家機(jī)器不是鐵板一塊的，不同的部門在面對(duì)同一個(gè)問題時(shí)，會(huì)因期望目標(biāo)不同而導(dǎo)致行動(dòng)方式和立場(chǎng)也不同。當(dāng)公民尋求對(duì)政府問責(zé)時(shí)，可以利用這種條塊化結(jié)構(gòu)，通過識(shí)別不同部門所釋放的政治權(quán)勢(shì)信號(hào)，來從政治體系中尋找可能依附的其他行動(dòng)者，借用對(duì)方的政治勢(shì)能增強(qiáng)自己?jiǎn)栘?zé)行動(dòng)的影響力，以此來得到政府的有效回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)訴求。

在上述案例中，對(duì)S市政府而言，其目標(biāo)是盡可能地降低成本、維持原有的地鐵敷設(shè)方案。面對(duì)T社區(qū)居民的問責(zé)訴求和意見，S市政府起初并未給出積極的回應(yīng)，并因此造成居民問責(zé)行動(dòng)愈演愈烈。但對(duì)L區(qū)人大而言，其首要目標(biāo)是人大代表反映居民的訴求與意見、化解官民沖突。L區(qū)人大一方面通過社區(qū)聯(lián)絡(luò)站制度與居民溝通，另一方面通過提交代表議案，要求政府對(duì)居民的訴求給出明確回復(fù)。在這一點(diǎn)上人大代表的角色不單純是一個(gè)調(diào)停矛盾的“中間人”，而更多作為居民訴求的反映者加入到了居民的問責(zé)行動(dòng)中，在調(diào)停沖突的同時(shí)，也對(duì)政府施加了壓力，對(duì)當(dāng)?shù)卣纬闪梭w制內(nèi)的制衡。最終的結(jié)果是，L區(qū)人大通過成功化解這一案例樹立了典型，不僅強(qiáng)化了其在居民中積極履職的形象，也在橫向的政治結(jié)構(gòu)中擴(kuò)大了影響力。

(三)掌握利用政治勢(shì)能的有效時(shí)機(jī)

行動(dòng)策略需要配合有效的行動(dòng)時(shí)機(jī)。通過掌握最佳的行動(dòng)時(shí)機(jī)，可以提高行動(dòng)的效率，并將政治勢(shì)能的效力最大化地利用。與之相對(duì)，如果錯(cuò)過最佳的行動(dòng)時(shí)機(jī)，即使尋找到了某些可依附的政治勢(shì)能，其勢(shì)力和影響力也可能大打折扣。

此外，公民的任何政治參與行動(dòng)都有一定的政策背景，政策背景對(duì)公民政治行動(dòng)的產(chǎn)生和演變有著重要的影響。當(dāng)T社區(qū)居民嘗試轉(zhuǎn)變行動(dòng)策略時(shí)，所處的政策情境即S市大力推行人大代表聯(lián)絡(luò)站制度的時(shí)期，而這一制度的推行為當(dāng)?shù)鼐用竦膯栘?zé)行動(dòng)提供了新的政治機(jī)會(huì)和資源。

在與L區(qū)人大聯(lián)合之前，T社區(qū)居民通過問責(zé)話語的轉(zhuǎn)變和大規(guī)模的動(dòng)員，已經(jīng)引起了地方政府的注意，并為這場(chǎng)問責(zé)行動(dòng)創(chuàng)造了一定的社會(huì)關(guān)注度。但由于行動(dòng)力量的單一和外部資源的不足，并沒有從根本上轉(zhuǎn)變自己的弱勢(shì)地位。隨著人大代表聯(lián)絡(luò)站制度在S市的大力推行，圍繞這一政策所形成的政治勢(shì)能的氛圍正在不斷增強(qiáng)，這一發(fā)展趨勢(shì)對(duì)于居民來說是一個(gè)很好的行動(dòng)時(shí)機(jī)。一方面當(dāng)?shù)厝舜笤噲D通過推進(jìn)這一制度來加強(qiáng)與選民之間的聯(lián)系，發(fā)揮代表的履職動(dòng)力，提升在政治體系中的重要性；另一方面居民也意識(shí)到，與人大聯(lián)合的程度越緊密，其獲得的政治勢(shì)能也就越大，對(duì)政府施加的社會(huì)和政治壓力也就越大。可以說，T社區(qū)居民的問責(zé)行動(dòng)恰當(dāng)?shù)乩昧诉@一時(shí)機(jī)，把握住了政策新生時(shí)期所具有的強(qiáng)大政治勢(shì)能提供的政治機(jī)會(huì)，并以此將所借用政治勢(shì)能的效用最大化。

五、總結(jié)和進(jìn)一步討論

本文擴(kuò)展了“政治勢(shì)能”這一概念的運(yùn)用范圍，認(rèn)為政治勢(shì)能可以成為公民政治參與行動(dòng)中的潛在資源。隨后通過分析一個(gè)案例，展現(xiàn)了公民如何在社會(huì)問責(zé)行動(dòng)中通過改變行動(dòng)策略、依附各類政治勢(shì)能來實(shí)現(xiàn)自身訴求。在當(dāng)前公民社會(huì)發(fā)育不足、強(qiáng)政府弱社會(huì)的中國，公民的問責(zé)行動(dòng)需要尋找可依附的政治勢(shì)能作為資源，以此來強(qiáng)化問責(zé)行動(dòng)的影響力，推動(dòng)政府回應(yīng)和訴求的實(shí)現(xiàn)。這種依附式社會(huì)問責(zé)是當(dāng)前公民利益表達(dá)和政治參與的一種新方式。

學(xué)界常用“小事鬧大”這一術(shù)語來解釋公民抗?fàn)幍男袆?dòng)邏輯[22][23]，認(rèn)為“鬧大”是作為弱勢(shì)群體的公民表達(dá)利益訴求、獲得政府關(guān)注和回應(yīng)的一種有效方式。值得討論的是，雖然兩者都是在相對(duì)弱勢(shì)、資源短缺的情況下通過改變行動(dòng)策略、尋找行動(dòng)資源來增強(qiáng)自身行動(dòng)的影響力，但公民對(duì)政治勢(shì)能的依附和借助并不等同于公民抗?fàn)幹械摹棒[大”邏輯?！靶∈卖[大”通過“鬧”的方式來將問題擴(kuò)大化，實(shí)質(zhì)是以政府的維穩(wěn)壓力為要挾，來換取解決問題的機(jī)會(huì)，因而為了爭(zhēng)奪社會(huì)問題的定義權(quán)，很容易導(dǎo)致公民提供虛假信息、夸大問題的嚴(yán)重性，進(jìn)而侵蝕官民間的信任關(guān)系、增加社會(huì)治理的成本[24]。相較而言，政治勢(shì)能依附并不是一個(gè)簡(jiǎn)單“鬧”的過程，而是一種兼具理性與策略性的公民政治參與過程。首先，通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，如何識(shí)別與轉(zhuǎn)化政治勢(shì)能是公民問責(zé)行動(dòng)成敗的關(guān)鍵。這意味著作為問責(zé)主體的公民不僅要具備較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)和政治參與意識(shí)，更需要對(duì)現(xiàn)行政治制度、公共政策、價(jià)值觀念有相當(dāng)程度的了解。其次，選擇依附何種政治勢(shì)能也需要公民理性思考與審慎評(píng)估。哪些政治勢(shì)能可以依附，可以為問責(zé)行動(dòng)提供最有利的資源，以及選擇在何種時(shí)機(jī)去利用這些政治勢(shì)能，都需要理性觀察和判斷，因而尋找和依附政治勢(shì)能的過程更多的是對(duì)公民政治參與能力的展現(xiàn)。作為弱者的公民并非以“鬧”為方式將矛盾問題化，而是通過理性地借用政治勢(shì)能來強(qiáng)化自身行動(dòng)勢(shì)力，以此推動(dòng)政府回應(yīng)和訴求的實(shí)現(xiàn)。再次，通過識(shí)別和依附于強(qiáng)大的政治勢(shì)能，不僅可以增強(qiáng)公民問責(zé)行動(dòng)的影響力，同時(shí)也能激活政治系統(tǒng)中其他部門結(jié)構(gòu)所潛藏的政治勢(shì)能，進(jìn)而影響公民與政府的治理互動(dòng)和體制內(nèi)部的權(quán)勢(shì)分配。

此外，就未來的研究方向而言，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)問題仍值得進(jìn)一步探討：

首先，筆者認(rèn)為政治勢(shì)能有兩條影響路徑，由此會(huì)產(chǎn)生三類研究議題。第一類是內(nèi)部傳導(dǎo)引發(fā)的公共政策執(zhí)行方面的議題，這一部分已有文獻(xiàn)系統(tǒng)討論。第二種是外部傳導(dǎo)引發(fā)的公民政治參與的相關(guān)議題，這同時(shí)也是本文的核心關(guān)注點(diǎn)。在這一部分中，公民通過借用和依附各類政治勢(shì)能，將之作為其行動(dòng)的潛在資源，為自己的行動(dòng)借勢(shì)、造勢(shì)，從而增強(qiáng)自身行動(dòng)的影響力。第三種則涉及一種更深遠(yuǎn)的影響，即政治勢(shì)能的傳導(dǎo)對(duì)地方治理的影響，政治勢(shì)能可以同時(shí)傳導(dǎo)至下級(jí)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)公民，必然也會(huì)對(duì)兩者之間的互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生影響。不同形式及強(qiáng)弱的政治勢(shì)能如何引發(fā)兩者之間的互動(dòng)，如何導(dǎo)致兩者之間的行動(dòng)變化，進(jìn)而影響地方治理的績效與水平，可以成為未來的探討點(diǎn)。

其次，政治勢(shì)能的類型是多元的[21]，不同類型的政治勢(shì)能于公民行動(dòng)而言有不同的價(jià)值和作用。本文的案例分析展示了公民在問責(zé)行動(dòng)中對(duì)價(jià)值性政治勢(shì)能和制度性政治勢(shì)能的運(yùn)用，但對(duì)其他類型的政治勢(shì)能并未做出探討。中國獨(dú)特的政治體系為公民創(chuàng)造了多樣化的依附對(duì)象，而依附的對(duì)象不同，意味著其蘊(yùn)含的政治勢(shì)能的類型也不同。其他類型的政治勢(shì)能是否對(duì)公民行動(dòng)產(chǎn)生影響，是否也能作為增強(qiáng)公民政治參與力量的資源，還有待更多的實(shí)踐案例來檢驗(yàn)。