劉永林

（北京信息科技大學(xué),北京100192）

一、問題的提出

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2003 年9 月1 日施行，以下簡稱《民辦教育促進法》）及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（簡稱《民辦教育促進法實施條例》）頒布實施以來，民辦學(xué)校董事會運行的總體情況不容樂觀。一些學(xué)者研究認(rèn)為，不少民辦學(xué)校董事會缺乏獨立性，以至于民辦學(xué)校辦學(xué)失范、效能不高、公益不足、公信力不夠[1]。我國民辦教育“家族化”治理現(xiàn)象嚴(yán)重，一些學(xué)校的董事會淪為少數(shù)人控制學(xué)校謀利的工具，基本偏離公益性辦學(xué)方向。有學(xué)者對212所民辦高校的舉辦者在學(xué)校任職情況做了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)83%的舉辦者擔(dān)任董事長或者同時身兼決策機構(gòu)和行政管理領(lǐng)導(dǎo)者，并認(rèn)為我國大部分民辦高校董事會屬于舉辦者控制型董事會[2]。在民辦學(xué)校分類管理框架下，如何有效保障民辦學(xué)校董事會的獨立性，進而更好保證民辦學(xué)校的公益性，成為當(dāng)前一個重要課題。舉辦者控制型董事會特征，是由外部制度的規(guī)范性和資源獲得的單一性所決定的，尤其是法人屬性不清以及有效的決策監(jiān)督機制缺失。舉辦者控制、家族化管理與公益性在一定程度上相互矛盾，不符合我國民辦學(xué)校發(fā)展的趨勢和可持續(xù)發(fā)展的理念。辯證看待舉辦者控制董事會，并作相應(yīng)的制度設(shè)計與安排，賦予民辦學(xué)校董事會應(yīng)有的獨立性，保證民辦學(xué)校辦學(xué)的公益性方向，對于破解制約我國民辦教育發(fā)展的深層次問題具有重要意義。

當(dāng)前，新頒布或即將頒布的一些民辦教育新法新政對完善民辦學(xué)校董事會制度進行頂層設(shè)計。比如：2016 年新修訂的《民辦教育促進法》原則性規(guī)定了民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立決策機構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制；新頒布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81 號，簡稱《國務(wù)院三十條》）提出“優(yōu)化董事會成員構(gòu)成”“探索實行獨立董事（理事）、監(jiān)事制度”等方向性要求；教育部發(fā)布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》明確提出，“非營利性民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)包括社會公眾代表，并可以根據(jù)需要設(shè)立獨立董事”；司法部發(fā)布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》明確指出，“鼓勵非營利性民辦學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)中包括社會公眾代表，根據(jù)需要設(shè)立獨立理事或者董事”。前述分類管理背景下已頒布的民辦教育新法新政和《民辦教育促進法實施條例》的修訂共識已成為新時期探索建立民辦學(xué)校獨立董事制度的重要基礎(chǔ)與明確指引。新階段，亟待以新《民辦教育促進法》及其配套政策正式實施為契機，盡快回應(yīng)對董事會獨立性的制度設(shè)計與安排訴求。在新法新政非強制性引入民辦學(xué)校獨立董事制度的指引下，進一步探求民辦學(xué)校引入獨立董事制度的價值內(nèi)涵、可行性，并作出框架性的制度設(shè)計，助力舉辦者控制型董事會向以獨立性為核心特征的董事會轉(zhuǎn)型。

在民辦教育新法新政背景下，非營利性和營利性的分類已成為民辦學(xué)校管理制度框架的基本邏輯，同時也是民辦學(xué)校獨立董事制度設(shè)計的重要基礎(chǔ)。其中，“董事會”“外部董事”“獨立董事”“民辦學(xué)校獨立董事”等概念則是民辦學(xué)校董事制度研究的起點，我們在此界定如下：“董事會”是指《民辦教育促進法》中明確的民辦學(xué)校的“董事會”“理事會”，實踐中發(fā)揮決策作用的“學(xué)校管理委員會”“校務(wù)委員會”等，域外私立學(xué)校中發(fā)揮決策作用的“董事會”“理事會”等，以及《中華人民共和國公司法》中明確的在公司企業(yè)中設(shè)立的“董事會”。“外部董事”是指董事會成員中不在民辦學(xué)校、域外私立學(xué)校和公司企業(yè)擔(dān)任除董事和董事會專門委員會有關(guān)職務(wù)外的其他職務(wù)，不負(fù)責(zé)管理層的事務(wù)，與其擔(dān)任董事的組織不存在可能影響其公正履行外部董事職務(wù)的關(guān)系的董事。在實踐中，現(xiàn)有民辦學(xué)校董事會的外部董事基本包括校友代表、社會公眾代表、專家（含教育、法律、財務(wù)等領(lǐng)域）、學(xué)生家長代表，廣義上還包括政府代表等?！蔼毩⒍隆笔侵浮蛾P(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》（證監(jiān)發(fā)〔2001〕102 號）中界定的“獨立董事”以及民辦學(xué)校、域外私立學(xué)校外部董事中的專家型董事，是指不在上市公司、民辦學(xué)校、域外私立學(xué)校擔(dān)任除董事和董事會專門委員會委員外的其他職務(wù)，且與其所受聘的組織及其舉辦者或捐贈者，不具有可能影響其獨立客觀判斷的關(guān)系的董事。民辦學(xué)校獨立董事指民辦學(xué)校外部董事中具有教育、法律、財務(wù)等專業(yè)背景的專家型董事，在特殊情形下，可能與校友董事等其他外部董事有交叉，但亦必須是按照獨立董事要求，且以專家身份為主要特征而受聘的董事會董事。

二、民辦學(xué)校引入獨立董事制度：何以必要？

董事會制度是董事會治理的重要基石。在分類管理背景下，從頂層設(shè)計上完善民辦學(xué)校董事會制度，并破解舉辦者控制型董事會帶來的諸多實踐難題，在民辦學(xué)校引入獨立董事制度有其充分的必要性和重要性。

（一）實踐訴求

學(xué)校董事會是學(xué)校的最高決策機構(gòu)，是學(xué)校這個組織體的關(guān)鍵部分和指揮中心，是學(xué)校的核心競爭力所在[3]。民辦學(xué)校的董事會應(yīng)該是一個多元化的“智囊團”，董事會的構(gòu)成必須保證其利益相關(guān)者之間力量的均衡。目前，董事會治理實踐中凸顯的辦學(xué)失范、效能不高、公益不足、公信力不夠等問題令人擔(dān)憂。比如，在辦學(xué)方面，學(xué)校中“夫妻店、兄弟連、父子兵”“子（女）承父（母）業(yè)”和開會“董事長一言堂”等現(xiàn)象普遍[4]，決策權(quán)乃至經(jīng)營權(quán)始終掌握在舉辦者（創(chuàng)辦人）手里；在治理效能方面，董事會中社會知名人士等其他董事的頭銜多是榮譽性的[5]，參與的積極性和主觀能動性、創(chuàng)造性不能發(fā)揮，董事會基本上淪為應(yīng)付強制性法律要求的制度工具；在公益性方面，董事會存在封閉性和成員單一性，不愿意公開董事會成員名單，難以反映舉辦者、辦學(xué)者、教師、家長、學(xué)生、所在社區(qū)以及社會公共利益代表的訴求，尤其是社會公眾的利益訴求；在公信力方面，舉辦者個人或家庭對于學(xué)校的控制程度比較強，有一定的利益訴求，加之董事會的實際運作不透明，缺乏信息公開與監(jiān)督，嚴(yán)重影響公眾對民辦學(xué)校的信任度。在分類管理背景下，明確不要求合理回報的民辦學(xué)校選擇登記轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦學(xué)校的出資者，在原有制度與實踐的慣性之下，實際上仍然可能通過制度上或事實上的安排，繼續(xù)掌握學(xué)校諸多事項的決定權(quán)，全面控制民辦學(xué)校。實踐中民辦學(xué)校決策“專制化”、管理“家族化”、監(jiān)督“形式化”、文化“企業(yè)化”等現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，通過引入獨立董事制度可以提升民辦學(xué)校董事會獨立性與公正性，助力解決辦學(xué)失范、效能不高、公益不足、公信力不夠等問題。

（二）制度完善

對于民辦學(xué)校而言，建立一個以學(xué)校改革和發(fā)展為最終目標(biāo)，并能夠有力抵擋舉辦者不當(dāng)干預(yù)和有效監(jiān)督管理層的董事會是成功運作的關(guān)鍵。我國民辦學(xué)校董事會制度是伴隨著民辦教育法律法規(guī)的制定與修訂逐步完善的：董事會機構(gòu)的設(shè)置從非強制性發(fā)展到強制性，董事會逐漸發(fā)展成為民辦學(xué)校法人治理的核心機構(gòu)；董事會成員構(gòu)成從封閉性走向開放性，督導(dǎo)專員制度的增設(shè)將推動董事會的監(jiān)督重點從內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向內(nèi)外部監(jiān)督并重；董事會成員構(gòu)成從無比例限制到限制舉辦者代表比例，再到鼓勵設(shè)立獨立董事或理事，已經(jīng)突破單一主體控制從而走向多元合作治理。在民辦學(xué)校董事會制度趨于完善背景下，我們?nèi)詰?yīng)清醒地認(rèn)識到，在國家的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件層面，董事會制度仍然缺乏董事會成員資格、選任程序、權(quán)利義務(wù)與責(zé)任、職權(quán)行使與職責(zé)履行的內(nèi)容與程序以及條件保障等方面的原則性規(guī)定，尤其是社會公眾代表和獨立董事作為外部董事的相關(guān)規(guī)定亟待進一步探索創(chuàng)新。在分類管理背景下，非營利性民辦學(xué)校表面上是非所有者和非分配約束，獲得了獨立的法人治理地位，實則難以脫離舉辦者控制的窠臼。同時，營利性民辦學(xué)校的公益屬性，也可能在舉辦者控制之下偏離方向。因此，從制度層面引入獨立董事制度，強化現(xiàn)有董事會制度的決策與監(jiān)督功能，是破解民辦學(xué)校董事會獨立性與公正性缺失難題的關(guān)鍵舉措。

（三）價值取向

董事會是學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的核心，其能否發(fā)揮應(yīng)有作用，關(guān)鍵在于其是否具備獨立性與公正性[6]。長期以來，學(xué)者研究認(rèn)為，優(yōu)化董事會成員構(gòu)成，促進董事會成員多元化，可以探索建立外部董事制度，外部董事主要聘任具備教育、法律、財務(wù)等方面專業(yè)背景的校外專家，同時明確要求與舉辦者或出資人不具有親屬關(guān)系或經(jīng)濟上的利益關(guān)系[7]。在“董事會中心主義”的治理模式下，學(xué)校組織控制權(quán)由學(xué)校的董事會來掌握，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)安排的核心問題就是，在董事會成員結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)獨立性與公正性的價值取向。哈佛大學(xué)前校長德里克·博克指出，美國高等教育制度最突出的特點就是對社會需求能夠不斷做出快速反應(yīng)，而這又在某種程度上是由于外部人員為主的董事會制度的存在[8]。民辦學(xué)校獨立董事制度的價值取向就是要推動學(xué)校辦學(xué)規(guī)范化、治理專業(yè)化、強化公益性、增強公信力。辦學(xué)規(guī)范化和治理專業(yè)化是民辦學(xué)校的內(nèi)在要求，是法人治理的兩個層面，兼顧內(nèi)部和外部兩個治理；強化公益性和增強公信力是民辦學(xué)校的外在訴求，其中強化公益性是教育和社會的要求，增強公信力是生存和發(fā)展的要求。遵守教育和市場兩個規(guī)律，可以實現(xiàn)民辦學(xué)校基業(yè)長青的目標(biāo)。新形勢下，亟須引入獨立董事制度，發(fā)揮獨立董事專業(yè)咨詢、民主監(jiān)督的職能，進一步優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)、提升董事會科學(xué)決策水平。

三、民辦學(xué)校引入獨立董事制度：何以可行？

在分類管理背景下，有教育市場化等理論作為支持民辦學(xué)校引入外部專業(yè)力量參與董事會治理的重要理論基礎(chǔ)，以探索建立民辦學(xué)校獨立董事制度的國家政策為指引，審慎移植來自上市公司獨立董事制度經(jīng)驗，在民辦學(xué)校引入獨立董事制度有充分可行性。

（一）理論之基

美國著名經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾獎獲得者弗里德曼是教育市場化理論的首次提出者。他認(rèn)為教育走向市場必須引進競爭機制，私立和公立機構(gòu)在市場競爭中應(yīng)處于平等地位[9]。但是，教育的公益性需要創(chuàng)新制度來予以保證，引入民辦學(xué)校外部的專業(yè)力量參與學(xué)校治理是教育公益性和競爭性的需要。非營利組織在公司治理“所有權(quán)”與“控制權(quán)”（或經(jīng)營權(quán)）分離基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展為剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離狀態(tài)[10]。兩權(quán)分離理論和委托代理理論強調(diào)所有權(quán)與控制權(quán)的分離，以及決策層與管理層的分權(quán)。引入民辦學(xué)校外部的專業(yè)力量參與學(xué)校治理，是保證董事會決策科學(xué)性和對管理層監(jiān)督有效性的需要。法人治理理論強調(diào)在一定條件下實現(xiàn)組織的價值最大化，以協(xié)調(diào)組織內(nèi)外眾多利益相關(guān)者的相互關(guān)系[11]。對于相對封閉的民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)來說，引入外部的專業(yè)力量參與學(xué)校的治理，是學(xué)校內(nèi)部規(guī)范辦學(xué)、治理專業(yè)的關(guān)鍵舉措。資源依賴?yán)碚撝饕獜娬{(diào)組織的持續(xù)發(fā)展較大程度上取決于其獲取外部資源的能力，可以通過加強與其他相關(guān)組織的聯(lián)系，較快地獲得必需的資源[12]。引入民辦學(xué)校外部的專業(yè)力量參與學(xué)校治理，是對外部人力資源以及其他可能資源的一種獲取。利益相關(guān)者理論認(rèn)為任何組織的生存與發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的參與和投入，組織追求的必須是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是個別或部分主體的利益[13]。組織的管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進行管理活動。該理論強調(diào)在戰(zhàn)略決策時兼顧眾多利益相關(guān)方的意見，尤其是引入民辦學(xué)校外部的專業(yè)力量參與學(xué)校的治理，有利于提高民辦學(xué)校的公信力。教育市場化理論、兩權(quán)分離理論、委托代理理論、法人治理理論、資源依賴?yán)碚摵屠嫦嚓P(guān)者理論，從民辦學(xué)校治理的不同方面驗證了引入民辦學(xué)校外部的專業(yè)力量參與學(xué)校治理的可行性，為建立民辦學(xué)校獨立董事制度奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展之要

董事會獨立性是指董事會作為一個獨立的治理主體，在決策過程中所必須秉持的公正、不偏頗于任何一方利益的價值取向[14]。當(dāng)前，面對民辦學(xué)校法人治理中的諸多問題，民辦教育理論界和實務(wù)界已漸成共識，即應(yīng)充分發(fā)揮利益相關(guān)者的積極性，以適當(dāng)?shù)姆绞皆黾营毩⒌膶＜叶隆⒙毠ざ?、學(xué)生董事等，并且在董事會成員結(jié)構(gòu)上保證有一定比例的教育、法律、財務(wù)等方面的專家型董事。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)探索建立民辦學(xué)校外部董事制度，外部董事必須由具備教育、法律、財務(wù)等背景的校外專家擔(dān)任，以及與舉辦者或出資人不具有親屬關(guān)系或經(jīng)濟上的利害關(guān)系[7]。另有學(xué)者提出在營利性民辦學(xué)校和獨立學(xué)院董事會中引入獨立董事，探索建立獨立董事制度，吸納社會賢達(dá)、教育專家、管理專家出任獨立董事，通過董事來源多元化提高董事會決策的科學(xué)性[4]。在民辦教育分類管理新階段，新修訂的《民辦教育促進法》《國務(wù)院三十條》和《民辦教育促進法實施條例》的修訂草案等規(guī)范性文件，對民辦學(xué)校董事會制度，尤其是建立獨立董事制度提出了一些創(chuàng)新性的規(guī)定。除了理論研究及制度設(shè)計層面已經(jīng)將民辦學(xué)校獨立董事制度的建立作為推動民辦學(xué)校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵措施之外，實踐中已有一些民辦學(xué)校舉辦者主動放棄控制權(quán)，比如，北京城市學(xué)院和上海杉達(dá)學(xué)院已開始通過非家族式的方式搭建校級領(lǐng)導(dǎo)班子[15]。實踐證明，家族式管理的民辦學(xué)校，可以通過政府與自身兩方面的努力，通過引入獨立董事制度等措施實現(xiàn)管理制度和管理方式的轉(zhuǎn)型。

（三）經(jīng)驗之維

獨立董事制度最早起源于美國，并隨后在日本、英國、加拿大和我國香港地區(qū)得到進一步發(fā)展，我國上市公司董事會獨立董事制度是“舶來品”。2001 年中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》（證監(jiān)發(fā)〔2001〕102 號），明確指出“上市公司應(yīng)當(dāng)建立獨立董事制度”，并提出了上市公司建立獨立董事制度的具體要求，對獨立董事的任職資格、獨立性條件、獨立董事選任、獨立董事職權(quán)行使與職責(zé)履行、獨立董事履職條件保障等七方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，標(biāo)志著我國正式引入獨立董事制度。從2001 年至今，我國上市公司獨立董事制度已初步構(gòu)建了以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件，以及證券交易所相關(guān)規(guī)則、行業(yè)指引等為主體框架的制度體系，尤其是獲得公司法律制度層面的正式確認(rèn)，標(biāo)志著上市公司獨立董事制度在我國“落地生根”，并成功實現(xiàn)“本土化”。我國把一元制公司治理結(jié)構(gòu)中培育出來的獨立董事制度，引入到二元制公司治理結(jié)構(gòu)中，即在已有監(jiān)事會作為內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)的基礎(chǔ)上引入獨立董事，獨立董事與監(jiān)事會共同成為公司內(nèi)部監(jiān)督機制，是政府主導(dǎo)下的自上而下的強制性制度變遷，主要的目的在于遏制大股東操縱下的內(nèi)部人控制、增強董事會的獨立性和強化內(nèi)部治理的監(jiān)督效能[16]。英美國家獨立董事制度的產(chǎn)生源于分散股權(quán)結(jié)構(gòu)，致力于解決第一個層面的代理問題，即所有者與經(jīng)營者之間的利益沖突問題，克服股權(quán)分散容易產(chǎn)生的內(nèi)部人控制問題。經(jīng)過十幾年的實踐，我國獨立董事制度正在從形式融合走向功能融合，基本完成了從“舶來品”到本土化的轉(zhuǎn)型過程。從制度、實踐及理論研究來看，獨立董事的功能主要是決策監(jiān)督和咨詢建議，即具有決策監(jiān)督職能和咨詢建議職能。在決策監(jiān)督職能方面，獨立董事作為董事會成員，主要是通過參加董事會會議發(fā)揮決策作用，決策職能是獨立董事作為一般董事的法定職能。以獨立性為本質(zhì)特征的獨立董事引入董事會，發(fā)揮一元制公司治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督職能，可以避免決策層與執(zhí)行層之間的合謀行為，以克服內(nèi)部人控制的問題。獨立董事強化董事會的監(jiān)督職能，與監(jiān)事會共同形成公司治理的內(nèi)部監(jiān)督機制。在咨詢建議職能方面，獨立性是獨立董事發(fā)揮決策監(jiān)督職能的基礎(chǔ)，專業(yè)性則是其發(fā)揮咨詢建議職能的基礎(chǔ)。從人力資本理論視角看，獨立董事的專業(yè)技能經(jīng)驗、知識、聲譽等必然成為上市公司的人力資本[17]，可以助力上市公司董事會科學(xué)決策。獨立董事制度在上市公司的實踐證明，其所具有的決策監(jiān)督及咨詢建議職能對于致力解決諸多法人治理問題的民辦學(xué)校來說，具有重要的借鑒意義。

四、民辦學(xué)校獨立董事制度的框架設(shè)計：何以實現(xiàn)？

制度是一個社會博弈的規(guī)則，是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束[18]。民辦學(xué)校獨立董事制度是有關(guān)民辦學(xué)校獨立董事的法律概念、法律規(guī)范和法律原則的有機結(jié)合，可以為民辦學(xué)校董事會的運行提供堅強的制度性保障。

（一）基本思路

第一，突出特色。由于民辦學(xué)校不同于公司，民辦學(xué)校獨立董事制度的內(nèi)涵一定程度上既要借鑒上市公司獨立董事法律制度的基本理念，又要充分體現(xiàn)其自身的特殊性，因而必須對民辦學(xué)校進行“個性化”獨立董事的法律制度設(shè)計。顯然，必須著重突出“民辦學(xué)校”中的“學(xué)?！?，尤其是“非營利性民辦學(xué)?！钡奶匦浴６鴮τ跔I利性民辦學(xué)校和教育培訓(xùn)機構(gòu)與公司相同的獨立董事制度，不進行重復(fù)設(shè)計。在框架設(shè)計以及后續(xù)的具體設(shè)計中，均應(yīng)先對“民辦學(xué)?！眰€性進行剖析，并貫穿獨立董事法律制度構(gòu)建全過程。

第二，分類分層。民辦學(xué)校類型眾多且復(fù)雜，包括營利性與非營利性、學(xué)歷型與非學(xué)歷型、全日制與非全日制等多種分類。不同類型的民辦學(xué)校對董事會制度在設(shè)計上的內(nèi)在訴求與決策功能上有著較大的差異，為了確保在實際運行過程中不出現(xiàn)大的阻力，必須在制度設(shè)計時就把大多數(shù)的情況考慮進去，對民辦學(xué)校獨立董事制度進行一般框架性設(shè)計，并在此基礎(chǔ)上針對民辦學(xué)校的類型、層次、學(xué)段等“縱橫立體式”的結(jié)構(gòu)，建構(gòu)全景式、系統(tǒng)性、立體式的民辦學(xué)校獨立董事制度體系。也就是說，在民辦學(xué)校獨立董事制度的具體設(shè)計時，要根據(jù)民辦學(xué)校類型、層次與學(xué)段分別做出不同的制度安排。

第三，循序漸進。在民辦學(xué)校分類管理背景下，如果對所有民辦學(xué)校的獨立董事制度做“全景式”系統(tǒng)性的設(shè)計，“畢其功于一役”也未嘗不是好事。但是，在將獨立董事制度引入民辦教育領(lǐng)域的初期，尤其是民辦教育分類管理政策的實施階段，不僅難度是空前的，而且可能性也是存疑的。如果以其中有代表性的民辦學(xué)校類型為切入點，比如對非營利性民辦高校進行一般性的框架設(shè)計，并在隨后可能的試點階段總結(jié)經(jīng)驗之后，再進行其他類型的民辦學(xué)校獨立董事制度設(shè)計，將會是更加實事求是的推進思路。

第四，頂層推動。建議由國家教育行政部門制定“關(guān)于在非營利性民辦高校建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見”，對學(xué)校獨立董事的內(nèi)涵，強制建立的必要性，獨立董事的資格與條件以及選任程序，獨立董事的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，獨立董事職權(quán)行使與職責(zé)履行的內(nèi)容與程序以及保障條件等基本內(nèi)容進行具體規(guī)定，同時明確非營利性民辦中小學(xué)、幼兒園，以及學(xué)歷型的營利性民辦學(xué)校等不同類型的民辦學(xué)校參照適用。

（二）主要框架

第一，選任機制。民辦學(xué)校的獨立董事資格與條件，以及選任程序等相關(guān)規(guī)定，是獨立董事制度的基礎(chǔ)內(nèi)容。民辦學(xué)校獨立董事的選任，必須結(jié)合我國民辦學(xué)校的實際情況，在科學(xué)合理設(shè)計民辦學(xué)校董事會的獨立董事占比及人數(shù)的基礎(chǔ)上，明確獨立董事行使職權(quán)和履行職責(zé)所要求的品德性、專業(yè)性、經(jīng)驗性，設(shè)定獨立董事一般性資格條件以及明確獨立性要求，并按照獨立董事的獨立性要求設(shè)計相應(yīng)的提名、選任要求與程序、獨立性審查、任期任屆規(guī)定以及退出情形及其程序規(guī)定。

第二，權(quán)責(zé)配置。民辦學(xué)校獨立董事的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任等相關(guān)規(guī)定，是獨立董事制度的核心內(nèi)容。民辦學(xué)校獨立董事的權(quán)責(zé)配置，核心要義在于通過明確權(quán)利與義務(wù)的制度安排和否定性的法律評價，或規(guī)范或威懾，從而促使獨立董事恪盡職守。在權(quán)利方面，學(xué)校獨立董事享有新《民辦教育促進法》及其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)則與學(xué)校章程賦予董事的一般職權(quán)。學(xué)校還應(yīng)當(dāng)賦予獨立董事特別職權(quán)和發(fā)表獨立性意見的權(quán)利，以維護學(xué)校整體利益，保證學(xué)校公益性。在職責(zé)方面，獨立董事依照法律法規(guī)和章程，誠信、勤勉、獨立履行職責(zé)，除了負(fù)有董事的一般義務(wù)與責(zé)任之外，還有保證獨立董事身份和履職的獨立性的義務(wù)與責(zé)任，不受學(xué)校捐贈人和舉辦者或出資人、實際控制人或者其他與學(xué)校存在利害關(guān)系的組織或個人的影響。

第三，運行機制。民辦學(xué)校的獨立董事的職權(quán)行使與職責(zé)履行的相關(guān)內(nèi)容與程序規(guī)定，是獨立董事制度的關(guān)鍵內(nèi)容。董事會是一個“合議體”，其運行通常以會議制的形式出現(xiàn)，在依法定程序召集并議事，以及一人一票的表決制度下，可以發(fā)揮各個董事的自身優(yōu)勢，最終形成最有利于組織的決策或執(zhí)行方案。在董事會的運行中，必須設(shè)計和規(guī)范獨立董事職權(quán)行使與職責(zé)履行的相關(guān)內(nèi)容與程序規(guī)定，這是保證獨立董事依法、公正、透明、負(fù)責(zé)任地履職的一系列步驟、方法、時限規(guī)定。比如：明確獨立董事特別職權(quán)的行使程序；設(shè)置董事會專門委員會作為獨立董事職權(quán)行使的重要形式；明確獨立董事應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定事項的具體內(nèi)容、工作要求和程序行使職權(quán)，以及規(guī)定獨立董事發(fā)表獨立意見的內(nèi)容；等等。

第四，保障機制。民辦學(xué)校獨立董事的職權(quán)行使與職責(zé)履行的保障條件，是獨立董事制度的重要內(nèi)容，也必然是董事會制度建設(shè)中的關(guān)鍵。必須建立一系列與獨立董事行使職權(quán)和履行職責(zé)相適應(yīng)的保障制度。比如：學(xué)校應(yīng)當(dāng)保證獨立董事享有與其他董事具有同等的知情權(quán)，提供獨立董事履職所必需的工作條件；學(xué)校董事會秘書或有關(guān)人員應(yīng)積極協(xié)助和配合獨立董事履職，不得拒絕、阻礙或隱瞞以及不得干預(yù)；學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予獨立董事適當(dāng)?shù)慕蛸N，建立必要的獨立董事責(zé)任保險制度，以降低獨立董事正常履行職責(zé)可能導(dǎo)致的風(fēng)險；等等。