李水金 歐陽蕾

摘 要：黨的十八大以來，“放管服”改革已經持續(xù)多年，改革力度之大、改革范圍之廣、改革程度之深，是歷次改革中所沒有的。這場改革動因主要是推進國家治理體系與治理能力的現代化、應對國際復雜形勢及新智能革命帶來的挑戰(zhàn)、滿足人民對美好生活的向往。改革的舉措主要有行政審批制度改革、清單制度改革、服務流程再造、證照分離、減稅減負、優(yōu)化服務、監(jiān)管改革等。通過改革促進營商環(huán)境便利化、服務方式智能化、市場監(jiān)管精準化，有效激發(fā)了市場活力，規(guī)范了政府權力，化解了市場主體的“堵點”“難點”“痛點”。改革也在制度、監(jiān)督以及基層積極性等方面存在問題。未來“放管服”改革進一步推進的策略主要包括價值的調適整合、結構的互動整合、機制的協同整合、技術的嵌入整合、執(zhí)行的配套整合、制度的優(yōu)化整合等。

關鍵詞：“放管服”改革;行政審批制度;政府職能;減稅降費;營商環(huán)境

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）02-0011-11

黨的十八大以來，“放管服”改革已經持續(xù)多年，改革力度之大、改革范圍之廣、改革程度之深，是歷次改革中所沒有的。作為一項激發(fā)市場活力、增強內生動力、釋放內需潛力、提高治理能力的戰(zhàn)略舉措，“放管服”改革是政府系統一場深刻的自我革命，是應對復雜國際形勢和新技術挑戰(zhàn)、推動經濟社會高質量發(fā)展并不斷滿足人民美好生活需要的一次改革。那么，十八大以來“放管服”改革深入發(fā)展的動因是什么？改革的舉措有哪些？取得了哪些成效？改革過程中存在哪些治理困境？未來“放管服”改革的進一步推進策略又是什么呢？

一、“放管服”改革深入發(fā)展的動因

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化的需要

自黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，十九屆四中全會又提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標：到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現。什么是國家治理體系和治理能力呢？“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵1]（p.91）國家治理體系和治理能力是整個國家制度和制度執(zhí)行力的集中體現，也是國家治理優(yōu)勢的表現之一，二者相輔相成。當前，我國在現代化發(fā)展過程中面臨著一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)：發(fā)展不平衡、不協調、不持續(xù)問題依然突出;營商環(huán)境仍然改善不足;核心關鍵技術領域自主創(chuàng)新能力不強;教育、醫(yī)療、住房、食品安全、社會保障、安全生產等問題依然較多;反腐敗斗爭依然嚴峻等。解決這些問題，關鍵在改革。因此，要實現國家治理體系與治理能力現代化，就必須深化改革，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化[1]（p.92）。而“放管服”改革正是實現這些改革目標的有效途徑。

（二）新智能革命興起對政府治理產生的挑戰(zhàn)

進入21世紀以來，新一輪科技革命和產業(yè)變革正在孕育興起，大數據、云計算、人工智能、高級智能機器人、3D打印等顛覆性技術使全球科技創(chuàng)新呈現出新的發(fā)展態(tài)勢和特征。新技術革命將對人類社會產生深遠的影響，麥肯錫全球研究院在一項報告中指出，以人工智能推動的新技術革命是“以往工業(yè)革命發(fā)生速度的10倍，規(guī)模的300倍，影響的3000倍”[2]。 Louis A. Del Monte也指出，新技術革命將使人類邁向與智能機器人共存的時代，2050年后人工智能將全面超越人類，成為地球上最聰明、能力最強的生命形式，而當人類進入到21世紀的最后25年時，人類與機器的分界線將不復存在，機器將獲得與人類同等的法律地位[3]。在新技術革命背景下，創(chuàng)新的發(fā)展速度和傳播速度比以往任何時候都快[4]（p.7），這對政府治理提出了重大挑戰(zhàn)。另外，由于技術進步，政府治理的周期將不斷縮短，甚至會出現“彎道超車”的可能性，這些都需要通過政府改革來實現。此外，新智能革命也使政府未來治理的不可預見性大大增強，甚至面臨著“技術無人區(qū)”的強大挑戰(zhàn)，這使得政府未來變革處于一個“永遠在改進”的過程。如何應對這些挑戰(zhàn)，就成為“放管服”改革的重要課題。

（三）實現人民美好生活向往的需要

自1981年黨的十一屆六中全會確立我國的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”之后，黨和國家的中心工作都是圍繞著經濟建設這條主線而展開的。隨著經濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國已經成為世界第二大經濟強國，落后的生產方式已經成為過去式，人民在物質生活豐富后更加渴望民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的精神生活，這使得我國主要矛盾發(fā)生了新的變化。黨的十九大報告指出，新時代的主要矛盾已經轉向了“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國所有改革的主要目標，都是為了更好地滿足人民對美好生活的向往。這里的美好生活向往是什么呢？從物質方面說，即是人民期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好[1]（p.4）。從精神方面說，即是更好滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的要求，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步[5]（p.450）。在“放管服”改革過程中，不管是改善營商環(huán)境還是優(yōu)化服務流程，不管是簡政放權還是減稅降費，都是圍繞人民的美好生活而展開的，都是為了在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，讓改革的成果更公平惠及全體人民。

（四）全球治理格局的新形勢、新變化

“放管服”改革還面臨著復雜國際形勢的挑戰(zhàn)。一是全球進入“超競爭”的新時代迫切需要“放管服”改革。在“超競爭”時代，通訊技術和網絡技術的快速發(fā)展，使得全球各類資源能夠超越國界，在全球范圍內流動。市場主體面臨著更廣泛的資源流動和競爭機會，誰擁有全球范圍內的優(yōu)勢資源，誰就會在競爭中獲勝。

加之，在全球競爭日趨激烈的時代背景下，營商環(huán)境建設日益成為世界各國之間、城市之間和區(qū)域之間競爭的核心和焦點[6]。因此，為了獲得全球競爭優(yōu)勢，政府迫切需要進行“放管服”改革，為市場主體有效參與全球競爭創(chuàng)造良好的營商環(huán)境和市場環(huán)境。二是應對全球治理風險和治理難題需要“放管服”改革。當今國際形勢復雜多變，不穩(wěn)定因素、不確定因素以及潛在風險因素明顯增多;同時，還面臨著全球氣候變暖、環(huán)境污染、貿易沖突、消除貧困、國際安全等全球性治理難題。如何通過“放管服”改革更好地融入全球治理、參與全球治理，就成為一個重要的挑戰(zhàn)。三是“放管服”改革是擴大全球影響力的需要。當前，“一帶一路”“人類命運共同體”以及“共商共建共享”等中國智慧與中國方案正受到全球廣泛的關注。中國在國際舞臺上的影響力越來越大，世界上充滿越來越多的中國聲音、中國故事、中國元素，中國道路、中國制度、中國模式、中國文化成為世界各國熱議的話題[7]。中國要更好地提升國際影響力，就必須不斷進行“放管服”改革，改善國際經營環(huán)境，打造中國品牌，為全球治理提供更好的公共服務和公共產品。

二、“放管服”改革的舉措與成效

（一）行政審批制度改革與清單制度改革并舉，將政府權力關在制度的籠子里

行政審批制度改革的核心是簡政放權，簡政即是精簡審批事項。自2001年國務院成立行政審批制度改革工作領導小組以來，從2002年到2012年的11年間，國務院先后分六批次取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的693%”[8]。十八大后，行政審批制度改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，國務院多次強調要把行政審批制度改革作為國務院機構改革方案的突破口和抓手;從2013年到2017年9月，累計削減審批事項達697項，精簡率達41%[9]。行政審批制度改革的另一個方面是下放權力，即把政府不該承擔的權力還給市場和社會，“簡企業(yè)和群眾最需要簡的政，放企業(yè)和群眾最需要放的權，提供企業(yè)和群眾最需要的服務”[10]。政府在簡政放權后，還進行了清單制度改革。主要包括：推進審批事項和市場準入的負面清單制度，逐步做到審批清單之外的事項均由市場主體依法自行決定;實行權力清單制度，明確權力運行邊界;推進責任清單制度，明確了政府、市場及社會的責任邊界;制定收費清單制度，明確政府相關部門在涉及收費方面的權限，切實減少涉及市場主體方面的收費自由裁量權。正是通過行政審批制度和清單制度的改革，將政府權力關在制度的籠子里。

（二）流程再造與證照分離改革結合，有效化解市場主體的“堵點”“難點”“痛點”

流程再造既要解決決策過程中的“最先一公里”問題，也要解決執(zhí)行過程中的“中梗阻”問題，更要解決基層落實中的“最后一公里”問題。流程再造最重要的是簡化辦事程序，進行“一口受理”“規(guī)范辦理”“限時辦理”“透明辦理”“網上辦理”，不斷優(yōu)化服務流程;同時要壓縮公共服務時間，十八大以來我國企業(yè)開辦時間已大幅壓減至229天[11]。李克強在2019年的全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話中明確指出：要進一步壓減企業(yè)開辦時間，服務流程再造要做到“六個一”，即企業(yè)開辦時間再減一半、項目審批時間再砍一半、政務服務一網通辦、企業(yè)和群體辦事力爭“只進一扇門”并“最多跑一次”、凡是沒有法律法規(guī)依據的證明一律取消。在流程再造的同時進行證照分離改革，實行“三證合一”“五證合一”到“多證合一”，即將工商、質監(jiān)、稅務、社會保險和統計等涉及市場主體登記、備案的相關事項和各類證照整合到一張營業(yè)執(zhí)照上，使“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照成為企業(yè)唯一的合法“身份證”。此外，還要推進“照后減證”“業(yè)務協同”“信息共享”和“一網通辦”，避免在公共服務中出現讓企業(yè)和群眾多頭跑、來回跑、長期跑等“堵點”“難點”“痛點”問題。

（三）減稅減負與優(yōu)化服務并重，推動了營商環(huán)境的便利化

減稅減負直擊當前市場主體的痛點和難點，是推動營商環(huán)境便利化的重要舉措。李克強指出：“減稅降費是我們應對風險挑戰(zhàn)、頂住經濟下行壓力最直接、最公平、最普惠、最有效的辦法?！盵12]改革的主要措施有三個方面。一是減稅。國務院多次強調，要減輕企業(yè)稅收負擔，確保所有行業(yè)稅負只減不增;深化增值稅改革，降低稅率，下調部分商品進口關稅，并減少征稅自由裁量權、增加透明度;同時全面加強稅收征管，堅決查處偷稅、逃稅、騙稅等違法行為，切實維護稅制權威和公平。二是降費。國務院作出一系列降費戰(zhàn)略部署，清理整頓收費性項目，同時也多次強調要清理和規(guī)范涉企收費，取消不合理收費，杜絕違規(guī)收費。這些舉措取得明顯效果：截至2018年6月，累計減輕市場主體負擔超過3萬億元，取消、停征、減免1100多項中央和省級政府行政事業(yè)性收費[11]。三是減負。2019年李克強在《政府工作報告》中提出：中央財政要開源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上，“三公”經費要再壓減3%左右，長期沉淀資金要一律收回;地方政府要大力優(yōu)化支出結構，切實落實減負措施，優(yōu)化營商環(huán)境，使市場主體特別是小微企業(yè)有明顯的獲得感。此外，營商環(huán)境的便利化還需要優(yōu)化政府的公共服務，以激發(fā)市場活力。一方面，提高公共服務的效率，包括簡化服務程序、刪減服務中的繁文縟節(jié)以及推進“互聯網+智能服務”等;另一方面，改善公共服務的質量，包括營造公平透明的市場環(huán)境、平等保護各類產權、強化知識產權保護以及推進投融資體制改革等。減稅減負和優(yōu)化服務的措施，極大地降低了制度性交易成本，推動了營商環(huán)境的便利化。世界銀行《2019年營商環(huán)境報告》顯示，我國營商環(huán)境由2018年的第78位上升到第46位，是營商環(huán)境改善度最高的10個經濟體之一。

（四）機構改革與職能轉變協同，增強了市場配置資源的主體地位

十八大以來，經過2013年和2018年兩次機構改革，黨和國家機構改革不斷深入，為“放管服”改革創(chuàng)造了良好的條件。機構改革的核心是政府職能的轉變，而政府職能轉變的核心是正確處理政府與市場、政府與社會的關系問題。一是從政府與市場的關系看，市場的地位由“基礎性”向“決定性”調整。黨的十八屆三中全會對市場的地位做出了重大戰(zhàn)略轉變，指出要“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。但即使市場在資源配置中起決定性作用，政府的作用也要充分發(fā)揮，市場在資源配置中并不是起全部作用。正如習近平指出的，“在市場作用與政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手和‘看得見的手都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展”[1]（p.116）。向市場讓渡部分職能后，政府的作用主要表現為保持宏觀經濟穩(wěn)定、強化市場監(jiān)管、保護市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展、促進共同富裕、優(yōu)化公共服務等。二是從政府與社會的關系看，最重要的是要創(chuàng)新社會治理。十九屆四中全會指出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。政府在職能轉變過程中要通過簡政放權等還權于社會，實現政府與社會的合作治理，最終形成“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。正是政府、市場、社會關系的重塑，促進了政府職能的歸位，減少了政府對市場與社會具體事務的干預，從而有效保障了市場在資源配置中的主體地位。

（五）協同監(jiān)管、信用監(jiān)管與審慎監(jiān)管互促，推進了市場監(jiān)管的精準化

轉變監(jiān)管方式是放管服改革的重要內容，加強事中事后監(jiān)管，糾正監(jiān)管錯位，改進監(jiān)管方式，推進包容審慎監(jiān)管、協同監(jiān)管、公正監(jiān)管與信用監(jiān)管相互促進、相互配合，取得了良好的成效。 一是構建跨部門協同監(jiān)管機制。運用現代信息技術建設“互聯網+”監(jiān)管平臺，實現了跨部門聯合監(jiān)管、協同監(jiān)管。各級政府積極轉變監(jiān)管方式，整合監(jiān)管職能和執(zhí)法力量，橫向上聯通政府各部門、縱向上打通“信息孤島”，實現數據信息互聯互通和充分共享，健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，同時保證監(jiān)管的公正公平，促進市場監(jiān)管的法治化、精準化。二是建立“黑紅名單”制度強化信用監(jiān)管。信用監(jiān)管是對違法失信企業(yè)和個人在招投標、出入境、政府采購等方面給予限制或禁入，制定“失信守信黑紅名單”及管理辦法，設立企業(yè)信息公示制度、經營異常名錄制度、嚴重違法失信企業(yè)名單制度、聯合懲戒制度等多項制度，讓市場主體“一處違法、處處受限”，以織牢捍衛(wèi)市場秩序和法治理念的“天網”，構建市場主體“不敢違法、不愿違法、不能違法”的市場信用環(huán)境。三是對新興產業(yè)實施審慎監(jiān)管。新興產業(yè)是經濟轉型升級的希望所在，這些新生事物與傳統經濟有顯著差別，要本著鼓勵創(chuàng)新的原則，區(qū)分不同情況，量身定制包容審慎的監(jiān)管模式和標準規(guī)范，完善包容審慎的監(jiān)管機制，嚴控安全風險和“紅線”。同時協同監(jiān)管、信用監(jiān)管、審慎監(jiān)管要相互配合、相互促進，保障市場監(jiān)管的精準化。

（六）技術革新與互聯共享疊加，提升了服務方式的智能化水平

進入21世紀以來，人類出現了以顛覆性數字技術、人工智能、互聯網深度發(fā)展等為特征的智能革命。如何利用智能革命帶來的機遇為“放管服”改革提供便利化的服務，就成為一項緊迫的課題。在“放管服”改革過程中，新興技術的影響主要表現為兩個方面。一是通過技術創(chuàng)新不斷推動公共服務方式的變革。例如，廣州某區(qū)為提升服務質量，率先上線“人工智能+機器人”全程電子化商事登記系統，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，在2018年首屆中國營商環(huán)境評估活動中，獲評營商環(huán)境創(chuàng)新獎;還有一些政府部門探索利用網絡技術、云計算、大數據以及手機 APP、微信公眾號等服務功能，實現服務職能前置，延伸服務深度，進一步打破旋轉門、玻璃門，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。二是通過政務信息互聯共享促進公共服務方式變革。長期以來，“信息孤島”問題是政府改革的“中梗阻”，政府各部門之間的信息壁壘使得政務服務的制度性成本提高、效率低下。在“放管服”改革過程中，政府各層級各部門不斷加強信息平臺建設，努力打造“互聯網+政務服務”，通過數據共享、信息共享、技術共享等來推進公共服務方式的智能化、個性化和便利化。例如，一些地方的農民已經在運用從種子、衛(wèi)星、傳感器及家用機械中提取到的數據，來更好地決定種什么、何時種、如何追蹤食物從農場到餐桌的新鮮度，以及如何應對氣候變化等[4]（p.157）。

（七）創(chuàng)新驅動與高質量驅動并進，激發(fā)了經濟社會發(fā)展的活力

改革開放以來，我國經濟社會的發(fā)展主要依靠勞動力、資本、資源三大傳統要素的投入。隨著信息技術、網絡技術、數字技術以及人工智能等現代顛覆性新科技的不斷發(fā)展，傳統要素驅動的治理很難再適應新時代經濟社會的發(fā)展?！胺殴芊备母锾岢龅摹按蟊妱?chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等將個人的知識、智力、創(chuàng)造力與現代科技深度結合，體現了創(chuàng)新驅動的改革路徑。創(chuàng)新最關鍵的是要強化自主創(chuàng)新能力，把關鍵領域的核心技術掌握在自己手中，“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全”[1]（p.122）。自2014年李克強提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”以來，億萬群體的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新潛能以及社會活力得到有效激發(fā)，新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。到2018年各類市場主體數量增加近80%，超過1億戶[11]。在創(chuàng)新驅動的同時，“放管服”改革也堅持了高質量發(fā)展的改革方向。十九大報告指出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。這表明改革的方向已經由“速度擴張”“數量擴張”轉向了“質量追求”。推動高質量發(fā)展，是推進“放管服”改革深入發(fā)展的必然要求，也是激發(fā)市場活力與潛力的必然要求。高質量發(fā)展已經貫穿到“放管服”改革的每一個環(huán)節(jié)上，從供給側改革到優(yōu)化營商環(huán)境，從減稅降費到優(yōu)化市場環(huán)境，從審批體制改革到監(jiān)管體系改革等，有效激發(fā)了經濟社會發(fā)展的活力。

（八）堅持黨的領導與以人民為中心相交融，有效回應了人民對美好生活的向往

中國共產黨的領導是中國革命、建設、改革不斷取得勝利最根本的保證，是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢。改革要順利進行，就必須毫不動搖地堅持中國共產黨的全面領導，“無論改什么、改到哪一步，都要堅持黨的領導，確保黨把方向、謀大局、定政策，確保黨始終總攬全局、協調各方”[5]（p.467）。在“放管服”改革過程中，堅持黨的領導的同時還要堅持以人民為中心，人民是決定國家前途命運的根本力量，也是決定改革成敗的關鍵力量?！胺殴芊备母锸冀K遵循“以人民為中心”的改革思路，將人民群眾的利益和需求始終放在改革的中心位置?！胺殴芊备母镞^程中的“最多跑一次”“一口受理”“一網通辦”“減稅降費”等，無不是為了解決企業(yè)和群眾的“堵點”“難點”“痛點”，無不體現了“以人民為中心”的改革思想，讓更多改革成果惠及全體人民。正如李克強指出的：讓人民過上好日子，政府責無旁貸[12]。當然，堅持黨的領導與堅持以人民為中心二者不是分割的，而是統一的、一致的，因為我們的政府是人民的政府，全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，二者共同促進、共同依存，有效回應了人民對美好生活的向往。

三、“放管服”改革的治理困境

（一）政府條塊分割的治理結構導致碎片化的治理傾向

條塊關系是我國政府的基本權力結構，其中橫向結構主要涉及政府機構規(guī)模、權力分工及職能配置，縱向結構包括各層級權力配置及層級關系。

在條塊關系下，地方政府受條塊雙重管理，權責不清，改革共識模糊，極易誘發(fā)政策沖突，加大了“放管服”改革的難度。首先，條塊分割導致“放管服”改革缺乏系統性。一方面，“條條”具有封閉性，各職能部門各司其職，以塊為主導的改革難以獲得相關職能部門的有效配合，改革缺乏協同，導致改革效果大打折扣。另一方面，“塊塊”形成的部門利益固化成為改革的重要桎梏?；谧陨聿块T利益的考量，有些地方在簡政放權過程中，抓大放小，抓實放虛，該下放的權力沒下放，或只下放含金量低的事項，部分地方政府片面追求取消和下放行政審批的數量，使簡政放權陷入“形式化”的陷阱[13]。其次，條塊分割結構導致“放管服”改革內容和形式的分割，從而呈碎片化傾向。碎片化是改革內容和形式的一種分割狀態(tài)。?？怂拐J為：“如果不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，那么碎片化政府就此形成?！盵14]（p.33）在“放管服”改革過程中，碎片化傾向主要體現為以下幾個方面。一是管理碎片化。在“放管服”改革中，簡政放權、加強事中事后監(jiān)管、減稅降費等改革政策成為各級政府的目標指引，但基層工作人員承接下放事項的能力不足以及基層受資源約束的狀況未得到根本改變，再加上配套措施缺位，改革政策很難落實到位，使得管理出現碎片化。二是流程碎片化。推行清單治理、簡化行政審批流程等改革在一定程度上提高了政府辦事效率，但對簡化的審批事項缺乏事后監(jiān)管，導致流程監(jiān)管的缺位和錯位，有些審批事項精簡后又以另一種形式復活，使得審批流程出現碎片化傾向。三是信息碎片化。加強信息平臺的建設從而實現政務數據的共享聯通是改革的重要內容，目前各級政府部門與中央政府之間仍存在“信息孤島”“數字鴻溝”“信息堵塞”現象，政府部分內部信息共享機制也不完善，這使得信息出現碎片化現象。

（二）利益誘導下的市場隱性壁壘和監(jiān)管滯后

統一開放、競爭有序的市場體系是市場經濟運行的基礎[15]?？v觀“放管服”改革歷程，減稅降費、行政審批制度改革、商事制度改革等都極大地激發(fā)了市場活力。但是，市場的培育是一項長期的系統工程，改革仍面臨一些阻礙因素。首先表現為自利動機驅使下的行業(yè)壟斷。雖然市場負面準入清單的實施有效改善了市場經濟的發(fā)展環(huán)境，但一些行業(yè)主管部門為了維護本行業(yè)發(fā)展利益，排斥競爭，加之政策措施不配套，導致在一些壟斷、半壟斷的行業(yè)以及非關系國家安全的領域，民間資本仍難以進入，特別在一些基礎性產業(yè)、非基本公共服務領域，民營企業(yè)往往無法公平享受財稅、金融、土地、人才等方面的優(yōu)惠政策[9]。由行業(yè)壟斷形成的市場壁壘，阻礙了生產要素的自由流動，給市場經濟的發(fā)展造成侵蝕。其次表現為地方保護主義下的市場分割。市場化改革引致的制度環(huán)境變遷，使得地方政府成為擁有特殊利益結構和效用偏好的行為主體，利益驅動和政績誘惑成為地方政府行為最重要的內在動因[16]。為了維護本地區(qū)的經濟發(fā)展利益和短期政績，有些地方利用政策壁壘和技術壁壘排除區(qū)域競爭，使得不同地區(qū)之間的市場聯系被割裂，全國統一市場難以形成。此外，市場監(jiān)管也滯后于多元化發(fā)展的需求。目前市場監(jiān)管仍是以政府為主導，市場、社會的監(jiān)管責任還未充分發(fā)揮出來。國家市場監(jiān)督管理總局《2018年全國市場主體發(fā)展基本情況》顯示，截至2018年底我國市場主體數量已經達到11020萬戶。新登記的市場主體逐年遞增，特別是在現代信息技術背景下新經濟業(yè)態(tài)層出不窮，市場主體日趨多元化、復雜化，而單一的以政府為主導的監(jiān)管對此顯得力不從心，監(jiān)管信息技術的運用也滯后于現實需求，再加上基層執(zhí)法人員的監(jiān)管能力參差不齊，監(jiān)管手段創(chuàng)新不足，導致監(jiān)管成本高，難以保證監(jiān)管效能的有效發(fā)揮。

（三）政府、市場、社會三者合作動力供給不足

政府改革動力包括內部和外部因素，內部改革動力源于政府對公共利益的追求，外部改革動力源于環(huán)境壓力特別是市場發(fā)展、社會需求產生的倒逼壓力。內部動力和外部動力共同驅動下的政府、市場、社會多元合作治理，是推進“放管服”改革進程的理想圖景。然而，政府、市場、社會三者合作動力供給不足仍是影響“放管服”改革進程的重要因素。一是政府改革過程中的利益悖論。根據委托代理理論，受公民的委托，政府基于公共利益進行改革是政府的基本特性。但除改革的公共目標取向外，政府改革執(zhí)行者也存在自利性，即為政府部門及自身的發(fā)展創(chuàng)設更好的行為空間，追求自身利益。正如盧梭所言：“政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。”[17]（pp.82-83）當公共利益和政府自身利益發(fā)生矛盾時，部分改革執(zhí)行者在自利性驅使下消極對待改革，影響改革效果。二是政府與市場的邊界失衡。一方面，給市場減負、激發(fā)市場活力是“放管服”改革的核心議題，但在市場機制發(fā)展還不太完善的情況下，政府與市場的良性互動仍將遇到諸多障礙，實現“市場在資源配置中起決定性作用”這一目標仍然任重而道遠。另一方面，大數據、“互聯網+”等新興技術的變革拓寬了市場的邊界，催生了新的商業(yè)運作模式，對政府職能轉變提出了新訴求，如何應對這一需求，對政府提出了重要的挑戰(zhàn)。三是社會力量協同治理的困境。簡政放權，除了向市場放權外，另一個維度是將一部分權力讓渡給社會，而社會組織是承接政府轉移職能的重要載體。但社會組織參與改革也存在不足。一方面，社會組織數量不足。民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統計公報》顯示，截至2018 年底，全國共有社會組織817萬個。相對于西方有些國家數百萬的社會組織而言，我國社會組織的數量有限，承接政府轉移職能的數量不足。另一方面，社會組織本身也存在失靈現象。特別是很多社會組織在人員配備、資源支持、項目來源等方面嚴重依賴政府部門，自主性不強，這也在一定程度上影響社會組織參與“放管服”改革的強度。

（四）基層改革的積極性、主動性及創(chuàng)造性仍未充分發(fā)揮

“放管服”改革落實的關鍵在基層，但由于基層改革的積極性、主動性及創(chuàng)造性仍未充分發(fā)揮，“放管服”改革在具體執(zhí)行過程中難以有效落實到位。主要表現為三個方面。一是基層激勵政策不足導致執(zhí)行困難。激勵不足導致地方政府在改革政策執(zhí)行過程中的動力不足?！吧厦媲l線，下面一根針”往往使基層長期處于疲于應付的狀態(tài)，隨時還要面臨來自上級政府部門的諸如精準扶貧、農田水利等各種各樣的檢查以及問責[18]，這樣容易產生懈怠和反感心理，導致改革政策執(zhí)行的偏差。二是基層官員選擇性執(zhí)行導致執(zhí)行困難。在“放管服”改革政策的執(zhí)行過程中，由于政績在基層干部的政治生涯特別是職業(yè)晉升中起著基礎性的作用，基層干部往往根據利益最大化原則來選擇性執(zhí)行改革政策，“在政績驅動下地方官員會將財政投入到上級重視、容易產生政績的領域，以期獲得較高政績贏得晉升”[19]。這樣就會出現改革政策的選擇執(zhí)行情況，導致改革政策落實的偏差。三是基層執(zhí)行成本與執(zhí)行收益的不對等導致執(zhí)行困難?；鶎又卫硇枰罅康闹卫碣Y源，由于權責不對稱，基層在執(zhí)行改革政策過程中往往出現“責大權小”的情況，導致執(zhí)行成本與執(zhí)行收益的不對等，從而在一定程度上制約著基層對改革政策的有效執(zhí)行。

四、我國“放管服”改革的進一步推進策略

（一）價值的調適整合：政府價值、市場價值、社會價值的協同與平衡

“放管服”改革實質上是對政府、市場、社會多元價值進行再分配和調和的過程。由于多元價值的矛盾和沖突，價值共識難以形成，阻礙了改革進程。市場價值過度追求經濟和效率、收益和成本，引發(fā)分配不公、市場壁壘等問題;理想的政府價值是實現以公共利益為導向的公共性供給，但政府公共性和自利性的沖突，導致改革實踐和理想目標的分野;在社會轉型期和改革攻堅期，社會成員價值更具多元性和沖突性，加大了改革難度。因此，“放管服”改革的持續(xù)推進，需要平衡政府價值、市場價值、社會價值之間的沖突，其關鍵在于形成價值認同，由價值分散走向價值共識，形成改革合力。一是強化基于共同愿景的政府價值認同。亞里士多德提出，“人類創(chuàng)造政府的宗旨是為了個人能夠過上理性和正義的社會生活， 政府的根本宗旨是創(chuàng)造和保護公民或社會的‘公共幸?！盵20]（p.191）。在共識形成過程中政府占據著主導地位，政府必須通過內部激勵、自我監(jiān)管和外部約束來實現政府部門個人愿景和共同愿景的統一和協調，并且更加關注社會公平、正義等價值，實現從“權力本位”向“服務本位”、從“官本位”向“民本位”的轉變，推進公共價值的實現。二是深化基于道德基礎的市場價值認同。增強市場經營主體的公共責任意識，通過正式制度的剛性約束、非正式制度的規(guī)范引導以及行業(yè)自律，將市場各經營主體調動起來，使其參與到優(yōu)化營商環(huán)境的各項行動中，營造誠信經營的市場環(huán)境。三是實現基于公共理性的社會價值認同。通過培育社會力量參與公共管理和承接公共服務，促進政府、市場、社會之間的良性互動，從而形成“放管服”改革的公共價值基礎。

（二）結構的互動整合：政府組織結構的整體化和治理結構的網絡化

“放管服”改革是政府自身的一場深度變革[21]。為克服改革的碎片化問題，必須對政府組織、功能、流程進行整合，實現整體化發(fā)展。一是促進政府縱向層級的整體化。一方面，要完善中央層面“放管服”改革協調組織機構設計，加強改革的整體化設計，促進中央與地方之間、地方各層級之間改革的系統性和協同性;另一方面，要完善權責清單的內容，進一步明晰中央與地方之間、地方各級政府之間的權力和責任劃分，根據職權法定的原則限定各級政府的權力，避免權力真空和權力濫用。二是加強政府橫向部門之間的協調整合。將改革涉及的政府各部門納入“放管服”改革協調組織，在不影響原有職能分工的基礎上對各部門功能進行合理整合，加強政府各部門的合作，打破“信息孤島”和“數字鴻溝”，推動政務信息跨領域、跨部門、跨層級開放共享，打造線上線下相融合的信息共享服務平臺，實現部門平臺和地方平臺的互聯互通。三是推進治理結構的網絡化?！爸卫斫Y構是指治理過程中政府、市場與民間組織等主體間關系呈現的制度化的權力安排和互動模式。”[22]“放管服”改革是復雜的集體行動，政府、市場、社會多元主體的互動使改革過程呈現網絡化狀態(tài)，要充分發(fā)揮政府、市場、社會各自存在的優(yōu)勢，運用現代化信息技術、數字技術等建立互動合作的網絡化治理結構，推動政府與市場、政府與社會、市場與社會的互動合作，實現“放管服”改革效能的提升。

（三）機制的協同整合：構建多元主體新型協同的合作交互機制

政府、市場、社會多元利益的失衡和分散導致改革合力供給不足，掣肘了“放管服”改革進程。解決多元利益主體之間的矛盾和沖突需要建立一種多元主體新型協同的合作交互機制，從而實現政府的有效治理。這種合作交互機制包括三個方面。一是建立民主高效的協商機制?！罢魏凸彩聞展芾硪詤f商的方式進行， 是人類政治生活和公共決策古老而新穎的方式?！盵23]在“放管服”改革過程中，政府應就“放管服”改革的重點難點問題和涉及人民群眾切身利益的問題，采用多樣化的協商形式，如召開民主懇談、公開聽證、媒體評議、網絡聽證等進行一體化協商;同時完善協商規(guī)則，規(guī)范協商程序，滿足多樣化的利益訴求，形成合作治理的共識。二是建立共生協同的決策機制。林德布洛姆指出：“在一切政治系統中，決策任務不是由一個人取得或授予一個人的，而是授予許多人或由許多人取得的?！盵24]（p.50）因此，吸納多元主體力量參與決策已經成為“放管服”改革順利進行的重要前提之一。共生協同的決策機制應做到：按照《政府信息公開條例》，加強“放管服”改革政務信息公開，保障公民的知情權;完善決策聽證制度和決策公示制度，增強決策的民主化;重視決策咨詢系統的建設，將智庫嵌入決策鏈條，作為決策專業(yè)化的保障;把黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網絡監(jiān)督有機結合起來，構建嚴密高效的決策監(jiān)督體系。三是建立互惠互利的利益協調機制?；セ莼ダ睦鎱f調機制旨在協調“放管服”改革過程中不同行動者之間的利益關系，緩解利益沖突。利益協調機制主要表現為：以信任機制為粘合劑，營造互信的文化氛圍，增強多元主體的行為協同;以誘導與動員機制為催化劑，加強管制型、市場型、志愿型等政策工具集的復合化運用，動員和協調政府內外部資源，促進利益資源的合理分配，實現改革的順利進行;以利益平衡機制為穩(wěn)定劑，對改革中利益受損的群體進行平衡，尤其是保障弱勢群體的利益訴求，實現多元利益主體的合作共贏。

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[責任編輯：張英秀]