趙玉領(lǐng)

（自然資源部國土整治中心/自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

引言

黨的十九大報告提出確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。在糧食安全方面，習(xí)近平總書記指出，我國有十三億人口，保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松。在耕地保護(hù)方面，習(xí)近平總書記指出，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，必須站在歷史和全局高度，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。保障糧食安全，關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時能產(chǎn)的出、供得上。這就要求我們守住耕地紅線，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)好[1，2]。

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，通過“算大賬”的方式，落實(shí)占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）提出，跨省域補(bǔ)充耕地資金的收取標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)占用耕地面積、地類和產(chǎn)能來確定。本文以此為背景，根據(jù)自然資源部公布的耕地數(shù)量、地類、質(zhì)量等別數(shù)據(jù)，對2009～2017年耕地資源變化情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

1 數(shù)據(jù)來源

耕地面積和地類等數(shù)據(jù)來源于自然資源部門戶網(wǎng)站提供的土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)，具體數(shù)據(jù)以省為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，時間跨度為2009年至2016年。耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)來自《國土資源部關(guān)于發(fā)布全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定主要成果的公告》（2014年第30號）和《國土資源部關(guān)于發(fā)布2016年全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果的公告》（2017年第42號），具體數(shù)據(jù)以省為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，時間跨度為2010（部分省數(shù)據(jù)為2009年或2011年，因此耕地數(shù)量與耕地質(zhì)量變化數(shù)據(jù)不完全一致）至2016年。同時，從2018年5月發(fā)布的《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報（2017年）》中獲取了2017年全國耕地面積、耕地增加與減少面積、耕地質(zhì)量等相關(guān)數(shù)據(jù)。其他相關(guān)數(shù)據(jù)來自2001～2008年國土資源公報。

2 數(shù)據(jù)整理與分析

2.1 耕地數(shù)量及空間布局變化情況

2009年末，全國耕地面積為203077萬畝，2017年末為202294萬畝。2009～2017年，全國耕地面積凈減少783萬畝，平均每年凈減少約98萬畝（見圖1）。2001年末，全國耕地面積為191424萬畝，2008年末為182574萬畝，凈減少8850萬畝，年均凈減少1264萬畝，耕地快速減少的勢頭得到有效遏制[3-11]。

根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，全國分為西北、西南、青藏、東北、晉豫、湘鄂皖贛、京津冀魯、蘇浙滬、閩粵瓊等九個土地利用區(qū)。從空間分布區(qū)域來看，2010～2016年，西北區(qū)、閩粵瓊區(qū)、青藏區(qū)3個片區(qū)耕地面積為凈增加，其中西北區(qū)自2013～2016年連續(xù)4年耕地面積呈現(xiàn)凈增加趨勢；蘇浙滬區(qū)、晉豫區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)、東北區(qū)、京津冀魯區(qū)、西南區(qū)6個片區(qū)耕地面積為凈減少，其中西南區(qū)耕地面積凈減少規(guī)模逐年增加（表1）。

2.2 耕地地類及空間布局變化情況

從耕地地類的變化情況來看，2010～2016年，全國水田、水澆地面積凈增加533.8萬畝，旱地凈減少1228.9萬畝。其中，2010～2012年水田、水澆地凈減少447.1萬畝，旱地凈增加108.4萬畝；2013～2016年水田、水澆地凈增加980.9萬畝，旱地凈減少1337.3萬畝。呈現(xiàn)出水田、水澆地面積凈增加，旱地凈減少的轉(zhuǎn)變趨勢[3-11]（圖2）。

從空間分布區(qū)域來看（表 2），2010～2016年，東北區(qū)、西北區(qū)、京津冀魯區(qū)、青藏區(qū)4個片區(qū)水田、水澆地面積為凈增加，旱地面積為凈減少；閩粵瓊區(qū)、蘇浙滬區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)3個片區(qū)水田、水澆地面積為凈減少，旱地面積為凈增加；晉豫區(qū)、西南區(qū)2個片區(qū)水田、水澆地、旱地面積均為凈減少。

圖1 2009～2017年全國耕地面積凈增減變化情況

表1 2010～2016年區(qū)域耕地面積凈增減變化情況

表2 2010～2016年各區(qū)域分地類耕地面積凈增減變化情況

圖2 2010～2016年全國分地類耕地面積凈增減變化情況

圖3 2016年度全國優(yōu)高中低耕地面積和產(chǎn)能占比

圖4 2010～2016年全國優(yōu)高中低耕地面積和產(chǎn)能占比變化

2.3 耕地質(zhì)量及空間布局變化情況

根據(jù)2016年度耕地質(zhì)量等別年度更新評價結(jié)果，將全國耕地按照 1～4 等、5～8 等、9～12 等、13～15等劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地。其中，優(yōu)等地面積為5859.1萬畝，占全國耕地評定面積的2.91%，產(chǎn)能占全國耕地總產(chǎn)能的6.22%；高等地面積為53729.3萬畝，占全國的26.63%，產(chǎn)能占全國的40.21%；中等地面積為106335.0萬畝，占全國的52.71%，產(chǎn)能占全國的46.91%；低等地面積為35814.7萬畝，占全國的17.75%，產(chǎn)能占全國的6.66%[12，13]（圖3）。

與原國土資源部發(fā)布的基于第二次全國土地調(diào)查成果形成的耕地質(zhì)量等別年度更新評價結(jié)果相比，2010～2016年，全國優(yōu)等耕地面積增加80.1萬畝，占新增耕地總面積的15.15%，新增產(chǎn)能107.91萬噸，占新增總產(chǎn)能的31.41%；高等耕地面積增加176.5萬畝，占新增耕地總面積的33.38%，新增產(chǎn)能161.45萬噸，占新增總產(chǎn)能的46.99%；低等耕地面積增加272.1萬畝，占新增耕地總面積的51.47%，新增產(chǎn)能74.22萬噸，占新增總產(chǎn)能的21.60%。高等耕地面積減少240.18萬畝，占減少耕地總面積的17.17%，損失產(chǎn)能194.35萬噸，占損失總產(chǎn)能的25.93%；中等耕地面積減少904.0萬畝，占減少耕地總面積的64.63%，損失產(chǎn)能529.88萬噸，占損失總產(chǎn)能的70.68%；低等耕地面積減少254.4萬畝，占減少耕地總面積的18.19%，損失產(chǎn)能25.44萬噸，占損失總產(chǎn)能的3.39%（圖4）。

從空間分布變化情況來看，西北區(qū)、青藏區(qū)等耕地面積和產(chǎn)能有所增加，這些區(qū)域在標(biāo)準(zhǔn)耕作制度上屬于一年一熟，生態(tài)環(huán)境也相對較為脆弱；蘇浙滬、湘鄂皖贛、晉豫區(qū)、京津冀魯、西南區(qū)等耕地面積和產(chǎn)能有所減少，這些區(qū)域在標(biāo)準(zhǔn)耕作制度上屬于一年三熟或一年兩熟區(qū)（表3）。

從糧食主產(chǎn)區(qū)分布來看，有12個糧食主產(chǎn)省區(qū)在耕地面積和產(chǎn)能凈減少的區(qū)域，只有內(nèi)蒙古1個糧食主產(chǎn)區(qū)在面積和產(chǎn)能凈增加區(qū)域。

表3 2010～2016年各區(qū)域耕地面積和產(chǎn)能凈增減變化情況單位：萬畝，萬噸

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

一是耕地數(shù)量年均凈減少的規(guī)模明顯降低，耕地快速減少的勢頭得到有效遏制。二是水田和水澆地面積呈現(xiàn)凈增加，2013年以來趨勢較為明顯。三是耕地面積、耕地產(chǎn)能增加的重心向標(biāo)準(zhǔn)種植制度一年一熟區(qū)、糧食非主產(chǎn)區(qū)傾斜。

3.2 討論

3.2.1 一是從光、溫、水、土等資源匹配程度，綜合生態(tài)評價體系，強(qiáng)化青藏區(qū)、西北區(qū)等新增耕地的適宜性評價，合理確定這些區(qū)域新增耕地的規(guī)模；二是從可持續(xù)利用的角度，強(qiáng)化對新增耕地實(shí)際利用、投入產(chǎn)出等情況進(jìn)行監(jiān)測與評價，掌握新開墾耕地可持續(xù)利用的可行性、可操作性、科學(xué)性，避免新開墾耕地出現(xiàn)撂荒、無法耕種等現(xiàn)象。

3.2.2 一是從灌溉水源、排水條件、水資源平衡等方面，加強(qiáng)對新增加水田、水澆地的適宜性評價，嚴(yán)格把控旱地改為水田、水澆地的準(zhǔn)入門檻；二是持續(xù)對新增水田與水澆地的實(shí)際利用、投入產(chǎn)出等情況進(jìn)行監(jiān)測與評價，確保新增水田、水澆地的長久使用、可持續(xù)利用，避免各地新改造后的水田無法耕種，或者投入水平較高，達(dá)不到群眾作為水田使用的意愿。

3.2.3 按照習(xí)近平總書記關(guān)于“現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。耕地紅線既包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來做，甚至要像保護(hù)大熊貓那樣來做”的要求，一是保持現(xiàn)有耕地面積、耕地質(zhì)量、空間布局基本穩(wěn)定，合理控制一年三熟、一年兩熟區(qū)的耕地在空間位置上向一年一熟區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，避免現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)向非主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移的傾向；二是我國優(yōu)高等耕地還不到全國耕地總面積的30%，但糧食生產(chǎn)能力占全國的46%，這些光溫水土等自然資源匹配相對較好的優(yōu)高等耕地被占一畝就少一畝，很難補(bǔ)充出質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。因此，要?yán)格控制優(yōu)高等耕地減少規(guī)模，切實(shí)像對待大熊貓一樣對待優(yōu)高等耕地。