彭廷紅

一流大學(xué)建設(shè)高校的公用房配置辦法研究

彭廷紅

[浙江工業(yè)大學(xué)]

對標(biāo)一流大學(xué)建設(shè)高校，應(yīng)用比較分析的方法，通過研究38所樣本高校的公用房管理制度，分析了一流大學(xué)建設(shè)高校公用房配置在政策依據(jù)、管理模式、分類方法、管理原則、定額核算辦法、收費(fèi)管理辦法等方面的共性和差異。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)部分樣本高校房產(chǎn)管理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合工作實(shí)際，提出了加強(qiáng)思想引領(lǐng)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建公用房績效評價(jià)體系、加強(qiáng)用房安排必要性論證、用好“有償”這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿以調(diào)節(jié)用房安排、整體謀劃建立因校制宜管理制度等6條建議。

公用房；資源配置；一流大學(xué)；高校

一、研究意義

一流大學(xué)建設(shè)需要一流的資源保障能力。作為高等教育資源的重要組成部分，公用房具有總量有限、不能無限增長、增長時(shí)間不連續(xù)等特點(diǎn)。建設(shè)特色鮮明、國內(nèi)一流大學(xué)，于房產(chǎn)管理工作而言，就是要對標(biāo)一流大學(xué)建設(shè)高校，通過深入的分析和研究，進(jìn)一步完善學(xué)校公用房配置辦法，進(jìn)而提高公用房使用效益，充分發(fā)揮公用房在學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要支撐作用。

本文借鑒周艷在公用房管理模式研究的方法[1]，透過38所一流大學(xué)建設(shè)高校的公用房管理制度，通過比較分析，由點(diǎn)及面，研究發(fā)現(xiàn)一流大學(xué)建設(shè)高校的公用房配置辦法，為高校公用房管理探索與實(shí)踐提供了有益參考。

二、研究概況

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高校公用房一般根據(jù)一定規(guī)則分配給二級單位長期、無償使用。隨著高等教育的發(fā)展，尤其是學(xué)科建設(shè)需要，包括高層次平臺建設(shè)和高層次人才引進(jìn)的需要，高校公用房需求快速增長。在短期無增量的情況下，解決公用房日益凸顯的供需矛盾，必須建立有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，盤活現(xiàn)有用房資源，提高公用房使用績效，從而有效支撐學(xué)校事業(yè)的發(fā)展[2]。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品理論和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)原理分析，高校資源配置應(yīng)為宏觀層次上以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式為主、微觀層次上以市場經(jīng)濟(jì)方式為主的“混合方式”，以促進(jìn)高等教育資源最大限度地達(dá)到合理、優(yōu)化、高效的配置目標(biāo)[3]。

借鑒資源配置“兩個(gè)層次”理論和“混合方式”的配置思路，清華大學(xué)在1986年《教學(xué)、科研、生產(chǎn)、行政辦公用房管理辦法（試行）》中提出了公用房實(shí)行“分類管理、定額使用、超額收費(fèi)、缺額調(diào)劑”的管理思路，之后分別于1993年、1997年、2018年修訂和完善了公用房管理的相關(guān)文件[4,5]。2000年之后，各一流大學(xué)建設(shè)高校紛紛探索和實(shí)踐“分類管理、定額核算、有償使用”的公用房管理體制，并根據(jù)學(xué)校的發(fā)展需要，持續(xù)改進(jìn)原有的公用房管理辦法和實(shí)施細(xì)則。截止2018年4月，38所一流大學(xué)建設(shè)高校中，有22所在近五年內(nèi)進(jìn)行了修訂（如浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)、四川大學(xué)等），有12所在近三年內(nèi)進(jìn)行了修訂（如清華大學(xué)、華中科技大學(xué)、東南大學(xué)等），還有幾所計(jì)劃2018年完成修訂（如同濟(jì)大學(xué)、南京大學(xué)、湖南大學(xué)、重慶大學(xué)等）[6，7]。樣本高校清單及其公用房管理辦法發(fā)文時(shí)間（詳見表1）。

表1 樣本高校清單及其公用房管理辦法發(fā)文時(shí)間(信息獲取時(shí)間為2018年4月)

三、比較分析

各樣本高校的公用房管理制度自成體系，往往歷經(jīng)十余年修訂而成，分別反應(yīng)了當(dāng)前該校公用房管理的現(xiàn)實(shí)需求，也是各高校因校制宜的探索與實(shí)踐。根據(jù)其可供參考的主要方面，分析如下：

（一）政策依據(jù)

所有樣本高?，F(xiàn)行制度均參考了《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標(biāo)》（建標(biāo)[1992]245號），部分高校引用了《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)(試行)》（教發(fā)[2004]2號）。黨政機(jī)關(guān)辦公室用房大多參照《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（發(fā)改投資〔2014〕2674號），個(gè)別2018年發(fā)文的高校已調(diào)整為《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2017年12月5日施行版本）?，F(xiàn)新版的《普通高等學(xué)校建筑面積指標(biāo)》于2018年9月1日起施行，必將成為各高校公用房管理制度的重要政策依據(jù)。

（二）管理模式

所有樣本高校均實(shí)行學(xué)校和下屬二級單位兩級管理的模式，指定一個(gè)機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)學(xué)校公用房管理工作，并設(shè)立公用房配置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公用房的規(guī)劃、配置、使用和管理。其中，負(fù)責(zé)公用房管理的職能部門一般為國有資產(chǎn)管理部門（25所高校）或房產(chǎn)管理處（9所高校），少數(shù)為后勤管理部門（4所高校）。學(xué)校公用房配置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般由分管校領(lǐng)導(dǎo)任負(fù)責(zé)人，成員包括本科教學(xué)、研究生培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、人事、財(cái)務(wù)、房產(chǎn)等部門。部分高校還包括組織、紀(jì)檢監(jiān)察、基建、后勤、保衛(wèi)等部門。

（三）分類方法

公用房分類方法大致有三種：（1）按照高基511表填報(bào)要求，分為教學(xué)科研及輔助用房、行政辦公用房、生活用房、教工住宅、其他用房；（2）按照公用房用途，分為教學(xué)科研用房、行政辦公用房、后勤保障和服務(wù)用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)等經(jīng)營性用房，如北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)；（3）按照歸口管理單位，分為學(xué)校黨政辦公用房、教學(xué)科研實(shí)體單位用房、公共服務(wù)用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房等，如上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)。以公共教室為例，第一種方法將其歸入教學(xué)科研及輔助用房，第二種方法將其歸入教學(xué)科研用房，第三種方法將其歸入公共服務(wù)用房。

（四）管理原則

所有樣本高校都實(shí)行了“分類管理、定額核算、有償使用”的管理原則。

區(qū)別在于有償使用用房的范圍上：有的實(shí)行全類別、全成本核算和補(bǔ)貼申請的管理原則，如浙江大學(xué)；有的實(shí)行有償使用、定額補(bǔ)貼的管理原則，如上海交通大學(xué)；有的實(shí)行定額內(nèi)無償、超額有償?shù)墓芾碓瓌t，如復(fù)旦大學(xué)、大連理工大學(xué)等；有的實(shí)行定額內(nèi)教學(xué)和辦公用房無償、定額內(nèi)科研用房和超定額用房有償使用的原則，如清華大學(xué)等。

部分高校進(jìn)一步細(xì)化了不同類別用房的配置機(jī)制，如上海交通大學(xué)等，其學(xué)校黨政機(jī)關(guān)用房“定額配置、超額收回”，學(xué)院（系）、直屬單位用房“整體配置、有償使用、定額補(bǔ)貼、年度結(jié)算”，公共服務(wù)用房“整體配置、無償使用”，商業(yè)（企業(yè)）用房“有償使用、協(xié)議管理”。

（五）核算辦法

樣本高校的公共服務(wù)用房、后勤保障用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房一般根據(jù)使用需求，結(jié)合校園建設(shè)規(guī)劃配置。因此，高校公用房定額核算主要涉及機(jī)關(guān)部門辦公用房和實(shí)體教學(xué)科研單位用房，核心是實(shí)體教學(xué)科研單位用房。其中：

1.學(xué)校黨政辦公用房

學(xué)校黨政辦公用房大致可分為兩類：一是辦公室用房，一般依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，按照編制、職數(shù)等核算；二是附屬功能用房，其中部門資料檔案、會議室、接待室等一般按照“編制數(shù)×補(bǔ)貼額”或“保底額+編制數(shù)×補(bǔ)貼額”核算，辦事大廳、財(cái)務(wù)報(bào)銷大廳、檔案館庫房、網(wǎng)絡(luò)中心機(jī)房等一般根據(jù)使用需求單獨(dú)核定。

2.院（系）等教學(xué)科研機(jī)構(gòu)用房

院（系）等教學(xué)科研機(jī)構(gòu)用房一般分為行政辦公用房、教師工作用房、教學(xué)用房、科研用房等。

可分為辦公室用房、公共服務(wù)用房（含會議、接待、資料、檔案、師生活動用房等）。前者一般參照學(xué)校黨政辦公用房核算辦法核算；后者一般以在編在崗教職工人數(shù)和學(xué)生規(guī)模等為因素進(jìn)行核算，部分高校兼顧學(xué)院規(guī)模、學(xué)科特點(diǎn)等，設(shè)置公共服務(wù)用房上下限，部分按照其子類分類核算后累加。

大部分以全職在崗教師數(shù)量、職稱等級、高層次人才類型等為因素，部分高校兼顧學(xué)科類別等。對于兼職、雙聘、柔性引進(jìn)人員、訪問學(xué)者、博士后等的工作用房，各高校的處理方式不盡相同。有的按照“全職在崗教師數(shù)×補(bǔ)貼額”總量打包給學(xué)院（系），由其統(tǒng)籌安排；有的將訪問學(xué)者、博士后等工作用房納入科研用房管理；有的按照其在崗時(shí)間、職稱等級等進(jìn)行折算后核算。

就定額標(biāo)準(zhǔn)而言，院士、長江特聘教授、國家杰出青年基金獲得者等高層次人才的工作用房標(biāo)準(zhǔn)高于正教授工作用房標(biāo)準(zhǔn)，一般采用直接賦值或補(bǔ)貼的方式；其余教師工作用房一般參照行政人員辦公室用房標(biāo)準(zhǔn)，大部分樣本高校采用略低于同檔行政辦公人員標(biāo)準(zhǔn)（一般正高級15m2、副高級10m2、其他人員8m2），少數(shù)樣本高校采用等于或高于同檔行政人員標(biāo)準(zhǔn)，如天津大學(xué)，按建筑面積計(jì)算，正高級45m2、副高級10m2、其他人員8m2。

一般包括教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房、學(xué)生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）用房、計(jì)算機(jī)房以及大型教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器、設(shè)備及裝置的補(bǔ)貼用房。常用的教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房核算辦法有兩種：一種是根據(jù)教學(xué)大綱規(guī)定的實(shí)驗(yàn)類型、人時(shí)數(shù)、學(xué)科系數(shù)等核定，如清華大學(xué)、上海交通大學(xué)等；另一種是根據(jù)學(xué)生類別、學(xué)科類別等核定，如浙江大學(xué)、武漢大學(xué)等。學(xué)生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）用房按照學(xué)生規(guī)模、類型、在實(shí)驗(yàn)室停留時(shí)間數(shù)等核算。計(jì)算機(jī)房根據(jù)臺套數(shù)、套均定額面積核定。大型教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器、設(shè)備及裝置等一般采用補(bǔ)貼制，由教務(wù)、實(shí)驗(yàn)室、房產(chǎn)管理職能部門按實(shí)核定后補(bǔ)貼，或按套數(shù)定額補(bǔ)貼。

大部分按照教學(xué)科研編制人數(shù)、學(xué)科類型/檔次等核算，同時(shí)考慮高層次科研平臺用房的補(bǔ)貼；少數(shù)高校將科研經(jīng)費(fèi)作為科研用房定額核算的因素之一，進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼用房核算，但沒有高校直接使用科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科研用房定額核算。區(qū)別在于：不同高校由于各學(xué)科發(fā)展情況不同，其學(xué)科檔次的劃分不盡相同；不同高校房源總量不同，定額配置的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。以國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室用房補(bǔ)貼為例，大部分高校只有1000平方米左右，如清華大學(xué)為800m2，吉林大學(xué)為1500m2，大連理工大學(xué)為1000m2；少數(shù)高校補(bǔ)貼額達(dá)數(shù)千平方米，如中國人民大學(xué)為5000m2，山東大學(xué)為3000m2。有的高校在核算科研平臺用房補(bǔ)貼時(shí)引入了平臺考核情況和學(xué)科類別，如同濟(jì)大學(xué)，考核“優(yōu)秀”的“工程類”國家級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室補(bǔ)貼2000m2，考核“通過”的“非工程類”國家級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室補(bǔ)貼500m2。

（六）收費(fèi)管理

1.收費(fèi)辦法

一般由財(cái)務(wù)部門設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)賬戶，學(xué)校補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和各單位組織收繳的房產(chǎn)資源使用費(fèi)等均存入該賬戶。根據(jù)房產(chǎn)管理部門核算的結(jié)果，財(cái)務(wù)部門直接從該賬戶扣繳其房產(chǎn)資源使用費(fèi)。同時(shí)，為了激勵(lì)各單位加強(qiáng)用房管理、提高使用績效，部分高校按一定比例返還各單位房產(chǎn)資源使用費(fèi)。對于未足額繳納房產(chǎn)資源使用費(fèi)的單位，財(cái)務(wù)部門一般采取直接從學(xué)校下?lián)芙o該單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中扣繳的方式完成收費(fèi)。

對于自籌資金建設(shè)的公用房，各高校均實(shí)行減免一定年限房產(chǎn)資源調(diào)節(jié)費(fèi)的管理原則，區(qū)別在于減免比例、年限等，例如：清華大學(xué)免6年，吉林大學(xué)免15年，中山大學(xué)免25年；大連理工大學(xué)免2年，3-7年內(nèi)減50%；哈爾濱工業(yè)大學(xué)5年內(nèi)減50%；浙江大學(xué)10年內(nèi)減50%。

2.經(jīng)費(fèi)來源

可用于繳納房產(chǎn)資源使用費(fèi)的經(jīng)費(fèi)包括學(xué)校下?lián)艿臋C(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，從下設(shè)研究所、團(tuán)隊(duì)或個(gè)人收取的費(fèi)用，創(chuàng)收收入，捐贈收入，以及其他可支配收入等。下設(shè)研究所、團(tuán)隊(duì)或個(gè)人繳納的房產(chǎn)資源使用費(fèi)大部分來源于橫向科研經(jīng)費(fèi)、縱向科研經(jīng)費(fèi)中的間接費(fèi)或教師個(gè)人年終績效等。

3.定價(jià)規(guī)則

一是區(qū)分定額內(nèi)用房和超額用房，定額內(nèi)用房收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于超額用房收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是超額用房一般按照超額比例實(shí)行梯度價(jià)格，超額比例越高，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高；三是區(qū)分校區(qū)、建筑年代、是否正式建筑等。

四、總結(jié)與建議

目前，各綜合性大學(xué)的辦學(xué)規(guī)?；痉€(wěn)定，持續(xù)增長的用房需求主要體現(xiàn)在學(xué)科建設(shè)方面，尤其是科研平臺建設(shè)、高層次引進(jìn)人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)等方面。借鑒38所樣本高校經(jīng)驗(yàn)（含直接交流經(jīng)驗(yàn)），結(jié)合工作實(shí)際，建議：

1.加強(qiáng)思想引領(lǐng)。公用房二級管理模式下，容易出現(xiàn)諸侯割據(jù)的局面，無論是否有償使用，各教學(xué)科研實(shí)體單位總會竭力向?qū)W校申請用房。事實(shí)上，大平臺、大項(xiàng)目是否能夠爭取到、建設(shè)好，與用房之間無必然關(guān)系，且用房也不應(yīng)成為激勵(lì)學(xué)校下屬單位的重要手段。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。首先，結(jié)合大多數(shù)高校多校區(qū)辦學(xué)的實(shí)際，學(xué)校應(yīng)做好校區(qū)功能定位。其次是做好樓宇功能定位。然后是在保障基礎(chǔ)用房需求（師生工位、教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房等）前提下，將用房配置優(yōu)先向?qū)W校重大發(fā)展需求傾斜，以突出重點(diǎn)。

3.構(gòu)建公用房績效評價(jià)體系。實(shí)體教學(xué)科研單位的基礎(chǔ)用房往往無大變化，其用房績效更多體現(xiàn)在科研產(chǎn)出等方面。同類學(xué)科中，單位面積用房業(yè)績好的單位可優(yōu)先安排用房，低于平均業(yè)績的單位不安排或收回部分用房。

4.規(guī)范工作程序，加強(qiáng)用房安排必要性論證。從科學(xué)管理角度出發(fā)，凡用房申請，首先應(yīng)由相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門組織做好用房需求論證（含用房申請理由是否充分和用房數(shù)量是否準(zhǔn)確等），再由房產(chǎn)管理部門進(jìn)行用房安排，報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決策。就必要性論證而言，以教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房的申請為例，應(yīng)由教務(wù)和實(shí)驗(yàn)室管理部門，結(jié)合招生計(jì)劃、教學(xué)計(jì)劃、教改項(xiàng)目立項(xiàng)情況等組織做好用房安排必要性論證。

5.用好“有償”這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿，進(jìn)一步完善公用房調(diào)節(jié)機(jī)制。無論是國有資產(chǎn)的保值增值，還是窮盡其他管理手段后的必然，有償使用已是大勢所趨?！坝袃敗钡哪繕?biāo)，不是增加學(xué)校收入，而是利用經(jīng)濟(jì)杠桿，減少因?yàn)槊赓M(fèi)使用而不斷搶占用房資源的情況，以及長期占用學(xué)校資源、低效使用的情況。至于有償使用的用房類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，需結(jié)合學(xué)校用房實(shí)際、教師思想意識水平等明確。

6.高校公用房管理辦法是一個(gè)有機(jī)整體，割裂其整體性，單獨(dú)研究其某部分的標(biāo)準(zhǔn)沒有實(shí)際意義。且各高校用房情況各有不同，需要因校制宜、反復(fù)推演、模擬運(yùn)行，方可形成適合本校的公用房管理制度。

[1]周艷.國內(nèi)高校公用房有償使用管理模式的比較研究[J].教育現(xiàn)代化，2016，3(19): 167-168+175.

[2]周艷.基于有償使用制度下的高校公用房管理思考[J].高校后勤研究，2016,(04):43-45.

[3]趙君.關(guān)于高等教育資源配置方式的合理選擇[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2000，(04):31-34.

[4]張坤，劉世弘，馬大宇.高校公用房配置優(yōu)化機(jī)制的新探討——以清華大學(xué)為例[J].實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理，2015，04:270-274.

[5]劉世弘.清華大學(xué)公用房管理改革的研究與實(shí)踐[J].實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理，2012，10:224-227

[6]王正棟，蔣菲菲.當(dāng)前高校公用房管理工作的切入點(diǎn)[J].中國房地產(chǎn)，2014，15:61-63.

[7]我國38所一流大學(xué)建設(shè)高校的公用房管理制度.來自各高校公布的文件.

大學(xué)二級管理模式下公用房資源配置原則與辦法研究（項(xiàng)目編號：浙江省教育廳Y201738857）省屬綜合類大學(xué)公用房定額標(biāo)準(zhǔn)研究（浙江省教育后勤協(xié)會2017年課題，A類）

(責(zé)任編輯:趙鵬程)