徐佩玉 王利華

[摘要]職業(yè)教育PPP供給模式是我國職業(yè)教育辦學(xué)和育人模式的重大創(chuàng)新，也是職業(yè)教育產(chǎn)教融合的重要表現(xiàn)形式。通過充分發(fā)揮PPP模式的融資功能和管理功能，能夠在職業(yè)教育領(lǐng)域促進(jìn)政府和企業(yè)之間建立起基于市場邏輯的合作關(guān)系，健全職業(yè)教育辦學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制，加快我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建?，F(xiàn)階段國內(nèi)的職業(yè)教育PPP供給模式還不成熟，在實(shí)踐中存在著一定的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、道德風(fēng)險和項(xiàng)目風(fēng)險，需要從加快立法進(jìn)度、改善政策供給、完善監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目論證與運(yùn)營管理等方面來降低風(fēng)險，提高PPP項(xiàng)目的成功率和收益水平。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育;PPP供給模式;政企合作;成本分擔(dān);風(fēng)險

[作者簡介]徐佩玉（1990- ），女，湖北孝感人，衢州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，講師，碩士。（浙江? 衢州? 324000）王利華（1979- ），男，陜西勉縣人，廣西機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理系，副教授，博士。（廣西? 南寧? 530007）

[基金項(xiàng)目]本文系廣西教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2018年度課題“職業(yè)教育PPP模式的應(yīng)用與風(fēng)險管控研究”的階段性研究成果。（課題編號：18FJY037）

PPP模式原本是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一種政府與社會資本合作模式，隨著PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，越來越多的國家和地區(qū)開始把PPP模式延伸應(yīng)用到社會公用事業(yè)領(lǐng)域，職業(yè)教育PPP模式隨之孕育而生。推行職業(yè)教育PPP供給模式，在理順政府與市場關(guān)系，充實(shí)教育資源，拓寬融資渠道，建立現(xiàn)代教育治理體系，提升教育服務(wù)供給水平和管理效率等方面都具有非常重要的意義。盡管我國PPP探索實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了很多年，也形成了多種適合我國國情的PPP模式，但在職業(yè)教育領(lǐng)域，PPP還屬于新鮮事物，不論是在理論研究、政策供給、制度建設(shè)等層面，還是在具體實(shí)踐層面，都面臨著較多的風(fēng)險和問題，亟待進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析研究，為未來職業(yè)教育PPP供給模式的全面推廣提供指導(dǎo)。

一、PPP供給模式的內(nèi)涵與功能分析

“PPP”是英文“Public-Private Partnership”的簡稱，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在我國政策文件中將“PPP”定義為“政府和社會資本合作”。PPP的概念興起于20世紀(jì)90年代，是歐美一些國家和地區(qū)為緩解擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策長期施行所帶來的政府財(cái)政支出壓力而創(chuàng)造的公共事務(wù)管理模式?；趪楹驼谓?jīng)濟(jì)制度的不同，國際上對PPP這一概念的定義也不盡一致。聯(lián)合國訓(xùn)練研究所認(rèn)為“PPP是為了滿足公共產(chǎn)品供給需要，更有效率地提供傳統(tǒng)上由政府部門提供的公共項(xiàng)目與公共服務(wù)，而在公共部門與私人部門之間所達(dá)成的公共項(xiàng)目實(shí)施合作關(guān)系，即社會不同系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間所建立的制度化合作方式”①。2015年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合編制的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中，將PPP模式定義為“在平等協(xié)商原則的前提之下，政府部門與私人部門之間通過合同形式共同參與公共物品和公共服務(wù)供給，同時由政府部門對私人部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果予以評價與監(jiān)督，并據(jù)此支付相應(yīng)代價的一種合作模式”。上述定義雖然在文字表述上有一定差異，但基本內(nèi)涵是清楚的，即PPP是指公共部門與私人部門就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系。

PPP之所以會成為國際上普遍采用的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，最主要的原因在于PPP具有融資和管理兩大功能。從PPP的融資功能來看，PPP模式誕生之初，就是因其融資功能而受到關(guān)注的。不論是早期的鐵路、公路、通信、機(jī)場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是后來的市政工程、科教文衛(wèi)等公用事業(yè)建設(shè)，PPP模式都在項(xiàng)目融資功能上體現(xiàn)出了獨(dú)特優(yōu)勢，并因此逐漸發(fā)展為全球范圍內(nèi)被廣泛采用的公私合作模式。早在20世紀(jì)80年代，深圳就在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開始了PPP模式的實(shí)踐探索，以較少的財(cái)政投入撬動了大量社會資本，有力支持了深圳市政建設(shè)。21世紀(jì)初，我國東南沿海很多地區(qū)通過PPP模式引進(jìn)外資，在一定程度上解決了地方建設(shè)資金缺乏的問題。2014年以來，國家再次在全國范圍內(nèi)推行PPP模式，就是要更好地發(fā)揮PPP的融資功能。從PPP的管理功能來看，PPP模式的管理功能是由PPP模式的融資功能衍生而來的間接功能。在PPP模式中，社會資本通過投資的形式介入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，為保障自身的投資權(quán)益，社會資本必然要求參與相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)營和管理，由此就使得PPP模式擁有了管理功能，而允許社會性投資主體參與PPP項(xiàng)目管理，本身也是提高PPP項(xiàng)目市場化程度和經(jīng)營管理效率的內(nèi)在要求。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）中，明確要求政府在運(yùn)用PPP模式過程中加快職能轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入以及管理方式，肯定了發(fā)揮PPP管理功能的必要性。職業(yè)教育PPP，就是PPP模式在職業(yè)教育領(lǐng)域的具體應(yīng)用。

二、職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施PPP供給模式的意義

（一）在職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)引入PPP模式，構(gòu)建了基于市場邏輯的政企合作關(guān)系

改革開放至今，我國教育領(lǐng)域?qū)嵭械囊恢笔侵醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理體制。在教育行政組織上，中央設(shè)立教育部，地方則在省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別設(shè)立教育廳、局、科、室（組）等教育行政部門，各級地方教育行政部門均歸統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在教育行政內(nèi)容上，全國教育方針、規(guī)劃、政策等宏觀頂層設(shè)計(jì)均由黨中央、國務(wù)院制定，具體事務(wù)則由地方各級教育行政部門負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行。我國職業(yè)教育管理體現(xiàn)出政校不分、管辦一體的特征，公辦職業(yè)教育成為職業(yè)教育主體，民辦職業(yè)教育力量薄弱，職業(yè)教育市場化程度嚴(yán)重不足，由此造成職業(yè)院校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，喪失發(fā)展活力和改革創(chuàng)新動力，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)和育人的機(jī)會缺失、渠道狹窄，在一定程度上導(dǎo)致職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)。

理順政府和市場的關(guān)系，促進(jìn)教育管理從原有體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)移，是我國職業(yè)教育辦學(xué)體制改革的重要方向。《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，職業(yè)教育要用五到十年的時間，基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，目的就是重構(gòu)職業(yè)教育領(lǐng)域中政府和市場的關(guān)系，解決傳統(tǒng)教育管理體制下職業(yè)教育辦學(xué)活力和動力不足的問題，為企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)掃除體制機(jī)制障礙。推行職業(yè)教育PPP供給模式，開展政府與社會資本合作辦學(xué)，正是理順職業(yè)教育領(lǐng)域政府和市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵性舉措。職業(yè)教育PPP供給模式要求政府和社會資本共同投資舉辦職業(yè)教育，這就為行業(yè)組織、企業(yè)等社會性主體參與職業(yè)教育辦學(xué)開辟了新途徑。在辦學(xué)過程中，社會資本與政府擁有同等地位，雙方遵循市場規(guī)律，以契約的形式規(guī)定主體責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。政府和社會資本以優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠共贏的方式構(gòu)建起了基于市場邏輯的政企合作關(guān)系，既保障了社會資本追求合理利潤的目標(biāo)，同時又能實(shí)現(xiàn)政府部門所追求的社會福祉最大化目標(biāo)。

（二）實(shí)施PPP供給模式，有利于健全職業(yè)教育辦學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制

在傳統(tǒng)的教育管理體制下，政府是職業(yè)教育辦學(xué)的主要投資主體和管理主體，財(cái)政撥款是職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源。在過往職業(yè)教育規(guī)模有限、覆蓋面不廣的階段，完全依靠政府投入就足以維持職業(yè)教育的正常發(fā)展，但隨著我國職業(yè)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)張以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對專業(yè)技術(shù)技能人才需求量的逐年走高，僅僅依靠政府單一主體的投入已經(jīng)難以滿足職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的需要，建立健全職業(yè)教育辦學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制，拓寬職業(yè)教育辦學(xué)資金籌集渠道已經(jīng)迫在眉睫?！秶衣殬I(yè)教育改革實(shí)施方案》提出要推動職業(yè)教育由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，這不僅是我國建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制的內(nèi)在要求，也是拓寬職業(yè)教育辦學(xué)資金籌集渠道，夯實(shí)職業(yè)教育發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)的必然要求。推行職業(yè)教育PPP供給模式，既是推動職業(yè)教育辦學(xué)格局轉(zhuǎn)變的重要抓手，也是健全職業(yè)教育辦學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制的重要路徑。

一方面，PPP模式本身具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性，我國通行的PPP模式包括管理外包、特許經(jīng)營、私有化三個大類，每個大類根據(jù)項(xiàng)目類型、融資方式、建設(shè)需求、收費(fèi)定價、期滿處置等要素的不同又細(xì)分出若干子類，形成了各不相同的PPP合作形式。地方政府、職業(yè)院校、社會資本可以根據(jù)辦學(xué)和育人項(xiàng)目的需要，靈活采用不同的PPP模式，既可以在二級學(xué)院、創(chuàng)辦實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等大規(guī)模、長周期項(xiàng)目中實(shí)施PPP，也可以在訂單式培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓(xùn)等小微型教育項(xiàng)目上實(shí)施PPP。由此可見，PPP模式可以在職業(yè)教育辦學(xué)和育人體系中的多個層面減輕各級政府的財(cái)政撥款壓力，最大限度地分擔(dān)職業(yè)教育辦學(xué)和育人成本。另一方面，在PPP模式下，企業(yè)以投資形式介入了職業(yè)教育辦學(xué)和育人過程，為了最大化資金利用效率，確保良好的投資回報(bào)率，企業(yè)必然會將自身所擁有的專業(yè)知識、市場信息、管理、技術(shù)等優(yōu)勢資源要素注入職業(yè)院校，這就減輕了職業(yè)院校教育資源的建設(shè)壓力，降低了其辦學(xué)的隱性成本。

三、職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施PPP供給模式的風(fēng)險研判

盡管職業(yè)教育PPP供給模式擁有多重優(yōu)勢，是政府和社會資本合作辦學(xué)的有效形式，但PPP模式本身的特點(diǎn)決定了職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)和平穩(wěn)運(yùn)行需要得到政府和社會的全方位支持，否則就會為職業(yè)教育PPP帶來各種各樣的風(fēng)險。具體來講，職業(yè)教育PPP供給模式蘊(yùn)含的風(fēng)險主要有四類，即法律、政策、道德、項(xiàng)目風(fēng)險，下文將逐一進(jìn)行分析。

（一）法律風(fēng)險

職業(yè)教育PPP供給模式是多元主體聯(lián)合辦學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式，從主體層面看，它至少涉及地方政府、職業(yè)院校、社會性投資者三方主體;從實(shí)踐層面看，它包含著資本進(jìn)入與退出、主體權(quán)責(zé)劃分、項(xiàng)目運(yùn)作管理、過程監(jiān)督、利益分配等眾多環(huán)節(jié)，不論是規(guī)范相關(guān)參與主體的合作行為，還是規(guī)范合作項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作過程，都需要健全的法律體系支持，否則不僅會給PPP項(xiàng)目的正常推進(jìn)埋下重大隱患，也極易誘發(fā)參與主體之間的矛盾糾紛。盡管PPP實(shí)踐邏輯上要求健全的法律體系支持，但遺憾的是，到目前為止，國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，使得職業(yè)教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目面臨較大的法律風(fēng)險，制約著PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和進(jìn)一步實(shí)施。

具體來講，當(dāng)前職業(yè)教育PPP供給模式面臨的法律風(fēng)險主要體現(xiàn)在立法工作滯后和立法層次較低兩個層面。如果從20世紀(jì)80年代我國第一個PPP項(xiàng)目落地的時間算起，到今天我國已經(jīng)掀起了三次政府和社會資本合作的浪潮，積累了數(shù)十年的PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但由于種種現(xiàn)實(shí)因素的制約，我國始終未能出臺全國性的PPP專門法律，各地方啟動PPP項(xiàng)目時只能依據(jù)“招標(biāo)投標(biāo)法”“政府采購法”等相關(guān)法律來開展工作，無法得到全面、系統(tǒng)、針對性的法律支持。由于立法供給不足，職業(yè)教育PPP模式在全國各地的推進(jìn)高度依賴中央政策，PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程的規(guī)范化高度依賴事先簽訂的合同。這種狀況不僅造成行政權(quán)力濫用以及司法救濟(jì)不力等問題時有發(fā)生，也非常不利于職業(yè)教育PPP模式的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。在缺乏全國性PPP專門法律的現(xiàn)實(shí)條件下，各地方政府為了促進(jìn)本地職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的規(guī)范化，不得不出臺一些地方性的法規(guī)，以指導(dǎo)和約束PPP項(xiàng)目參與方的行為。由于各地方的社情民情不同，地方政府出臺的法規(guī)不僅效力差，立法層次低，相互之間還不可避免地存在某些沖突。一些企業(yè)在某地參與PPP項(xiàng)目遵循的是一套規(guī)范，到另一地參與PPP項(xiàng)目遵循的又是另一套規(guī)范，常常使得企業(yè)左右為難，顧慮重重。

（二）政策風(fēng)險

職業(yè)教育PPP供給模式能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，各地方已經(jīng)開展的PPP項(xiàng)目能否順利推進(jìn)，規(guī)劃中的PPP項(xiàng)目能否真正落地，在一定程度上取決于國家的政策風(fēng)向。2014年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）出臺以來，在國家的政策支持和鼓勵下，國內(nèi)的PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長的態(tài)勢?！?015年4月，發(fā)展改革委在其門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個，總投資額達(dá)到1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。”②之后兩年，全國各地的PPP項(xiàng)目數(shù)量高速增長，投資規(guī)模迅速擴(kuò)大。然而，在全國PPP模式大行其道，PPP項(xiàng)目密集上馬的繁榮局面背后，是一系列隱患和亂象的潛滋暗長。在很多地方的PPP項(xiàng)目操作中，不同程度地存在風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等問題。為了遏制地方PPP項(xiàng)目的失范苗頭，2017年11月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），通過負(fù)面清單嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫，并在全國范圍內(nèi)對PPP項(xiàng)目入庫存量進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項(xiàng)目。緊接著，國資委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂?、嚴(yán)肅責(zé)任追究等六個方面防范央企參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險，要求各央企對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。在中央接連頒布以規(guī)范化、防風(fēng)險為導(dǎo)向的PPP政策文件的形勢下，國家對PPP模式的政策支持力度減小，財(cái)政空間受到壓縮，PPP項(xiàng)目上馬限制增多，引發(fā)了全國PPP項(xiàng)目數(shù)量的減少和投資規(guī)模下降。例如，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫累計(jì)入庫項(xiàng)目已經(jīng)從“2017年末的14424個和總投資額18.2萬億元”③，下降為“2019年6月的9036個和總投資額13.64萬億元”④。近三年的時間里，全國PPP項(xiàng)目的數(shù)量和總投資額不升反降，意味著職業(yè)教育PPP模式的推行也將面臨政策壓力。由此可見，不僅當(dāng)前中央政策的趨冷有可能制約職業(yè)教育PPP模式的推廣，中央政策的變化也有可能讓規(guī)劃和實(shí)施中的職業(yè)教育PPP項(xiàng)目面臨更多的不確定性。

（三）道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是指在經(jīng)濟(jì)活動中個體或組織為最大化自身利益，做出的不利于他人或其他組織的行為，以及簽訂契約的一方不完全承擔(dān)風(fēng)險后果時，所采取的使自身利益最大化的自私行為。從道德風(fēng)險的定義可知，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的任何合作和交易行為都存在道德風(fēng)險。職業(yè)教育PPP模式涉及的主體類型多元，相關(guān)環(huán)節(jié)和流程復(fù)雜，客觀上造成道德風(fēng)險的發(fā)生點(diǎn)較多，加之PPP相關(guān)法律法規(guī)不完善，使得各方主體參與職業(yè)教育PPP項(xiàng)目時都面臨著較大的道德風(fēng)險，具體體現(xiàn)在違約和合同風(fēng)險。

一方面，違約風(fēng)險。職業(yè)教育PPP項(xiàng)目大多是由政府牽頭、向社會資本融資來進(jìn)行建設(shè)的，政府和社會資本是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的動力源。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中，不論是政府違約，還是社會資本違約，都會給職業(yè)院校造成損失。實(shí)際上，在各地的職業(yè)教育PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，政府和社會資本違約的情況并不鮮見。例如，一些地方的PPP項(xiàng)目中，企業(yè)由于自身的經(jīng)營管理出現(xiàn)問題，或者市場出現(xiàn)重大變化，無法履行項(xiàng)目協(xié)議中承諾的投資額度，致使項(xiàng)目停滯甚至半途而廢。有的PPP項(xiàng)目能夠上馬，得益于相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人的推動，但在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行期間，發(fā)生了該部門負(fù)責(zé)人的人事調(diào)動，而由于現(xiàn)任“新官”不理前任“舊賬”，正在實(shí)施中的PPP項(xiàng)目很快就陷入進(jìn)退維谷的境地。另一方面，合同風(fēng)險。在國內(nèi)PPP立法供給不足的現(xiàn)實(shí)條件下，職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的規(guī)范化高度依賴參與各方簽訂的合作協(xié)議。盡管地方政府、職業(yè)院校、社會資本都能充分認(rèn)識到合作協(xié)議條款的重要性，但職業(yè)教育辦學(xué)和育人畢竟是一個長期、復(fù)雜的過程，項(xiàng)目規(guī)劃初期簽訂的協(xié)議條款不可能涵蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中可能遭遇的所有情況，由此就造成協(xié)議簽訂時的兩難：如果協(xié)議條款表述模糊，可以為將來各參與方根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充協(xié)議預(yù)留空間，但也增加了各參與方因理解和認(rèn)知不同而發(fā)生矛盾糾紛的可能性;如果協(xié)議條款表述明確，可以有效杜絕各參與方的投機(jī)主義行為，但也將因此喪失面對新情況時各參與方協(xié)商解決的空間?？梢姡谕庠诜?、規(guī)章約束不健全的情況下，不論如何簽訂PPP項(xiàng)目合同，幾乎都不可避免地面臨著一定的合同風(fēng)險。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險

項(xiàng)目風(fēng)險是指PPP項(xiàng)目本身在建設(shè)和運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。我國在長期的探索實(shí)踐中，已經(jīng)形成了多種不同的PPP模式，政府、職業(yè)院校、社會資本之間可以根據(jù)合作項(xiàng)目的實(shí)際需求靈活采用不同的模式。PPP模式所具有的適應(yīng)性、靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)為政府和社會資本開展合作帶來了極大便利，但同時也因其多樣性、變化性而使得項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的難度更大，運(yùn)營風(fēng)險更難以識別，由此便形成了職業(yè)教育PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中的風(fēng)險。

第一，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險。很多職業(yè)教育PPP項(xiàng)目涉及工程建設(shè)，如實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、科研基地建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、校園建設(shè)等，工程類項(xiàng)目的資金需求量大，建設(shè)過程的專業(yè)性要求高，非常適合PPP。但是，校園工程建設(shè)的周期往往較長，又特別需要土地、融資、原材料、機(jī)械設(shè)備及其他資源的充足供應(yīng)，其中每一項(xiàng)資源的供應(yīng)不足或供應(yīng)不及時，都會造成PPP項(xiàng)目成本增加甚至延誤工期。這種狀況不僅會影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營，還極易引發(fā)合作方之間的矛盾糾紛，是職業(yè)教育PPP項(xiàng)目實(shí)踐中需要高度重視的風(fēng)險之一。第二，項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險。職業(yè)教育PPP項(xiàng)目作為教育類項(xiàng)目，其預(yù)期投資收益需要依靠職業(yè)院校收取的學(xué)費(fèi)以及其他服務(wù)收費(fèi)來保障，其中學(xué)費(fèi)是大頭。一所職業(yè)院校所能獲得的學(xué)費(fèi)收益，受學(xué)校專業(yè)建設(shè)、教育質(zhì)量、食品衛(wèi)生、安全管理、行業(yè)影響力、社會美譽(yù)度等多方面因素影響;服務(wù)收費(fèi)收益則受學(xué)校科研能力、技術(shù)實(shí)力、服務(wù)能力等因素的影響。如果發(fā)起PPP項(xiàng)目的職業(yè)院校教育質(zhì)量不高，或存在校園治安、消防、衛(wèi)生等方面的隱患，又或者專業(yè)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不契合，學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)率不高等，都會顯著影響職業(yè)院校的營收能力，導(dǎo)致相關(guān)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)難以兌現(xiàn)，甚至造成投資虧損。

四、職業(yè)教育PPP供給模式的風(fēng)險消解策略

（一）加快立法進(jìn)度，強(qiáng)化制度保障

黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持全面依法治國”作為新時代黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，明確了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。依法治教是依法治國的重要組成部分，在全面依法治國深入推進(jìn)的背景下，職業(yè)教育同樣需要加強(qiáng)法治建設(shè)，為職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。職業(yè)教育PPP供給模式對法律規(guī)范的需求強(qiáng)烈，要求也很高。現(xiàn)階段我國缺乏PPP專門法律，相關(guān)法規(guī)立法層次低，不僅嚴(yán)重制約了PPP模式的推廣，也不利于未來職業(yè)教育PPP新項(xiàng)目的規(guī)劃和開展。目前我國的職業(yè)教育PPP供給模式探索和實(shí)踐正處于起步階段，要降低PPP相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險，首先要大力加強(qiáng)法律體系建設(shè)，強(qiáng)化制度保障，將依法治教落到實(shí)處。為此，我國需要盡快出臺PPP專門法律。實(shí)際上，制定PPP專門法律是諸多發(fā)達(dá)國家規(guī)范PPP的通行做法。例如，美國出臺了一系列針對PPP的聯(lián)邦法規(guī)，各州也根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)制定了地方性法規(guī)，建立起了系統(tǒng)的PPP專門法律體系;法國有“PPP合同法”“特許經(jīng)營合同行政法規(guī)”;日本有“利用民間資本促進(jìn)公共設(shè)施等整備相關(guān)法”;韓國則有“社會基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法”。不論是與這些發(fā)達(dá)國家相比，還是與國內(nèi)PPP實(shí)踐的需求相比，我國的PPP立法工作都是嚴(yán)重滯后的。因此，出臺PPP專門法律成為職業(yè)教育法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

具體來看，制定PPP專門法，首先，要加快完善PPP法律框架。PPP是適用性非常廣泛的公私合作模式，不論是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，還是社會公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域，不同的項(xiàng)目類型所采用的PPP模式是大不相同的，不同PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的過程也大相徑庭。要規(guī)范好類型多樣、形式復(fù)雜的各類PPP，就必須建立一個完整、系統(tǒng)的全國性法律框架，為各類PPP提供原則性指導(dǎo)和框架約束。其次，要完善職業(yè)教育PPP操作細(xì)則。PPP是一個高度復(fù)雜又高度專業(yè)的合作模式，涉及財(cái)政、稅收、合同、金融、擔(dān)保、收益分配、特許經(jīng)營權(quán)等眾多環(huán)節(jié)，僅僅依靠一個原則性的法律框架是無法滿足規(guī)范職業(yè)教育PPP供給模式的現(xiàn)實(shí)需要的。在完善PPP法律框架的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步完善職業(yè)教育PPP操作細(xì)則，讓PPP項(xiàng)目從規(guī)劃立項(xiàng)到建設(shè)運(yùn)營全過程中的每一個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。

（二）改善政策供給，優(yōu)化政策環(huán)境

國家政策支持的有效性和穩(wěn)定性是影響PPP供給風(fēng)險的重要因素。2014—2019年，伴隨著國家出臺的PPP政策風(fēng)向的變化，全國各地的PPP實(shí)踐也經(jīng)歷了一個由熱轉(zhuǎn)冷再轉(zhuǎn)向平穩(wěn)的波動過程。職業(yè)教育PPP供給模式是我國公用事業(yè)PPP的組成部分，國家政策變化帶來的風(fēng)險同樣也會作用于職業(yè)教育PPP項(xiàng)目。要最大限度地消解職業(yè)教育PPP供給模式的風(fēng)險，就必須改善國家和地方的政策供給，優(yōu)化政策環(huán)境，降低職業(yè)教育PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的政策不確定性。

一方面，要加強(qiáng)政策內(nèi)容研究，保持政策定力。從職業(yè)教育PPP供給模式的政策風(fēng)險來源看，國家政策導(dǎo)向的劇烈變化是導(dǎo)致各地方PPP項(xiàng)目風(fēng)險大范圍暴露的主因。當(dāng)然，把PPP項(xiàng)目風(fēng)險暴露的主因歸結(jié)為國家政策變化并不是要否定國家調(diào)整PPP政策取向的必要性。相反，為了實(shí)現(xiàn)國內(nèi)PPP模式的長遠(yuǎn)健康發(fā)展，在各地方出現(xiàn)大量PPP項(xiàng)目盲目上馬甚至違規(guī)上馬的狀況時，迅速調(diào)整政策，及時踩下“剎車”，提前釋放風(fēng)險，把總體損失降至最低，是十分必要的，也是非常合理的。但與此同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，前期政策出臺時準(zhǔn)備工作不充分、研究論證不到位、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不明確是造成PPP亂象的重要原因。因此，我國要改善PPP政策供給，首先要加強(qiáng)政策內(nèi)容研究，在制定下一階段的政策時，要進(jìn)行更加充分的調(diào)查研究，尤其是要在政策條文中明確重要的操作規(guī)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、流程，杜絕各地方違規(guī)操作的可能性。唯有如此，才能讓政策劇變的遺憾不再重演，保持好政策的穩(wěn)定性。另一方面，要加強(qiáng)配套政策制定，提高政策支持效能。職業(yè)教育PPP供給模式既有PPP通行模式的共性，又有其特定領(lǐng)域的特殊性，僅僅依靠一般性的PPP政策，是難以有效支持職業(yè)教育PPP供給模式快速發(fā)展的。國務(wù)院、教育部應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有PPP政策的基礎(chǔ)上，出臺職業(yè)教育PPP的專門性配套政策，同時各級地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育PPP項(xiàng)目發(fā)展實(shí)際，出臺地方性配套政策，為職業(yè)教育PPP提供更有效、更全面的政策支持。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，杜絕投機(jī)主義

道德風(fēng)險是PPP模式如影隨形的風(fēng)險。職業(yè)教育PPP項(xiàng)目參與主體多，工作牽涉面廣，流程環(huán)節(jié)復(fù)雜，是道德風(fēng)險的“高發(fā)地帶”。職業(yè)教育PPP供給模式要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須切實(shí)降低PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中的道德風(fēng)險，盡可能杜絕投機(jī)主義行為的發(fā)生。要做到這一點(diǎn)，除了加快建立健全法律制度以外，最重要的就是盡快完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育PPP供給模式的外在約束力。

首先，要建立獨(dú)立、專業(yè)的職業(yè)教育PPP第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。職業(yè)教育PPP是整合了政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體及其資源的教育服務(wù)供給模式，其中每一方主體都有自己的立場，參與職業(yè)教育PPP項(xiàng)目時所追求目標(biāo)也不完全一致。在這種格局下，不宜實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督，否則就會讓監(jiān)督落入“公說公有理，婆說婆有理”的推諉扯皮、相互指責(zé)中。只有建立起獨(dú)立、專業(yè)的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。在第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)選擇上，可由政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體根據(jù)具體PPP項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)際需要，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上遴選和聘任行業(yè)組織或者科研機(jī)構(gòu)來擔(dān)任。

其次，要建立全流程、全方位的監(jiān)督檢查機(jī)制。建立科學(xué)、系統(tǒng)、完善的監(jiān)督檢查機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的重要保障。在職業(yè)教育PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中，縱向上，要建立從項(xiàng)目啟動到竣工再到持續(xù)運(yùn)行的全流程監(jiān)督制度;橫向上，要建立覆蓋政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體所有相關(guān)人員履責(zé)情況和實(shí)際作為的全方位監(jiān)督制度。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)以定期檢查、不定期抽查的形式，通過實(shí)地調(diào)研、開會座談、聽取匯報(bào)、個別溝通等手段實(shí)施監(jiān)督。

最后，要建立監(jiān)督結(jié)果反饋和工作機(jī)制改進(jìn)制度。有效監(jiān)督就是既要“監(jiān)”又要“督”，不僅要監(jiān)視檢查、發(fā)現(xiàn)問題，更要及時反饋、督促改進(jìn)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)的過程中，應(yīng)定期發(fā)布正式的監(jiān)督結(jié)果總結(jié)報(bào)告，分析監(jiān)督過程中所發(fā)現(xiàn)的問題，糾正參與主體的不恰當(dāng)行為，并對后續(xù)工作機(jī)制的改進(jìn)提出意見和建議。政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體應(yīng)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果協(xié)商制訂工作機(jī)制后續(xù)改進(jìn)的方案和計(jì)劃，不斷提高職業(yè)教育PPP供給模式的實(shí)踐質(zhì)量和水平。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目論證與運(yùn)營管理，提高合作收益

在職業(yè)教育PPP供給模式可能遭遇的各種風(fēng)險中，項(xiàng)目風(fēng)險是相對較小、可控性最強(qiáng)的風(fēng)險。盡管從風(fēng)險的影響角度看，法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、道德風(fēng)險和項(xiàng)目風(fēng)險中的任何一種一旦爆發(fā)，都有可能直接導(dǎo)致相關(guān)PPP項(xiàng)目夭折，所造成的最終結(jié)果并無不同，但相較于前三者，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營本身的風(fēng)險總體上是處于各參與方的能力范圍之內(nèi)的，只要各方主體充分履責(zé)，就能最大限度地規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險，從而提升職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的成功率。在具體操作上，政府、職業(yè)院校、企業(yè)要團(tuán)結(jié)協(xié)作，努力降低PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的風(fēng)險，建議重點(diǎn)做好以下三方面的工作：

一是加強(qiáng)項(xiàng)目論證。扎實(shí)的前期準(zhǔn)備工作是職業(yè)教育PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。很多PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中之所以狀況百出，一個非常重要的原因就是項(xiàng)目參與方前期未能對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行充分的研究和論證。政府、職業(yè)院校、社會資本要吸取以往PPP項(xiàng)目失敗的教訓(xùn)，充分認(rèn)識到“磨刀不誤砍柴工”，克服浮躁心理，扎實(shí)細(xì)致、全面深入、實(shí)事求是地進(jìn)行前期項(xiàng)目論證工作，為職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的穩(wěn)步推進(jìn)打牢基礎(chǔ)。二是建立風(fēng)險識別機(jī)制。防范風(fēng)險的前提是識別風(fēng)險，在加強(qiáng)項(xiàng)目論證的基礎(chǔ)上建立起風(fēng)險識別機(jī)制，就相當(dāng)于為職業(yè)教育PPP項(xiàng)目加上“雙保險”。在職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的前期論證過程中，應(yīng)組織有PPP項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士、資深人士共同組建風(fēng)險識別小組，對項(xiàng)目建設(shè)的準(zhǔn)備情況進(jìn)行全方位評估，并就項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中可能遭遇的風(fēng)險進(jìn)行分析和示警，制定初步的風(fēng)險防范預(yù)案，為項(xiàng)目后續(xù)的風(fēng)險防范工作提供思想和方法論指導(dǎo)。三是加強(qiáng)項(xiàng)目的營運(yùn)管理。負(fù)責(zé)任的態(tài)度和認(rèn)真踏實(shí)的履職是降低職業(yè)教育PPP項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險的關(guān)鍵。在相關(guān)PPP項(xiàng)目建設(shè)完成、投入運(yùn)營之后，政府、職業(yè)院校、社會資本要及時轉(zhuǎn)換工作重心，把運(yùn)營管理作為頭等大事來抓。不僅要建立健全并持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)營管理制度，約束好各方參與主體的行為，充分調(diào)動相關(guān)工作人員認(rèn)真履職的積極性;還要嚴(yán)格貫徹項(xiàng)目運(yùn)營管理制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，讓項(xiàng)目運(yùn)行中的每一項(xiàng)工作都得到有效落實(shí)。

[注釋]

①張澄瑤，劉光哲，康健，等.我國PPP模式研究回顧及農(nóng)林PPP入庫項(xiàng)目現(xiàn)狀分析[J].陜西林業(yè)科技，2018（6）：54.

②中國新聞網(wǎng).發(fā)改委發(fā)布1043個PPP項(xiàng)目 總投資1.97萬億元[EB/OL].（2015-05-25）[2019-12-21].http：//www.chinanews.com/cj/2015/05-25/7298898.shtml.

③中國財(cái)經(jīng)報(bào).財(cái)政部公布2017年度全國PPP項(xiàng)目信息情況報(bào)告[EB/OL].（2018-02-05）[2019-12-21].http：//www.qianjia.com/html/2018-02/05_284660.html

④前瞻產(chǎn)業(yè)研究院.2019年上半年中國PPP項(xiàng)目行業(yè)市場規(guī)模與發(fā)展趨勢分析[EB/OL].（2019-09-10）[2019-12-21].https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190910-a8264540.html.

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