【摘 要】 本文在明確廉政背景下國家審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，敘述了國家審計(jì)在反腐治理中的功能，預(yù)防功能、揭示功能和懲治功能，提出加強(qiáng)國家審計(jì)在反腐治理中作用的建議：加強(qiáng)審計(jì)程序和審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性;增強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)技能;加強(qiáng)審計(jì)過程中的公眾參與;完善監(jiān)管體制，加強(qiáng)問責(zé)制度。

【關(guān)鍵詞】 廉政建設(shè)、國家審計(jì)、反腐治理;建議

一、引言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程以及許多開放性政策的推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中腐敗問題也隨之出現(xiàn)。目前的研究證明，這些腐敗問題將會(huì)拖累中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害社會(huì)的公平正義體系，削弱社會(huì)基礎(chǔ)。而且公眾對(duì)腐敗的極度仇視和不滿已成為影響我國社會(huì)治安穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。因此，全面開展反腐敗斗爭，嚴(yán)厲懲治行使公共權(quán)力過程中產(chǎn)生的腐敗行為，增強(qiáng)國家治理能力和水平，已經(jīng)成為了我國的一項(xiàng)長期任務(wù)。當(dāng)前我國反腐敗斗爭形勢依舊十分嚴(yán)峻，必須進(jìn)一步采取措施取得壓倒性勝利。[1]2007年，黨的十七大首次提出廉政建設(shè)思想，把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)作為黨的五大建設(shè)內(nèi)容。我國建立的國家審計(jì)制度，其在反腐敗過程中發(fā)揮了重要作用。國家審計(jì)作為一種高效、低成本的措施，它不僅有利于預(yù)防、披露和懲治腐敗行為，監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行，而且有利于公共資源的有效配置。因此，本文旨在研究國家審計(jì)在反腐治理中的重要作用，為我國的國家審計(jì)實(shí)踐以及腐敗控制提供一定的理論基礎(chǔ)。

二、國家審計(jì)內(nèi)涵及其在反腐治理中的作用

1、國家審計(jì)內(nèi)涵

中國的國家審計(jì)制度本質(zhì)上是“促進(jìn)民主和法治的工具”，其目的是通過對(duì)政府部門和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的收支進(jìn)行監(jiān)督，提高政府的透明度和問責(zé)制。

2、廉政建設(shè)背景下的國家審計(jì)

從我國現(xiàn)代國家廉政體系框架（見表1）中可以看出，審計(jì)機(jī)關(guān)被視為一個(gè)獨(dú)立的關(guān)鍵性反腐敗機(jī)構(gòu)，在反腐敗斗爭中發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)已成為監(jiān)督政府資金使用、維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)政府透明度和問責(zé)的重要制度安排之一。

3、國家審計(jì)在反腐治理中的作用

國家審計(jì)作為現(xiàn)代政府治理的一項(xiàng)重要制度安排，其根本目的是監(jiān)督、保障和評(píng)價(jià)政府的責(zé)任。本文認(rèn)為國家審計(jì)在反腐治理中有以下作用：

（1）預(yù)防腐敗。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，國家審計(jì)的日常監(jiān)督工作包括以下六項(xiàng)：財(cái)政審計(jì)、民生工程和資金審計(jì)、政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、涉外審計(jì)。上述業(yè)務(wù)在反腐斗爭中發(fā)揮著越來越重要的作用。[2]可見，審計(jì)最重要的目的是揭露公共部門的各項(xiàng)行為與法律法規(guī)沖突之處，發(fā)現(xiàn)其中的不透明行為，并建議有關(guān)部門盡早改善，及時(shí)預(yù)防和降低腐敗行為發(fā)生的可能性。另外，國家審計(jì)作為獨(dú)立的第三方審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)一些制度層面的缺陷和漏洞，及時(shí)堵塞漏洞避免更大損失，可以給相關(guān)立法執(zhí)法部門提供意見，完善各項(xiàng)法律法規(guī)，做到從源頭上預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。因此，定期開展審計(jì)工作，堅(jiān)持從源頭抓腐敗，能夠有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全性。

（2）揭示腐敗。國家審計(jì)最重要的職能是確定公共資金和其他相關(guān)交易的籌集和支出過程是否符合國家法律法規(guī)，確定公共收支管理是否存在不當(dāng)行為，并在審計(jì)報(bào)告中披露損害政府問責(zé)的違規(guī)行為。國家審計(jì)在制衡和腐敗偵查方面具有專長，一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，很容易能夠查到財(cái)務(wù)交易和會(huì)計(jì)記錄中的非法或不正常行為。根據(jù)中國的《審計(jì)法》，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)從真實(shí)性，合法性和效率三方面對(duì)被審計(jì)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督，其中對(duì)真實(shí)性和合法性的監(jiān)督是監(jiān)督效率的基礎(chǔ)。從近年來公布的審計(jì)報(bào)告來看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)和揭露違反法律法規(guī)、違反標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的不當(dāng)行為?？梢?，國家審計(jì)能夠識(shí)別出浪費(fèi)和濫用公共資金等腐敗行為，揭示腐敗，為下一步的腐敗治理提供基礎(chǔ)。

（3）懲治腐敗。我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能不僅限于查處和報(bào)告腐敗行為，還包括糾正經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行中的任何不規(guī)范或違法行為。[3]腐敗的根源在于政府部門和公職人員權(quán)力過大，而加強(qiáng)問責(zé)與加大懲治力度可以減少腐敗。發(fā)現(xiàn)審計(jì)中的違規(guī)行為只是第一步，而追究責(zé)任和糾正的第二步更為重要。只有全面、及時(shí)地執(zhí)行審計(jì)決定才能保證政府審計(jì)的威懾作用。否則，審計(jì)將毫無價(jià)值。也就是說遏制腐敗的關(guān)鍵是問責(zé)。必須確定每個(gè)政府部門、相關(guān)國有機(jī)構(gòu)和公職人員個(gè)人的權(quán)利和責(zé)任。不按照有關(guān)法律、法規(guī)行使權(quán)利和不履行相應(yīng)責(zé)任的，給予處分和處罰。對(duì)于腐敗的懲治以及懲治決定的執(zhí)行情況對(duì)決定審計(jì)制度能否減少腐敗至關(guān)重要。我國的國家審計(jì)機(jī)關(guān)具有法定的行政強(qiáng)制措施權(quán)、申請(qǐng)權(quán)和處理處罰權(quán)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計(jì)在反腐治理中的作用

1、良好的審計(jì)應(yīng)具有的特點(diǎn)

本文認(rèn)為，良好審計(jì)應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則。第一個(gè)是獨(dú)立原則，如果把審計(jì)作為委托—代理的一種機(jī)制，其核心就是委托人與審計(jì)代理人的分離。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)與公共行政之間沒有分離，監(jiān)督機(jī)制將主要發(fā)揮其自我評(píng)價(jià)職能，即所謂的內(nèi)部審計(jì)。盡管內(nèi)部審計(jì)在公共部門管理方面可能很成功，但是依靠自我評(píng)估機(jī)制來提高效率，防止行政管理中的欺詐和腐敗行為卻存在其明顯的局限性。因此，獨(dú)立性是審計(jì)人員與公共行政部門之間關(guān)系的一個(gè)基本特征。

第二個(gè)是專業(yè)性原則。特定審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立建立在這樣的基礎(chǔ)之上。即認(rèn)為這些審計(jì)機(jī)構(gòu)工作的人員比普通公民和政治家更有能力控制金融交易。如果最高審計(jì)機(jī)關(guān)不具備專門知識(shí)，就會(huì)造成對(duì)被審計(jì)單位的更多依賴，并限制了審計(jì)過程中獲得的信息的可靠性和有效性;這會(huì)對(duì)審計(jì)師評(píng)估意見的可信度產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，最高審計(jì)機(jī)關(guān)需要配備專業(yè)的且技術(shù)熟練的雇員，以便有適當(dāng)?shù)馁Y源對(duì)有關(guān)部門的欺詐和賄賂行為進(jìn)行有意義的調(diào)查。也就是說，一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該比一個(gè)其他方面都一樣的審計(jì)機(jī)關(guān)更容易揭露腐敗。

第三個(gè)是以人為本的原則。人民將權(quán)力賦予民選領(lǐng)導(dǎo)干部，而領(lǐng)導(dǎo)干部又將權(quán)力下放給各個(gè)公共機(jī)構(gòu)、管理層以及個(gè)別公職人員。在這個(gè)縱向問責(zé)框架中，誰應(yīng)該被視為負(fù)責(zé)人，這取決于我們?cè)谑跈?quán)鏈中的重點(diǎn)。審計(jì)報(bào)告和審計(jì)機(jī)關(guān)等獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的信息，可以直接為公民使用，在審計(jì)機(jī)關(guān)和人民群眾之間形成直接的縱向問責(zé)聯(lián)系。人們受到外部審計(jì)機(jī)構(gòu)所提供信息的影響，并可能采取行動(dòng)。因此，將審計(jì)結(jié)果直接傳達(dá)給人民可以增強(qiáng)人民對(duì)政府得信任，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

良好的審計(jì)應(yīng)該是獨(dú)立于被審計(jì)方、在審計(jì)實(shí)踐中具有專業(yè)精神，同時(shí)承認(rèn)人民是主體。這些原則共同組織了審計(jì)，從而產(chǎn)生了腐敗較少的公共部門。也就是說，根據(jù)這些原則組織審計(jì)機(jī)構(gòu)的國家也往往很少發(fā)生公共部門腐敗。政策制定者應(yīng)調(diào)查如何使國家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)獲得進(jìn)一步的獨(dú)立性、增加人力資源和教育技能，以及為向公民傳達(dá)審計(jì)報(bào)告提供體制支持?；谝陨显瓌t本文對(duì)于進(jìn)一步提高國家審計(jì)在腐敗治理中的作用給出一些建議。

2、進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計(jì)在反腐治理中的作用

（1）加強(qiáng)審計(jì)程序和審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。我國國家審計(jì)是治理機(jī)構(gòu)的一部分，具有較強(qiáng)的行政屬性。我國的國家審計(jì)制度無疑具有一定的行政權(quán)力。具體地說，中國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅要檢測和報(bào)告政府賬戶和報(bào)表中可能存在的違規(guī)行為，對(duì)違反法律、法規(guī)的責(zé)任機(jī)關(guān)和個(gè)人，也有權(quán)給予行政處分和處罰。但是，由于我國的審計(jì)體制是多層次的，地方審計(jì)機(jī)關(guān)不僅受到本級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指示，導(dǎo)致審計(jì)服務(wù)過于依賴政府部門和部委，因此它們的報(bào)告也將受到影響。有時(shí)，審計(jì)報(bào)告還會(huì)受到政府高層官員的影響，導(dǎo)致公共財(cái)政報(bào)表的審計(jì)報(bào)告很少公開披露，審計(jì)建議得不到執(zhí)行。因此，要有效實(shí)現(xiàn)反腐敗職能，應(yīng)該注意加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，完善各項(xiàng)審計(jì)制度。

（2）增強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)技能。審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)能夠幫助其對(duì)審計(jì)工作做出有效的評(píng)估，有助于發(fā)現(xiàn)腐敗、欺詐和貪污案件，因此，要注意加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)并將反腐敗相關(guān)的審計(jì)內(nèi)容貫穿其中。采用各種有效靈活的培訓(xùn)方式，盡可能提高審計(jì)師的各項(xiàng)能力。另外，還可以成立國家審計(jì)師協(xié)會(huì)，將其作為一個(gè)平臺(tái)，讓專業(yè)人員討論他們?cè)趯?shí)踐中遇到的不同問題，以便相互交流提出緩和的解決辦法。從長遠(yuǎn)來看，這有助于發(fā)展和加強(qiáng)本國的審計(jì)專業(yè)，改善治理、消除浪費(fèi)和腐敗、減少貧窮和提高公民的生活水平。

（3）加強(qiáng)審計(jì)過程中的公眾參與。在我國反腐敗和廉政建設(shè)中，人民是根基。公眾參與作為一種強(qiáng)有力的外部監(jiān)督手段，對(duì)于推進(jìn)反腐治理和建設(shè)有重要的意義。據(jù)研究表明，大多數(shù)的腐敗案件來源于民眾的舉報(bào)。但是，由于對(duì)舉報(bào)者的保護(hù)措施執(zhí)行不力，人們開始不愿譴責(zé)腐敗。因此，可以在其國家一級(jí)加強(qiáng)和促進(jìn)保護(hù)舉報(bào)人的舉措，為公眾提供反腐動(dòng)力。同時(shí)，實(shí)行一系列有效制度來保障和激勵(lì)反腐過程中的公眾參與，完善公眾參與腐敗的渠道和過程。另外，進(jìn)一步實(shí)行信息公開制度，加強(qiáng)黨務(wù)政務(wù)公開，確保公共服務(wù)的透明度，使各個(gè)部門自覺接受人民的監(jiān)督，賦予公民更大的決策權(quán)，以有效減少腐敗。

（4）完善監(jiān)管體制，加強(qiáng)問責(zé)制度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，腐敗根源于特權(quán)的存在和市場機(jī)制的不完善。特權(quán)總是伴隨著政府的監(jiān)管權(quán)力的專斷性，由于缺乏強(qiáng)有力的制度保障，擁有最高權(quán)力的公職人員在挪用公共資源方面無所畏懼。因此，一個(gè)重要的反腐敗策略是完善監(jiān)管體制，尤其是司法系統(tǒng)和審計(jì)系統(tǒng)，加強(qiáng)上下級(jí)以及同級(jí)機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)管。另一方面，整頓問責(zé)更為重要，因?yàn)橹挥屑皶r(shí)懲治違法行為、糾正不良行為，才能維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和財(cái)政秩序，實(shí)現(xiàn)政府透明度。審計(jì)后的整改結(jié)果能夠反映政府審計(jì)的監(jiān)督效果，對(duì)決定審計(jì)制度能否減少腐敗至關(guān)重要。

四、結(jié)論

本文在明確廉政背景下國家審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，研究了國家審計(jì)在反腐治理中的功能，預(yù)防功能、揭示功能和懲治功能，并進(jìn)一步研究了一個(gè)良好的國家審計(jì)需要遵循的原則，認(rèn)為有效的審計(jì)有賴于專業(yè)化的審計(jì)團(tuán)隊(duì)、獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和以人為本的理念，以提高公共管理的問責(zé)制和透明度。最后為加強(qiáng)國家審計(jì)在反腐治理中的作用提出了一些建議。希望為我國的國家廉政體系下國家審計(jì)實(shí)踐以及腐敗控制提供一定的理論基礎(chǔ)。

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【作者簡介】

劉增軍（1970.11—）男，漢族，山東利津人，本科，副教授 ，研究方向：黨建與大學(xué)生思政.