[摘 要]基于黨的十九屆四中全會精神，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，要聚焦堅持民主集中制、健全科學(xué)決策機(jī)制、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制這四個著力點展開。堅持民主集中制，要圍繞著善于集中正確的意見和正確地集中意見、堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等展開;健全科學(xué)決策機(jī)制，要圍繞著堅持民本決策、強(qiáng)化決策調(diào)研、深化決策論證展開;改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要圍繞著健全“三執(zhí)政”的制度體系，增強(qiáng)各級黨組織的政治功能和組織力等展開;完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制，要緊扣為官“不想為”“不敢為”“不能為”，著力解決擔(dān)當(dāng)作為的深層次問題。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨 ; 執(zhí)政能力 ; 領(lǐng)導(dǎo)水平制度

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）02-0003-08

黨的十九屆四中全會指出：堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其中一個重要方面就是“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”[1]。提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平是一個老問題，但健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，則是一個新問題。對于如何健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)了四個著力點，即堅持民主集中制、健全科學(xué)決策機(jī)制、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制。

一、堅持民主集中制

民主集中制既是黨的組織制度，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，既關(guān)系著黨的靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)，也關(guān)系著黨的動態(tài)運行功能，更是關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提升的重要制度安排。據(jù)此，黨的十九屆四中全會特別指出：健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，就必須“堅持民主集中制，完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力”[1]。

（一） 民主集中制是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度

何謂民主集中制？從屬性上講，民主集中制是集中制的一種類型，其本質(zhì)上是“集中制”?！凹兄啤庇袃煞N類型：民主的集中制、專制的集中制，或曰民主集中制、專制集中制。民主集中制的實質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù);專制集中制的實質(zhì)是多數(shù)服從少數(shù)。民主與集中的統(tǒng)一、自由與紀(jì)律的統(tǒng)一，就是民主集中制。黨章對民主集中制的概念清晰地界定為：“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度。”[2]（P77）

民主集中制是黨的根本組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度，也是黨的根本組織原則。一方面，中國共產(chǎn)黨之所以能夠組織起來、運轉(zhuǎn)起來，從根本上講就在于堅持了民主集中制的組織原則、組織制度。黨章第10條指出：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體?！盵2]（P83）另一方面，中國共產(chǎn)黨之所以能夠形成涵蓋黨內(nèi)黨外的組織領(lǐng)導(dǎo)體系、政治領(lǐng)導(dǎo)體系，也是因為堅持了民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度。

（二） 民主集中制落實的困境

一是過分偏向集中搞成個人專斷。如果民主集中制在貫徹落實的過程中，過分偏向集中甚至搞集權(quán)，就很容易出現(xiàn)個人說了算、一言堂、個人專斷、個人迷信、個人崇拜。一般說來，個人專斷有兩種形態(tài)：明目張膽搞個人專斷和精心包裝搞個人專斷。精心包裝搞個人專斷，也就是以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷的實質(zhì)。

二是過分偏向民主搞成極端民主化。民主這種形式和一切政治形式一樣，只是一種手段。

民主是形成集中決策的一種手段，它是為集中決策之目的服務(wù)的。如果民主集中制在貫徹落實的過程中過分偏向民主，不追求集中，不能形成最終有效決策，而是把手段當(dāng)成了目的，為民主而民主，那就很容易出現(xiàn)極端民主化、無政府主義。極端民主化的實質(zhì)是“議而不決”。極端民主化表面上熱熱鬧鬧，激烈地、群情激憤地、無休止地發(fā)言討論，實則無法集中，形不成最終決議;討論發(fā)言的過程看似很民主，實則是不解決問題的所謂“無效民主”。

三是將個人分工負(fù)責(zé)搞成私家領(lǐng)地。十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)把分管工作、分管領(lǐng)域和地方當(dāng)作‘私人領(lǐng)地，不準(zhǔn)搞獨斷專行。”[3]（P36）將個人分工負(fù)責(zé)搞成“私人領(lǐng)地”“獨立王國”，其實質(zhì)就是黨內(nèi)層面的“政治權(quán)力蘇丹化”?！罢螜?quán)力蘇丹化”最早是由馬克斯·韋伯提出來的，是指某些領(lǐng)導(dǎo)者將自己分管統(tǒng)轄的領(lǐng)域當(dāng)成了獨立王國，把公共權(quán)力當(dāng)成了自家私有財產(chǎn)，行使權(quán)力時隨心所欲甚至拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私，進(jìn)而形成不受約束控制的既得利益集團(tuán)甚至政治集團(tuán)之傾向性及可能性的現(xiàn)象。

四是挑戰(zhàn)中央權(quán)威而妄議妄為。其涵蓋妄議中央、膽大妄為、陽奉陰違、不當(dāng)搶跑這四個方面。妄議中央，就是對黨的大政方針、決策部署沒有根據(jù)地說三道四、指手畫腳;膽大妄為，就是指黨內(nèi)一些野心家的各種行徑;陽奉陰違，就是口是心非、言善行惡，搞上有政策下有對策;不當(dāng)搶跑，就是對涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的各項工作該中央統(tǒng)一部署的卻搶跑了、該試點的卻倉促推開了、該深入研究后再推進(jìn)的卻急于求成了、該得到法律授權(quán)的卻超前推進(jìn)了。

（三） 民主集中制落實的重要舉措

1.善于集中正確的意見和正確地集中意見。民主集中制的“集中”，就是要最大限度和可能地集中正確的意見;若要集中正確的意見，前提是必須在程序上保證正確地集中意見。其一，集中正確的意見，是指民主集中制的實體性規(guī)則。即民主集中制在堅持落實的過程中，要有對客觀事物內(nèi)在規(guī)律的深刻洞察和把握，要有對事物內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系的認(rèn)知和揭示，它是實行民主集中制所追求的理想結(jié)果、最佳狀態(tài)。其二，正確地集中意見，是指民主集中制的程序性規(guī)則。即要堅持民主基礎(chǔ)上的集中，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，在大家知無不言、言無不盡、暢所欲言的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則集中整合大家的意見，進(jìn)而形成最終決策決議決定。雖然作為程序性規(guī)則的“正確地集中意見”，并不必然導(dǎo)向作為實體性規(guī)則的“集中正確的意見”，但是，程序性規(guī)則畢竟是實體性規(guī)則得以實現(xiàn)的基本要件。因此，將“集中正確的意見”和“正確地集中意見”統(tǒng)一于民主集中制的貫徹落實過程中，既是必要的，也是必需的。

2.維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。民主集中制內(nèi)含了“四個服從”原則，其中，首要的是全黨服從中央。全黨服從中央，就要堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)？從制度層面看，要特別體現(xiàn)在黨內(nèi)請示報告制度的建立健全上。十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出：“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報告制度。”2019年1月25日中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，該條例自2019年1月31日起施行。其中，特別強(qiáng)調(diào)：必須把請示報告和履職盡責(zé)統(tǒng)一起來，該請示的必須請示，該報告的必須報告，該負(fù)責(zé)的必須負(fù)責(zé)，該擔(dān)當(dāng)?shù)谋仨殦?dān)當(dāng)。

3.堅持集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合。毛澤東在《關(guān)于健全黨委制》中指出：班子內(nèi)部貫徹落實民主集中制，“集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)，二者不可偏廢”[4]（P1341）。集體領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)在重大問題由班子集體研究決定;個人分工負(fù)責(zé)，集中體現(xiàn)為集體決定的問題由班子成員按照分工去抓落實。一方面，個人分工負(fù)責(zé)離不開集體領(lǐng)導(dǎo)。個人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)之下的分工負(fù)責(zé)。離開了集體領(lǐng)導(dǎo)，個人分工負(fù)責(zé)就會失去舵手和“靠山”。另一方面，集體領(lǐng)導(dǎo)也離不開個人分工負(fù)責(zé)。集體領(lǐng)導(dǎo)、集體意志的實現(xiàn)，需要借助個人分工負(fù)責(zé)為之提供行動力量。離開個人分工負(fù)責(zé)，集體領(lǐng)導(dǎo)必然空心化、空殼化。

4.提高黨中央把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。黨中央擔(dān)負(fù)著為治國理政、執(zhí)政興國、治黨管黨把方向、謀大局、定政策、促改革的重任，

也理應(yīng)著力在這些方面提高綜合能力素養(yǎng)?！俄n非子·物權(quán)》有云：“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效?！睘橹μ岣唿h中央把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，十八大以來我們黨落地了兩個重大舉措。

一是完善推動黨中央重大決策落實機(jī)制。黨的十八大以來，我們黨以中央名義召開各種會議來推進(jìn)各項事業(yè)開展、推動各項工作落地。例如，黨中央密集召開了全國宣傳思想工作會議、文藝工作座談會、全國組織工作會議、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、黨的新聞輿論工作座談會、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會、中央城市工作會議、全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議、中央黨的群團(tuán)工作會議、中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議、全國高校思想政治工作會議、全軍政治工作會議、全國黨校工作會議等，強(qiáng)化了對黨政軍民學(xué)、東西南北中各方面工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證了對各項事業(yè)推進(jìn)把關(guān)定向。

二是強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用。黨的十八大以來，中央成立了聚焦專門性工作的各種領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會），以中央的名義總攬全局、協(xié)調(diào)各方推進(jìn)各項工作和事業(yè)發(fā)展。設(shè)立各種領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)攬黨的事業(yè)發(fā)展，是我們黨在新中國成立初期的探索與創(chuàng)造。1958年6月10日，中央決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等五個小組直接領(lǐng)導(dǎo)國家五個大口的工作，就是這種探索的開端。黨的十八大以來我們加大了領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置力度，

賦予領(lǐng)導(dǎo)小組更大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。根據(jù)十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，2018年3月中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出：組建中央全面依法治國委員會、組建中央審計委員會，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，等等。

二、健全科學(xué)決策機(jī)制

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，是管方向、管決策的。黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平是不是高強(qiáng)、是不是過硬，最根本的要體現(xiàn)在黨的決策能力和決策水平上。如果黨的決策能力、決策水平不達(dá)標(biāo)，不能在堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向等多維導(dǎo)向的基礎(chǔ)上形成科學(xué)決策，那么，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平就可能成問題。正是基于此，黨的十九屆四中全會指出：健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，必須“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”[1]。

（一） 堅持民本決策

所謂民本決策，就是堅持人民立場、以人民為中心的決策，決策形成的全過程都要最大限度地做到對民聲的回應(yīng)、對民生的維護(hù)、對人民利益的謀求。其一，決策制定和實施的全過程，都要堅持以廣大人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意、贊成不贊成作為出發(fā)點和落腳點。其二，決策形成過程中，要堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機(jī)制。其三，以代表好、實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為決策的精髓主線貫穿其中，健全黨和國家重大決策社情民意反映制度，建立健全與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度、社會聽證制度。其四，開展覆蓋重大決策從動議到出臺全過程的群眾滿意度測評，防止近年來各地頻繁出現(xiàn)的基于“鄰避效應(yīng)”、群體性利益受損引發(fā)的心理壓力疊加等因素所導(dǎo)致的重大決策中途流產(chǎn)、難以落地問題。其五，通過實體空間收集整理社會民意，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬空間收集整理網(wǎng)民意見，在此基礎(chǔ)上描畫出虛擬網(wǎng)絡(luò)民意輝映現(xiàn)實民意的最大同心圓。

（二） 強(qiáng)化決策調(diào)研

欲謀求科學(xué)決策，所依據(jù)的決策材料素材就必須是準(zhǔn)確的、真實的，而要獲得準(zhǔn)確真實的材料，必須依賴于調(diào)查研究。由此，凸顯了調(diào)查研究在科學(xué)決策中的重要性。習(xí)近平指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)?！盵5]

從為形成科學(xué)決策之目的需求出發(fā)開展調(diào)查研究，要著力把握三個基本要點。其一，在調(diào)查研究的準(zhǔn)備階段，要做到找準(zhǔn)問題、有的放矢。調(diào)查研究應(yīng)堅持問題導(dǎo)向、問題意識、問題思維，帶著問題去、帶著答案回。調(diào)查研究不是走過場或走形式，而是要踏踏實實地研究分析解決問題。所以，調(diào)查研究開始之前一定要對所要調(diào)查的問題有一個大概的了解，頭腦裝著問題去搞調(diào)研，做到心中有數(shù)、胸中有譜，絕不能在調(diào)查研究之前頭腦空空如也。其二，在調(diào)查研究的實施階段，要做到深入實際、深入基層、深入群眾的“三深入”。開展調(diào)查研究，要務(wù)求深、實、細(xì)、準(zhǔn)、效。要達(dá)到這些要求，就必須深入實際，以求眼見為實;深入基層，謀求第一手材料;深入群眾，力求精準(zhǔn)把控。其三，在調(diào)查研究的總結(jié)階段，一定要堅持實事求是的原則。調(diào)查研究就是為了了解真實情況，掌握第一手材料。為此，我們必須堅持腳踏實地、一切從實際出發(fā)的實事求是原則。調(diào)查研究的目的就是要摸清事實、摸透真實情況。如果通過調(diào)查研究知悉了事實所在、掌握了真實情況，但基于各種考慮顧慮疑慮而不愿意將真實情況反映出來，或在反映真實情況的過程中遮遮掩掩、有所保留，那么，通過調(diào)查研究搞清事實、解決問題的價值目標(biāo)就無法達(dá)到。

（三） 深化決策論證

科學(xué)決策本質(zhì)上就是集思廣益的過程，就是對影響決策的各種因素進(jìn)行分析論證、整合綜合的過程。從科學(xué)決策的角度審視，當(dāng)下深化決策論證要聚焦三個“相結(jié)合”。

1.堅持專家、領(lǐng)導(dǎo)、群眾共同參與決策論證相結(jié)合。專家是從專業(yè)的角度為決策形成提供專業(yè)性、專題性、專門性意見建議;領(lǐng)導(dǎo)是從整體利益、戰(zhàn)略利益、全局利益角度為決策把方向、管大局;群眾是從自身利益最大化的角度，判定決策實施給自身帶來的幸福感、獲得感、滿足感、安全感。其一，專家。黨的決策不是盲目性的決策、不是外行性決策，必須契合專業(yè)性要求，必須符合客觀規(guī)律、按規(guī)律辦實事，由此，決定了專家意見對科學(xué)決策的不可或缺性。其二，領(lǐng)導(dǎo)。黨的決策是立足當(dāng)前著眼長遠(yuǎn)的決策，決策制定和實施過程中面臨著諸多不確定性因素的干擾，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多個方面和層面，需要領(lǐng)導(dǎo)為之把關(guān)定向以防走偏、為之協(xié)調(diào)各方以凝聚共識。其三，群眾。黨的決策最終要到廣大人民群眾中去貫徹落實，最終的受益者也是人民群眾。因此，決策制定必須經(jīng)歷民意檢驗這一關(guān)，廣泛深入地聽取群眾意見，得到人民群眾的認(rèn)可。可見，決策制定和實施過程中，堅持專家、領(lǐng)導(dǎo)、群眾三結(jié)合，對制定形成科學(xué)正確決策，以及對實現(xiàn)決策科學(xué)化是非常重要的。

2.堅持環(huán)評、穩(wěn)評、安評、風(fēng)評的重大決策風(fēng)險評估相結(jié)合。從保證決策的科學(xué)性、安全性、共識性，以及最大限度地避免決策失誤、規(guī)避決策風(fēng)險入手，在重大決策形成之前要深入開展決策的環(huán)評、穩(wěn)評、安評、風(fēng)評，對決策制定和實施可能要面臨的各種風(fēng)險進(jìn)行綜合評估。環(huán)評，就是決策的環(huán)保風(fēng)險評估，是對決策的環(huán)境承受力、承載力的全方位評估;穩(wěn)評，就是對決策可能引發(fā)的社會穩(wěn)定問題的評估，以有效規(guī)避重大決策出臺實施可能會引發(fā)的社會問題、社會事件、社會危機(jī)乃至社會動蕩;安評，就是對決策安全性的評估，以評析判斷決策制定實施對政治安全、社會安全、思想安全等方面影響的強(qiáng)度;風(fēng)評，就是社會輿論、媒體輿論、網(wǎng)絡(luò)輿論等對決策出臺的影響力程度，即評判重大決策實施在輿論層面上的認(rèn)同感、認(rèn)可度。

3.堅持傳統(tǒng)決策論證與合并大數(shù)據(jù)論證相結(jié)合。傳統(tǒng)決策論證局限于現(xiàn)實空間，主要根據(jù)看得見、摸得著、感受得到的信息數(shù)據(jù)材料就決策的可能性、可靠性、可行性進(jìn)行分析論證。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)的充分運用，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈在收集整理決策素材、決策依據(jù)中的特殊價值凸顯。

據(jù)此，開展決策論證的空間要從單純局限于現(xiàn)實空間同時拓展到網(wǎng)絡(luò)虛擬空間，實現(xiàn)充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)收集整理民意、開展重大決策可行性論證的常規(guī)化。其一，利用大數(shù)據(jù)分析，能夠“一攬子”梳理掌控與決策關(guān)聯(lián)的方方面面的基本情況，分析掌控決策從制定到落地的基本走勢，以規(guī)避片面決策的“盲人摸象”、模糊決策的“黑箱效應(yīng)”。其二，通過大數(shù)據(jù)分析，了解群眾決策意向的真實走向、真實心聲，以保證最后形成的決策與對民聲的回應(yīng)相契合。其三，通過大數(shù)據(jù)分析，可以迅捷地檢驗各方對決策出臺和貫徹落實的滿意度，并據(jù)此對決策過程作出不同程度的適應(yīng)性調(diào)整。

三、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，既有其實體內(nèi)容性、結(jié)構(gòu)性要求，也有其形式性、方式性要求。這就涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政內(nèi)容得以落地的方略、方法、手段、程序、規(guī)則等的總稱，其本質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的任務(wù)目標(biāo)得以落地的形式要件。據(jù)此，十九屆四中全會指出：健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，就要致力于“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強(qiáng)各級黨組織政治功能和組織力”[1]。

（一） 基本走向：健全科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度體系

黨的十六屆四中全會首次正式提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的“三執(zhí)政”方位，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式變革的基本走向。十九屆四中全會再次指出：“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！盵1]因此，在黨長期執(zhí)政的歷史方位之下，我們必須將“三執(zhí)政”持之以恒地堅持下去，并不斷健全完善支撐“三執(zhí)政”的制度體系，推進(jìn)“三執(zhí)政”制度體系的創(chuàng)新發(fā)展。其一，科學(xué)執(zhí)政制度?？茖W(xué)執(zhí)政就是按規(guī)律執(zhí)政，遵循人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律這三大規(guī)律，按規(guī)律推進(jìn)黨的各項領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政事業(yè)、活動、工作。健全完善科學(xué)執(zhí)政制度，就是要把這三大規(guī)律上升到制度安排、制度規(guī)定層面，形成“規(guī)律制度化”的格局，使“按照三大規(guī)律辦事就是按制度辦事，背離三大規(guī)律就是背離按制度規(guī)定辦事”的理念成為全黨共識。其二，民主執(zhí)政制度。民主執(zhí)政就是要在執(zhí)政過程中善于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、人民民主、協(xié)商民主、社會民主、輿論民主，最大限度地凝聚形成執(zhí)政興國的各方力量、群策群力，找到最大公約數(shù)、畫出最大同心圓。健全完善民主執(zhí)政制度，就是要把在執(zhí)政活動中的民主過程、民主行動上升為一種制度性操作，使之成為執(zhí)政過程中的常態(tài)性、穩(wěn)定性“規(guī)定動作”，以防止執(zhí)政過程中民主程序和規(guī)則的隨意變動、人為處置。其三，依法執(zhí)政制度。依法執(zhí)政就是與依法治國、全面依法治國相適應(yīng)，要求各級黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須嚴(yán)格遵守憲法法律，在憲法法律范圍內(nèi)活動、行事、行權(quán)。健全完善依法執(zhí)政制度，就是要以明文制度規(guī)定的形式把按照憲法法律辦事載入黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政過程中，從制度上保證黨的任何領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動都要堅持做到與法有據(jù)、有法可依、有法必依、違法必究，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動納入制度化、法治化軌道。

（二） 價值追求：不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要“不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力”[6]。

這指明了改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的價值追求。其一，增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)力，就是堅持正確政治方向、站穩(wěn)正確的政治立場，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為治國理政、執(zhí)政興國、治黨管黨定好向、把好關(guān)、掌好舵，以保持黨的長期領(lǐng)導(dǎo)并鞏固執(zhí)政地位。其二，增強(qiáng)思想引領(lǐng)力，就是始終高舉馬克思主義、馬克思主義中國化的旗幟，毫不動搖地堅持馬克思主義主流意識形態(tài)的指導(dǎo)地位，堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實的思想路線，不斷推進(jìn)實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，始終保持全黨在思想上的先進(jìn)性、純潔性。同時，堅持以人民有信仰、國家有力量、民族有希望為導(dǎo)引，持續(xù)推進(jìn)馬克思主義、當(dāng)代中國馬克思主義的大眾化，不斷實現(xiàn)以先進(jìn)思想理論武裝全黨、教育群眾。其三，增強(qiáng)群眾組織力，就是要通過堅持走好黨的群眾路線、發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)、踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨、落地以人為本和執(zhí)政為民的執(zhí)政理念等行動方略的推開，保持黨密切聯(lián)系群眾的最大政治優(yōu)勢，規(guī)避黨容易脫離群眾的最大政治危險，最大限度地將人民群眾團(tuán)結(jié)起來，助推形成黨群連心、生死相依的命運共同體，形成廣大人民群眾堅定聽黨話、跟黨走的思想自覺和行動自覺。其四，增強(qiáng)社會號召力，就是通過不斷深化黨與社會的聯(lián)系溝通，通過不斷推進(jìn)黨組織對社會組織的深度內(nèi)嵌，不斷擴(kuò)大黨在社會中的影響力、動員力、凝聚力，凸顯黨在社會中的組織權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、執(zhí)政權(quán)威。

（三） 堅強(qiáng)后盾：增強(qiáng)各級黨組織政治功能和組織力

新時代改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式所能夠達(dá)到的程度，與各級黨組織的政治功能和組織力緊密相關(guān)。這同時是改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的堅強(qiáng)后盾。所謂政治功能，說到底就是各級黨組織要充當(dāng)好貫徹落實黨的路線方針政策、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政目標(biāo)的“政治工具”。所謂組織力，就是各級黨組織對內(nèi)組織動員黨員、對外團(tuán)結(jié)凝聚群眾的綜合性能力指數(shù)。對黨中央而言，其著力增強(qiáng)政治功能和組織力，就要在全黨服從中央的前提下持續(xù)強(qiáng)化黨中央定于一尊、一錘定音的絕對權(quán)威，黨中央必須為制定出臺黨的重大路線方針政策、黨的重大決策決議決定把方向、定調(diào)子。對地方黨組織而言，其著力增強(qiáng)政治功能和組織力，就要承上啟下抓好黨的路線方針政策、重大決策決議決定部署的層層貫徹落實，全面領(lǐng)導(dǎo)推動本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、治黨管黨各項工作。對基層黨組織而言，其著力增強(qiáng)政治功能和組織力，就要明晰政治站位，提升對內(nèi)組織動員黨員、對外團(tuán)結(jié)凝聚群眾的綜合能力。對黨組而言，其著力增強(qiáng)政治功能和組織力，就要在其所在的單位和部門中真正成為能夠把方向、管大局、保落實的主心骨、定盤星，以真正保證各級黨委的決策部署在單位和部門中得到不折不扣且創(chuàng)造性地貫徹落實。

四、完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制

黨的十九屆四中全會指出：健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，要“完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制”[1]。健全完善提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，關(guān)鍵在各級黨組織、黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為。如果缺乏擔(dān)當(dāng)、無所作為，也就不會盡心盡力干事創(chuàng)業(yè)，也就不會去有意識地推動執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的制度性提升。黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為乏力或擔(dān)當(dāng)作為缺失，究其根本原因在于“為官不為”。習(xí)近平指出：“當(dāng)前‘為官不為主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為”[7]。據(jù)此，完善黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制，要著力把握三個基本面。

（一）聚焦為官“不想為”，解決想不想擔(dān)當(dāng)問題

想不想擔(dān)當(dāng)，本質(zhì)上反映的是擔(dān)當(dāng)作為的思想狀態(tài)、心理狀態(tài)。思想是行動的指南。擔(dān)當(dāng)作為是一種實踐行動，其落地的前提是必須要有想干事、想擔(dān)當(dāng)?shù)挠蜎_動。換言之，必須先要有擔(dān)當(dāng)?shù)摹跋敕ā保駝t，就不會有付諸實踐的擔(dān)當(dāng)“做法”?？偟目磥?，絕大多數(shù)黨員干部從內(nèi)心里是想擔(dān)當(dāng)?shù)模窍Ｍ趰徫簧先娜?、全力以赴地做事以對得起組織信任、群眾認(rèn)同，是力求有所建樹的。

當(dāng)然，也有少數(shù)黨員干部頭腦中缺少擔(dān)當(dāng)作為這根弦，在其位不謀其政，從內(nèi)心里所想的就是得過且過，開展工作滿足于規(guī)定動作、公事公辦，局限于過得去而不是過得硬，只想著60分的及格過關(guān)，而不去想100分的優(yōu)秀卓越。究其因由有三個方面。

其一，有的人認(rèn)為自己所從事的崗位工作無足輕重，或認(rèn)為取得卓越的工作績效后與個人的工資福利待遇、政治發(fā)展進(jìn)步關(guān)聯(lián)性不大，干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣，工作的滿足感、獲得感、幸福感缺失，崗位自豪感淡化、職業(yè)成就感倦怠，出現(xiàn)了干事創(chuàng)業(yè)的“內(nèi)卷化”。其二，周期性、年度性、日常性的工作考核“雷聲大雨點小”，流于形式、流于表面，起不到真正督促黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的效用。其三，支撐擔(dān)當(dāng)作為之健康向上的良性環(huán)境氛圍不濃厚，使得有的黨員干部沒有將“人人想干事、人人爭上游”的職業(yè)榮辱觀內(nèi)化于心，進(jìn)而不認(rèn)為不干事、消極干事是一種恥辱，反而認(rèn)為是一種從眾行為，是在“隨大流”。

由此，激勵干部擔(dān)當(dāng)作為就要把握三個要點。其一，在黨員干部中開展“我是誰、為了誰、依靠誰”之心靈大拷問，以此釋放他們擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生動力、深層潛力。其二，大力踐行解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實的思想路線，激勵黨員干部主動自我反思、自覺改造主觀世界，破除擔(dān)當(dāng)作為的思想壁壘、掃除思想障礙、消融思想僵化。其三，組織黨員干部重溫入黨誓詞，掀起一場“當(dāng)初入黨是為了什么，現(xiàn)在在黨內(nèi)應(yīng)干什么又干了些什么，將來身后留點什么”的大討論，將黨員干部的思想認(rèn)知進(jìn)一步統(tǒng)一到黨的十八大以來擔(dān)當(dāng)作為、狠抓落實的工作總基調(diào)上來。

（二）聚焦為官“不敢為”，解決敢不敢擔(dān)當(dāng)問題

敢不敢擔(dān)當(dāng)作為，關(guān)乎黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的精神狀態(tài)、進(jìn)取狀態(tài)。有的黨員干部雖然想干事、有干事的愿望，但缺少干事創(chuàng)業(yè)的膽識魄力，基本上處于不敢擔(dān)當(dāng)作為的“前怕狼、后怕虎”之萎縮膽怯狀態(tài)。歸結(jié)起來，主要是“四怕”。一是怕困難。做任何事情都不會一帆風(fēng)順，總是會遇到一些確定性或不確定性的困難、問題、考驗、挑戰(zhàn)、風(fēng)險。有的黨員干部一遇到困難和問題就畏手畏腳、退避三舍。

二是怕出錯。有的黨員干部過于“愛惜羽毛”，憂慮擔(dān)當(dāng)作為的過程中一旦失誤、出錯，就會影響自己今后的政治進(jìn)步或政治前程，

因而覺得還是少干些更為穩(wěn)妥。三是怕?lián)?zé)。有的黨員干部認(rèn)為，做事，干好了當(dāng)然好;如果由于種種原因做不好，把事情搞砸了、出事了，就要被問責(zé)、就要擔(dān)責(zé)任。所以，多干，多責(zé);少干，少責(zé);不干，無責(zé)，儼然成了一些人的處世哲學(xué)。

四是怕麻煩。有的黨員干部認(rèn)為，自己現(xiàn)有的崗位工作維持現(xiàn)狀本來是能過得去的，如果再絞盡腦汁地思考謀劃工作中的開拓進(jìn)取、創(chuàng)新創(chuàng)造，那就是沒事找事、給自己找麻煩。

我們從根治“四怕”入手，有針對性地解決“不敢擔(dān)當(dāng)”問題，就要著力把握四個基本點。其一，認(rèn)清事物曲折發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性，對于擔(dān)當(dāng)作為中可能會出現(xiàn)的困難風(fēng)險保持清醒理性認(rèn)知，釋放直面困難的勇氣擔(dān)當(dāng)。其二，拿出敢闖敢干的最好狀態(tài)來。鄧小平指出：“沒有一定闖的精神，沒有一點‘冒的精神，沒有一股子氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業(yè)。不冒點風(fēng)險，辦什么事情都有百分之百的把握，萬無一失，誰敢說這樣的話？”[8]（P372）所以，黨員干部要在工作崗位中建功立業(yè)，就要拿出敢闖敢干的最好狀態(tài)來，看準(zhǔn)了的就要放開手腳大膽地干，大膽地試，大膽地闖，不能像小腳女人那樣自縛手腳。其三，健全完善對黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的容錯糾錯機(jī)制，堅決落實“三個區(qū)分開來”。即“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來”[6]。

其四，要深刻透視權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。認(rèn)清權(quán)力與責(zé)任是一個硬幣的兩面，有權(quán)力就必然有責(zé)任，有多大的權(quán)力就有多大的責(zé)任，始終牢記有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)須擔(dān)責(zé)、失職必問責(zé)、濫權(quán)要追責(zé)的法則。

（三）聚焦為官“不能為”，解決能不能擔(dān)當(dāng)問題

擔(dān)當(dāng)作為的要害是“能不能”擔(dān)當(dāng)，這是對擔(dān)當(dāng)作為綜合能力素養(yǎng)的要求。

黨的十九大報告提出了要著力增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的八大本領(lǐng)。黨的十九屆四中全會指出：健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，要“完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)?！盵1]在此，黨的十九屆四中全會又增加了一個“斗爭本領(lǐng)”。歸結(jié)起來，我們要著力增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的九大執(zhí)政本領(lǐng)。

由此，著力提升黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的能力本領(lǐng)，就要綜合考慮六個原則方法的運用。其一，堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，堅持“缺什么就補(bǔ)什么、哪里弱就強(qiáng)哪里”的原則，有針對性地開展覆蓋各行各業(yè)黨員干部的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)素養(yǎng)提升培訓(xùn)，突出精準(zhǔn)滴灌式培訓(xùn)、避免大水漫灌，并適時開展培訓(xùn)效果綜合評估，力求不花冤枉錢、達(dá)到培訓(xùn)效能最佳化。其二，做到抓重點工作與其他各項工作的統(tǒng)籌兼顧“彈鋼琴”，不能是抓住一點不及其余、一葉障目不見泰山，陷入顧此失彼、疲于應(yīng)付狀態(tài)。其三，堅持踏石留印、抓鐵有痕，始終做到“抓緊”不松勁、“緊抓”不放手，規(guī)避“行百里者半九十”的爛尾工程。其四，擔(dān)當(dāng)作為既要盡力更要盡心。盡力就是滿足于“過得去”，盡心就是追求“過得硬”。黨員干部擔(dān)當(dāng)作為，要確定更高的工作標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅止步于盡力，而要追求盡心。其五，辯證地處理好不折不扣抓落實與創(chuàng)造性抓落實之間的關(guān)系。以此促使黨的路線方針政策、決策部署與各地具體實際產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，切實轉(zhuǎn)化為造福社會、造福群眾的看得見、摸得著的發(fā)展業(yè)績。其六，善于駕馭運用科學(xué)的思想方法和工作方法。將戰(zhàn)略思維、底線思維、法治思維、辯證思維、精準(zhǔn)思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維等充分運用到擔(dān)當(dāng)作為中去，以目光對焦、思維對路、方法對頭共同支撐起黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的能力本領(lǐng)之提升。

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[8]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

責(zé)任編輯：王 篆

The Focus of Perfecting on Improving the System of the Partys Governing Ability and Leadership Level

Zhang Shulin

Abstract：Based on the spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee， in order to perfect on improving the system of the partys governing ability and leadership level， we should focus on the following four aspects： adhering to democratic centralism， improving the scientific decision-making mechanism， improving the partys leadership and governing methods， and improving the incentive mechanism of taking on responsibility.

To adhere to democratic centralism，

We should focus on how to collect right opinions and collect opinions correctly， focus on how to maintain the authority and leadership of the Party Central Committee.

To improve the scientific decision-making mechanism， we should focus on adhering to people-oriented decision-making， strengthening decision-making research and deepening decision demonstration. To improve the Partys leadership and governance methods， we should focus on improving the system of “three governance” and enhancing the political function and organizational power of Party organizations at all levels. In order to improve the incentive mechanism of taking on responsibility， we should focus on “dont want to do it”，“dont dare to do it” and “cant do it”， and strive to solve the deep-seated problems of taking on responsibility.

Key words：The Communist Party of China， the governing ability， the system of leadership level

收稿日期：2019-11-20

作者簡介：

張書林（1974-），男，山東冠縣人，中共山東省委黨校黨建部教授，博士，山東濟(jì)南 250103

本文為中共山東省委黨校2020年度創(chuàng)新工程科研支撐重大項目“中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理研究”的階段性研究成果。