張可

[摘 要]副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)，意味著黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)開始下移。雖然《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對試點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)進(jìn)行了限制，但其具體范疇尚待明晰。副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)面臨著與市級立法權(quán)的關(guān)系，以及與省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的劃分兩方面難題。確立地方專屬黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)或采取輔助原則不符合黨內(nèi)法規(guī)體系的制度特征。市級黨內(nèi)法規(guī)與市級立法是橫向關(guān)系，運(yùn)用協(xié)同治理理論可確保黨規(guī)與立法在地方層面的銜接協(xié)調(diào);市級黨內(nèi)法規(guī)與省級黨內(nèi)法規(guī)是縱向關(guān)系，特別權(quán)力關(guān)系理論對市級黨內(nèi)法規(guī)的服從性與自主性提出了要求。

[關(guān)鍵詞]副省級城市;省會城市;黨內(nèi)法規(guī);制定權(quán);協(xié)同治理;特別權(quán)力關(guān)系

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）02-0020-08

黨內(nèi)法規(guī)研究成為近年來的熱點(diǎn)，但研究的范圍主要限定在宏觀議題上，如黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性、重大意義、制度建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)等①。對黨內(nèi)法規(guī)作為一種規(guī)范的立規(guī)原理、立規(guī)制度、立規(guī)技術(shù)的微觀考察較少，即使有也大多集中在黨內(nèi)法規(guī)制定的程序機(jī)制、審查清理機(jī)制等技術(shù)性問題上②，

缺乏從法理視角對其內(nèi)部權(quán)限范圍、權(quán)限劃分乃至權(quán)力行使作出判斷。其原因一方面在于黨內(nèi)法規(guī)研究方興未艾，研究的深度和廣度有待進(jìn)一步拓展。

另一方面更深層的原因是制定主體的權(quán)限規(guī)定不明。《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）只規(guī)定了中央兩個(gè)層級

的程序權(quán)限，關(guān)于省級黨委制定權(quán)的規(guī)定則是“依照本條例的基本精神進(jìn)行”，各層級的制定權(quán)限范圍沒有加以區(qū)分，權(quán)限沖突的問題也就無從談起了?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）出臺后，各級主體的制定權(quán)限得到落實(shí)，同時(shí)保留了中央黨內(nèi)法規(guī)專門立規(guī)事項(xiàng)，中央組織與其他制定主體之間的權(quán)限沖突得以緩和，立規(guī)權(quán)限劃分問題仍未引起重視。

隨著副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)試點(diǎn)工作完成，市級黨內(nèi)法規(guī)終將成為黨內(nèi)法規(guī)體系的新層級。市級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與市級立法權(quán)的重復(fù)、抵觸或?qū)共焕诘胤街卫恚瑢Φ胤椒ㄖ螛?gòu)成威脅;省、市兩級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的含混不清，損害了黨內(nèi)法規(guī)體系之統(tǒng)一性，更可能對從嚴(yán)治黨、依法執(zhí)政的大局產(chǎn)生消極影響。因此，副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的研究緊迫而意義重大。

一、黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的發(fā)展與擴(kuò)容趨勢

黨內(nèi)法規(guī)概念的形成有著漫長的發(fā)展歷史。毛澤東在黨的六屆六中全會上最先提出“黨規(guī)”一詞，隨后在黨的會議或文獻(xiàn)資料中先后使用過“黨規(guī)黨紀(jì)”“黨的法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”“黨的制度”等稱謂。可見，早期黨內(nèi)法規(guī)的概念定義較為混亂，黨內(nèi)法規(guī)雖受到頂層的重視，但缺乏必要的制度設(shè)計(jì)，沒有規(guī)范可循。這也體現(xiàn)在早期黨內(nèi)法規(guī)制定主體和制定權(quán)限界定不明確，新中國成立前后雖制定了大量黨內(nèi)法規(guī)，

但沒有形成規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。改革開放后，在黨的系列重大文件中，“黨內(nèi)法規(guī)”之提法越來越普遍， 1992年《中國共產(chǎn)黨黨章》修訂后，正式確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)逐步得到規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)體系和制度建設(shè)框架日漸成型，其發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段。

第一階段：發(fā)展起步階段?！稌盒袟l例》第2條首次明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，并對黨內(nèi)法規(guī)的概念、名稱、制定程序、層級等內(nèi)容作出規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系得到初步奠定。但其存在的問題包括：其一，沒有將省級黨內(nèi)法規(guī)納入適用范圍;其二，沒有對不同層級的制定權(quán)進(jìn)行合理分配。

導(dǎo)致這一階段黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的局限性，只具其形而沒有清晰的實(shí)體內(nèi)容。

第二階段：規(guī)范化階段。改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范化水平不斷提高[1]。

其一，黨內(nèi)法規(guī)的制定越來越規(guī)范化?！稌盒袟l例》的出臺，一定程度上改善了長期以來黨內(nèi)法規(guī)制定無法可依的情況。其二，黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步形成。規(guī)范化的高級形式必然是走向體系化，2013年發(fā)布的《制定條例》取代了《暫行條例》，新增中央黨內(nèi)法規(guī)專屬事項(xiàng)的規(guī)定，細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)制定程序，并對省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)予以規(guī)范，明確了各層級黨內(nèi)法規(guī)權(quán)限范圍和效力位階，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)邁入新階段。

第三階段：試點(diǎn)推廣階段。2016年12月全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開，會議印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出將黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容至副省級城市和省會城市黨委的設(shè)想。2017年6月中央決定在七個(gè)副省級城市和省會城市進(jìn)行試點(diǎn)，包括武漢、沈陽、福州、青島、深圳、南寧、蘭州。至此，副省級城市和省會城市黨委作為新的黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)入人們視野。

此次試點(diǎn)工作只是制定權(quán)擴(kuò)容的開始，賦予副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是必然趨勢。首先，有利于解決基層黨建存在的特殊問題。副省級城市和省會城市往往屬于區(qū)域中心城市，能夠產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的影響力，在黨建工作中具有重要地位。這類城市因地域不同，發(fā)展存在差異，所面臨的黨建問題各有其獨(dú)特之處，需要結(jié)合地方實(shí)情形成多元化的解決方案[2]。但上級黨內(nèi)法規(guī)因其普遍適用性，內(nèi)容較為宏觀而缺乏具體針對性，不能很好地解決地方黨建存在的特殊問題，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)向下擴(kuò)容可以彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度供給的不足。其次，有利于地方法治的進(jìn)步。中國特色社會主義法治體系的進(jìn)步不僅需要法律的完善，還需要黨內(nèi)法規(guī)的配合。對地方法治而言，便是要實(shí)現(xiàn)地方黨內(nèi)法規(guī)與地方立法的銜接協(xié)調(diào)。2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修訂后，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了立法權(quán)配置上的縱向分權(quán)。單一制國家的縱向分權(quán)，不僅有助于體制內(nèi)部的權(quán)力均衡[3]，更有助于促進(jìn)民主，增強(qiáng)決策的適用性，培養(yǎng)民主精神以及促進(jìn)地方試驗(yàn)與制度競爭[4]（P16）。

黨內(nèi)法規(guī)體系同樣需要縱向分權(quán)，其制定權(quán)擴(kuò)容到副省級城市和省會城市，不僅符合黨內(nèi)法規(guī)自身法治化的要求，也使其在地方層面與地方立法產(chǎn)生制度合力，共同驅(qū)動(dòng)地方法治邁步前行。再次，有利于完善黨內(nèi)法規(guī)體系。十八屆四中全會以后，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)越來越受到重視。完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，就是由不同領(lǐng)域不同層級黨內(nèi)法規(guī)組成的制度集群，要形成系統(tǒng)化的制度鏈條并產(chǎn)生綜合效應(yīng)[5]。

具體而言，要確立一縱一橫兩個(gè)“1+4”的制度框架，其中“1”是恒定的黨章，橫向框架由調(diào)整四個(gè)不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成，縱向框架則由黨中央、中紀(jì)委和中央各部門、省級黨委、副省級城市和省會城市黨委四級享有制定權(quán)的主體構(gòu)成[6]（P63）。

此前的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)關(guān)注較多的是橫向制度框架，追求黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域的完善，隨著法治化進(jìn)程的推進(jìn)，原有的制定權(quán)配置已經(jīng)不能滿足黨內(nèi)治理的需要，縱向的黨內(nèi)法規(guī)制度框架也應(yīng)得到進(jìn)一步完善，如果副省級城市和省會城市這一層級黨內(nèi)法規(guī)缺席，會令黨內(nèi)法規(guī)體系難以自洽。

但這一權(quán)力在下探過程中如果不受到約束，就會產(chǎn)生相反的作用，其根本性的問題在于制定權(quán)限的界定與劃分。制定權(quán)限的界定是其內(nèi)部問題，關(guān)乎副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限的范圍。制定權(quán)限的劃分是外部問題，涉及與市級立法權(quán)的關(guān)系，以及與省級黨委制定權(quán)限的劃分。這兩部分問題的解決須遵循由內(nèi)到外的路徑，外部制定權(quán)限的劃分是以其本身的制定權(quán)限界定為前提的。

二、副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)限范圍

（一）權(quán)限范圍的規(guī)范文本分析

《意見》沿襲了《制定條例》規(guī)定各層級制定主體權(quán)限范圍的方式，明確副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限范圍是基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面事項(xiàng)。但根據(jù)《意見》公開的內(nèi)容來看，與黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)擴(kuò)容相關(guān)的內(nèi)容過于簡略且非常模糊，阻礙了人們對于副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限范圍的正確理解。其中“作風(fēng)建設(shè)”的具體事項(xiàng)尚能夠有效確定，關(guān)鍵在于“基層黨建”是一個(gè)外延不明確的語詞，

究竟應(yīng)該做何界定，目前所有的規(guī)范性文件均沒有對此作出規(guī)定。

對“基層黨建”事項(xiàng)的界定，將直接影響副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)具體范圍的變更。在實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究活動(dòng)中，有關(guān)“基層黨建”涵蓋范圍的觀點(diǎn)分化也比較嚴(yán)重，總的來說可以從宏觀和微觀兩種視角加以理解。宏觀視角認(rèn)為“黨建”即“黨的建設(shè)”，黨的十九大提到“黨的建設(shè)”包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)五個(gè)方面，基層黨建就是在基層實(shí)現(xiàn)這五個(gè)方面的建設(shè)目標(biāo)。微觀視角則認(rèn)為不應(yīng)將基層黨建與宏觀上的全局黨建工作等同視之，而應(yīng)在宏觀框架下，將基層黨建的任務(wù)限定在與基層黨組織建設(shè)相關(guān)的黨務(wù)工作內(nèi)[7]。

《意見》中相關(guān)規(guī)定的表述是將基層黨建、作風(fēng)建設(shè)同時(shí)列出，二者被作為平行概念，是互相區(qū)別的并列關(guān)系，如果從宏觀視角理解“基層黨建”，則“作風(fēng)建設(shè)”無異于重復(fù)表述。因此，在文義解釋的基礎(chǔ)上，從微觀視角界定“基層黨建”的具體范圍更為恰當(dāng)。

副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)限范圍可以從八個(gè)方面展開。第一，黨員的發(fā)展與教育管理方面的事務(wù)?；鶎狱h組織作為黨的第一線戰(zhàn)斗堡壘，是發(fā)展黨員的重要渠道，也是管理和教育廣大黨員的主要平臺。第二，與干部的監(jiān)督和管理有關(guān)的事務(wù)。包括對干部的考察和評估工作、干部通報(bào)和報(bào)告制度、干部述職述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部談話和誡勉制度等。第三，與人才工作有關(guān)的事務(wù)。如人才引進(jìn)制度、管理制度、保障制度等。第四，黨的思想政治宣傳方面的事務(wù)。黨的政治和思想建設(shè)均需通過基層黨組織來貫徹和落實(shí)，自然屬于基層黨建的范疇。包括理論宣傳、新聞出版、文藝工作、精神文明創(chuàng)建工作等。第五，統(tǒng)戰(zhàn)工作以及群眾工作。基層黨組織與社會團(tuán)體和群眾的接觸最為密切，應(yīng)當(dāng)利用其獨(dú)特優(yōu)勢地位，成為黨群關(guān)系以及黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作的橋梁。

第六，黨的紀(jì)律檢查方面的事務(wù)?；鶎狱h建離不開紀(jì)律檢查的保障，主要包括紀(jì)律檢查方面的制度建設(shè)、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)的程序與保障、違紀(jì)處罰的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施細(xì)則等。

第七，關(guān)于基層黨組織工作的規(guī)定。如街道委員會、社區(qū)委員會、農(nóng)村黨支部、高校黨委、企業(yè)黨組織的工作規(guī)定[8]（P447）。第八，黨的作風(fēng)建設(shè)方面的事務(wù)。包括思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)相關(guān)的規(guī)定[9]（P159）。

應(yīng)排除在副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之外的事項(xiàng)包括四項(xiàng)。其一，由中央黨內(nèi)法規(guī)專門規(guī)定的事項(xiàng)。《制定條例》第九條對此類事項(xiàng)進(jìn)行了列舉。其二，屬于政府行政管理類的事項(xiàng)。包括政府對社會公共事務(wù)的管理以及對市政工程的規(guī)劃與建設(shè)等。其三，屬于地方人大和司法機(jī)關(guān)職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)，如地方人大選舉開會、地方人大立法、地方司法機(jī)關(guān)依法判案等。其四，經(jīng)濟(jì)工作類事項(xiàng)，如地方資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，金融與財(cái)政等事項(xiàng)。

（二）現(xiàn)有權(quán)限無法滿足實(shí)踐需要

副省級城市和省會城市黨委在實(shí)踐工作中經(jīng)常以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式發(fā)布規(guī)定，有些規(guī)定是單獨(dú)發(fā)布，有些則是與行政部門聯(lián)合發(fā)布，這些規(guī)范性文件涉及范圍非常廣，只要不與上位法規(guī)及法律相違背，為適應(yīng)形勢需要，在經(jīng)濟(jì)、行政、黨建、立法、司法等領(lǐng)域都可以制定規(guī)范。

而《意見》賦予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限范圍僅限于基層黨建和作風(fēng)建設(shè)。雖然黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件分屬于不同的制度體系，但兩者在制定主體和規(guī)范對象上具有同質(zhì)性，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)的升級與轉(zhuǎn)化，可以通過考察試點(diǎn)城市被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)前后，所有黨內(nèi)規(guī)范性文件以及黨內(nèi)法規(guī)制定情況，對比基層黨建、作風(fēng)建設(shè)方面的規(guī)范與其他規(guī)范的數(shù)量和比重，從而得出黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在多大程度上滿足了試點(diǎn)城市對規(guī)范制定的實(shí)踐需要。

在七個(gè)試點(diǎn)城市中，由于武漢和蘭州能夠檢索到的規(guī)范性文件過少，其數(shù)據(jù)不具有參考價(jià)值，因此僅對深圳、青島、南寧、福州、沈陽五市2012年至2019年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對（見表1）。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明各市黨委對于干部監(jiān)督與管理、基層黨組織工作、作風(fēng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)工作、行政管理、人才工作等事務(wù)的規(guī)范制定數(shù)量比較多（見圖1）。

試點(diǎn)城市2012年至2019年制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中，有關(guān)基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的規(guī)范占總數(shù)的45%～67%，33%～48%的規(guī)范涉及經(jīng)濟(jì)工作與行政管理事務(wù)。一般而言，立法的數(shù)量能夠直接反映立法的需求，在某一方面立法的數(shù)量越多，說明該方面的立法需求越旺盛[3]，這點(diǎn)在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域同樣適用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以推定，基層黨建和作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限在很大程度上并不能滿足試點(diǎn)城市黨委對于黨內(nèi)法規(guī)制定的需要，權(quán)限范圍的緊縮有可能造成立規(guī)領(lǐng)域的空白。然而問題在于，除了已經(jīng)賦予的權(quán)限外，副省級城市和省會城市黨委對于其他制定權(quán)限的需要是否應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足？我們須在規(guī)范文本與實(shí)踐需要之間劃定合理、正當(dāng)?shù)闹贫?quán)限范圍。

（三）在事實(shí)與規(guī)范之間劃定權(quán)限范圍

通過以上分析可知，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限在事實(shí)與規(guī)范之間具備張力。要消解這種張力所產(chǎn)生的矛盾，需在事實(shí)與規(guī)范之間尋求一個(gè)平衡。副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限的范圍，從內(nèi)部視角來看，要滿足合理性要求，從外部視角來看，要滿足合規(guī)范性要求。就合理性而言，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴(kuò)容無疑有利于地方黨委更好地處理地方黨務(wù)，促進(jìn)地方法治化。雖然制定權(quán)擴(kuò)容可能導(dǎo)致立規(guī)質(zhì)量下滑等問題，但不能因此忽視實(shí)踐中的合理需要。試點(diǎn)城市制定的與經(jīng)濟(jì)工作、行政管理有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件占總數(shù)的33%～48%，充分說明地方黨委有這兩方面的制定權(quán)限需要。經(jīng)濟(jì)工作與行政管理作為地方治理的重要領(lǐng)域，地方黨委的日常工作必然經(jīng)常涉及，如果將這兩項(xiàng)事務(wù)排除在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限范圍之外，則有礙于地方黨委工作的規(guī)范化、法治化，也不利于這些事務(wù)的完成。就合規(guī)范性而言，雖然《意見》設(shè)置了制定權(quán)限范圍，進(jìn)一步擴(kuò)張有違規(guī)范，但不意味著規(guī)范不能根據(jù)形勢適時(shí)進(jìn)行修改。實(shí)際上，全面深化改革、經(jīng)濟(jì)和法治等方面事項(xiàng)已經(jīng)納入《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》中。黨對經(jīng)濟(jì)和行政的領(lǐng)導(dǎo)，不僅體現(xiàn)在中央一級，在地方更應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)。2019年中央組織部亦將基層黨建工作重點(diǎn)任務(wù)拓展到鄉(xiāng)村振興、提升黨對非公企業(yè)和社會組織“兩個(gè)覆蓋”質(zhì)量等

領(lǐng)域[10]。這都表明基于中央層面的考慮，將副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)限擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)工作和行政管理領(lǐng)域具有合規(guī)范性。試點(diǎn)城市黨委制定的有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件，絕大多數(shù)是與地方行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布，實(shí)踐中已經(jīng)存在很多黨政聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。出于合規(guī)范性的考慮，涉及行政管理的黨內(nèi)法規(guī)采取黨政聯(lián)合的形式發(fā)布是適當(dāng)?shù)?，但《制定條例》缺乏對這類黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)范，需進(jìn)一步完善[11]。

三、副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限的外部劃分

僅從內(nèi)部界定副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)限范圍，并不能解決其與市級立法權(quán)、省級黨委制定權(quán)限之間的權(quán)限劃分問題。

其一，市級立法權(quán)雖與黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)分屬于不同體系，但二者并非毫無關(guān)聯(lián)，其制定權(quán)限的范圍也多有重疊。副省級城市和省會城市中也有經(jīng)濟(jì)特區(qū)，所以這里的市級立法權(quán)主要指設(shè)區(qū)的市立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。

我國《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限涵蓋城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限更是包括除了法律保留事項(xiàng)以外的其他所有事項(xiàng)，這在概率上大大增加了與副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限重合的可能性。其二，《意見》的有關(guān)表述并不是對副省級城市和省會城市黨委的專屬制定權(quán)進(jìn)行規(guī)定，而是在限制其制定權(quán)限。根據(jù)《制定條例》第十一條規(guī)定，省級黨委可以就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，而省級黨委的職權(quán)范圍同樣包括基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等事項(xiàng)。因此，省、市兩級黨委的制定權(quán)在重疊的領(lǐng)域有可能產(chǎn)生一種緊張的對立關(guān)系。產(chǎn)生這一問題的根源是黨內(nèi)實(shí)行的單一制層級治理結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)的一切權(quán)力都?xì)w屬于黨中央，地方黨組織的權(quán)力來源于中央的授予，地方各級黨委相當(dāng)于中央的派出機(jī)構(gòu)，是中央意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)[12]。單一制結(jié)構(gòu)的表象即為不同層級的“職責(zé)同構(gòu)化”，其邏輯表述為因?yàn)橄录壍臋?quán)力都是由上級授予的，所以下級能做的事上級當(dāng)然也能做。這些本是用來分析上下級政府之間關(guān)系的思路，但與省、市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)重疊的狀況亦相吻合。

（一）相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)無法適用于黨內(nèi)法規(guī)

在地方立法的實(shí)踐過程中，地方專屬立法權(quán)和輔助原則曾作為解決各層級立法權(quán)限劃分問題的兩種主要思路。所謂地方專屬立法權(quán)，是指將對地方具有重要影響的事務(wù)和獨(dú)具地方特色的事務(wù)劃為專屬于地方的立法事項(xiàng)[13]，中央立法權(quán)不得對此類事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，以此來明確央地兩級的立法權(quán)限。確立地方專屬立法權(quán)，使地方成為一個(gè)獨(dú)立的立法層級，其著眼點(diǎn)在于對立法權(quán)進(jìn)行重新配置，這種思路是從外部視角對立法體制作出的一種嶄新安排[3]。輔助原則是一項(xiàng)最初用來解決宗教和

世俗之間權(quán)力沖突的古老原則，逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代社會和國家的組織原則，指由最低層級來完成其可以圓滿完成的事務(wù)，而無須更高層級的參與[3]。應(yīng)用到立法權(quán)限劃分領(lǐng)域，即重疊的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)先由較低層級的立法主體行使，只有在低層級主體無法行使或高層級立法更好時(shí)，才由高層級主體進(jìn)行立法。這種思路是從內(nèi)部視角出發(fā)，在不變動(dòng)現(xiàn)有立法體制的情況下，調(diào)整立法權(quán)的行使程序。我國立法體制發(fā)展時(shí)間相對更長，經(jīng)驗(yàn)更加豐富，有學(xué)者認(rèn)為在建設(shè)我國黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)程中，可以借鑒立法體制的相關(guān)安排和成功經(jīng)驗(yàn)[11]。但在我國現(xiàn)有政治體制和黨內(nèi)結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)，地方專屬立法權(quán)和輔助原則兩種思路無法適用于副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限與外部權(quán)限的劃分。

首先，市級立法權(quán)與黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)屬于不同的權(quán)力體系，市級立法權(quán)限的范圍由我國《立法法》予以規(guī)定，在現(xiàn)有政治體制下，就算確立了副省級城市和省會城市黨委專屬制定權(quán)抑或是輔助原則，也僅可能在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部發(fā)揮效力，而不可能影響到權(quán)力機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)。其次，黨內(nèi)實(shí)行的是自上而下的單一制層級治理結(jié)構(gòu)，黨的上級組織對下級組織的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿式的，擁有絕對權(quán)威。在這種模式下，也不可能設(shè)立地方專門的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，造成中央和地方黨組織的權(quán)力分立。輔助原則在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的實(shí)施同樣存在阻力，這是因?yàn)榈胤近h內(nèi)法規(guī)是為了配套中央黨內(nèi)法規(guī)而制定[14]，這種配套關(guān)系決定了黨內(nèi)法規(guī)體系不宜采取輔助原則，賦予地方黨委優(yōu)先制定權(quán)。

由此可見，套用立法工作的思路不能為副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)限的劃分提供解決方案。以國家治理體系作為分析框架，對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限進(jìn)行配置，為我們開辟了新的理論進(jìn)路。國家治理體系是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系……也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[15]，其研究對象包含各類制度組成的整體性系統(tǒng)以及不同制度之間的關(guān)系兩個(gè)維度，理順制度關(guān)系是對整體研究的前提[16]。采取這種研究方式就是以國家治理體系的整體視角來考察省、市兩級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和市級立法權(quán)，在理順?biāo)鼈冎g關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求提升治理效率的權(quán)限劃分方案。但僅有分析框架還不足以厘清不同主體之間的關(guān)系，以及各自立法權(quán)限、制定權(quán)限的行使需要遵循的原則或模式。協(xié)同治理理論和特別權(quán)力關(guān)系理論可作為解決兩方面權(quán)限劃分難題的理論工具。

（二）協(xié)同治理：黨內(nèi)法規(guī)與市級立法的雙輪驅(qū)動(dòng)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是依規(guī)治黨、依法治國的兩種必要手段，也是建設(shè)社會主義法治體系的“雙輪驅(qū)動(dòng)”[6]，二者既相互聯(lián)系又互相區(qū)別。在國家治理體系的語境下，“雙輪驅(qū)動(dòng)”的目的在于促進(jìn)國家治理的法治化、現(xiàn)代化，二者之間的關(guān)系界定和運(yùn)行模式便是協(xié)同治理。

協(xié)同治理理論是一種新興的公共管理理論，主張多元治理主體在協(xié)調(diào)和整合的基礎(chǔ)上，改革治理組織結(jié)構(gòu)，提升治理的效率，以求實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[17]。協(xié)同治理理論與黨的現(xiàn)行政策和國家法律的有關(guān)規(guī)定是相契合的。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同視為社會主義法治體系的重要組成部分。但黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)只是體系建設(shè)的一種手段，可以解決規(guī)范層面的問題，面對治理實(shí)踐還需上升到系統(tǒng)化和理念性的協(xié)同治理。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)的制定和立法均沒有很好的配合，二者在各自領(lǐng)域各行其是，兩種規(guī)范體系并存的局面不僅未能促進(jìn)法治進(jìn)步，反而互相損耗資源，造成治理的混亂。對此，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定地方黨委要加強(qiáng)與同級人大、政府、政協(xié)之間的溝通協(xié)調(diào)。

黨的十九大報(bào)告也提到堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。2018年憲法修正后將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“遵守憲法和法律”有機(jī)結(jié)合起來，內(nèi)在意涵便是要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家法律的辯證關(guān)系，這一關(guān)系的實(shí)質(zhì)是內(nèi)部協(xié)同，并在協(xié)同的基礎(chǔ)上處理好國家治理的結(jié)構(gòu)問題。

在協(xié)同治理理論指導(dǎo)下，副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)與市級立法權(quán)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，相互配合，有時(shí)甚至可以融合。協(xié)同治理具有治理主體的多元化、各治理主體目標(biāo)一致、公共資源的共享、追求子系統(tǒng)的協(xié)同性以及作出共同決策的特征。根據(jù)上述原則和特征，我國副省級城市和省會城市黨委制定權(quán)與市級立法權(quán)行使的模式，首先，地方的宏觀決策事項(xiàng)由黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，包括地方大局、發(fā)展方向、思想政治建設(shè)等。在黨委決策后，具體事項(xiàng)如何實(shí)行由立法決定《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》其實(shí)就已賦予地方黨委“重大問題決策權(quán)”。《地方組織法》也規(guī)定了縣級以上的地方各級人大及其常委會享有“重大事項(xiàng)決定權(quán)”。參見秦前紅、蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2016年第10期。。其次，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)應(yīng)與市級立法權(quán)互為補(bǔ)充和細(xì)化，如憲法及其他許多法律中都規(guī)定了黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，但關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的具體制度安排，還需黨內(nèi)法規(guī)作出相應(yīng)規(guī)定[18]。反之，黨內(nèi)法規(guī)中也有如“通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他政令”的規(guī)定，此時(shí)就需要地方立法權(quán)發(fā)揮作用。最后，黨內(nèi)法規(guī)制定主體與立法主體要加強(qiáng)協(xié)商與溝通，立法協(xié)商與立規(guī)協(xié)商同步推進(jìn)，建立長效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此協(xié)調(diào)各自調(diào)整領(lǐng)域，并協(xié)作配合解決共同的問題[2]。尤其在黨內(nèi)法規(guī)“內(nèi)部規(guī)則外化”的領(lǐng)域[19]，更需與立法主體協(xié)同處理，此時(shí)兩種權(quán)限得以有機(jī)融合。

（三）特別權(quán)力關(guān)系視域下的省、市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分

特別權(quán)力關(guān)系也稱為特別服從關(guān)系，指“因?yàn)樘囟ǖ脑?，為?shí)現(xiàn)特定的目的，在某種必要的范圍之內(nèi)，特別權(quán)力主體對于特別權(quán)力相對人具有特定的支配權(quán)力，特別權(quán)力相對人具有服從的義務(wù)，由此而形成的特別法律關(guān)系”[20]。近年來，我國學(xué)者將該理論運(yùn)用到黨組織與黨員關(guān)系的研究，從歷史根源和理論依據(jù)兩方面闡明了黨內(nèi)存在特別權(quán)力關(guān)系的事實(shí)，并從權(quán)力、權(quán)利、程序、懲戒、救濟(jì)五個(gè)維度細(xì)化黨內(nèi)的特別權(quán)力關(guān)系[20]。有學(xué)者將特別權(quán)力關(guān)系理論擴(kuò)展到黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行應(yīng)遵循與憲法法律不抵觸、尊重法律保留事項(xiàng)、正當(dāng)程序三項(xiàng)原則，黨內(nèi)法規(guī)的邊界則由公民基本權(quán)利、防止效力外溢、司法審查來加以限定[21]。我國現(xiàn)行規(guī)范中雖未確立特別權(quán)力關(guān)系，但許多制度都體現(xiàn)了特別權(quán)力關(guān)系理論的精神，如公務(wù)員制度、學(xué)校管理制度、軍隊(duì)和監(jiān)獄制度等[22]。黨章將“四個(gè)服從”（即黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會）作為民主集中制的原則之一，同時(shí)規(guī)定黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在重要問題上要征求下級組織的意見，不得輕易干預(yù)。旨在確保黨的權(quán)威的同時(shí)，平衡黨內(nèi)各級組織之間的權(quán)力與權(quán)利。

基于修正的特別權(quán)力關(guān)系理論，副省級城市和省會城市黨委行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)既要附屬于省委制定權(quán)，又要保有一定的自主性。其一，省委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)占主導(dǎo)地位，在職權(quán)范圍內(nèi)對本省的黨內(nèi)事務(wù)作出規(guī)定，在不違背憲法法律及上位黨內(nèi)法規(guī)的情形下，權(quán)力的行使無須讓步于副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)。其二，副省級城市和省會城市黨委可以就省委制定的黨內(nèi)法規(guī)，結(jié)合本地方實(shí)情制定有較強(qiáng)執(zhí)行性、補(bǔ)充性或具備地方特色的黨內(nèi)法規(guī)[23]。這類黨內(nèi)法規(guī)并不意味著照搬照抄中央或上級的既有辦法，必須結(jié)合黨情、省情、民情和市情，發(fā)揮其自主性。其三，副省級城市和省會城市的黨內(nèi)法規(guī)由其地方委員會召開全會審議，審議通過再上報(bào)省委，省委批準(zhǔn)后施行?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第九條規(guī)定重要黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的審議機(jī)關(guān)是地方黨委的全體會議在實(shí)踐中，人們對于“黨委”的認(rèn)知往往就是黨的常委會而不是地方委員會，地方黨委的權(quán)力一般也集中于常務(wù)委員會及其領(lǐng)導(dǎo)者手中，“在未充分明確賦權(quán)客體的情況下，常委會更容易成為實(shí)際上的試點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)制定者”，而《制定條例》對地方黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定是：“由黨委全體會議或者常委會會議審議批準(zhǔn)”。因此有必要參照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》明確審議權(quán)歸屬。參見李斌雄、王榮：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的緣由、關(guān)鍵及其規(guī)范》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第10期。副省級城市和省會城市黨委的制定經(jīng)驗(yàn)不足，為規(guī)范制定權(quán)的行使，可以參照《立法法》的成功經(jīng)驗(yàn)，法規(guī)的審批權(quán)可以上移給省級黨委。其四，保障副省級城市和省會城市黨委在其權(quán)限范圍內(nèi)行使制定權(quán)，對于省級黨委不合理的干預(yù)，提供救濟(jì)渠道。黨章第十六條規(guī)定了下級組織不服上級組織決定時(shí)，可采取請求改變和向上報(bào)告的救濟(jì)方式。請求改變和向上報(bào)告制度同樣可以用于省、市之間黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的協(xié)調(diào)。救濟(jì)的目的在于使副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)不至于淪為附庸，否則黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)擴(kuò)容也就失去了其意義。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Study of the Right of Party Committees of Sub-Provincial Cities and Provincial Capitals to Formulate Laws and Regulations Within the Party

Zhang Ke

Abstract：While making a pilot project in the formulation of party rules in the sub-provincial cities and provincial capitals， it means that the right to formulate laws within the party has begun to move downward. Although the “Opinions on Strengthening the Construction of Laws and Regulations within the Party” limits the right to formulate laws within the pilot party， its specific scope remains to be clarified. The right to formulate laws within the provincial and provincial capital cities is also faced with two problems： the relationship with the municipal legislative power and the division of the provincial partys internal regulations. Establishing the local exclusive right to formulate party regulations or adopting the principle of assistance does not conform to the institutional characteristics of the partys internal legal system. Municipal party-level laws and municipal-level legislation are horizontal， and the use of synergistic governance theory can ensure the coordination of party rules and legislation at the local level. Municipal party-level laws and provincial-level party regulations are vertical relations， and the special power relation theory puts forward requirements for compliance and autonomy of municipal party-wide regulations.

Key words：sub-provincial city， provincial capital， party regulations， rulemaking power， collaborative governance， special power relationship

收稿日期：2019-09-12

作者簡介：張 可（1993-），男，湖南湘潭人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士生，福建廈門 361005

①參見徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》2017年第2期;宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期;秦前紅：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，《學(xué)術(shù)前沿》2016年第5期。

②參見劉一純：《論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的完善——以〈立法法〉為借鑒》，《現(xiàn)代法治》2018年第4期;王建芹、農(nóng)云貴：《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》，《學(xué)術(shù)探索》2017年第12期;陳光：《論黨內(nèi)立規(guī)語言的模糊性及其平衡》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。