施 新 州

提 要：黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實施有其自身的理論和實踐背景，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是在黨內(nèi)法規(guī)制度范疇內(nèi)由黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行理念、執(zhí)行主體、執(zhí)行體制機制、執(zhí)行程序方式和責(zé)任追究等要素構(gòu)成的一個相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，在相應(yīng)原則和程序之下由執(zhí)行目標系統(tǒng)、執(zhí)行主體系統(tǒng)和執(zhí)行監(jiān)督保障系統(tǒng)共同構(gòu)成，執(zhí)行目標系統(tǒng)包括功能目標、制度目標和政治目標三個層次，執(zhí)行主體系統(tǒng)還包括與之相匹配的責(zé)任系統(tǒng)，監(jiān)督保障系統(tǒng)是一個相對完整的制度體制機制。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的重要組成部分，是實現(xiàn)黨內(nèi)法治和國家法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其建設(shè)與完善應(yīng)以建立長效機制為目標遵循黨組織的成長和發(fā)展基本規(guī)律、以法治化為目標遵循黨內(nèi)法治的成長和發(fā)展規(guī)律、以能力提升為導(dǎo)向遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政規(guī)律。

黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和生命力在于執(zhí)行。黨的十九大以來，有規(guī)可依的問題基本解決，但是，較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系僅是前提，重要的是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力如何。當前黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行狀況盡管已大為改觀，但仍存在諸多問題，①黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問題都不少。一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨規(guī)意識淡薄，執(zhí)規(guī)能力不強，對出臺的黨內(nèi)法規(guī)不學(xué)不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位。（《加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措——中央辦公廳負責(zé)人就〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉等3部黨內(nèi)法規(guī)答記者問》，《人民日報》2019年9月16日）是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中迫切需要解決的重要內(nèi)容。因此，“要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來，不能只重制定不重執(zhí)行”②這是習(xí)近平總書記在關(guān)于依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要論述中的重要指示。（轉(zhuǎn)引自《加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措——中央辦公廳負責(zé)人就〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉等3部黨內(nèi)法規(guī)答記者問》，《人民日報》2019年9月16日）。學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行及其體系建設(shè)亦日益關(guān)注，尤其是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力研究，但對于執(zhí)行體系研究尚無專門論及，這與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實發(fā)展和實踐要求不相適應(yīng)?；诋斍皥?zhí)規(guī)方面的理論研究和具體實踐狀況，擬對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系進行分析，探究其基本構(gòu)成、基本依據(jù)、基本功能及其建設(shè)基本規(guī)律。

一、概念比較分析

在當前語境中，關(guān)于執(zhí)行及其體系建設(shè)，有兩組基本概念需要澄清，一是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實施，二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系和實施體系。這是分析黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及其建設(shè)基本規(guī)律的基本前提。

（一）執(zhí)行與實施

“執(zhí)行”與“實施”顯然是兩個詞義相近的概念，但是二者在內(nèi)涵與外延上又存在很大不同。首先，在詞匯屬性上，二者皆是動詞，但前者表示動作，而后者則是表示動作狀態(tài)。其次，就其內(nèi)涵而言，按照漢語詞典的解釋，“實施”是“實際的施行”之意，即用實際行動去開展和落實，具體指某項事物實際實施的狀態(tài)；“執(zhí)行”，則有“實際履行”“承辦、經(jīng)辦”和“堅持節(jié)操”之意，是一項具體的行為或動作，指某主體對某項事物或精神原則的實際履行。因此，實施的主語一般是“物”，而執(zhí)行的主語則是“人”（或組織），二者所發(fā)出動作的主體不同。就法的實施而言，亦是如此，但具體表現(xiàn)為某一組織和個人對法的遵行、適用和執(zhí)行，一般不說法的執(zhí)行。

黨內(nèi)法規(guī)制度實施是一個描述黨內(nèi)法規(guī)制度如何得以落實和施行的概念，是從法自身的角度審視其功能實現(xiàn)，屬于法的實施范疇，是一個法的概念。而黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行則是一個工作話語表達，其中隱含著執(zhí)行主體（包括各級黨組織和黨員），因此，它是描述各執(zhí)行主體如何承辦或?qū)嶋H履行黨內(nèi)法規(guī)制度的概念，是從執(zhí)行主體角度強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度功能的實現(xiàn)，屬于政治行為范疇，是一個政治性概念。如同法律實施體現(xiàn)為法律的遵守和法律的適用一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度的實施同樣也具體體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和適用，但是，二者主體構(gòu)成、具體程序和方式上存在諸多差異；而關(guān)于執(zhí)行的概念，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律范疇中的差異就更為明顯了。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系

黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的提出，是在《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目標的描述中，即“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”①《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日。。然而，對于黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的內(nèi)涵與外延并沒有明確的界定與說明?！绑w系”，是指若干有關(guān)事物或思想意識在一定范圍內(nèi)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系則是在黨內(nèi)法規(guī)制度實施范圍內(nèi)由實施原則、實施主體、實施過程（機制）、實施方式、實施保障等構(gòu)成的一個有機整體。學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施體系的研究主要基于其內(nèi)涵、構(gòu)成和實現(xiàn)路徑這一基本進路。②主要研究可參見張曉燕：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系建設(shè)的思考和建議》，《理論學(xué)刊》，2017年第3期；王立峰：《論黨內(nèi)法規(guī)實施的內(nèi)涵、要素與路徑》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019年第1期；朱景文：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施及其效果評估的幾個問題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)），2019年第4期；韓強、牛晴葦：《論健全完善黨內(nèi)法規(guī)實施的保障機制》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2018年第2期；王建芹、肖寓方：《試論黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的程序設(shè)計》，《桂海論叢》，2018年第5期；李斌雄、廖明：《新時代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度實施探討》，《馬克思主義研究》，2019年第10期；莫廣明：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施機制研究》，博士學(xué)位論文，武漢大學(xué)，2017年；郭康：《黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度研究》，碩士學(xué)位論文，河北大學(xué)，2018年，等等。張曉燕將其歸結(jié)為“黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)布制度、學(xué)習(xí)教育制度、黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、執(zhí)行督查責(zé)任制和評估制度”③張曉燕：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系建設(shè)的思考和建議》，《理論學(xué)刊》，2017年第3期。的總和。陳洪波、李瑞將“黨內(nèi)法規(guī)制度的制定修訂和清理工作機制、備案審查機制、實施后評估機制、貫徹執(zhí)行情況考核評價機制和制度建設(shè)考核評價機制”①陳洪波、李瑞：《黨內(nèi)法規(guī)制度實施若干問題研究》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019年第1期。作為其主要構(gòu)成部分。李斌雄、廖明則將遵守機制、監(jiān)督檢查機制、解釋機制、責(zé)任追究機制和實施效果評估機制作為實施機制的基本內(nèi)容。②李斌雄、廖明：《新時代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度實施探討》，《馬克思主義研究》，2019年第10期。此外，還有專門關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實施某一方面的研究，譬如，將黨內(nèi)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀體系作為黨內(nèi)法規(guī)實施保障機制的組成部分，③韓強、牛晴葦：《論健全完善黨內(nèi)法規(guī)實施的保障機制》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2018年第2期。在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估中將黨內(nèi)法規(guī)的完善性和執(zhí)行力及其好評率作為衡量黨內(nèi)法規(guī)在制定與實施之間差距分析的基礎(chǔ)，④朱景文：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施及其效果評估的幾個問題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)），2019年第4期。等等?？梢姡h內(nèi)法規(guī)制度實施體系是一個總體性概念，一是涉及實施原則和要求等理念層面的觀念體系，二是涉及黨內(nèi)法規(guī)制度的實施機制和方式等制度體制層面的主體及其執(zhí)行體系，三是涉及黨內(nèi)法規(guī)制度的實施評估、實施責(zé)任追究等監(jiān)督層面的保障體系。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系

黨內(nèi)法規(guī)制度的實施具體體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度能夠得以遵守和執(zhí)行，最終落腳在各級黨組織和黨員的遵守和執(zhí)行；黨內(nèi)法規(guī)制度實施水平則具體體現(xiàn)為各級黨組織和黨員的執(zhí)行能力和水平，也即黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱。而這些所體現(xiàn)的則是其背后的執(zhí)行體系的整體效能。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行及其體系，屬于法的實施范疇，是黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，與黨內(nèi)法規(guī)制度體系、制度監(jiān)督保障體系一起，共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系。在這一邏輯關(guān)系中，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系包含于實施體系，實施體系又包含于黨內(nèi)法規(guī)體系。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行及其體系構(gòu)成，是黨內(nèi)法規(guī)體系中的重要環(huán)節(jié)。

黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，是各執(zhí)行主體對黨內(nèi)法規(guī)制度的實際履行，它要求各級黨組織和黨員必須遵守經(jīng)正式程序制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)制度，并按照其規(guī)范流程和具體規(guī)定進行工作或做出相應(yīng)行為，一方面，這是由黨內(nèi)法規(guī)制度自身的權(quán)威性即其在黨內(nèi)所具有的普遍約束力所決定的，另一方面，各級黨組織的產(chǎn)生及其職責(zé)、黨員的身份確認及其權(quán)利、義務(wù)等皆由黨內(nèi)法規(guī)制度所規(guī)定并受其調(diào)整。同時，只有通過黨內(nèi)法規(guī)制度在黨內(nèi)生活中得以普遍實施，黨組織的結(jié)構(gòu)與功能才能不斷優(yōu)化進而實現(xiàn)黨的政治目標，然而，其最終落腳點則是黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴格執(zhí)行。學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行較為關(guān)注，尤其是關(guān)于執(zhí)行力的研究。⑤關(guān)于執(zhí)行力的研究主要有：操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的若干限制因素分析》，《科學(xué)社會主義》，2011年第2期；邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會科學(xué)》，2016年第6期；袁海晗：《提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力》，《紅旗文稿》，2017年第9期；謝忠平：《提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力》，《中共天津市委黨校學(xué)報》，2019年第3期；廖秀健、張靜馨：《提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的邏輯生成與實踐指向》，《理論導(dǎo)刊》，2020年第6期；段占朝、劉長秋：《保障視野下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升路徑》，《決策與信息》，2020年第6期，等30余篇。當然，也有對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行一般理論的研究，諸如關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基本屬性⑥廖秀健、張靜馨：《提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的邏輯生成與實踐指向》，《理論導(dǎo)刊》，2020年第6期。和基本要求⑦參見張曉燕：《實事求是地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)》，《人民論壇》，2016年第20期，韓強、董小沙：《論黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行》，《中共福建省委黨校學(xué)報》，2019年第3期，等等。的研究，以及執(zhí)行保障制度及其構(gòu)成⑧段占朝、劉長秋：《保障視野下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升路徑》，《決策與信息》，2020年第6期。和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程⑨宋家本：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程問題研究》，博士學(xué)位論文，中共中央黨校，2019年。的研究，等等。然而，盡管已經(jīng)注意到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是一個系統(tǒng)性問題，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的研究還鮮有論及。

從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐角度看，執(zhí)行問題一直備受重視。相關(guān)實踐及其具體要求已將執(zhí)行問題作為一個系統(tǒng)來看待了?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《一五規(guī)劃》）提出要基本形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架的同時，它還著重強調(diào)要提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。①參見《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，《人民日報》2013年11月28日?！兑庖姟穼θ绾翁岣唿h內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力亦在一個系統(tǒng)性框內(nèi)加以考慮，②具體包括五個方面的要求：一是要求各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)，二是要求加強對黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳和教育力度，三是要求對黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況進行監(jiān)督檢查，四是要求加大對違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度行為的責(zé)任追究和懲處力度，五是要求完善備案審查制度。（《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日）這一方面是實踐邏輯使然，一方面也為學(xué)界開展研究提供了一個參考方向。但是，這里沒有明確黨內(nèi)法規(guī)實施與執(zhí)行的邏輯關(guān)系，僅是提出實施所要求的結(jié)果即執(zhí)行力問題，而對于如何提高執(zhí)行力，僅從若干方面進行單向度的要求，而未將其納入一個系統(tǒng)進一步考量執(zhí)行各方面之間的關(guān)系及其工作機制的建構(gòu)。

但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的深入，在制度層面的系統(tǒng)性建構(gòu)日趨完善的同時，實施和執(zhí)行層面的系統(tǒng)性建構(gòu)亦很快提上日程。于是，黨內(nèi)法規(guī)制定工作堅持和實施一體推進原則，黨內(nèi)法規(guī)的解釋、修改、清理和出版等也客觀上有利于保障黨內(nèi)法規(guī)的具體實施，這在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第六章中進行了相應(yīng)規(guī)定，尤其是第36條規(guī)定了對黨內(nèi)法規(guī)實施的保障，③《制定工作條例》第36條規(guī)定：“堅持制定和實施一體推進，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施?！保ā吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年5月26日中共中央批準并發(fā)布， 2019年8月30日中共中央政治局會議修訂），《人民日報》2020年3月14日）明確了保障黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施的四個要件：一是執(zhí)行責(zé)任制，二是黨內(nèi)法規(guī)的普及，三是執(zhí)行情況和效果的評估；四是監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)。④《制定工作條例》第36條規(guī)定：“堅持制定和實施一體推進，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施。”（《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年5月26日中共中央批準并發(fā)布， 2019年8月30日中共中央政治局會議修訂），《人民日報》2020年3月14日）其中，就涉及關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的基本構(gòu)成的相關(guān)要素?；诖耍P者將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系界定為在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行范疇由黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行理念、執(zhí)行主體、執(zhí)行體制機制、執(zhí)行程序方式和責(zé)任追究等要素構(gòu)成的一個相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系有三個層面的基本內(nèi)涵：一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的目標和要求，這是作為黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的重要組成部分的具體指涉，反映著黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性；二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的具體構(gòu)成，它具體指涉執(zhí)行體系自身的科學(xué)性和系統(tǒng)性，反映著執(zhí)行體系自身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能實現(xiàn)及水平；三是從黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體方面看，它具體指涉各級黨組織和黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度的具體履行情況及其執(zhí)行力，反映著黨內(nèi)法規(guī)制度的有效性，當然，這取決于各執(zhí)行主體關(guān)于執(zhí)行的意愿和能力?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的構(gòu)成包括執(zhí)行目標、執(zhí)行原則、執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行責(zé)任及其追究等基本要素。

二、結(jié)構(gòu)與功能及其基本特點

按照系統(tǒng)論的一般觀點，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系具有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)與功能，在規(guī)范層面應(yīng)是一個科學(xué)合理完整的系統(tǒng)。根據(jù)《意見》《制定條例》《一五規(guī)劃》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》）等黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)定，可以勾勒出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的基本結(jié)構(gòu)，進而結(jié)合其具體功能分析其基本特點。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系由執(zhí)行目標、執(zhí)行原則（理念）、執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行責(zé)任及其追究、執(zhí)行監(jiān)督保障等構(gòu)成。而各個要素又有自己的系列構(gòu)成并有機組成了一個相對完整的系統(tǒng)，因此，可將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系看作是一個在相應(yīng)原則和程序之下由執(zhí)行目標系統(tǒng)、執(zhí)行主體系統(tǒng)和執(zhí)行監(jiān)督保障系統(tǒng)共同構(gòu)成的有機系統(tǒng)。

（一）執(zhí)行目標系統(tǒng)

執(zhí)行目標是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的重要組成部分，其本身也是一個層級性的目標系統(tǒng)，包括功能目標、制度目標和政治目標三個層次。

功能目標是指黨內(nèi)法規(guī)制度在各級黨組織和黨員的執(zhí)行中要達到的首要或直接目標，即具體落實某一項黨內(nèi)法規(guī)制度，保障其順利實施，進而實現(xiàn)某一項具體功能。功能目標的實現(xiàn)客觀上就反映著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力水平和黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施的客觀形態(tài)，正如《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第1條所規(guī)定的。功能目標是執(zhí)行目標系統(tǒng)的基礎(chǔ)性構(gòu)成，有著相應(yīng)的程序、方式和保障要求。正是在黨內(nèi)各功能板塊中每一個功能目標的實現(xiàn)，才能“聚沙成塔”進而實現(xiàn)更高層級的目標。

制度目標屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系范疇的目標。伴隨著執(zhí)行過程逐步得以實現(xiàn)和完善，關(guān)于實施制度的形成，進而是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，在功能目標得以具體實現(xiàn)的前提下，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的目標就自然呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)或狀態(tài)，一方面體現(xiàn)為組織自身的活力，另一方面體現(xiàn)為組織制度邏輯力量，后者就表現(xiàn)制度目標。其最高體現(xiàn)就是實現(xiàn)分別在《一五規(guī)劃》和《意見》中所提出的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年目標，也即形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，筆者認為，這里的黨內(nèi)法規(guī)體系是一個復(fù)合型概念，①這里的黨內(nèi)法規(guī)體系，“不僅包括形式上的構(gòu)成，還包括黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和保障等實質(zhì)上的構(gòu)成，并在法治實踐過程中與法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系形成內(nèi)在的嚙合機制?！保ㄊ┬轮荩骸饵h內(nèi)法規(guī)制度體系：概念、類型與制度成長》，《江漢大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2019年第2期）是黨內(nèi)法治的具體體現(xiàn)。這就接近目標系統(tǒng)的最高目標即政治目標了。

政治目標則是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系在整體意義上要實現(xiàn)的目標，亦是其運行的客觀結(jié)果。具體體現(xiàn)為，在構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)體系基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善黨內(nèi)法治和黨內(nèi)民主，通過提升黨內(nèi)治理效能，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力；基于我國政治實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的基本特點及其要求，黨內(nèi)法治是國家法治的前提，黨內(nèi)法治的實現(xiàn)進而促進國家法治進程。因此，通過黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，就可以促進建設(shè)中國特色社會主義法治體系和完善中國特色社會主義制度，進而助推國家政治目標的實現(xiàn)。

（二）執(zhí)行主體系統(tǒng)

執(zhí)行主體系統(tǒng)是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的重中之重，因為執(zhí)行主體不是一個而是一個組合。根據(jù)《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》，它包括各級黨組織和黨員干部。正是由于黨組織自身結(jié)構(gòu)的層級性才使之構(gòu)成了一個清晰的組合體。

1.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的構(gòu)成。具體有三個層面執(zhí)行主體：一是組織層面的執(zhí)行主體，從黨組織的縱向結(jié)構(gòu)看，具體包括各級黨委（根據(jù)《執(zhí)行責(zé)任規(guī)定》主要指地方黨委）、基層黨組織和黨支部，從橫向結(jié)構(gòu)看，包括各領(lǐng)域各部門的黨組（黨委），這兩個向度就構(gòu)成了組織類型的執(zhí)行主體；二是協(xié)調(diào)監(jiān)層面的督執(zhí)行主體，具體包括黨委辦公廳（室）、具體職能部門（黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等）和黨的紀律檢查機關(guān)等；三是個人層面的執(zhí)行主體，即黨員領(lǐng)導(dǎo)干部包括黨委（黨組）書記、黨委（黨組）成員和其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括普通黨員。

2.與執(zhí)行主體相匹配的責(zé)任構(gòu)成。伴隨執(zhí)行主體的是與其相應(yīng)的責(zé)任系統(tǒng)，地方黨委、黨組（黨委）和基層黨組織是負主體責(zé)任的執(zhí)行主體。例如：根據(jù)《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》，地方各級黨委是執(zhí)行主體對所在地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負主體責(zé)任（第4條），具體職責(zé)有四個方面規(guī)定。①《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第4條規(guī)定的四個方面：一是貫徹執(zhí)行黨中央決策部署和上級黨組織決定；二是帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)；三是領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作；四是支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任。黨組（黨委）則對本單位（本系統(tǒng)）執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)負主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進所在單位（系統(tǒng)）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作（第7條）。負主體責(zé)任的基層黨組織主要是指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，以及國有企業(yè)黨委、實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位黨組織（第8條），等等；它們對所在地區(qū)單位執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)負主體責(zé)任即領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進所在地區(qū)單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，其他單位中黨的基層組織則按照規(guī)定推動有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在本單位的執(zhí)行（第8條第2款）。黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部作為個體的執(zhí)行主體也有其相應(yīng)執(zhí)行責(zé)任，就黨委（黨組）書記而言，負有履行本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行第一責(zé)任人職責(zé)，分管黨內(nèi)法規(guī)工作的班子成員責(zé)承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行直接責(zé)任，其他班子成員按照“一崗雙責(zé)”要求抓好分管領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作；同時各級領(lǐng)導(dǎo)組織亦有支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，這就構(gòu)成了一個內(nèi)在關(guān)聯(lián)、相互銜接的責(zé)任體系。

在黨組織體系內(nèi)，職位及其相應(yīng)權(quán)力和責(zé)任是對應(yīng)的，而且也是由相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定的。因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體及其責(zé)任體系與各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)及其責(zé)任緊密聯(lián)系，共同奠定了黨組織運行機制的制度基礎(chǔ)。②與之相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)有《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》等。

（三）監(jiān)督保障系統(tǒng)

對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體履職的監(jiān)督和保障亦形成了一個相對完整的制度體制機制，是一個黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督保障體系。

1.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的協(xié)調(diào)機關(guān)及其制度體制保障。協(xié)調(diào)機關(guān)及制度安排很關(guān)鍵，《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第5條明確了黨委辦公廳（室）作為綜合協(xié)調(diào)部門具體負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所在地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的職責(zé)，要求其推動黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行部署安排的貫徹落實。同時，黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等作為具體職能部門，對所在部門單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行負有協(xié)調(diào)責(zé)任（第6條）。③具體表現(xiàn)在兩個方面：一是對那些規(guī)定其職權(quán)職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)負有牽頭執(zhí)行的責(zé)任；二是組織、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)有關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。同時要求其他相關(guān)單位按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定各司其職、各盡其責(zé)，協(xié)助配合牽頭部門共同執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)（第6條第2款）。牽頭執(zhí)行部門應(yīng)當將黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育作為履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的重要方面，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育力度（第12條第2款）。

2.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機關(guān)及其制度體制保障?！秷?zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第10條規(guī)定了黨的各級紀律檢查機關(guān)是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機關(guān)，它負有帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)并對其他黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任進行監(jiān)督檢查的責(zé)任。監(jiān)督檢查是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要保障，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）明確指出“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”。④《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過），第5條。它列舉了黨內(nèi)監(jiān)督的8項主要內(nèi)容，其中第一項就是“遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”。黨內(nèi)監(jiān)督體系包括五個方面，即黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督（第9條）。其中黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負主體責(zé)任（書記是第一責(zé)任人），黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)（第15條）；黨的工作部門嚴格執(zhí)行各項監(jiān)督制度（包括內(nèi)部監(jiān)督和日常監(jiān)督）（第16條）；黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職責(zé)，監(jiān)督檢查所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的具體情況（第26條）；黨的基層組織和黨員的監(jiān)督具體體現(xiàn)在維護和執(zhí)行黨的紀律（第35條）及其監(jiān)督義務(wù)（第36條），黨組織應(yīng)當保障黨員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)并鼓勵和支持黨員在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用（第43條），等等。同時，黨內(nèi)監(jiān)督還強調(diào)與外部監(jiān)督相結(jié)合。①《監(jiān)督條例》第6章對此進行了規(guī)定，具體包括同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督（第37條）和民主黨派履行監(jiān)督（第38條）。

3.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行后評估主體及其制度體制保障。執(zhí)行后評估是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不可或缺環(huán)節(jié)，《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第15條規(guī)定了開展對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果進行評估的主體是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)，它是推動黨內(nèi)法規(guī)實施的重要部門，是黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的一個重要環(huán)節(jié)。它還規(guī)定了實施后評估的具體范圍、方式和相關(guān)要求。當然，學(xué)界討論還涉及黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標準。②王建芹、徐君婷、車蕊：《國家治理視域下黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標準的構(gòu)建》，《治理現(xiàn)代化研究》，2018年第6期。這方面的具體制度體制保障尚需在實踐和理論研究基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建和完善。

4.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任追究主體及其制度體制保障。《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》規(guī)定，上級黨組織應(yīng)當加強對下級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況的監(jiān)督，對重要黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行督導(dǎo)檢查并要求對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題在一定范圍內(nèi)通報。同時強調(diào)要重視黨員、群眾和新聞媒體等在監(jiān)督執(zhí)規(guī)責(zé)任履行中的作用，并要求將黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。而且還列舉了對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依紀追究責(zé)任和依法進行處理的五種具體情形。③《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第16條列舉了這五種情形，即：（一）不貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的決策部署以及上級黨組織有關(guān)決定；（二）履行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責(zé)任不力；（三）執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通或者選擇性執(zhí)行；（四）本地區(qū)本單位在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問題或者造成嚴重后果；（五）其他應(yīng)當追究責(zé)任的情形。我國的政治體制特點決定了“一把手”的重要性，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任當然亦是如此?！饵h政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《法治建設(shè)責(zé)任規(guī)定》）規(guī)定黨政主要負責(zé)人作為第一責(zé)任人所擔(dān)負的重要職責(zé)（第4條），具體包括貫徹實施黨內(nèi)法規(guī)制度、堅持依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的責(zé)任（第5條第2項和第3項）?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）明確了問責(zé)對象，④《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年修訂，自2019年9月1日起施行）第5條規(guī)定：“問責(zé)對象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀委、紀委派駐（派出）機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員?！卑ǜ鲌?zhí)行主體以及其違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)而不履行或者不正確履行職責(zé)的11種情形（第7條），問責(zé)調(diào)查工作的啟動（第9條），問責(zé)調(diào)查的依規(guī)依紀依法原則和問責(zé)調(diào)查的組織、程序和工作方式（第10條至第16條），以及處理決定及其執(zhí)行和實行終身問責(zé)的原則。同時，還規(guī)定了不予問責(zé)或者免予問責(zé)、從輕或者減輕問責(zé)、從重或者加重問責(zé)以及對問責(zé)對象的救濟途徑和方式（第17條至第22條）等內(nèi)容。

（四）基本屬性和特點

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，與國內(nèi)法和國際法的執(zhí)行存在很大不同。即使后面二者在具體執(zhí)行主體、程序、方式和效力上也有很大不同。國際法的執(zhí)行方式往往是平等對話和磋商，①陳曉陽：《略論歐洲聯(lián)盟法的執(zhí)行》，《當代法學(xué)》，2000年第6期。執(zhí)行效力取決于國家實力對比情況，因此其“判決承認與執(zhí)行問題在一定程度上總是與政治環(huán)境緊密聯(lián)系”。②宣增益：《國家間判決承認與執(zhí)行——納入WTO體系可行性研究》，《中國法學(xué)》，2004年第2期。國內(nèi)法則有一套嚴格的執(zhí)行體系，一般具有相對明確的執(zhí)行門類、執(zhí)行主體、執(zhí)行范圍、執(zhí)行程序、執(zhí)行規(guī)則和執(zhí)行方式，不同的（部門）法律具有不同的實施主體（機構(gòu)）、實施體制機制或?qū)嵤┏绦蚝蛯嵤┓绞健?/p>

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與前兩者不同，根本在于其基本屬性和特點上的差異。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行本身是一個相對完整而穩(wěn)定的制體系亦是一個責(zé)任體系。這里的責(zé)任，既表現(xiàn)為一種政治性責(zé)任也表現(xiàn)為一種法律性責(zé)任。執(zhí)行黨規(guī)首先是一種政治責(zé)任，如同《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》第2條所規(guī)定的，各級黨組織和全體黨員作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體應(yīng)“切實擔(dān)負起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任”。所謂政治性責(zé)任，是基于黨內(nèi)法規(guī)和各執(zhí)行主體自身的政治屬性而言的，一方面，黨內(nèi)法規(guī)是黨作為政治組織的規(guī)章制度，政治性是其自然屬性，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)就是其政治屬性的內(nèi)在要求；另一方面，各執(zhí)行主體在特定范圍內(nèi)既是領(lǐng)導(dǎo)者又是執(zhí)政者，其自身就一種政治性存在，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)就是各執(zhí)行主體的職責(zé)所系。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治性，在諸多黨內(nèi)法規(guī)文本中都有規(guī)定，這里以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）為例，它首先申明了制定條例的目的（第1條），盡管只有一句話，但是涉及到七個層面內(nèi)容：一是維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)；二是嚴肅黨的紀律；三是純潔黨的組織；四是保障黨員民主權(quán)利；五是教育黨員遵紀守法；六是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一；七是保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。其中前五個方面是黨內(nèi)政治層面的要求，后兩個方面是國家政治層面的要求。另外，《紀律處分條例》在第6章還專門規(guī)定了“對違反政治紀律行為的處分”，其中第50條針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針的情形的處分進行了具體規(guī)定。這是由黨的政治組織性質(zhì)所決定的，具體體現(xiàn)為黨內(nèi)政治生活本身及其相應(yīng)要求。③《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過）對其進行了具體規(guī)定。“法律性”是相對于“政治性”而言的，所謂法律性責(zé)任，是由黨內(nèi)法規(guī)所具有的法的屬性所決定，表現(xiàn)為責(zé)任追究的強制性、程序性、公正性和公開性，特指各執(zhí)行主體應(yīng)該因其不作為或者錯誤作為（在黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定的范圍內(nèi)）而必須承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的后果，這種后果的承擔(dān)是具體的、強制的而非模糊的、可有可無的，或象征性的。同時，責(zé)任的追究和具體處理也要遵循法治精神和原則，按照相應(yīng)的程序和方式進行。政治性責(zé)任的追究取決于上級黨組織的政治意愿，而法律性責(zé)任的追究則是由黨內(nèi)法治的理念和黨內(nèi)法規(guī)的法性權(quán)威所決定的。前者具有權(quán)變性，后者則具有相對穩(wěn)定性。因此，兼具政治性和法性，是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的基本特點，也是在建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系過程中需要注意的問題。

三、建設(shè)與完善及其規(guī)律遵循

由于黨內(nèi)法規(guī)自身的法性使然，《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》要求黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行堅持“擔(dān)當”“嚴格”“公正”“規(guī)范”之原則（第11條），當然，這僅是一般性的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)與完善有其自身的原則并遵循相應(yīng)的基本規(guī)律。它與黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)一樣，其有一個漸進過程，與黨的建設(shè)過程（包括黨內(nèi)政治和黨內(nèi)法治）——進而與國家建設(shè)過程（包括國家政治和國家法治）——之間是相輔相成的。在這一大的背景下，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)和完善就需要遵循所在政治系統(tǒng)不同層級組織所要求的原則和規(guī)律。

（一）以建立長效機制為目標遵循黨組織的成長和發(fā)展基本規(guī)律

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系，首先是黨組織的重要組成部分，其建設(shè)與完善屬于黨的自身建設(shè)范疇。從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的分析來看，它涉及到各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。如果從制度、組織和行為三個層面看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是黨內(nèi)法規(guī)體系不可或缺的內(nèi)容，既是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一部分，又是黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的一部分，還是黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督保障體系的一部分，是黨組織在結(jié)構(gòu)和功能上不斷優(yōu)化的客觀結(jié)果。黨的十九大報告提出，“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”，①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第62頁。為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)和完善提供了基本遵循。

在制度層面，作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系自身追求制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性和穩(wěn)定性，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的本質(zhì)要求。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系首先應(yīng)該有規(guī)可依，亦即在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中應(yīng)包括關(guān)于執(zhí)行的專門的、配套的和輔助性的黨內(nèi)法規(guī)制度，以具體規(guī)定執(zhí)行原則、執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行責(zé)任和執(zhí)行保障各方面的內(nèi)容。當前，除了前文提到的《執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定》《紀律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問責(zé)條例》等專項黨內(nèi)法規(guī)之外，相關(guān)規(guī)定還散見于其他各類各層次黨內(nèi)法規(guī)制度之中，即使是這幾部直接性規(guī)定，相互之間也存在內(nèi)容和形式上的交叉，尚需要在執(zhí)行的統(tǒng)一性上進一步優(yōu)化。在關(guān)于執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中除了應(yīng)注意同一位階法規(guī)制度相互之間的銜接之外，還應(yīng)注意不同位階法規(guī)制度之間的配套，例如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第36條規(guī)定黨員監(jiān)督既是權(quán)利又是義務(wù)并列舉了四項具體監(jiān)督事項，但與之配套的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度尚未形成。完善關(guān)于執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)制度，有助于促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系在內(nèi)容上的科學(xué)性、程序上的嚴密性、制度上的系統(tǒng)性和運行上的有效性。

在組織層面上，作為黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系自身追求體制機制上的完整性和有效性，這是黨組織自身存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。從執(zhí)行的理念或原則的要求看，切實推進“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化以堅持黨的基本理念和原則，諸如為民的基本宗旨、堅決反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象和堅持黨規(guī)黨紀面前人人平等，等等。只有如此，嚴格執(zhí)行黨章、準則和各項黨內(nèi)法規(guī)制度，才能嚴格執(zhí)行黨章準則和各項黨內(nèi)法規(guī)制度，不會出現(xiàn)異化現(xiàn)象。從執(zhí)行體制和機制上來說，加強黨的組織建設(shè)，切實完善并落實民主集中制的各項制度，在黨的基層組織具體實踐中創(chuàng)新組織形式和活動方式，規(guī)范黨內(nèi)政治生活，以保證黨組織的團結(jié)統(tǒng)一。從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一執(zhí)行主體角度來看，加強黨員管理和教育，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，對于貪腐現(xiàn)象和長期不合格黨員要堅決清除，其存在不僅不會壯大黨組織，反而是一種隱患；這是組織體制機制健康運行的基本前提。就執(zhí)行權(quán)力運行的制約和監(jiān)督來說，堅持“讓權(quán)力在陽光下運行”“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”等原則和理念，通過完善的監(jiān)督機制，才能加強對具有執(zhí)行權(quán)的黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部在各層面的監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是黨組織在結(jié)構(gòu)和功能上實現(xiàn)優(yōu)化的具體保障。

在具體行為層面上，作為黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督保障體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系追求自身工作效能上的嚴格性、公正性、統(tǒng)一性和高效性，這是監(jiān)督保障職責(zé)所系。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的程序性，要求其遵行相應(yīng)的程序與規(guī)則，以保障執(zhí)行的公正性、科學(xué)性?！都o律處分條例》第2章規(guī)定了違紀與紀律處分的種類及其具體情形，第3章規(guī)定了紀律處分運用規(guī)則?；邳h內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性和層級性特點，有些適用范圍具有特定性或針對性，有的則有其特定性或?qū)傩?。在此狀況下要做到執(zhí)行的嚴格、公正、統(tǒng)一和高效，并非易事。但是，將監(jiān)督保障制度建立在同一的執(zhí)行原則、形式、程序和方式基礎(chǔ)之上，無論其在層級上差別多大皆無大礙。因此，在當前要總結(jié)監(jiān)督保障機制運行及相關(guān)紀律處分執(zhí)行處置等方面的經(jīng)驗，還要通過“司規(guī)的實現(xiàn)”，①柯華慶：《黨規(guī)學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書店，2018年版，第266-276頁?？梢钥紤]引入司法審判庭的理念、形式、程序和方式建立黨內(nèi)法庭，這在我國基層黨組織實踐中曾有嘗試。當然，正如司法尚有簡易程序和庭前調(diào)解等不同處置方式一樣，如果將其作為一種建制，還要考慮到黨內(nèi)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀及其處分也應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)、類型的情形而采取相應(yīng)適合的形式。當然，目的是增進黨內(nèi)法治。

（二）以法治化為目標遵循黨內(nèi)法治的成長和發(fā)展規(guī)律

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是黨內(nèi)法規(guī)體系也即黨內(nèi)法治體系的重要組成部分，其自身的制度化和法治化直接反映著黨內(nèi)法治的水平。學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到關(guān)于黨內(nèi)法治的研究，②具體研究成果有：肖金明：《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認識》，《山東社會科學(xué)》，2016年第6期；肖金明：《黨內(nèi)法治基本范疇、原則與邏輯》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期；鄒慶國：《黨內(nèi)法治：管黨治黨的形態(tài)演進與重構(gòu)》，《山東社會科學(xué)》，2016年第6期；苗雨：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治的歷史發(fā)展和經(jīng)驗總結(jié)》，《山東社會科學(xué)》，2016年第6期；鞠成偉：《論中國共產(chǎn)黨治理的法治化》，《當代世界與社會主義》，2017年第1期；張薇薇：《黨內(nèi)法治的法理證成》，《法制與社會發(fā)展》，2019年第4期；廖秀健、雷浩偉：《黨內(nèi)法規(guī)研究的新范疇與黨內(nèi)法治實現(xiàn)的新路徑》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》，2019年第4期；施新州：《黨內(nèi)法治與黨內(nèi)民主：黨務(wù)公開的雙重價值分析 》，《法學(xué)論壇》，2019年第4期，等等。初步構(gòu)建了黨內(nèi)法治作為一個基本研究范疇的法理基礎(chǔ)及其基本邏輯。黨內(nèi)法治在理論與實踐上的生成，是由我國自主型法治進路邏輯所決定的，其實質(zhì)“是把解決中國實際問題、實現(xiàn)有效的社會控制與治理的要求滲透到法律及其運作的整個過程之中，從而形成與中國國情相適應(yīng)的法治體系”。③顧培東：《中國法治的自主型進路》，《法治研究》，2010年第1期。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是“中國政治體實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型”④參見施新州：《當代中國政治體法治化轉(zhuǎn)型的路徑選擇及基本特征》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》，2017年第6期。的重要一環(huán)，它首先促進黨內(nèi)政治生活的法治化轉(zhuǎn)型，進而推動國家政治生活的法治化轉(zhuǎn)型，通過形成法治型政黨推進建設(shè)法治型國家。

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義新型政黨，使命責(zé)任固然是“馬克思主義政黨獨特精神氣質(zhì)的顯著標識”⑤唐皇鳳：《使命型政黨建設(shè)的理論基礎(chǔ)與中國經(jīng)驗》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第2期。，但是，其另一方面的基本特征還在于黨內(nèi)法治的實現(xiàn)，進而要“建設(shè)法治型政黨”⑥張志銘：《中國法治進程中的國家主義立場》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2019年第5期。。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度各自皆構(gòu)成了獨立的系統(tǒng)。就黨章和準則而言所有黨組織和黨員皆是執(zhí)行主體；就條例而言，因為它是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，相應(yīng)地，有的條例需要在全黨范圍內(nèi)適用（例如紀律處分條例、黨支部工作條例等等），有的條例是在某一領(lǐng)域適用（例如政法工作條例、統(tǒng)戰(zhàn)工作條例等等），有的則是在特定方面適用（例如農(nóng)村工作條例、國有企業(yè)和高校等基層組織工作條例）。這不僅構(gòu)成了一個制度系統(tǒng)，⑦參見韓強：《論加強黨內(nèi)條例體系建設(shè)》，《理論探索》，2019年第5期。本文對黨內(nèi)條例系統(tǒng)自身的科學(xué)性合理性尚未及討論。而且是一個層級性的組織系統(tǒng)。然而，這種系統(tǒng)性和層級性僅是一般政黨的組織特征，而法治型政黨則要求實現(xiàn)黨內(nèi)法治，要求實現(xiàn)“黨規(guī)權(quán)力責(zé)任限度、程序、方式等方面的制度化、規(guī)范化、程序化、法規(guī)化，將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等關(guān)進法規(guī)制度的籠子，納入黨內(nèi)法治軌道”①肖金明：《黨內(nèi)法治基本范疇、原則與邏輯》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)和完善，其目標實現(xiàn)本身亦是一個法治化過程，即涵蓋黨內(nèi)法規(guī)制度體系的各個組成部分及其所覆蓋的黨組織結(jié)構(gòu)與功能的各個部分并實現(xiàn)其規(guī)范化、制度化和法治化。按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《二五規(guī)劃》）的劃分，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等四個組成部分。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的法治化就是要在這四個方面皆實現(xiàn)相應(yīng)的制度化和法治化。具體而言，第一，關(guān)于黨的組織法規(guī)制度，即“全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度”，②《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，《人民日報》2018年2月24日。其完善與發(fā)展目的在于實現(xiàn)黨組織在結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、功能上制度化和整體運行過程的法治化。第二，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度即規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制、領(lǐng)導(dǎo)工作、領(lǐng)導(dǎo)程序和方式的法規(guī)制度，目的是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之法治化，當然這僅是從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)自身角度而言的，這里尚無須考慮對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家法律層面的規(guī)定。③這方面筆者曾作過論述，具體參見施新州：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》，2020年第2期。第三，關(guān)于黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，即規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀律建設(shè)等各方面建設(shè)的法規(guī)制度，以實現(xiàn)黨自身各方面建設(shè)的制度化，以實現(xiàn)其穩(wěn)定性和持續(xù)性。第四，關(guān)于黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，即規(guī)范對黨組織和黨員干部進行監(jiān)督、獎懲、保障的法規(guī)制度，目的是實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配的規(guī)范化、權(quán)力監(jiān)督和激勵機制的制度化，以實現(xiàn)黨組織及其相關(guān)制度體制機制運行的高效性和發(fā)展性。

（三）以能力提升為導(dǎo)向遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政規(guī)律

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)和完善，要求遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政基本規(guī)律，并以完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制并改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進而以承擔(dān)起其執(zhí)政興國的政治責(zé)任為依歸。黨在國家政治生活中的重要地位要求其必須保持與其相匹配的政治能力。黨章和憲法賦予了各級黨組織和黨員干部相應(yīng)的政治職責(zé)和政治權(quán)力，而此職權(quán)要求有與之相適應(yīng)的能力，集中體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力。黨的領(lǐng)導(dǎo)能力具體體現(xiàn)在其執(zhí)政能力，而黨的執(zhí)政能力“是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)”，④《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（2004年9月19日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過），中共中央辦公廳法規(guī)局：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》（上冊），北京：法律出版社，2017年版，第83頁。而這又以各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的具體能力為支撐。作為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體，各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力在其能力構(gòu)成中起著關(guān)鍵性作用。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的建設(shè)和完善亦應(yīng)以提升黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力為導(dǎo)向。關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素養(yǎng)問題，筆者無意對其進行專門論述，這里僅以三個方面能力為例來說明提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要性以及對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的現(xiàn)實意義，并藉此明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系建設(shè)和完善的著力點。第一，通過提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升政治能力?！包h的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)”“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”，①《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》（2019年1月31日），《人民日報》2019年2月28日。重視黨的政治建設(shè)提升政治能力是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的基本要求，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對政治建設(shè)和政治能力有相應(yīng)的規(guī)定，應(yīng)在實踐中創(chuàng)新執(zhí)行程序和方式以適應(yīng)其需要。第二，通過提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升法治能力。依法執(zhí)政能力是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能力的重要構(gòu)成，在“堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度”②《中共中央組織部、中共中央宣傳部、司法部、全國普及法律常識辦公室〈關(guān)于進一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，提高依法執(zhí)政能力的意見〉》（2007年2月15日），《〈關(guān)于進一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法 提高依法執(zhí)政能力的意見〉解讀》，《中國司法》，2007年第5期。的基礎(chǔ)上，提升其法律素質(zhì)和法治能力，為此各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)把學(xué)習(xí)黨章作為必修課、“帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力”③《習(xí)近平論領(lǐng)導(dǎo)干部修養(yǎng)——十八大以來重要論述摘編》，《黨建》，2016年第4期。。提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，是黨內(nèi)法治和國家法治的共同要求，是實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國的前提。第三，通過提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升業(yè)務(wù)能力。以《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》為例，它規(guī)定了黨組討論和決定的12項重大問題（第17條）中有一半是涉及業(yè)務(wù)工作的。在機關(guān)黨建工作責(zé)任制上要求“做到機關(guān)黨建工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起檢查、一起考核”，④《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2019年3月29日。而黨的政治建設(shè)也要與各項業(yè)務(wù)工作特別是中心工作緊密結(jié)合。⑤《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》（2019年1月31日），《人民日報》2019年2月28日。另外，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也對業(yè)務(wù)工作進行了相應(yīng)規(guī)定；⑥例如：中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年4月21日）規(guī)定“考核其他領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實績，主要看全面履行職能、服務(wù)大局和中心工作的情況和實際成效”；中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019年5月21日）規(guī)定“結(jié)合本地區(qū)本部門本單位中心工作和黨員實際，確定培訓(xùn)內(nèi)容和方式”；中央組織部印發(fā)的《黨委（黨組）書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法（試行）》（2019年12月30日）規(guī)定了推動基層黨建與中心工作深度融合的要求，等等。同時，黨員教育培訓(xùn)工作也提出了相應(yīng)要求，主要內(nèi)容之一要圍繞中心工作，⑦中共中央辦公廳印發(fā)《2019-2023年全國黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2020年7月2日。上述黨內(nèi)法規(guī)制度對業(yè)務(wù)工作的具體規(guī)定保障著黨員領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)能力的提升。黨內(nèi)法規(guī)制度不僅保障黨組織運行能力的增強，還保障著黨員領(lǐng)導(dǎo)干部各方面能力提升，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力建設(shè)基本規(guī)律所要求的。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是一個系統(tǒng)工程，其建設(shè)和完善應(yīng)在具體制度、執(zhí)行過程和監(jiān)督保障等方面進一步細化，增強其可操作性，進而確保黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的效能。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、“各級黨組織都負有執(zhí)行紀律和規(guī)矩的主體責(zé)任，要強化監(jiān)督問責(zé)，對責(zé)任落實不力的堅決追究責(zé)任。嚴格執(zhí)行制度是一種剛性約束”，⑧習(xí)近平：《在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上的講話（節(jié)選）》，《求是》，2017年第1期。切實提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，建設(shè)并完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系，是提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力的現(xiàn)實要求，是促進黨內(nèi)法治不斷成長的具體保障，是優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)和功能的重要基礎(chǔ)，這也是由黨的建設(shè)基本規(guī)律與黨組織發(fā)展規(guī)律、黨內(nèi)法治成長規(guī)律、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政規(guī)律所決定的。