劉 長 秋 肖 晉

提 要：黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況直接影響著全面從嚴治黨與全面依法治國戰(zhàn)略的深入實施。目前來看，黨內法規(guī)制度實施過程中還存在諸如消極貫徹執(zhí)行、選擇性貫徹執(zhí)行以及過度貫徹執(zhí)行等在內的諸多問題。其原因既有黨內法規(guī)制度自身不完善的問題，也有執(zhí)行主體意愿不足的問題，還有執(zhí)行保障失位的問題。為此，需要針對不同原因采取相應的應對策略。

黨內法規(guī)是具有法規(guī)制定權的黨的中央或地方組織制定的、旨在調整黨內關系以實現管黨治黨為目的的、具有法律約束力的黨內思想與行為規(guī)范的總稱。①劉長秋：《論黨內法規(guī)的含義及其制度建設的要求》，《探索》，2019年第3期。在中國國家治理方面，黨內法規(guī)是平行于國家法的一種不可或缺的重要制度規(guī)范，甚至是“中國之治”的最重要制度優(yōu)勢，其對于提高黨的長期執(zhí)政能力，推進我國國家治理體系和治理能力現代化起著極為重要的作用。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確將黨內法規(guī)納入我國法治體系，使之成為中國特色社會主義法治體系重要組成部分。然而，正如黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所明確指出的“制度的生命力在于執(zhí)行”，黨內法規(guī)作為管黨治黨的重要制度，其能否發(fā)揮作用，關鍵在于貫徹執(zhí)行。以黨的十八大前后黨內法規(guī)在管黨治黨實效上的轉變?yōu)槔?，黨的十八大之前，黨內法規(guī)制度建設也一直在推進，黨內已經形成了覆蓋黨的建設絕大多數領域的黨內法規(guī)制度，而很多制度的規(guī)定并不乏嚴厲性。然而，由于黨內法規(guī)制度實踐中存在嚴重的“重制定輕執(zhí)行”問題，很多法規(guī)并沒有得到很好的重視和執(zhí)行，甚至形同虛設，導致黨內紀律松弛、腐敗嚴重，很多蛀蟲尤其是不少“大老虎”沒有得到應有懲治，廣大人民群眾對黨的不滿日益加劇，對黨的執(zhí)政能力也產生了諸多質疑。而黨的十八大之后尤其是“八項規(guī)定”頒布實施后，黨內法規(guī)以雷厲風行的態(tài)勢得到嚴格執(zhí)行，開始在管黨治黨方面持續(xù)發(fā)揮作用，不但使黨內政治生態(tài)展現出新氣象，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果，而且由表及里，深入人心，從根本上改變了黨員干部的行為，起到了凈化黨員思維觀念與純潔黨性的效果，提升了普通百姓對黨的滿意度和信任度。黨風、政風得到凈化，也促進了社會風氣的轉變。黨的執(zhí)政能力得到極大提升，其在廣大人民群眾中的威信日益攀升，國家治理體系和治理能力現代化水平有了前所未有的改善。這說明，黨內法規(guī)制度貫徹執(zhí)行得好，黨對其自身就能夠管得好，其領導就能夠保證得好，國家也就能夠治理得好。深入研究當前黨內法規(guī)制度建設的貫徹執(zhí)行情況是強化黨內法規(guī)制度建設和踐行全面從嚴治黨的必然需要。

一、確保黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的意義分析

法的生命力在于貫徹執(zhí)行，而法的權威也體現于貫徹執(zhí)行。這一點，對于作為法的國家法與黨內法規(guī)而言都是如此。黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行是黨內法規(guī)制度建設的基本要求與重要環(huán)節(jié)，也是黨內法規(guī)制度建設能夠取得成效并發(fā)揮作用的關鍵所在，具有極為重要的理論意義與現實意義。

（一）有利于充分體現黨內法規(guī)的法律性

黨內法規(guī)的生命始于制定，不制定，無黨規(guī)，但其生命力則在貫徹執(zhí)行。貫徹執(zhí)行是使黨內法規(guī)發(fā)揮作用，實現管黨治黨的關鍵。沒有得到有效貫徹執(zhí)行的黨內法規(guī)，是缺乏生命力的黨內法規(guī)，其存在將沒有多大價值，其法律性也很難得到彰顯。習近平總書記指出，“如果黨規(guī)黨紀成了擺設，就會形成‘破窗效應’，使黨的章程、原則、制度、部署喪失嚴肅性和權威性。”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話》，《人民日報》2013年1月23日。在“八項規(guī)定”推出以前，由于黨內存在比較嚴重的有規(guī)不依的問題，造成了很多黨內法規(guī)制度虛置，使得黨內法規(guī)很多時候成為了一種擺設，而絲毫沒有了法律的威嚴，沒有體現出黨內法規(guī)作為一種法所應當具有的法律性。②有學者已經對黨內法規(guī)虛置的問題進行了專門探究（廖懷高：《從潛規(guī)則視角看黨內法規(guī)的虛置化及對策》，《理論與改革》，2016年第6期）這不僅會影響廣大黨員及人民群眾對于黨內法規(guī)法律性的認同和接受，且會導致其形同虛設，難以真正在全面從嚴治黨方面發(fā)揮預期作用。而強化其貫徹執(zhí)行，使黨內法規(guī)在實踐中得以充分貫徹落實，確保其充分發(fā)揮作用，則可以充分體現黨內法規(guī)的法律性，使黨內法規(guī)與其法的地位更加契合。

（二）有利于推進依規(guī)治黨、全面從嚴治黨

全面從嚴治黨是中國共產黨新時代面對新形勢所作出的一項影響深遠的重大戰(zhàn)略決斷，是全面建成小康社會、全面深化改革以及全面依法治國的政治保障。正因為如此，黨的十九大報告明確指出，“全面從嚴治黨永遠在路上”，必須要“堅持問題導向，保持戰(zhàn)略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展”。在全面依法治國的時代，全面從嚴治黨客觀上要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的重要內容和基本保障。而依規(guī)治黨亦即依據黨內法規(guī)管黨治黨。依規(guī)治黨核心在治黨，重在依規(guī)，但關鍵則在于真正依據黨內法規(guī)管黨治黨，亦即切實貫徹執(zhí)行黨內法規(guī)，使黨內法規(guī)真正發(fā)揮管黨治黨的作用。黨內法規(guī)作為內容上嚴于國家法且要求上高于國家法的制度規(guī)范，在確保黨的先進性與純潔性和提升黨的執(zhí)政能力方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用，只有貫徹執(zhí)行好黨內法規(guī)，令黨內法規(guī)制度由紙面規(guī)則變?yōu)樾袆又改希袑嵺`行依規(guī)治黨，才能夠真正落實全面從嚴治黨。就此而言，確保黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行有助于深入推進依規(guī)治黨、全面從嚴治黨。

（三）有利于助推全面依法治國戰(zhàn)略的深入實施

黨的十八屆四中全會指出，“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國”，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗?！边@顯然意味著，黨的領導是全面實施依法治國戰(zhàn)略的關鍵所在。而黨內法規(guī)則是實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”的基本保障，是維護和完善黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力的保障。歷史經驗告訴我們，黨內法規(guī)是國法的基本保障，其貫徹執(zhí)行情況直接影響管黨治黨的效果，影響黨依法執(zhí)政的能力，影響國家法的實施。如果黨內法規(guī)執(zhí)行得不好，法律法規(guī)的權威就樹立不起來，依法治國也就無法實現。①許耀桐：《黨內法規(guī)在法治中的重要作用》，《北京日報》2016 年12月5日。就此而言，確保黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行可以推進黨內法規(guī)管黨治黨的效果，從而提升黨依法執(zhí)政的能力，為全面依法治國提供更為堅實的保障。此外，“他山之石，可以攻玉”，作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)制度建設的經驗教訓可以為國家法治建設提供參考和借鑒。就此而言，確保黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的過程中所積累起來的經驗與教訓還可以為解決國家法實施過程中所遇到的執(zhí)法難題提供很好的參考，從而有助于國家法的實施。

二、當前黨內法規(guī)制度貫徹執(zhí)行的問題與原因

黨的十八大以來，黨中央在之前從嚴治黨的基礎上逐步確立并最終形成了全面從嚴治黨戰(zhàn)略，并在管黨治黨過程中逐漸深入推進，使之成為我黨進行黨內治理的核心要求。而依規(guī)治黨則是全面從嚴治黨的必然要求。為此，在黨中央的高度重視下，黨內法規(guī)制度建設受到高度重視，從中央到地方各級不同層級的黨內法規(guī)制度體系逐步豐滿，在推進依規(guī)治黨、全面從嚴治黨方面發(fā)揮了不可抹殺的重要作用。然而另一方面，當前黨內法規(guī)制度在貫徹落實的過程中仍然存在包括消極貫徹執(zhí)行、選擇性貫徹執(zhí)行以及片面過度執(zhí)行等在內的不少問題，這些問題使得全面從嚴治黨的實際效果有所折損。

（一）當前黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的主要問題分析

“一切法律都必須嚴格地遵守和執(zhí)行，這是現代法治的一項基本原則?！雹趶埼娘@主編：《馬克思主義法律學——理論、方法和前沿》，北京：高等教育出版社，2003年版，第183頁。黨內法規(guī)作為法自然也在此列，也需要被嚴格的貫徹執(zhí)行，并通過被貫徹執(zhí)行來體現其權威，發(fā)揮其功能。為此，在加強黨內法規(guī)建設的過程中，必須立足于維護黨內法規(guī)生命及其權威的高度，推進黨內法規(guī)的嚴格執(zhí)行，使其發(fā)揮法的威力。然而就目前黨內法規(guī)在管黨治黨方面的實踐來看，其在執(zhí)行上還存在著很多問題。

1.消極貫徹執(zhí)行問題

黨內法規(guī)制度的消極貫徹執(zhí)行，是指由于執(zhí)行者自身消極懈怠的態(tài)度，使得黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行處于一種“假執(zhí)行”狀態(tài)，使得相應規(guī)定表面上看似已經被執(zhí)行，卻未產生任何實際效果。黨內法規(guī)制度的創(chuàng)制是為了更好地實現黨內治理，而處于文本階段的黨內法規(guī)制度，對于黨內治理而言是必不可少的依據，但有了依據還不足夠，只有真正將法規(guī)制度落實下去，在實踐中落地生根，使法規(guī)制度在實踐中動起來、活過來，才是法規(guī)制度存在的意義與初衷。實踐中，消極貫徹執(zhí)行具體主要表現為以下方面：（1）黨內法規(guī)制度虛置，亦即相應制度自頒布實施以來就未曾產生任何影響，或者是在頒布實施后經過一段時間便被棄之高閣，總之是不被重視，甚至“雁過無痕”，從始至終都未能產生實際影響。對于執(zhí)行者而言，大部分是難以參與到法規(guī)制度的實際制定中去的，對于部分法規(guī)制度，執(zhí)行者可能會產生一種懈怠甚至是抵觸的情緒，甚至少數執(zhí)行者會認為是上級或高層在“找麻煩”，在這種心理的作用下，只要確認不會被追究責任，執(zhí)行者就會心安理得的將法規(guī)制度放置于旁，不予理會。（2）黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行流于形式，只做表面文章，通過開會、文稿宣傳等形式，將黨內法規(guī)制度“寫在紙上，貼在墻上”，但也僅此而已，對于黨內法規(guī)制度執(zhí)行的實際效果毫不關心。這種做法，往往與執(zhí)行者的行事作風有很大關聯，通過開會、文稿宣傳等形式來加強部署、擴大影響力，是必不可少的環(huán)節(jié)，但要想產生實際效果，僅靠開會與文稿宣傳是無法展開的，通過開會部署和文稿宣傳，通常能夠使法規(guī)制度的落實過程更加切合實際，這也是開會部署和宣傳工作的使命所在，但如果想要以開會和文稿宣傳來替代貫徹執(zhí)行，則是本末倒置。（3）視領導重視情況而被動貫徹執(zhí)行。任何一項法規(guī)制度，只要能夠順利通過并頒布實施，都能夠說明上級部門、領導的重視。實踐中，上級部門、領導可能僅對部分法規(guī)制度多次進行強調，而另一部分法規(guī)制度未作過多強調，這就被部分執(zhí)行者進行區(qū)分對待，若一項法規(guī)制度自頒布實施之時起，上級部門、領導多次強調，表現出充分重視的態(tài)度，執(zhí)行者為了迎合或應付領導則不得不重視、不得不執(zhí)行，而若是一項法規(guī)制度自頒布實施時起沒有受到高度關注和重視，執(zhí)行者則會理所當然地選擇無視。這種做法本身存在很大問題，上級部門、領導的態(tài)度并不能成為決定規(guī)定制度是否落實執(zhí)行的依據，更遑論執(zhí)行者對于這種態(tài)度的把握存在偏差。上級部門、領導只對部分法規(guī)制度進行多次強調，能夠說明對該部分法規(guī)制度的重視，但并不意味著對其他法規(guī)制度的忽視，而很可能是因為一段時間內工作的側重點集中于某一領域所致，也有可能在之后的時期工作側重點有所調整之后，之前未被多次強調的法規(guī)制度又重新成為強調重視的對象。（4）貫徹執(zhí)行者只約束自身行為、“明哲保身”，卻不能在工作中貫徹下去，不能對其職責范圍內的其他人進行有力約束。實際上，黨內法規(guī)制度的執(zhí)行，所面對的是所有黨員、黨組織，而執(zhí)行者所承擔的責任則是確保職責范圍內的黨員、黨組織都能夠受到法規(guī)制度的約束，這樣才算是完成了本職工作；只約束自身行為，卻不積極履行職責，這種獨善其身的行為并不能夠成功地“明哲保身”，而僅能產生一種自欺欺人、自我麻痹的效果。例如，對于紀委工作人員，僅僅保證自身遵守黨章黨紀是遠遠不夠的，如果不能夠明察秋毫、嚴肅對待違紀黨員，那么就是一種失職行為。

2.選擇性貫徹執(zhí)行問題

黨內法規(guī)制度的選擇性貫徹執(zhí)行，是指由于一些因素的影響，使得部分法規(guī)制度被完全貫徹執(zhí)行，部分法規(guī)制度卻被“選擇性遺忘”，“形成‘合意則取，逆意則舍’的一種不良現象?！雹偈訂ⅰ⒗罱埽骸墩撎岣唿h內法規(guī)的執(zhí)行力》，《學術研究》，2018年第5期。影響這種選擇的因素是多樣的，如部門利益、地區(qū)利益、貫徹執(zhí)行的難易度，以及社會輿論的關注度等。具體而言：（1）部門、地區(qū)利益是影響執(zhí)行者選擇的最重要因素之一。部門、地區(qū)利益將關乎執(zhí)行者對部門、地區(qū)的管理、統轄，也關乎執(zhí)行者的“政績”，因而對于符合部門、地區(qū)利益的法規(guī)制度，執(zhí)行者會積極執(zhí)行，而有礙于部門、地區(qū)利益的法規(guī)制度則置若罔聞，對于具體的法規(guī)制度先一步進行篩選，對于有礙于部門、地區(qū)利益的部分進行過濾剪切，這種斷章取義、刻意取舍的做法，會使黨內法規(guī)制度的執(zhí)行受到很大阻礙。任何一項法規(guī)制度的頒布實施，都是從大局出發(fā)，通盤考慮的結果，而并非簡單粗暴的拍腦袋決策，因而即便部分法規(guī)制度的推行會對部分部門、地區(qū)的利益造成一定的損害，但長遠來看，一定是利大于弊的。但到具體的執(zhí)行過程中，部分執(zhí)行者往往僅僅看到了短時利益受損的結果，就急于抵抗或選擇性忽視，卻不能夠以長遠目光來遠眺可觀的前景，這不僅僅是對法規(guī)制度執(zhí)行力的折損，也是對于部門、地區(qū)長遠發(fā)展的阻滯。（2）黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行難易度也是影響執(zhí)行者選擇的重要因素之一。貫徹執(zhí)行難度大的法規(guī)制度，通常是由執(zhí)行成本偏高、執(zhí)行對象抵觸或短期內難以見效等原因所致。一項法規(guī)制度的順利執(zhí)行，需要一定的人力、物力、財力等資源作為支持，適當范圍內的人力、物力、財力的耗費，作為正常的支出都是可接受的，而一旦某一項法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行需要耗費過于龐大的人力、物力和財力，對于執(zhí)行者而言就需要進行更多的考量，而如果經過執(zhí)行者的考量，發(fā)現支出成本大于執(zhí)行結果，或者短期內難以達到預期效果，部分執(zhí)行者則很可能選擇擱置該項法規(guī)制度的執(zhí)行；還有部分法規(guī)制度的執(zhí)行是由于會直接觸及部分執(zhí)行對象的既得利益，而遭到抵制，此時執(zhí)行者也會進行相應考量，部分執(zhí)行者則同樣的會為了不得罪執(zhí)行對象，而擱置法規(guī)制度的執(zhí)行。對一項法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行難易度進行評估是正確且有必要的，但因為評估結果，而使得部分法規(guī)制度被擱置甚至是放棄則是不可取的，每一項法規(guī)制度都應當被執(zhí)行，對于執(zhí)行難度較大的，執(zhí)行者所應當做的是克服困難，而非擱置困難。（3）社會輿論的關注度也會成為影響執(zhí)行者選擇的原因之一。在現代社會各種通訊工具和設備高度發(fā)達的條件下，普通民眾對于各種信息的獲悉速度以及圍觀程度，使得能夠充分反映民意的社會輿論也成為執(zhí)行者不得不關注的動向。對于社會輿論關注度高的法規(guī)制度，執(zhí)行者在積極采取措施推廣執(zhí)行后，不僅是完成了本職工作，也是對民眾呼吁作了相應的回應，更重要的是，對于上級部門和領導也算是交付了滿意的答卷，可見不論是對上（上級部門、領導）對下（普通民眾），還是對自己，都是大有裨益的。但是，社會輿論是一種有效的外部監(jiān)督方式，卻不應成為執(zhí)行者選擇的依據，執(zhí)行者應當密切關注社會輿論，對民眾所關心的問題進行積極回應，但也不能忽視其他法規(guī)制度。

3.片面過度貫徹執(zhí)行問題

黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行過度，是指執(zhí)行者對于法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行抱有極大的熱情，態(tài)度十分積極，無論面對何種境況，執(zhí)行者都會“不擇手段”地推動法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。這種態(tài)度是值得肯定的，但是過分積極有時也會產生一些問題，甚至有的執(zhí)行者為了盲目提升執(zhí)行力，會刻意創(chuàng)造條件，這同樣會使得法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行偏離其制定的初衷。（1）越權執(zhí)行是貫徹執(zhí)行過度的最主要表現之一。黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行是一種具體的行為，它在不同地區(qū)或部門所應采取的方式可能略有差異，而部分執(zhí)行者有時會為了圓滿完成執(zhí)行任務，而忽視其職責權限，在超越其自身職責的情況下來完成任務的執(zhí)行。在這種情況下，雖然法規(guī)制度也被積極的貫徹執(zhí)行了，但對于執(zhí)行者自身而言，卻是工作上的一種失誤或錯誤。若一項法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行難度大，應當正視這一現象，并找到原因所在，對癥下藥，盲目胡亂的越權執(zhí)行并不可取。（2）貫徹執(zhí)行過程、方式過當也是貫徹執(zhí)行過度的主要表現之一。一項法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行結果是判斷是否執(zhí)行的有力依據，而貫徹執(zhí)行過程、方式則是判斷執(zhí)行質量的重要依據。若貫徹執(zhí)行過程、方式不適當，即使執(zhí)行結果達到了預期目標，也不能認為法規(guī)制度的執(zhí)行是完美無缺的。制度的貫徹執(zhí)行過程、方式是考驗執(zhí)行者智慧的重要環(huán)節(jié)，而部分執(zhí)行者盲目追求貫徹執(zhí)行結果，卻忽視貫徹執(zhí)行過程與方式，使得貫徹執(zhí)行過程與方式過于粗暴，有時也會適得其反，并不利于法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行效果。

（二）黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行問題產生的原因探討

黨的十九大報告提出，新形勢下的全面從嚴治黨必須同時堅持思想建黨和制度治黨。在制度治黨問題的認識上，習近平總書記認為，相較于制度缺位、制度漏洞等制度有無問題，已有的黨內法規(guī)是否得到嚴格執(zhí)行等制度落實問題顯得更加緊迫，并提出執(zhí)行力是黨內法規(guī)得以存在和鮮活的生命力。①中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年版，第88-89頁。站在馬克思主義的視角上，黨內法規(guī)制度作為一個國家的上層建筑，其貫徹執(zhí)行出現問題的原因是多方面的，不僅會受到經濟基礎影響，也會受到其他上層建筑的影響。在本課題推進過程中，我們通過個體訪談、調研問卷以及文獻梳理等方式對導致黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行問題產生的原因進行了歸納和分析，并主要歸納出了三個方面的原因。

1.客觀因素：黨內法規(guī)制度體系自身不夠完善

對于目標明確的“法”來說，其貫徹執(zhí)行效果首先取決于法規(guī)則本身，即法自身設立的規(guī)則只有是科學合理和完善的，其貫徹執(zhí)行效果才可能會更好，如果其內容不夠科學合理、規(guī)則設置不夠完善，則其貫徹執(zhí)行效果必然難以達到預期。這一點無論是對于國家法來說還是對于黨內法規(guī)來說都是如此。以此為基點，如今黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行效果不彰，其原因首先在于黨內法規(guī)制度本身還存在一些亟待解決的問題。具體而言：（1）條文不規(guī)范和內容不平衡。黨內法規(guī)條文的規(guī)范性不足。許多黨內法規(guī)雖然具有規(guī)范的法條形式，但其中不乏大量的“適當、適度、視情況”等界限不清的用語，導致許多黨內法規(guī)規(guī)定相對模糊，在具體貫徹執(zhí)行過程中自由裁量空間過大，折損了其權威性。而且黨內法規(guī)中提倡、禁止的內容偏多，懲罰、權利救濟的規(guī)定偏少。②王建芹：《法治視野下的黨內法規(guī)體系建設》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第3期。此外，現有的黨內法規(guī)無論從制度體系上還是就單項黨內法規(guī)的內容上，都還存在“重實體，輕程序”的問題，這使得黨內法規(guī)的內容上有失均衡，缺乏本應有的可操作性。（2）黨內法規(guī)解釋制度不力。任何法都需要加強對其自身的解釋。因為“法律不重誦讀，而重解釋”，要準確理解和嚴格遵守法律語言背后的價值立場，就需要對法律文本語言進行解釋。③王利明：《論法律解釋之必要性》，《中國法律評論》，2014年第2期。黨內法規(guī)作為法，也需要滿足法應當具備的規(guī)范性要求，尤其是在其內容上。為此，黨內法規(guī)也需要像國家法那樣被科學地加以解釋，尤其是對于那些事關黨員權利保障乃至普通群眾福利與民生問題的黨內法規(guī)或相關制度，否則，就很容易會引發(fā)人們對黨內法規(guī)制度的質疑，影響其執(zhí)行。就目前來看，黨內法規(guī)的解釋問題顯然還沒有引起足夠的關注和重視。例如，《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規(guī)定》（以下簡稱《八項規(guī)定》）作出了“要厲行勤儉節(jié)約，嚴格遵守廉潔從政有關規(guī)定，嚴格執(zhí)行住房、車輛配備等有關工作和生活待遇的規(guī)定”的重要規(guī)定，對于防腐、反腐以及改善和維護黨的良好形象無疑起到了重要作用，然而，由于沒有明確的解釋，這一規(guī)定在具體操作層面上也引發(fā)了巨大爭議。因為絕大多數黨政機關及事業(yè)單位在實施這一規(guī)定時都進行了從嚴處理，不僅取消了以往黨員作為“單位人”所享有的節(jié)日福利（如發(fā)月餅、粽子之類的節(jié)日禮品），甚至連普通群眾的這些福利也一并取消，造成了群眾的強烈不滿。對此，全國總工會的相關文件認為，這些福利屬于可發(fā)放的范圍。然而，由于全國總工會并不是《八項規(guī)定》的發(fā)布者，其解釋是否越權有效等都值得討論。諸如此類的問題顯然也嚴重影響了黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行效果。（3）黨內法規(guī)公開性嚴重不足。黨內法規(guī)能否得到很好的貫徹執(zhí)行，其公開性與透明度極為關鍵。公開不僅可以使廣大黨員了解法規(guī)的內容要求，而且也可以強化各方面的監(jiān)督，使其貫徹執(zhí)行做到監(jiān)督有據。對此，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》明確就黨內法規(guī)的公開性問題進行了規(guī)定。但目前來看，很多地方性黨內法規(guī)還都不公開。這直接影響了其貫徹執(zhí)行情況，使得很多黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行失去了必要的透明度，失去了應有的監(jiān)督，成為很多地方依規(guī)治黨的“裝飾品”。

2.主觀因素：執(zhí)行主體貫徹執(zhí)行意愿不足

貫徹執(zhí)行意愿不足是導致黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行出現問題的另一原因。從理論上來說，“執(zhí)行力不等同于執(zhí)行能力，有執(zhí)行能力的執(zhí)行力差可能是由于缺乏執(zhí)行意愿所導致。因此，缺乏執(zhí)行意愿，執(zhí)行力一定低?！雹倮钔兀骸吨贫葓?zhí)行力是治理現代化的關鍵》，《國家行政學院學報》，2014年第6期。黨內法規(guī)作為專門適用于具有共產主義覺悟的黨員及其組織的規(guī)范，理應更具有執(zhí)行力，但現實的情況卻并非如此，其貫徹執(zhí)行中顯現出來的問題已經成為影響黨內法規(guī)建設以及黨管黨治黨的突出軟肋。筆者以為，這很大程度上是由于缺乏執(zhí)行意愿所導致。黨內法規(guī)作為管黨治黨的重要規(guī)矩，作為全面從嚴治黨的重要抓手和依賴，其在要求上要高于國家法而在內容上要嚴于國家法，這使得黨內法規(guī)制度強調黨員或黨組織義務與責任的場合要遠遠多于其突出黨員或黨組織權利和自由的場合。換言之，黨內法規(guī)更多時候是輕激勵幫扶而重教育處罰的。這決定了其貫徹執(zhí)行者更多時候需要“得罪人”而非“討好人”。而這一點勢必會降低黨內法規(guī)執(zhí)行者的貫徹執(zhí)行意愿，令其貫徹執(zhí)行黨內法規(guī)的意愿不高，從而影響和制約了黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的力度和效果。不僅如此，黨內對黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的不夠重視也是導致目前黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行問題的重要原因。實際上，在我國制度建設領域長期以來一直都存在著制度重制定而輕執(zhí)行的問題。制度被制定出來之后往往只有短時間的熱度，在最初往往能夠得到比較好的貫徹執(zhí)行，但時間一長則往往就會被束之高閣，成為具文和擺設。黨內法規(guī)也在此列。很多黨內法規(guī)，尤其是那些地方性黨內法規(guī)，在其制定之初，由于黨政領導尤其是一把手的高度重視，其執(zhí)行效果都比較好，但可惜的是缺乏一以貫之，往往一年甚至半年之后就難以再深入推進下去。這作為黨內法規(guī)執(zhí)行主體執(zhí)行意愿不足的一個表現客觀上會導致黨內法規(guī)的執(zhí)行者不認真深入地把握黨內法規(guī)的實質性要求而更多的是關注其形式，容易造成消極貫徹執(zhí)行或選擇性貫徹執(zhí)行，甚至還導致過度執(zhí)行，使黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行事與愿違。

3.保障因素：貫徹執(zhí)行的監(jiān)督保障失位

對于制度的貫徹執(zhí)行來說，監(jiān)督保障極為重要，它是確保制度執(zhí)行者嚴格實施并全面推進制度貫徹執(zhí)行的需要。但目前來看，黨內法規(guī)制度在貫徹執(zhí)行的監(jiān)督保障方面還存在明顯失位。主要體現在兩個方面：（1）對黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督監(jiān)察不力。習近平總書記指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實。”①《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年版，第90頁。如果沒有對黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查，法規(guī)的貫徹執(zhí)行就會流于形式。為此，黨的十八屆六中全會指出：“黨內監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統一，……黨內監(jiān)督的主要內容是遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護黨中央集中統一領導，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責任……。”而《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》也明確規(guī)定，黨內監(jiān)督的首要內容是：遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況。②參見《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第5條。但就目前來看，我黨的黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制還不健全，對現有法規(guī)制度貫徹落實的監(jiān)督檢查力度不夠，對于組織和個人的考核比較難于落到實處，黨員行使監(jiān)督權的熱情與積極性沒有得到很有效的激發(fā)，一些違法違紀現象沒有及時得到反映、反饋和處理，部分黨員視黨內法規(guī)為“紙花”和“裝飾”，這必將影響和制約黨內法規(guī)制度的貫徹落實。例如，《黨政機關辦公用房建設標準》對干部辦公用房使用面積作了明確規(guī)定，但是在實踐中，想盡各種辦法把辦公室進行切割裝修、安裝暗門、多掛牌子、虛報辦公人數等違規(guī)超標使用辦公用房的現象還在一定程度上存在，且屢禁不止。對于這種非常明顯的違規(guī)現象，很多地方的監(jiān)督檢查機關卻沒能及時查處。（2）對黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行缺乏應有評估。法律法規(guī)的執(zhí)行評估是在當代法治建設中越來越被加以關注和重視的一個問題。執(zhí)行評估是考察法律法規(guī)貫徹執(zhí)行效果，了解其運營狀況，掌握其貫徹執(zhí)行過程中遇到的困難與障礙，從而采取必要對策的客觀需要，是監(jiān)督和保障黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行、提高法律法規(guī)執(zhí)行力的一個內在要求。在此意義上，黨內法規(guī)有沒有被嚴格貫徹執(zhí)行，其貫徹執(zhí)行的效果如何，需要有相應的執(zhí)行評估。執(zhí)行評估是考量黨內法規(guī)執(zhí)行效果，了解和掌握黨內法規(guī)執(zhí)行過程中所遇到的具體問題，從而得以據此采取相應對策的必要環(huán)節(jié)。然而，就目前來看，盡管我國法治建設過程中已經對國家法治評估問題給予了越來越多的關注和重視，但對于黨內法規(guī)制度建設這一特殊法治現象的評估則還沒有引起應有重視。這使得黨內法規(guī)的執(zhí)規(guī)者難以全面了解黨內法規(guī)執(zhí)行或實施過程中的各種問題，難以準確掌握黨內法規(guī)執(zhí)行過程中需要解決的障礙與困難，從而也就難以有針對性地采取相應的策略予以應對。

三、改善黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的對策建議

“一切法律都必須嚴格地遵守和執(zhí)行，這是現代法治的一項基本原則?！雹蹚埼娘@主編：《馬克思主義法理學——理論、方法和前沿》，北京：高等教育出版社，2003年版，第183頁。依規(guī)治黨作為當代社會中黨運用法治思維管黨治黨的客觀產物與加強黨自身建設的必然結果，作為當代社會治理不可或缺的組成部分，顯然也適用這一基本原則。在依規(guī)治黨過程中，必須使黨內法規(guī)得到嚴格地貫徹執(zhí)行，從而真正發(fā)揮出黨內法規(guī)作為法的威力與效用。黨內法規(guī)是管黨治黨、依規(guī)治黨的重要支撐，“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”制度的制定不是空殼子，而落腳點應該放在執(zhí)行上。習近平總書記在2019年考察內蒙古的時候強調了黨內法規(guī)執(zhí)行的問題，他指出，“黨內法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣?！睘榇?，需要在分析黨內法規(guī)執(zhí)行力不足之原因的基礎上，找到可行的破解之道，并提出相應的對策建議?；谝陨蠈h內法規(guī)執(zhí)行力不足的原因分析，筆者認為，在今后黨內法規(guī)制度建設的過程中需要以強化黨內法規(guī)執(zhí)行力為目標，狠抓黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行，使黨內法規(guī)制度真正發(fā)揮作用，助推全面從嚴治黨戰(zhàn)略與全面依法治國戰(zhàn)略的深入實施。為此，我們認為，需要在今后黨內法規(guī)制度建設中有步驟地采取相應的對策以矯正目前黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行方面的諸多問題。

（一）進一步完善黨內法規(guī)制度

1.加強黨內法規(guī)內容的規(guī)范性與可操作性

黨內法規(guī)的規(guī)范性是黨內法規(guī)作為法能夠被貫徹執(zhí)行所必須具備的內在要求，是確保黨內法規(guī)制度的可操作性的前提條件，也是確保良性的黨內法規(guī)實施效果的重要基礎。①參見汪全勝、黃蘭松：《黨內法規(guī)的可操作性評估研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第3期。解決黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行問題的一個基本要求就是增強黨內法規(guī)的可操作性和實用性。為此，需要參考和借鑒國家法在制度設計上的成功經驗，在制定黨內法規(guī)時需要盡可能嚴格其制度用語，盡量避免或減少諸如“不收手，不罷手”與“巡視全覆蓋、全國一盤棋”等之類的較為模糊且不夠嚴謹、非專業(yè)化、非書面化用語在黨內法規(guī)規(guī)范中的使用，而用相對更為嚴謹、更為專業(yè)和準確的語言加以替代，以確保其內容的確定、嚴謹與科學，減少其適用的不確定性。同時，針對其程序性規(guī)定偏少的問題，適當增加其程序性規(guī)范。這些顯然都是增強黨內法規(guī)可操作性，使其更加實用，從而提高其執(zhí)行力的重要保障。

2.加強對黨內法規(guī)的制度解釋

從法理上來說，法律解釋對于法律的實施而言是至關重要的。法律解釋能夠使原本原則、籠統以及模糊的立法語言細化、明確化、具體化，使其在執(zhí)行過程中更具有針對性和可操作性。黨內法規(guī)作為法，作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分，也需要被加以解釋。這是明確黨內法規(guī)適用范圍和適用對象，增強其制度實施的針對性與可操作性，提高其執(zhí)行力的重要保障。當前，黨內法規(guī)解釋的問題還遠未引起足夠的關注和重視，無論是學術界還是實務界，對于哪些黨內法規(guī)制度需要被解釋、依據什么樣的原則進行解釋、如何解決不同部門之黨內法規(guī)解釋相互間的沖突等問題都還語焉不詳。基于此，需要從理論與實踐兩個層面上加強對黨內法規(guī)的解釋。具體而言，在理論上，應加強對黨內法規(guī)解釋方面的理論研究，強化其學理解釋，為黨內法規(guī)解釋提供更多的理論支持和借鑒；在實踐中，則應依據黨內法規(guī)法律性的要求并契合管黨治黨之實際需要，明確黨內法規(guī)解釋的主體、范圍以及解釋過程中需要遵循的原則，強化黨內法規(guī)的文義解釋、體系解釋與法意解釋，使黨內法規(guī)制度在內容上更具有明確性，更具有執(zhí)行力。

3.強化黨內法規(guī)制度公開

黨內法規(guī)不同于國家法律，其不僅具有法律屬性，更具有政治屬性。正因為如此，部分黨內法規(guī)具有一定的涉密性。然而，作為一種已經被明確納入社會主義法治體系的法，黨內法規(guī)也具有公開性要求，這是其作為法的法律屬性使然。當前，中央在黨內法規(guī)制度的公開方面做得非常到位，以匯編出版、網站發(fā)布、內部傳達、學習等各種方式做到了應公開盡公開，在推進全面依法治國和依規(guī)治黨方面發(fā)揮了正向積極作用，但大多數地方黨內法規(guī)都還沒有做到盡可能公開，這不僅與全面依法治國的要求相背離，而且也嚴重制約了這些黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行效果。為此，應當強化黨內法規(guī)制度的公開力度，盡快借助各種可能的方式予以公開，以確保這些法規(guī)的貫徹執(zhí)行能夠被落到實處。

（二）增強黨內對黨內法規(guī)執(zhí)行意愿

我們認為，思想意識上不夠重視以及主體貫徹執(zhí)行黨內法規(guī)的意識不強是導致黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行出現問題的重要根源，之所以如此，其中最不容忽視的一個原因則是廣大黨員干部對于黨內法規(guī)自身重要性認識的不足。而加強學習則是使廣大黨員尤其是領導干部從內容上了解黨內法規(guī)，從而強化對其重要性之認識，以便從思想意識上解決對黨內法規(guī)重視程度不夠以及執(zhí)行意識偏弱問題的內在要求?！凹訌妼W習是黨員、干部自覺執(zhí)行黨內法規(guī)的基礎與前提，學深才能悟透，悟透才能內化于心、外化于行?！雹訇愑绖伲骸稄摹叭齻€強化”入手，進一步提高黨內法規(guī)執(zhí)行力》，《人民日報》2017年2月20日。為此，必須有計劃有步驟地在黨內廣泛開展黨內法規(guī)學習和培訓，使廣大黨員干部尤其是執(zhí)規(guī)者能夠立足于深入推進全面從嚴治黨與全面依法治國戰(zhàn)略以提升黨的長期執(zhí)政能力的高度，正確認識和全面把握黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行。不僅如此，還要強調黨員領導干部在黨內法規(guī)貫徹實施方面的引領示范。在中國長期以來的政治文化中，官員的引領垂范向來發(fā)揮著至關重要的作用。早在2000年以前，法家的代表人物韓非子就曾指出：“人主者，守法責成以立功者也。聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而獨治之吏，故明主治吏不治民?！雹凇俄n非子·外儲說右下》。而孔子也指出：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”③《論語·顏淵》。這都說明了為政者引領垂范的重要性。黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行也離不開引領示范。為此，需要黨員領導干部尤其是高級干部以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀，堅持不忘初心、開拓前進，堅持率先垂范、以上率下，為全黨全社會作出示范，為黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行實施創(chuàng)造良好的政治氛圍。

（三）強化黨內法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督保障

1.加強對黨內法規(guī)監(jiān)督執(zhí)行的力度

在黨內法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行方面，首先需要堅持并完善黨內監(jiān)督。正如王岐山同志所指出的，“解決黨自身存在的問題，根本要靠強化自我監(jiān)督。黨的執(zhí)政地位決定，在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內監(jiān)督是第一位的，黨內監(jiān)督缺失，其他監(jiān)督必然失效。黨內監(jiān)督是黨的建設重要方面，目的是堅持和加強黨的領導?！雹芡踽剑骸度鎻膰乐吸h，承載起黨在新時代的使命》，《人民日報》2016年11月8日。中共中央《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》也明確指出，要強化監(jiān)督檢查，將黨內法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內容，對重要黨內法規(guī)制度實施情況開展定期督查、專項督查。為此，需要強化《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的實施，優(yōu)化黨內監(jiān)督的體制機制，使黨內監(jiān)督成為確保黨內法規(guī)嚴格執(zhí)行的保障；需要領導干部在模范遵守黨內法規(guī)，作出表率的同時，還要盯著抓，反復抓，加強監(jiān)督檢查；需要通過日常檢查和專項督查等形式，推動每項法規(guī)都能落到實處，對執(zhí)行不力的堅決追究責任，切實形成提升執(zhí)行效果的倒逼機制，推動解決實踐中存在的不愿、不會、不敢執(zhí)行黨內法規(guī)的問題；需要很好地借助和利用目前正在有效實行的黨內巡視制度，將對黨內法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督作為巡視工作的基本內容；同時，也需要尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權等基本權利，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權利、履行黨章規(guī)定的黨員義務，堅持黨內民主平等的同志關系，保障黨員能夠有效對黨內法規(guī)的執(zhí)行加以監(jiān)督。其次，也需要強化、優(yōu)化和推進對黨內法規(guī)執(zhí)行的社會監(jiān)督尤其是媒體監(jiān)督工作。黨的各級組織以及黨員干部應認真對待、自覺接受社會監(jiān)督，歡迎媒體監(jiān)督。對于黨員違反黨內法規(guī)的行為以及相關黨組織執(zhí)規(guī)不作為或亂作為的行為，應當鼓勵廣大人民群眾以及媒體以正確的方式舉報或檢舉，以此敦促黨內法規(guī)獲得有效實施。這也是提高黨內法規(guī)執(zhí)行力的客觀需要。①上海市中國特色社會主義理論體系研究中心：《大視野 新理念 新臺階》，上海：上海人民出版社，2017年版，第266頁。

2.重視并做好黨內法規(guī)實施評估工作

黨內法規(guī)執(zhí)行力的提高既離不開各級黨組織及黨員執(zhí)行意愿的推動，也離不開黨內監(jiān)督檢查以及黨外監(jiān)督的敦促與保障，還離不開對違反黨內法規(guī)之黨員或黨組織黨紀責任的嚴格追究。除此之外，適時對黨內法規(guī)實施的情況進行評估，顯然也是提高黨內法規(guī)執(zhí)行力所必需的。因為黨內法規(guī)實施評估也是監(jiān)督保障黨內該法規(guī)貫徹執(zhí)行的一種形式，只有對黨內法規(guī)實施的情況進行適時評估，才能夠及時發(fā)現黨內法規(guī)執(zhí)行的效果以及執(zhí)行過程中存在的問題，有針對性地采取相應對策加以彌補，從而完善其實施機制，推動其得到進一步實施。對此，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》實際上已經有明文依據，該《條例》第36條規(guī)定：堅持制定和實施一體推進，健全黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，加大黨內法規(guī)宣傳、教育、培訓力度，對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責，確保黨內法規(guī)得到有效實施。而《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中也有對黨內法規(guī)評估方面的具體要求，即“積極開展黨內法規(guī)實施后評估工作，并根據評估反饋情況及時修改完善相關黨內法規(guī)”?；诖?，在黨內法規(guī)實施一段時間后，應當及時通過包括自我評估以及委托第三方評估等在內的多種形式開展這些法規(guī)的后評估工作，了解其具體的執(zhí)行情況和實施效果，找出執(zhí)行過程中存在的問題及其阻礙因素，并根據反饋情況及時采取相應措施予以應對。②當前，一些地方已經開始了這一方面的工作，如福建省專門成立了福建省黨內法規(guī)實施評估中心，而四川省委辦公廳則于2018年印發(fā)了《省委黨內法規(guī)實施評估辦法(試行)》，對實施后的省委黨內法規(guī)，從其制定質量、執(zhí)行情況、實施效果等進行調查和評價。這顯然也是提高黨內法規(guī)執(zhí)行力，以更好地推動黨內法規(guī)貫徹實施的客觀需要。