杜姣

[摘? 要]國家與農(nóng)村關(guān)系的變化以及鄉(xiāng)村自身的變化共同推動著中國鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，并對現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系和機制的建設(shè)提出了新的要求。經(jīng)過五十多年的發(fā)展和沉淀，新時代的“楓橋經(jīng)驗”已儼然成為富有中國本土特色的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐方案?；趯Α皸鳂蚪?jīng)驗”起源地浙江省諸暨市多鎮(zhèn)的調(diào)研和相關(guān)歷史文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，發(fā)端于中華帝國時期的簡約治理傳統(tǒng)和形成于中國共產(chǎn)黨革命時期的群眾路線這一社會主義工作傳統(tǒng)構(gòu)成了“楓橋經(jīng)驗”的本源內(nèi)涵。新時代的“楓橋經(jīng)驗”在堅持這一本源內(nèi)涵的基礎(chǔ)上通過各種新型治理元素的引入和新型治理機制的構(gòu)建有效回應(yīng)了轉(zhuǎn)型時期中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在需求，啟示了中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展走向。

[關(guān)鍵詞]楓橋經(jīng)驗;鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型;鄉(xiāng)村治理體制

[中圖分類號] C916.2[文獻標(biāo)志碼] A[文章編號] 1008-4479（2020）02-0113-09

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化蘊含在這一改革目標(biāo)之中，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力是理解基層治理現(xiàn)代化的兩個重要且彼此關(guān)聯(lián)的維度。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要根本解決的是治理有效的問題，核心在于鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，它反映的是基層回應(yīng)各類治理需求、重建公共秩序的能力。鄉(xiāng)村治理體系則是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的制度手段，也是鄉(xiāng)村治理能力的實踐載體。由此可見，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于提高鄉(xiāng)村治理能力，而提高鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵又在于鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。其中，鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村系列治理制度、治理體制、治理機制的綜合性指稱。

總體來說，學(xué)界大致存在兩種具有巨大張力的關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建取向的思路，這也反映了他們對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展方向的不同判斷：一種是秉持“鄉(xiāng)政村治”這一基本治理制度的思路;一種是將鄉(xiāng)村關(guān)系實質(zhì)行政化的思路。

持第一種思路的學(xué)者試圖發(fā)掘以村民自治制度為基礎(chǔ)所確立的“鄉(xiāng)政村治”模式與中國傳統(tǒng)治理體制的關(guān)聯(lián)，認為它承接了中國歷史上的“雙軌政治”思想和鄉(xiāng)紳模式。[1] 其承接性表現(xiàn)在三個方面：一是，國家治理總體上都由官治體系和社會自治體系兩套體系構(gòu)成;[1] 二是，村干部與傳統(tǒng)時期的鄉(xiāng)紳類似，承擔(dān)著國家代理人與村莊當(dāng)家人的雙重角色;[2] 三是，村干部與鄉(xiāng)紳都主要依靠地方性知識、傳統(tǒng)權(quán)威和資源進行治理。[3] 鄉(xiāng)村社會特有的血緣和地緣結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出一定程度的獨立性和自主性?；诖朔N認識，很多外在于鄉(xiāng)村社會的治理元素的強勢進入在他們看來都存在破壞鄉(xiāng)村治理自主性和弱化鄉(xiāng)村內(nèi)生治理能力的風(fēng)險。這些治理元素包括法律規(guī)則、新型的治理技術(shù)、治理手段以及治理方法等等。

持鄉(xiāng)村關(guān)系實質(zhì)行政化思路的學(xué)者多是在稅費改革后服務(wù)型政府和服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型的背景下展開討論的。服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的一個直接表現(xiàn)是國家對鄉(xiāng)村社會規(guī)劃性的增強，國家意志向鄉(xiāng)村社會全面進入。這一主張實則已經(jīng)徹底改變了“鄉(xiāng)政村治”的制度格局，鄉(xiāng)村關(guān)系已經(jīng)行政化了。內(nèi)生于鄉(xiāng)村地方社會結(jié)構(gòu)之中的傳統(tǒng)行為習(xí)慣、文化資源等被視為與現(xiàn)代公共規(guī)則的對立之物，它們與以公共身份及公共關(guān)系創(chuàng)設(shè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)相悖。[4] 此外，基層干部的特殊主義行為邏輯和依靠人情面子等個殊化的行為準則極有可能軟化和扭曲國家意志。[5] 在這一主張下，鄉(xiāng)村治理的社會面向被極大弱化。

這兩種認識思路都揭示了鄉(xiāng)村治理的某些側(cè)面。持第一種認識思路的學(xué)者看到了社會基礎(chǔ)對鄉(xiāng)村治理的形塑作用，持第二種認識思路的學(xué)者則發(fā)現(xiàn)了強大的國家意志對改造和直接管控鄉(xiāng)村治理的潛在需求。但是，他們都陷入了一種極化思維之中，而缺乏對鄉(xiāng)村治理中的行政性與自治性、國家統(tǒng)一性與地方自主性之間關(guān)系的轉(zhuǎn)化和銜接，往往偏執(zhí)于一端。由此造成他們對“鄉(xiāng)政村治”這一基本治理制度的認識偏差，且都將外在于鄉(xiāng)村社會的法律規(guī)章、現(xiàn)代化治理技術(shù)、治理機制和治理手段視為“鄉(xiāng)政村治”這一基本治理制度的對立面，以至于出現(xiàn)要么完全排斥、要么完全吸收的局面，而忽視了二者的共融性。此外，源自于中國社會主義傳統(tǒng)且經(jīng)由長期革命和國家建設(shè)實踐檢驗的黨的群眾路線這一工作方法于鄉(xiāng)村治理的重要性在上述研究中并未得到充分的體現(xiàn)和足夠的重視，其理應(yīng)構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的一部分。因此，這兩種認識思路所給出的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)方案無益于鄉(xiāng)村治理能力的提高。

自上世紀60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)管制和改造四類分子的做法被毛澤東同志發(fā)現(xiàn)并向全國推廣之后，便形成了廣為人知的“楓橋經(jīng)驗”。隨著時代的變遷、鄉(xiāng)村面臨的國家及其經(jīng)濟社會形勢的變化，“楓橋經(jīng)驗”也在不斷深化和發(fā)展，并且一直走在全國前沿，引領(lǐng)著全國的鄉(xiāng)村治理。作為習(xí)近平社會治理新理念的起源地，“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)成為十九大報告所提出的社會治理新理念的實踐范本。因此，對新時代“楓橋經(jīng)驗”的梳理和總結(jié)便具有了重要的理論意義和實踐價值，它啟發(fā)著中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的未來走向。

結(jié)合2018年6月筆者在浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)針對“楓橋經(jīng)驗”的專題調(diào)研，文章擬從“楓橋經(jīng)驗”的本源內(nèi)涵、“楓橋經(jīng)驗”的當(dāng)代實踐等方面對“楓橋經(jīng)驗”進行較為全面的剖析，并在此基礎(chǔ)上厘清“楓橋經(jīng)驗”給當(dāng)前鄉(xiāng)村治理可能帶來的啟示。2013年以來，筆者及筆者所在研究團隊幾乎每年都有到浙江省諸暨市的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展駐村調(diào)研。筆者及筆者所在研究團隊還積累了全國其他十余個省份的鄉(xiāng)村調(diào)研經(jīng)驗。這些都構(gòu)成了本文理解“楓橋經(jīng)驗”的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

二、“楓橋經(jīng)驗”的本源內(nèi)涵

歷史地看，“楓橋經(jīng)驗”大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一個階段是20世紀60年代初到70年代末，“楓橋經(jīng)驗”是改造“四類分子”的樣板;第二個階段是20世紀80年代初到21世紀的前10年，“楓橋經(jīng)驗”是社會治安綜合治理的典范，其內(nèi)容拓展到了民事調(diào)解領(lǐng)域;第三個階段是2010年開始，“楓橋經(jīng)驗”逐步成為社會管理綜合治理的范例。[6] 從上述三個發(fā)展階段可以看出，“楓橋經(jīng)驗”的適用領(lǐng)域根據(jù)不同歷史時期鄉(xiāng)村社會面臨的主要矛盾和問題不斷得到更新和拓展。經(jīng)過長期的歷史和國家建設(shè)實踐，簡約治理和群眾路線構(gòu)成了“楓橋經(jīng)驗”的兩大本源內(nèi)涵。

（一）“楓橋經(jīng)驗”中國家治理的歷史傳統(tǒng)：簡約治理

“簡約治理”概念最早是用來形容中華帝國時期中國地方行政實踐廣泛使用半正式的行政方法，依賴由社區(qū)提名的準官員來進行縣級以下治理的形態(tài)，并認為這一來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn)有一定部分還持續(xù)存在于民國時期、毛澤東時期和現(xiàn)今的改革時代。[3] 具體來說，可以從兩個維度來理解“簡約治理”：首先是治理成本的維度，它是一種低成本的治理;其次是治理有效性的維度，它是契合鄉(xiāng)村社會特性的治理?！昂喖s治理”模式得以實踐的制度基礎(chǔ)為基層治理組織的非政權(quán)屬性，即基層社會并非是依靠正式的科層化官僚制的組織形式來進行管理，而主要是依托半正式化的組織形式，充分運用鄉(xiāng)土資源和遵循鄉(xiāng)土社會邏輯進行治理。以此為標(biāo)準，我們會發(fā)現(xiàn)不同歷史時期的基層治理體制都具備這一特征。不論是中華帝國時期的“雙軌政治”體制，還是大集體時期人民公社制度下的大隊治理體制，抑或是改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”體制，其中與鄉(xiāng)村社會直接對接的最末端治理組織都不是一級政權(quán)組織，國家正式行政力量在這一層級中只是有限滲透，基層治理邏輯表現(xiàn)為突出的社會性而非行政性。

基層治理邏輯的社會性具體體現(xiàn)在基層治理主體在治理工作開展過程中，主要是從包括矛盾糾紛、公共品供給在內(nèi)的治理事務(wù)的社會根源著手，采取具體問題具體處理的特殊主義方式來修復(fù)社會關(guān)系和重塑村莊公共利益與村民個人利益的關(guān)聯(lián)性，從而實現(xiàn)基層社會公共性的重建和再生產(chǎn)。以此為基本特征的簡約治理模式的社會基礎(chǔ)便是中國鄉(xiāng)村經(jīng)過長期歷史發(fā)展所形成的穩(wěn)定的血緣和地緣關(guān)系結(jié)構(gòu)，它們既是諸多鄉(xiāng)村治理事務(wù)得以生成的社會土壤，同時也是治理事務(wù)得以解決的社會場域。因此，鄉(xiāng)村事務(wù)的治理邏輯即為沿著其生成的社會土壤而最終回歸到鄉(xiāng)村生活的軌道之中，并讓內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會包括人力資源、規(guī)則資源以及相應(yīng)的物質(zhì)資源在內(nèi)的治理資源的效能得到最大程度的釋放。以此為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理會衍生出兩條治理原則：一是盡可能地避免鄉(xiāng)村社會性事務(wù)的行政化和政治化，以最大限度地減少國家行政力量和政治力量的介入，以避免鄉(xiāng)村事務(wù)的復(fù)雜化;二是將國家下達至鄉(xiāng)村的行政事務(wù)社會化，充分構(gòu)建行政事務(wù)與村民的利益、責(zé)任關(guān)聯(lián)，使該類事務(wù)深度嵌入到鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)邏輯之中。

由此可見，上述展現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理模式是極度簡約的。一方面，整個鄉(xiāng)村治理過程的展開主要是依托鄉(xiāng)土化的組織形式和鄉(xiāng)土治理資源，而非依靠國家供給的行政科層組織和治理資源。因此，這種治理模式是低成本的;另一方面，鄉(xiāng)村治理所依循的社會化邏輯與鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)具有高度的契合性。因此，這種治理模式又是治理有效的。誕生于20世紀60年代且一直處于發(fā)展中的“楓橋經(jīng)驗”高度承繼了沿襲自傳統(tǒng)帝國時期的簡約治理傳統(tǒng)，“簡約治理”成為“楓橋經(jīng)驗”的本源內(nèi)涵之一，具體體現(xiàn)在“楓橋經(jīng)驗”作為鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，其亦主要是遵從社會治理邏輯來處理鄉(xiāng)村事務(wù)。

20世紀60年代初“楓橋經(jīng)驗”是通過調(diào)動村民力量，采取講道理、說服等方式來處理“四類分子”問題，從思想上將“四類分子”劃歸到社會主義陣營中進行矛盾的“敵我”轉(zhuǎn)化。此種做法在實現(xiàn)政治公共性的同時，也使得“四類分子”能夠重新回歸到村莊生活中并重構(gòu)他們與村莊其他村民的社會關(guān)聯(lián)，進而達到了村莊社會公共性的再造。20世紀八九十年代以“綜治”為核心的“楓橋經(jīng)驗”，針對各類矛盾糾紛，也主要是遵照社會治理思路，著重從矛盾糾紛產(chǎn)生的社會根源入手，以修復(fù)矛盾糾紛主體的社會關(guān)系為根本指向，最終達到村莊社會公共秩序的重建和村莊生活共同體的重構(gòu)。以“綜治”為核心的“楓橋經(jīng)驗”都是盡可能避免矛盾糾紛進入以程序主義為本質(zhì)特征的法律途徑和截然的是非對錯的邏輯中。

新時代的“楓橋經(jīng)驗”在其應(yīng)用領(lǐng)域上得到大幅拓展，除了在傳統(tǒng)的矛盾糾紛領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用外，還包括村莊其他公共服務(wù)和公共事務(wù)的管理領(lǐng)域，比如參與到紅白喜事等移風(fēng)易俗活動之中，成為社會管理綜合治理的總體經(jīng)驗。與此同時，隨著國家意志向鄉(xiāng)村的全面滲透，“楓橋經(jīng)驗”在國家向鄉(xiāng)村下達的行政事務(wù)領(lǐng)域中扮演著越來越重要的角色，生動體現(xiàn)了“簡約治理”模式中將行政事務(wù)社會化的鄉(xiāng)村治理原則。

（二） “楓橋經(jīng)驗”中國家治理的社會主義傳統(tǒng)：群眾路線

群眾路線作為黨的根本工作路線，它是黨在長期的革命和建設(shè)實踐中得以形成和不斷發(fā)展完善的，已經(jīng)成為中國本土化的制度資源，集中體現(xiàn)了中國社會主義的國家性質(zhì)，[7] 構(gòu)成了中國國家治理的社會主義傳統(tǒng)的重要組成部分。群眾路線由兩個相互聯(lián)系和相互支持的部分組成，分別為群眾觀點和群眾方法。群眾觀點規(guī)定了黨的工作目標(biāo)和價值取向，即“一切為了群眾”，為了最廣大人民群眾的根本利益。這也是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的一個顯著標(biāo)志。群眾方法則是踐行群眾觀點的做法和方式，是群眾觀點的具體化，“一切依靠群眾”即是群眾方法的抽象概括。這說明群眾也是服務(wù)自身的有效力量。

群眾觀點與群眾方法是相輔相成、缺一不可的。但是，從實際情況來看，貫徹群眾路線的難點往往并不在于群眾觀點的習(xí)得，而主要在于群眾方法的運用?！皸鳂蚪?jīng)驗”的另一本源內(nèi)涵便是它在堅持群眾觀點的基礎(chǔ)上找到了切實有效地將群眾觀點落實的群眾方法，充分顯示了群眾路線在鄉(xiāng)村治理工作中的巨大能量，并成為鄉(xiāng)村社會的重要治理機制?！皸鳂蚪?jīng)驗”所內(nèi)涵的群眾路線這一國家治理的社會主義傳統(tǒng)也多次為國家最高領(lǐng)導(dǎo)人所肯定。

“楓橋經(jīng)驗”在不同歷史階段對群眾方法的運用比較重要的有兩點：第一，以黨的先進價值和理念武裝群眾，把握群眾運動的基本方向。在實踐中則表現(xiàn)為基層黨組織在“楓橋經(jīng)驗”的不同發(fā)展階段中都是撬動群眾的主導(dǎo)主體，以達到貫徹黨政意志的目標(biāo);第二，充分剖析群眾結(jié)構(gòu)，將群眾進行先進群眾、中間群眾和落后群眾的類型劃分，利用先進群眾帶動中間群眾進而改造落后群眾。只是，在不同時期，群眾分類所依托的標(biāo)準有所差異。20世紀60年代的“楓橋經(jīng)驗”劃分群眾的標(biāo)準主要是階級標(biāo)準。20世紀八九十年代及其之后的群眾劃分標(biāo)準則主要是社會標(biāo)準，比如社會威望、學(xué)識水平以及在鄉(xiāng)村生活中的行為表現(xiàn)等等。對群眾結(jié)構(gòu)的剖析和群眾分類為群眾方法的展開提供了有力抓手。

“楓橋經(jīng)驗”中，群眾方法主要有以下兩種具體的實踐形式：首先是對群眾進行集中動員，比如開群眾會。在村莊公共決策領(lǐng)域，采取開群眾會這種集中動員群眾的方式，能夠使群眾意見得到充分表達，形成討論的公共場域。在公共場域中，無理的意見或訴求便會為集體所抑制，生成強大的公共意志，最終達成決策共識。村莊尖銳矛盾和難點問題都可通過這種集中動員群眾的方式得到解決;其次是對群眾進行分散動員，這主要是用來處理村莊中的某些個殊問題。比如針對個別釘子戶或是村民間的私人糾紛，村干部利用村莊中德高望重之人或是與他們關(guān)系要好的親屬朋友等來進行有針對性的解決。根據(jù)村莊事務(wù)的性質(zhì)，恰當(dāng)運用不同的群眾方法、釋放群眾智慧，鄉(xiāng)村治理通常會取得事半功倍的成效。

“楓橋經(jīng)驗”作為鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)驗，其所內(nèi)含的群眾工作方法是高度嵌入于鄉(xiāng)村熟人社會結(jié)構(gòu)中的，群眾之間因親屬、朋友、同學(xué)、鄰里等各類社會關(guān)系相互發(fā)生關(guān)聯(lián)。此種社會關(guān)聯(lián)的存在在黨政組織的引導(dǎo)下，更是進一步增強了群眾方法在鄉(xiāng)村治理中的效用。群眾路線這一黨的根本工作路線與鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)具有天然的親和性，能夠充分實現(xiàn)以上述社會關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)的社會資本的調(diào)用。而且，由于群眾方法能夠深入到鄉(xiāng)村社會的毛細血管之中，這使得其在處理占據(jù)鄉(xiāng)村治理事務(wù)絕大部分的瑣碎、細小、分散、不規(guī)則等這些為行政科層手段和法律手段解決不了、不好解決或是解決成本較高的“行政剩余事務(wù)”和“法治剩余事務(wù)”[8] 具有極大的優(yōu)越性。

（三）基層社會活力的充分釋放

“楓橋經(jīng)驗”所內(nèi)含的中華帝國的簡約治理傳統(tǒng)和新中國社會主義的群眾路線傳統(tǒng)的根本點在于，它們都不是完全倚仗國家正式行政資源、制度以及法治等形式化治理力量和手段，而是通過充分釋放基層社會活力并將之轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，同時實現(xiàn)基層社會活力的再生產(chǎn)?；鶎由鐣盍χ饕醋杂卩l(xiāng)村社會基本穩(wěn)定的血緣和地緣關(guān)系所內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性力量。

需要提出的是，新中國成立以來，經(jīng)過國家的社會主義改造和市場經(jīng)濟等現(xiàn)代因素的沖擊，我國鄉(xiāng)村社會活力得以凝聚、整合和利用的傳統(tǒng)組織載體已趨于消解，比較典型的如宗族組織結(jié)構(gòu)。但與之相應(yīng)的是以國家權(quán)威為基礎(chǔ)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共組織的建立，這在當(dāng)下的代表是村兩委組織。村兩委組織對基層社會活力的釋放起著重要作用，并在“楓橋經(jīng)驗”中得到了明顯體現(xiàn)。具體來說，村兩委組織釋放基層社會活力的作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是為村莊有力群體參與村莊事務(wù)提供了正當(dāng)性和合法性，使他們的行為具備了公共性;二是為基層社會活力的指向提供了正向引導(dǎo)，使之按照公共目標(biāo)和公共利益的方向發(fā)揮作用;三是在整體層面實現(xiàn)了潛在社會治理資源的整合和吸納。這進一步說明強大的且具有公信力的村兩委組織是基層社會活力能夠得到充分釋放的前提條件。

雖然較之于大集體時期，甚至是稅費提取時期，稅費改革后的鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生巨大變遷。特別是2000年以來，我國中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)歷了大規(guī)模的人、財、物的外流過程，村莊社會資本不斷流失，基層社會活力銳減。但是，中國的城市化進程并不能在短期內(nèi)完全實現(xiàn)。這意味著農(nóng)村依然是市場競爭中的弱勢群體、進城失敗以及暫時無法進城農(nóng)民的退守之所。從在全國多地農(nóng)村的調(diào)研經(jīng)驗來看，農(nóng)村中常年在村的群體多為老年人以及因各種原因無法進城務(wù)工或是不想進城的中青年群體，他們構(gòu)成了農(nóng)村中的主要生產(chǎn)、生活主體，也是農(nóng)村生產(chǎn)、生活秩序維系的關(guān)鍵人群。這說明，對我國絕大部分農(nóng)村來說，一方面其依然保持了鄉(xiāng)村社會的基本底色;另一方面其依然還存在有一定量的社會資本。這些都是“楓橋經(jīng)驗”所內(nèi)涵的“簡約治理”和“群眾路線”的治理傳統(tǒng)仍能發(fā)揮作用和具有適用性的基礎(chǔ)性要件。

三、“楓橋經(jīng)驗”治理機制的當(dāng)代實踐

黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記提出中國特色社會主義進入新時代的重大論斷，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一總體背景下，鄉(xiāng)村社會所面臨的治理需求也在發(fā)生變化，這對鄉(xiāng)村社會治理機制的創(chuàng)新提出了要求?！皸鳂蚪?jīng)驗”自從為毛澤東同志發(fā)現(xiàn)以來一直都保持著時代敏感性，不斷更新其適用領(lǐng)域和創(chuàng)新治理機制。但是，“楓橋經(jīng)驗”在治理機制層面的發(fā)展創(chuàng)新是在堅持或不改變簡約治理的歷史傳統(tǒng)和群眾路線的社會主義傳統(tǒng)這兩個本源內(nèi)涵的前提下進行的，它們只是對簡約治理和群眾路線實踐形式的發(fā)展創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為新型治理技術(shù)、治理手段等新型治理元素的使用。

我國鄉(xiāng)村治理面臨的兩方面的變化尤其值得關(guān)注：一是國家與農(nóng)村關(guān)系的變化。稅費改革后，國家力量開始以資源輸入為載體向農(nóng)村全面滲透。隨之而來的是鄉(xiāng)村所承接的行政事務(wù)的增多，以及諸如法律、法規(guī)等制度性要素的增加;二是鄉(xiāng)村社會因為市場經(jīng)濟和城市化進程的沖擊所引發(fā)的自身的變化，包括人口結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村矛盾糾紛形態(tài)和類型的變化等等。也就是說，國家整體目標(biāo)導(dǎo)向和鄉(xiāng)村社會本身的變化共同型塑著鄉(xiāng)村治理環(huán)境，并再造了鄉(xiāng)村治理的事務(wù)結(jié)構(gòu)、規(guī)則結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的觀念結(jié)構(gòu)等等。針對鄉(xiāng)村社會治理形勢的新變化，新時代的“楓橋經(jīng)驗”主要是通過鄉(xiāng)村事務(wù)的分類處理機制、群眾的組織化機制以及多元治理規(guī)則的整合機制等治理機制的構(gòu)建來最大程度地激活“簡約治理”和“群眾路線”的治理效能，從而推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）鄉(xiāng)村事務(wù)的分類處理機制

前文曾多次提到，稅費改革以來，隨著服務(wù)型政府理念的提出以及國家與農(nóng)村關(guān)系的變化，鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出突出的國家規(guī)劃性色彩。與之相應(yīng)的是國家下達至鄉(xiāng)村的行政事務(wù)的增多，改變著鄉(xiāng)村的事務(wù)結(jié)構(gòu)。在很多學(xué)者看來，國家下達的行政事務(wù)的增多構(gòu)成了地方政府將村級組織行政化的主要動力，其中最明顯的舉措是實行村干部坐班制，將村級組織正規(guī)化、村干部專職化，由此確立地方政府對村級組織的絕對行政支配權(quán)力。這一做法實則是對“鄉(xiāng)政村治”制度的破壞，以及對以“鄉(xiāng)政村治”制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村簡約治理精神的瓦解，由此帶來“行政消解自治”[9] 的治理后果?！皸鳂蚪?jīng)驗”則在不改變“鄉(xiāng)政村治”這一基本鄉(xiāng)村制度關(guān)系的前提下通過新型治理機制的引入有效應(yīng)對了不斷增加的國家下達行政事務(wù)量，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)置國家行政事務(wù)的分類處理機制來應(yīng)對不同的行政事務(wù)類型，以盡量避免國家行政事務(wù)向村莊的直接滲透。

一般來說，國家向農(nóng)村下達的行政事務(wù)大體可分為兩類：一類是純粹的事務(wù)性工作，比如農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的收繳，以及為農(nóng)民辦理證件工作等。這類事務(wù)性工作具有標(biāo)準化、規(guī)則化等特征，可按照相應(yīng)的程序標(biāo)準進行統(tǒng)一操作;一類是治理性工作。這類工作通常涉及到村民個體利益以及村莊公共利益，高度嵌入于村莊復(fù)雜的社會關(guān)系和利益關(guān)系之中，因此具有難以標(biāo)準化和不規(guī)則性等特征，而表現(xiàn)出很強的特殊性。各類工程項目落地以及資源分配工作都屬于治理性工作類型。這兩類行政事務(wù)性質(zhì)的不同，決定了與之對應(yīng)的處理方式也存在差異。

以浙江省諸暨市為例，其所提出的“組團式服務(wù)”模式便在極大程度上分解了行政事務(wù)中的大量純粹事務(wù)性工作。具體來說，它是通過打造統(tǒng)一服務(wù)窗口，建設(shè)鎮(zhèn)級層面的為民服務(wù)大廳來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同職能部門的集中辦公。同時，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等科技優(yōu)勢開通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，提高為民服務(wù)事項的辦理效率，增加農(nóng)民的獲得感。需要提出的是，為民服務(wù)大廳是建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而非下沉至村，且主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員來承擔(dān)。這極大減少了村干部的行政工作荷載，保留了村莊的自治空間，村干部可以全力投入到村莊自治領(lǐng)域的事務(wù)中。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整合為民服務(wù)事項，也能充分釋放事務(wù)性工作處理的規(guī)模效應(yīng)。

此外，從諸暨市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研來看，其通過設(shè)置聯(lián)村制度承接了國家行政事務(wù)中的治理性工作部分。聯(lián)村制度是由原來的管理區(qū)演變而來，管理區(qū)是在鄉(xiāng)和村之間設(shè)立的一種“準管理組織”[10]。目前，聯(lián)村制度所依存的機構(gòu)基礎(chǔ)是駐村指導(dǎo)中心。為了細化對村莊的管理，諸暨市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面一般是分設(shè)多個駐村指導(dǎo)中心。在當(dāng)?shù)?，駐村指導(dǎo)中心的工作人員被稱為聯(lián)村干部，且是專職聯(lián)村。駐村指導(dǎo)中心仍然相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間一個相對獨立的管理層級，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會的聯(lián)結(jié)紐帶。駐村指導(dǎo)中心主要是綜合負責(zé)其所分管片區(qū)的村莊事務(wù)，尤其是重點、難點事務(wù)。政府下達的行政事務(wù)中與村莊社會、利益關(guān)系緊密勾連的治理性工作構(gòu)成了聯(lián)村干部的絕對工作內(nèi)容。從目前的形勢來看，聯(lián)村干部主要是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的工作，比如村莊環(huán)境衛(wèi)生整治、村容村貌建設(shè)等等，這些都屬于行政任務(wù)中的治理性工作的范疇。

從聯(lián)村干部的身份屬性來看，他們實則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量向村莊的延伸。但是，其在貫徹行政任務(wù)中的治理性工作的具體做法上，并不是嚴格按照行政的形式主義邏輯展開，而主要是按照村莊的社會治理邏輯展開。他們自身要深度嵌入到與村干部以及其他村民的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，積累包括人情、面子、私人關(guān)系在內(nèi)的社會治理資源，以最大限度地獲得他們的支持，保證行政任務(wù)中治理性工作的順利執(zhí)行。國家下達的治理性工作通過聯(lián)村制度也間接實現(xiàn)了其向村莊工作的轉(zhuǎn)化，深入到了村莊社會的邏輯之中。

由此可見，村級組織并不是政府行政事務(wù)的直接承擔(dān)者，這類事務(wù)都主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的治理主體來承接。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的對國家行政事務(wù)的分類處理機制的構(gòu)建使村級治理的自治屬性不受國家行政事務(wù)的擠壓，保持了當(dāng)下鄉(xiāng)村簡約治理模式能夠得以展開的制度基礎(chǔ)——鄉(xiāng)政村治制度的完整性。聯(lián)村制度在貫徹和落實國家行政任務(wù)中治理性工作的過程中，也充分體現(xiàn)了“簡約治理”智慧。這也構(gòu)成了新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容，上述治理機制的創(chuàng)新不僅延續(xù)了“楓橋經(jīng)驗”所內(nèi)涵的“簡約治理”傳統(tǒng)，而且還進一步釋放了這一治理傳統(tǒng)在國家與農(nóng)村關(guān)系變化所引發(fā)的國家行政事務(wù)增多的背景下的治理效能，有效回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的新要求。

（二）群眾的組織化機制

作為“楓橋經(jīng)驗”本源內(nèi)涵之一的“群眾路線”的一個重要含義就是充分依靠和動員群眾參與鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮群眾在鄉(xiāng)村大量存在的行政剩余事務(wù)和法治剩余事務(wù)中的作用。雖然說，中國城市化進程的長期性決定了鄉(xiāng)村社會仍存在一定的社會資本，特別是因各種原因無法或不想外出務(wù)工而以鄉(xiāng)村內(nèi)部的經(jīng)濟機會為主要收入來源的“中農(nóng)群體”[11]，和家庭經(jīng)濟條件比較寬裕且已經(jīng)完成建房、子女成家等人生任務(wù)的“負擔(dān)不重的老人”[12]，他們也是鄉(xiāng)村社會“群眾”的主要組成。但是，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)機制的弱化或解體使得鄉(xiāng)村既存的社會資本處于散落狀態(tài)，鄉(xiāng)村缺乏組織群眾的內(nèi)生動力。因此需要重新構(gòu)建新的群眾組織機制，創(chuàng)新群眾路線的實踐方式。楓橋鎮(zhèn)在這方面作出了有益探索。

在當(dāng)?shù)劓?zhèn)黨委政府和村兩委的組織引導(dǎo)下，該鎮(zhèn)各村針對與群眾利益密切相關(guān)的事務(wù)幾乎都成立了相應(yīng)的群眾組織，比較常見的有鄉(xiāng)風(fēng)文明理事會、鄰里糾紛調(diào)解會以處理村莊紅白喜事等移風(fēng)易俗事務(wù)以及村莊矛盾糾紛的調(diào)解。群眾組織成員的主要構(gòu)成為村莊中的老黨員、老村干部、退休老教師以及就近就業(yè)的部分中青年群體。這部分群體一方面有足夠的時間參與村務(wù)管理，一方面也熟諳村莊生活規(guī)則且在村民中間享有較高的威望。這些與群眾利益密切相關(guān)的村莊社會組織實現(xiàn)了對村莊閑散資本的整合和群眾的再組織，做到了群眾事務(wù)群眾自主管理。

需要提出的是，上述各類將群眾組織起來的社會組織都是非實體化組織，具有非正規(guī)性。這表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，其不存在嚴密的等級化及部門化組織結(jié)構(gòu)，成員間的關(guān)系是扁平化的關(guān)系;其次，其不存在明確的組織邊界，成員的進入和退出都具有較高程度地開放性;最后，其具體的工作模式是“因事而動”，即圍繞與群眾利益相關(guān)的事務(wù)的產(chǎn)生而隨時啟動和運轉(zhuǎn)，平時則處于“休眠”狀態(tài)。社會組織的非正規(guī)性是其群眾性能夠得以保持的基礎(chǔ)，也是“楓橋經(jīng)驗”精神內(nèi)核的體現(xiàn)。

（三）多元規(guī)則資源的整合利用機制

在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的新時代背景下，除卻國家行政事務(wù)大量下沉帶來的鄉(xiāng)村治理事務(wù)結(jié)構(gòu)的改變外，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的治理事務(wù)也在發(fā)生變化，其中比較典型的是鄉(xiāng)村矛盾糾紛類型和性質(zhì)的變化。具體來說，當(dāng)前鄉(xiāng)村糾紛的類型主要有三種，即鄉(xiāng)土糾紛、非鄉(xiāng)土糾紛和混合型糾紛。

鄉(xiāng)土糾紛屬于傳統(tǒng)糾紛類型，它們多是在鄉(xiāng)村場域中產(chǎn)生，內(nèi)嵌于鄉(xiāng)土生活邏輯之中，比如村民之間因為頻繁互動以及生活出現(xiàn)過多交集而生發(fā)的糾紛。一般來說，法治力量對這類糾紛的介入程度不深，這使得此類糾紛主要是通過地方性的方式來處理。非鄉(xiāng)土糾紛則是現(xiàn)代要素進入鄉(xiāng)村之后的產(chǎn)物，屬于現(xiàn)代糾紛形式。從一定程度上來說，非鄉(xiāng)土糾紛已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)土生活場域，也超越了依托地方性方式等鄉(xiāng)土處理方式的解決能力。與之相應(yīng)的是，法治力量對這類糾紛的介入程度較深。因此，這類糾紛的解決對掌握法律知識的專業(yè)化力量存在較高的依賴性。從在全國多地鄉(xiāng)村的調(diào)研情況來看，這類糾紛的典型表現(xiàn)是交通事故糾紛?；旌闲图m紛是介于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土糾紛和現(xiàn)代非鄉(xiāng)土糾紛之間的糾紛類型。從糾紛產(chǎn)生的根源來看，其呈現(xiàn)出突出的鄉(xiāng)土性，即是因鄉(xiāng)土原因而起;從糾紛的表現(xiàn)形式來看，這類糾紛的一方主體確實存在與現(xiàn)代法律規(guī)定相悖的行為。也就是說，這類糾紛通常處于鄉(xiāng)土生活秩序與國家規(guī)定秩序之間存在張力的地帶。

不同類型糾紛的解決所依托的規(guī)則資源是存在差異的。針對鄉(xiāng)村矛盾糾紛類型的新變化，楓橋鎮(zhèn)通過構(gòu)建有效的調(diào)解體系對法治性、鄉(xiāng)土性等多元規(guī)則資源進行整合利用，起到了較好的化解效果。其中比較重要的有兩項舉措：一是強化以村級組織為主體的調(diào)解責(zé)任，規(guī)定村書記擔(dān)任村調(diào)解主任。與此同時，充分調(diào)動村莊精英，利用其對熟諳鄉(xiāng)土規(guī)則的優(yōu)勢將鄉(xiāng)土類糾紛最大限度地在村域范圍內(nèi)化解，做到“小事不出村”;二是構(gòu)建鎮(zhèn)級層面的大調(diào)解體系，包括司法調(diào)解體系和人民調(diào)解體系，且各調(diào)解體系內(nèi)部的人員可打通使用，人民調(diào)解隊伍通過采用與司法所合署辦公的方式吸收了司法隊伍中專業(yè)人員。鎮(zhèn)級層面以法官為代表的法律工作人員以及鄉(xiāng)村社會精英都被整合進了上述調(diào)解體系中。并且，較之于村域范圍調(diào)解體系較強的鄉(xiāng)土底色，鎮(zhèn)域范圍的大調(diào)解體系則是以法治規(guī)則為基本底色。即使是楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解體系中的老楊調(diào)解室和娟子工作室中的工作人員，都具備一定程度的專業(yè)法律知識基礎(chǔ)，并且依法調(diào)解構(gòu)成了他們最基本的調(diào)解準則。在此基礎(chǔ)上，靈活運用鄉(xiāng)土社會的情面等鄉(xiāng)土規(guī)則，最終達到法治規(guī)則與鄉(xiāng)土規(guī)則的有效結(jié)合。鎮(zhèn)級層面的大調(diào)解體系有效應(yīng)對了現(xiàn)代非鄉(xiāng)土糾紛和混合型糾紛，做到了“大事不出鎮(zhèn)”。

楓橋鎮(zhèn)的上述舉措，一方面充分發(fā)揮了村級這一自治單元和群眾組織在化解鄉(xiāng)土糾紛中的作用，另一方面也綜合運用了法治、德治手段在化解鄉(xiāng)土糾紛、非鄉(xiāng)土糾紛和混合型糾紛中的優(yōu)勢，集中體現(xiàn)了十九大報告提出的“法治、自治、德治”三治融合的治理理念。并且，當(dāng)?shù)貙Ψㄖ问侄位蚍ㄖ钨Y源并不是完全按照形式化的法治思維來運用，而是力圖將法治理念和法治思維用鄉(xiāng)民能夠理解的生活化語言轉(zhuǎn)化到他們的生活邏輯之中，做到了法治與鄉(xiāng)土、法治與群眾的結(jié)合。經(jīng)過這一轉(zhuǎn)化，蘇力研究中提出的“法治及其本土資源”[13] 中的“法治”已經(jīng)成為一種本土資源。此外，該鎮(zhèn)多元規(guī)則資源整合和利用的方式也充分體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗”所內(nèi)涵的簡約治理傳統(tǒng)和群眾路線傳統(tǒng)的核心精神，成為新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要組成部分。在整個治理過程中，社會治理思維而非形式化的法治或制度治理思維、依靠和動員群眾的做法貫徹始終。

四、結(jié)語：“楓橋經(jīng)驗”對鄉(xiāng)村治理的啟示

國家與農(nóng)村關(guān)系的變化以及鄉(xiāng)村社會自身的變化共同推動著鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。國家意志、市場力量、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、法治與制度、地方性規(guī)則與規(guī)范等各種現(xiàn)代與傳統(tǒng)元素在當(dāng)前的鄉(xiāng)村場域中實現(xiàn)了前所未有的碰撞和交融，鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜程度空前增加。其中，政府行政與村民自治、國家統(tǒng)一性與地方自主性之間在鄉(xiāng)村治理中也表現(xiàn)出更大的張力。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最終要回答的就是如何在轉(zhuǎn)型背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理有效問題，這在宏觀維度的表現(xiàn)即為政府行政與村民自治、國家統(tǒng)一性與地方自主性之間關(guān)系的處理。經(jīng)過五十多年的發(fā)展和沉淀，“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)成為中國各個時期鄉(xiāng)村治理的范本，并且上升為具有中國本土特色的鄉(xiāng)村社會治理模式。新時代的“楓橋經(jīng)驗”在應(yīng)對鄉(xiāng)村治理新形勢、新問題方面體現(xiàn)出強勁的生命力，切實做到了政府行政與村民自治、國家統(tǒng)一性與地方自主性之間的轉(zhuǎn)換和銜接，啟示了我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的思維。

新時代的“楓橋經(jīng)驗”通過嚴格秉持國家治理的歷史傳統(tǒng)——簡約治理和國家治理的社會主義傳統(tǒng)——群眾路線實現(xiàn)了社會活力的充分釋放，并使之成為一股重要的治理力量。在此基礎(chǔ)上，其借助以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的為民服務(wù)大廳和聯(lián)村制度等處理國家行政任務(wù)中純粹事務(wù)類工作和治理性工作的分類機制的建設(shè)避免了政府行政對村民自治空間的擠壓。其中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間連接紐帶位置的聯(lián)村制度又實現(xiàn)了國家行政事務(wù)中治理性工作向“村務(wù)”的轉(zhuǎn)化，達到了其向以村民自治為基礎(chǔ)的村莊社會治理邏輯的深度嵌入，極大增強了國家行政事務(wù)的執(zhí)行效力。此外，“楓橋經(jīng)驗”還通過群眾組織化機制的構(gòu)建進一步強化了鄉(xiāng)村自治面向，提高了鄉(xiāng)村社會自主解決內(nèi)生治理事務(wù)的能力，保證了地方治理的自主性。而多元規(guī)則資源整合利用機制的建設(shè)，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理活動得以順利展開的豐富規(guī)則資源儲備。各種傳統(tǒng)和現(xiàn)代的治理元素在各種治理機制中都發(fā)揮了各自的優(yōu)勢并實現(xiàn)了有序結(jié)合。政府行政與村民自治、國家統(tǒng)一性與地方自主性之間的關(guān)系在新時代的“楓橋經(jīng)驗”中達到了平衡，這是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

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