聶書江 崔艷燕

【內(nèi)容摘要】近年來，美國政府部門以“干涉美國總統(tǒng)大選”為借口，通過行政、法律、行業(yè)監(jiān)督等手段對俄羅斯“今日俄羅斯”電視臺(tái)在美國的傳播進(jìn)行了全方位遏制，使該媒體在美的收視率、廣告利潤下滑。從中可見，美國政府將“今日俄羅斯”的傳播活動(dòng)定性為“宣傳”，管理手段日益政治化。就中國的對外傳播而言，也必須提高應(yīng)對相關(guān)國家媒體管制措施的前瞻性。

【關(guān) 鍵 詞】 境外媒體管理;政治化;“今日俄羅斯”;外國代理人

2019年3月22日，負(fù)責(zé)調(diào)查美國大選“通俄門”的特別檢察官羅伯特·穆勒正式向司法部長威廉·巴爾提交調(diào)查結(jié)果報(bào)告。3月24日，巴爾致信國會(huì)稱，特別檢察官穆勒的調(diào)查沒有發(fā)現(xiàn)美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普及其競選團(tuán)隊(duì)和幕僚在2016年總統(tǒng)選舉中有通俄的證據(jù)。對此，俄羅斯媒體“今日俄羅斯”電視臺(tái)評論說，報(bào)告公布后，俄美關(guān)系也不會(huì)改善，因?yàn)槊绹叩幕A(chǔ)是反俄，這一政策將會(huì)持續(xù)下去。①這一調(diào)查結(jié)果從一個(gè)側(cè)面反映出，發(fā)端于2016年的美國加強(qiáng)對“今日俄羅斯”這一俄新興媒體的遏制背后，是美俄兩國的政治較量。

最近幾年，國際局勢日趨復(fù)雜，保守主義明顯抬頭。在此背景下，一些西方國家對境外媒體在本地的傳播行為管理也日益政治化。美國政府對以“今日俄羅斯”為代表的俄羅斯媒體從行政、法律、行業(yè)監(jiān)督等角度采取的遏制措施，值得研究。

一、美國對境外媒體的管理日益政治化

美國對境內(nèi)和境外媒體的管理邏輯并不一致。美國基于所謂的“言論自由”使本國媒體不受官方審查的限制。1927年 “惠特尼訴加利福尼亞州案”為美國媒體管理制定了“明顯而即刻的危險(xiǎn)”規(guī)則，即除非所擔(dān)心的罪惡的發(fā)生迫在眉睫，否則來源于言論的危險(xiǎn)就不能被看作明顯的和當(dāng)前的。如果有時(shí)間通過討論來揭露虛妄和謬誤，通過教育的過程來避免邪惡，則要采用的補(bǔ)救辦法是更多的言論，而不是強(qiáng)制的沉默。只有特殊情勢才能證明管制是合理的。①這就為美國政府對媒體進(jìn)行行政管理做出了限制。

而對于境外媒體在美國的傳播活動(dòng)，美國則通過首先對境外媒體定性，尤其是把價(jià)值觀對立的境外媒體定性為“外國代理人”，將其傳播活動(dòng)定性為“宣傳”，從而加以遏制。根據(jù)美國政治傳播文化，“宣傳是一種新興的對于美國的強(qiáng)大威脅，在俘獲人們的思想和心靈（通常處于邪惡目的）方面擁有無窮的力量，它對于傳統(tǒng)民主理論提出了挑戰(zhàn)”。②正是在此理念的基礎(chǔ)上，1948年，美國國會(huì)通過“史密斯—曼特”法案，規(guī)定不允許本國內(nèi)存在針對本國民眾的宣傳活動(dòng)。一旦境外媒體在美國被定性為“宣傳機(jī)構(gòu)”，美國政府的行政干涉就開始發(fā)揮作用。

二、“今日俄羅斯”的對外傳播策略

由于不滿國際話語權(quán)缺失，2005年，俄羅斯政府斥資3.5億美元打造全數(shù)字化電視網(wǎng)——“今日俄羅斯”（簡稱RT），隸屬于俄羅斯最大的新聞機(jī)構(gòu)之一——俄新社。經(jīng)過10多年的發(fā)展，截至2018年底，“今日俄羅斯”的節(jié)目由22顆衛(wèi)星和230多家運(yùn)營商傳送，覆蓋全球100多個(gè)國家約7億多觀眾，成為全球最重要的媒體之一?！敖袢斩砹_斯”的傳播策略有如下特點(diǎn)。

首先，旗幟鮮明維護(hù)國家立場。俄羅斯總統(tǒng)普京在一次采訪中明確強(qiáng)調(diào)：“我們就是打算要在國際舞臺(tái)上引入一個(gè)強(qiáng)大競爭者。我想強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)競爭者不僅提供關(guān)于俄羅斯的公正報(bào)道，也嘗試打破盎格魯—撒克遜對全球信息流的壟斷……當(dāng)然這個(gè)渠道是由政府資助，所以它不能不反映俄羅斯政府對我們國家和世界其他地區(qū)的事件的官方立場。”①為了符合這一俄羅斯的政治訴求，“今日俄羅斯”將自己定位為“俄羅斯的另一個(gè)‘國防部”，并采取具體的措施：一是傳播俄羅斯新聞?dòng)^;二是傳播俄羅斯聲音（俄羅斯價(jià)值觀）;三是報(bào)道西方媒體有意忽視的內(nèi)容;四是不與西方媒體大合唱，提供可選擇的觀點(diǎn);五是永遠(yuǎn)支持自己的祖國。②

其次，在節(jié)目選擇上，“今日俄羅斯”竭力與西方主流抗衡，公開宣稱在“美國眼皮子底下拾遺補(bǔ)缺”③。比如美國“棱鏡門”事件爆發(fā)后，“今日俄羅斯”與維基解密創(chuàng)始人朱利安·阿桑奇合作，播出由后者主持的脫口秀節(jié)目《明日世界》，邀請對美國持強(qiáng)烈批評立場的嘉賓參與節(jié)目錄制，公開跟美國政府唱反調(diào)。又比如，2013年3月7日，CNN和BBC都在播放聯(lián)合國將對朝鮮進(jìn)行新制裁等內(nèi)容，而“今日俄羅斯”則主要報(bào)道敘利亞反對派扣押聯(lián)合國維和人員作為人質(zhì)的事件，報(bào)道西方如何為顛覆巴沙爾政權(quán)資助反對派、策劃行動(dòng)促巴沙爾下臺(tái)。④

除此之外，批評美國政要、抨擊美國資本主義制度也是“今日俄羅斯”報(bào)道的宗旨。

三、美國對“今日俄羅斯”的管理措施

特朗普就任美國總統(tǒng)后，美國情報(bào)部門開始對“今日俄羅斯”進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為它是在克里姆林宮資助下、圖謀顛覆美國和西方民主的策源地，應(yīng)該采取管理措施加以限制。為此，美國對“今日俄羅斯”采取了一系列管理措施。

（一）行政管理

在美國，對境外媒體的行政管理主要有三種形式：一是對境外媒體的設(shè)立進(jìn)行審批、登記和頒發(fā)或撤銷許可證;二是對境外媒體的傳播行為進(jìn)行審查;三是壓制、懲戒、查封、取締境外媒體在本國的分支機(jī)構(gòu)。

2017年1月6日，CIA、FBI等美國情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)合向時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬和當(dāng)選總統(tǒng)特朗普分別提交了一份名為“評估俄羅斯在近期美國總統(tǒng)大選中的活動(dòng)與意圖”的報(bào)告，指責(zé)俄羅斯總統(tǒng)普京下令用媒體、黑客和情報(bào)干擾2016年美國總統(tǒng)大選，破壞大眾對民主進(jìn)程的信心。該報(bào)告對2014年以來俄羅斯情報(bào)機(jī)構(gòu)和媒體在美國境內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)的研究，主要有以下三個(gè)內(nèi)容：一是俄情報(bào)部門、高層官員授意媒體泄露不利于希拉里競選的信息;二是俄情報(bào)部門利用YouTube、“今日俄羅斯”、網(wǎng)絡(luò)“水軍”進(jìn)行輿論引導(dǎo);三是俄羅斯黑客利用網(wǎng)絡(luò)攻擊獲取大選信息。報(bào)告公布后，美國社會(huì)大為震動(dòng)，情報(bào)機(jī)構(gòu)、政客、媒體圍繞俄羅斯媒體介入美國政治民主進(jìn)程展開激烈爭辯，奧巴馬不得不對“俄羅斯干預(yù)大選”事件表態(tài)：“毫無疑問，任何外國政府如果嘗試影響美國總統(tǒng)大選的完整性，我們需要采取行動(dòng)?！雹俅撕螅熬惩饷襟w干涉美國大選”的輿論議程正式成為美國國家政策議程的一部分。

2017年11月，迫于壓力，“今日俄羅斯”美國頻道在美國注冊為外國代理人。根據(jù)美國《外國代理人登記法》，所有“外國控制下”的個(gè)人或組織，哪怕只是受到“間接控制”，都必須在美國司法部登記，并定期披露所有在美活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。這些個(gè)人和組織不僅包括直接受外國雇傭或按外國要求進(jìn)行活動(dòng)的人，也包括間接為外國服務(wù)的公共關(guān)系顧問、信息服務(wù)業(yè)顧問。一旦被確定為“外國代理人”，每兩個(gè)月就必須填寫財(cái)務(wù)報(bào)表，內(nèi)容包括從外國獲得的資金及高價(jià)物品的數(shù)量、用途，而媒體還必須提交包括任何與“政治活動(dòng)”有關(guān)的采訪錄音。同時(shí)，對于任何由“外國代理人”制作或資助的宣傳品，都必須明確標(biāo)注“受到外國資助”。這就意味著，對美國而言，“今日俄羅斯”已經(jīng)成為“透明的新聞單位”②。

2017年11月29日，美國國會(huì)決定取消“今日俄羅斯”采訪美國國會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的資格。美國國會(huì)廣播電視記者采訪席執(zhí)行委員會(huì)主席克雷格·卡普蘭認(rèn)為，這一決定是基于該電視臺(tái)已注冊為外國代理人，根據(jù)委員會(huì)規(guī)定，采訪證不能頒發(fā)給受外國政府或其代表雇用的申請者。

此外，美國還成立了由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國防部、國際開發(fā)署、廣播理事會(huì)以及情報(bào)機(jī)關(guān)等部門聯(lián)合參與的新部門——全球接觸中心（the Global Engagement Center），職能是對外國政治宣傳和謠言進(jìn)行反制和曝光。共和黨參議員波特曼表示，該中心成立的目的就是反制外國的宣傳活動(dòng)，“俄羅斯正在使用政治宣傳和謠言來打擊我國和我國的盟友，而目前美國政府對此卻在裝睡。今天，美國決定邁出關(guān)鍵一步——成立全球接觸中心，來反制這些行為?！雹弁瑫r(shí)，美國國防部撥款8000萬美元建立基金會(huì)，向非政府組織、民間社團(tuán)、私營部門、媒體、智庫等提供資助，通過這些機(jī)構(gòu)來識(shí)別和分析外國宣傳與信息造假技術(shù)。

（二）法律手段

與行政手段相比，法律手段的特點(diǎn)是公開性、普遍性、持久性和權(quán)威性，對外國媒體的影響更加深遠(yuǎn)。目前，在世界范圍內(nèi)專門規(guī)范境外媒體在本國活動(dòng)的法律主要有如下幾種：煽動(dòng)叛亂法、保密法、反壟斷法、許可證申請法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、圖書出版法、電信法、廣播電視管理法、互聯(lián)網(wǎng)管理法和新聞法。另外，憲法、民法、商法、刑法等法律的一些條文和條款也有一些相應(yīng)的規(guī)定。①

美國對“今日俄羅斯”的監(jiān)管，以上所列的法律并不適用，適用的法律包括《外國代理人登記法》《波特曼—墨菲反宣傳法案》《以制裁反擊美國敵人法案》。其中，《外國代理人登記法》是1938年10月經(jīng)美國國會(huì)批準(zhǔn)而頒布的“聯(lián)邦信息披露法令”的重要組成部分。該法案旨在協(xié)助政府及公眾更好地掌握特定主體的代理人性質(zhì)，由此全面評估其表現(xiàn)與做法，其頒布的初衷是遏制納粹在美國的宣傳攻勢。由于此法案被編入《美國法典·對外交流與關(guān)系法卷》，遂成為其國家法律體系的一部分，具有高度的法律約束效力和民眾信仰基礎(chǔ)?！恫ㄌ芈品葱麄鞣ò浮肥菉W巴馬在即將卸任總統(tǒng)之際于2016年12月23日簽署的，其核心內(nèi)容為美國國防部將在2017年獲得額外預(yù)算，成立“全球作戰(zhàn)中心”以對抗外國對美國的宣傳。法案的提案者波特曼稱，提出這一法案的目的是提升美國和盟國的整體防衛(wèi)戰(zhàn)略，反制來自俄羅斯、中國和其他國家的“政治宣傳”與“謠言”。②《以制裁反擊美國敵人法案》是特朗普就任總統(tǒng)后于2017年8月簽署的法案。該法案擴(kuò)大了對俄羅斯進(jìn)行行業(yè)制裁的范圍，并要求美國政府對非美國人（含實(shí)體）開展與俄羅斯有關(guān)的部分業(yè)務(wù)附加額外制裁。該法案頒布后，立即形成了“寒蟬效應(yīng)”③，很多原本計(jì)劃接受“今日俄羅斯”采訪的機(jī)構(gòu)和人士不得不終止與“今日俄羅斯”的合作。

（三）行業(yè)監(jiān)督

行業(yè)監(jiān)督本質(zhì)上是本行業(yè)內(nèi)企業(yè)基于市場規(guī)則實(shí)施的自治性規(guī)范，但是對境外媒體行為的行業(yè)監(jiān)督中也存在美國政府的影子。2017年9月，美國參眾兩院委員會(huì)邀請F(tuán)acebook、Google及Twitter的高層出席“通俄門”調(diào)查聽證會(huì)，并要求這三家公司高層出席同年11月1日舉行的公開聽證會(huì)。也就是說，美國國會(huì)通過間接咨詢的方式讓行業(yè)內(nèi)企業(yè)自動(dòng)審查與“今日俄羅斯”的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)情況。在此背景下，Google公司決定從Google Preferred項(xiàng)目中移除“今日俄羅斯”投放的廣告。Twitter公司發(fā)布公告稱，已經(jīng)查明并封鎖了200多個(gè)“違反公司服務(wù)條款”的俄羅斯虛假賬戶，并透露與俄羅斯政府有關(guān)聯(lián)的“今日俄羅斯”在2016年曾斥資27.4萬美元在其平臺(tái)上購買針對美國的廣告，并發(fā)布了1823條相關(guān)推文。此消息一出，被認(rèn)為是坐實(shí)了“今日俄羅斯”干涉美國大選的猜想。同時(shí)，由于《以制裁反擊美國敵人法案》的通過，此前一直為外國電視臺(tái)免費(fèi)提供上星渠道的非盈利機(jī)構(gòu)“赫茲網(wǎng)絡(luò)”（MHz Networks）決定對自己的衛(wèi)星頻段進(jìn)行重新拍賣。結(jié)果是，凡是該法案提及的國家或地區(qū)的媒體，包括“今日俄羅斯”、土耳其TRT World電視臺(tái)、委內(nèi)瑞拉南方電視臺(tái)、越南Netviet電視臺(tái)等媒體都失去了在美國的上星播出資格。

面對美國的步步緊逼，俄羅斯政府立即采取針對鋒相對的措施：2017年12月5日，俄羅斯司法部要求“美國之音”和自由歐洲電臺(tái)登記為“外國代理人”;2017年12月6日，俄國家杜馬禁止美國媒體采訪，并審查美國媒體遵守法律的情況，若有違法行為則從嚴(yán)從重懲罰。2019年12月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了一項(xiàng)對在該國被登記為“外國代理人”的境外媒體加強(qiáng)監(jiān)管的法案，不過該法案并不禁止作為“外國代理人”的境外媒體的活動(dòng)——后者只需坦承自己為誰的利益服務(wù)。

四、由美國對境外媒體加強(qiáng)管理引發(fā)的思考

美國對境外媒體加強(qiáng)管理的行為在西方并非孤例。2016年11月23日，歐洲議會(huì)以304票贊成、179票反對、208票棄權(quán)通過《歐盟反擊第三方宣傳的戰(zhàn)略傳播》決議案，建議歐盟把俄羅斯、跨國恐怖主義組織和跨國犯罪集團(tuán)定義為歐盟反擊的第三方，號召歐盟各成員國采取反宣傳反制措施。①該決議案還把俄羅斯衛(wèi)星通訊社和“今日俄羅斯”稱為“最危險(xiǎn)的俄羅斯媒體”。雖然此項(xiàng)決議是建議性的，對歐盟成員國不具強(qiáng)制約束力，但是該決議的影響還是不容忽視：英國巴克萊銀行凍結(jié)了“今日俄羅斯”國際通訊社的賬戶，蘇格蘭皇家銀行集團(tuán)停止向“今日俄羅斯”提供金融服務(wù)。

美國對包括“今日俄羅斯”在內(nèi)的境外媒體加強(qiáng)管制有著清晰的目的，即遏制后者的政治影響力。2018年7月18日，由NBC和“Survey Monkey”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查公司聯(lián)合發(fā)布的一項(xiàng)在線調(diào)查顯示，41%的受訪者認(rèn)為，“相信聯(lián)邦政府在防止外國影響美國未來選舉方面做得還可以。”①“今日俄羅斯”國際通訊社和電視臺(tái)總編輯瑪格麗特·西蒙尼揚(yáng)表示，被美國政府注冊為外國代理人后，該電視臺(tái)在美國的播放開始受到限制。②

作為主權(quán)國家，各國對境外媒體在本國的信息傳播進(jìn)行管理是普遍做法。然而，美國對境內(nèi)和境外媒體的管理實(shí)際上呈現(xiàn)一種“雙標(biāo)”的狀態(tài)：在內(nèi)部宣揚(yáng)專業(yè)化，在面對外部世界特別是價(jià)值觀不同的國家時(shí)，則盛行“冷戰(zhàn)”思維。對比之下，中國強(qiáng)調(diào)開放包容、和平發(fā)展，歡迎外國媒體對中國進(jìn)行客觀公正報(bào)道，這一立場是明確的。對中國的國際傳播而言，既要堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，走中國特色的國際傳播之路，又要對傳播對象國對境外媒體的管理措施有所預(yù)判，做好應(yīng)對準(zhǔn)備：既要了解對象國的媒體監(jiān)管法律框架，做好前瞻性研究，又要建立多部門協(xié)作的應(yīng)對模式，針對對方行政、法律、行業(yè)監(jiān)督等多重手段的聯(lián)合使用，準(zhǔn)備好有針對性的應(yīng)對之策。

（責(zé)任編輯：林凌）

作者簡介：聶書江，中國政法大學(xué)光明新聞傳播學(xué)院傳播學(xué)所副所長;崔艷燕，中國政法大學(xué)光明新聞傳播學(xué)院碩士研究生。

① 蕭達(dá)、陳一、柳玉鵬：《“通俄門”報(bào)告出爐，沒能給事件畫上句號，美國兩黨爭斗加劇》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2019年4月20日。

① 【美】葉海亞·R.伽摩利珀編：《全球傳播》，尹宏毅譯，北京：清華大學(xué)出版社，2003年，第64頁。

② 【美】E.M.羅杰斯：《傳播學(xué)史——一種傳記式的方法》，殷曉蓉譯，上海：上海譯文出版社，2005年，第219頁。

① 張浩：《普京的外宣利器——俄羅斯RT電視臺(tái)的外宣經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《新聞戰(zhàn)線》2017年第11期。

② 謝新洲、陳春彥：《新型媒體與國家軟實(shí)力戰(zhàn)略——“今日俄羅斯”（RT）的發(fā)展與啟示》，《智庫理論與實(shí)踐》2016年第1期。

③ 吳旭：《RT：俄羅斯“新聞信息戰(zhàn)”中的新王牌》，《對外傳播》2014年第7期。

④ 胡曉光：《幸虧有“今日俄羅斯”，否則普京被西方唾沫淹沒》，《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2016年

4月12日。

①M(fèi)artina Stewart，Trump Asks“Why No Action？Amid Questions About Obamas Response To Russian Meddling”，https：//www.npr.org/2017/06/24/534248580/trump-asks-why-no-action-amid-questions-about-obamas-response-to-russian-meddlin.

② Ernest Gruening，“Power and Propaganda”，The American Economic Review，2018，Vol.21，No.1.

③ Rob Portman，Murphy Introduce Bill to Counter Foreign Government Propaganda，http：//www.portman.senate.gov/public/index.cfm/press-releases？ID=F345D646-D202-4A26-88C0-E2821E02C195.

① 李智：《國際傳播》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第115頁。

② 國際在線：《美國〈反宣傳法案〉出臺(tái)，國際宣傳斗爭攻守異位》，http：//news.cri.cn/20161227/a41f8010-6c01-2b7b-ed51-68f662b778d7.html。

③ Marthews， Alex and Tucker， Catherine E.，Government Surveillance and Internet Search Behavior，https：//ssrn.com/abstract=2412564 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.2412564. http：//news.haiwainet.cn/n/2017/1201/c3541093-31194298.html.

① 長春：《歐盟為什么害怕“今日俄羅斯”？》，《經(jīng)略網(wǎng)刊》2016年第12期。

① Sergio Bustos，Most Americans View Russia as U.S. Enemy， Unfriendly， Shows New NBC News Poll， https：//www.thedailyjournal.com/story/news/world/2018/07/18/poll-russia-us-enemy/794640002/.

② 柳玉鵬、甄翔：《華盛頓停播RT電視臺(tái)引俄不滿：猖獗的反俄運(yùn)動(dòng)》， http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-04/11744896.html。