趙付春

引 言

過(guò)去20多年來(lái)，世界各國(guó)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到科創(chuàng)政策1在科創(chuàng)政策研究文獻(xiàn)中，“科學(xué)政策”、“技術(shù)政策”、“創(chuàng)新政策”、“科技創(chuàng)新政策”等專(zhuān)有名詞意義相同。以下統(tǒng)一用“科創(chuàng)政策”指代。的重要性，將其作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會(huì)問(wèn)題的重要措施。根據(jù)著名咨詢(xún)機(jī)構(gòu)“信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)”（ITIF）的統(tǒng)計(jì)，目前全球大概有50多個(gè)國(guó)家制定了科創(chuàng)政策。在學(xué)界，對(duì)科創(chuàng)政策的研究和關(guān)注度也呈現(xiàn)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。讓·費(fèi)格伯格（Jan Fagerberg）描繪了“科創(chuàng)政策”（innovation policy）這一關(guān)鍵詞在谷歌上的指數(shù)趨勢(shì)圖，發(fā)現(xiàn)自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，這一指數(shù)上升了4～5倍。2Jan Fagerberg, Innovation Policy: Rationales, Lessons and Challenges, Journal of Economic Surveys, vol. 31, 2016, pp. 497-512.

然而，從各國(guó)的政策文本看，可以發(fā)現(xiàn)他們對(duì)“科創(chuàng)政策”又存在明顯的不同理解。有些國(guó)家僅僅是將其作為推動(dòng)科技發(fā)展、實(shí)現(xiàn)趕超的手段；有些則強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研的合作，實(shí)現(xiàn)高科技產(chǎn)業(yè)的集聚和升級(jí)；還有的國(guó)家高度關(guān)注于可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，等等。其主要原因是各國(guó)處于不同的發(fā)展階段，其面臨的迫切任務(wù)各有不同，從而對(duì)于科創(chuàng)政策的目標(biāo)和定位的理解上存在差異。

本文擬對(duì)國(guó)家科創(chuàng)政策的發(fā)展沿革進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧，分析各國(guó)科創(chuàng)政策存在的不同范式，特別關(guān)注于這一政策發(fā)展的最新范式，由約翰·肖特（Johan Schot）和愛(ài)德華·斯坦穆勒（W.Edward Steinmueller）所提出的“框架3”的主要觀點(diǎn)。3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 9, 2018, pp. 1554-1567.在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)各國(guó)科創(chuàng)政策文本進(jìn)行關(guān)鍵詞分析，對(duì)科創(chuàng)政策范式的實(shí)踐進(jìn)行分類(lèi)。然后考察國(guó)家科創(chuàng)政策如何向框架3轉(zhuǎn)型，以及可能面臨的障礙和挑戰(zhàn)。最后，對(duì)我國(guó)推行“框架3”的科創(chuàng)政策提出三點(diǎn)建議。

一、科創(chuàng)政策的三個(gè)范式

“政策范式”最初由彼得·A. 霍爾（Peter A.Нall）提出，他將其定義為：“政策思想和標(biāo)準(zhǔn)的框架，不僅闡明政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)可用工具的種類(lèi)，而且還指明想要解決的問(wèn)題的本質(zhì)?！?P. A. Нall, Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain, Comp.Polit., vol. 3, 1993, pp. 275-296.波·卡爾森（Bo Carson）等認(rèn)為它是指引政策制定者開(kāi)展決策行動(dòng)的共享現(xiàn)實(shí)模型。2Bo Carlsson, Internationalization of Innovation Systems: A Survey of the Literature, Research Policy, vol. 1, 2006, pp. 56-67.一項(xiàng)新的政策范式的出現(xiàn)意味著人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有科創(chuàng)政策和治理理念的局限性，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)前面臨的危機(jī)，應(yīng)尋求替代解決方案。3F. Κern, C. Κuzemco and C. Mitchell, Measuring and Explaining Policy Paradigm Change, Policy Polit., vol. 4, 2014,pp. 513-530.

根據(jù)克里斯托夫·弗里曼（Christopher Freeman）的觀點(diǎn)，國(guó)家科創(chuàng)政策的思想最早可以追溯到德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德里?！だ钏固兀‵riedrich List）的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》。4C. Freeman, The National Innovation Systems in Нistorical Perspective, Cambridge Journal of Economics, vol. 19, 1995, pp.5-24.李斯特在書(shū)中努力論證“國(guó)家”（實(shí)際上是一國(guó)的政策和制度）對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的重要性。弗里曼提出，李斯特的理論孕育出了德國(guó)強(qiáng)大的技術(shù)教育和培訓(xùn)體系，實(shí)際上就是對(duì)“國(guó)家創(chuàng)新體系”的倡導(dǎo)。到今天，國(guó)家創(chuàng)新體系的思想已經(jīng)為世界各國(guó)廣泛采納。

盡管各國(guó)對(duì)科技的資助是早已有之，但是直到二戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)軍事研發(fā)體系才真正成為現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)新體系的肇始。由于軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，白宮專(zhuān)門(mén)成立科創(chuàng)政策辦公室，撥出專(zhuān)門(mén)預(yù)算資助大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，成立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，推動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研合作，“曼哈頓計(jì)劃”、“阿波羅登月計(jì)劃”都是在這樣一個(gè)背景下得以成功實(shí)施。此后各國(guó)對(duì)科技的大規(guī)模資助成為這個(gè)時(shí)期的主導(dǎo)范式，即框架1。其基本邏輯是：基礎(chǔ)科學(xué)的突破會(huì)推動(dòng)應(yīng)用方面的研究，最終可推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，這構(gòu)成一個(gè)創(chuàng)新的線性模型。5S. J. Κline and N. Rosenberg, An Overview of Innovation,in Landau, R. and Rosenberg, N. (eds.), The Positive Sum Game,Washington D.C.: National Academy Press, 1986.而基礎(chǔ)科學(xué)知識(shí)作為一種公共產(chǎn)品，私人企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力去生產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品，市場(chǎng)在這方面是失靈的。這種情況下，國(guó)家能夠而且應(yīng)該在資助科學(xué)研究方面發(fā)揮積極作用。

作為第二代框架，國(guó)家創(chuàng)新體系理論對(duì)框架1提出了質(zhì)疑，認(rèn)為創(chuàng)新并不是一個(gè)從科學(xué)發(fā)現(xiàn)到發(fā)明再到產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的線性過(guò)程，而是一個(gè)互動(dòng)式的學(xué)習(xí)過(guò)程。6B.-A. Lundvall (ed.), National Systems of Innovation:Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London:Pinter Publishers, 1992.科學(xué)知識(shí)是公開(kāi)的，具有公共性，但創(chuàng)新知識(shí)不是。在很多情況下，創(chuàng)新知識(shí)帶有一定的“粘性”（stickiness），是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)所擁有的私有知識(shí)，并不容易被人復(fù)制和轉(zhuǎn)移。同時(shí)從知識(shí)接收方來(lái)看，必須要具備一定的“吸收能力”（absorptive capacity），因此知識(shí)并不是一種純粹的公共產(chǎn)品，而是帶有私有特性，不能被無(wú)成本地吸收。這種情況下，一國(guó)要推進(jìn)創(chuàng)新，需要營(yíng)造一種有利于創(chuàng)新的社會(huì)氛圍和能力，而非單純的科學(xué)投入。弗里曼對(duì)日本的研究表明，日本不僅在科學(xué)知識(shí)的產(chǎn)生方面日益進(jìn)步，而且很好地將其運(yùn)用于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，這解釋了日本在汽車(chē)和電視等先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域追趕和趕超的能力。7C. Freeman, Japan: A New National Innovation Systems?in G. Dosi, C. Freeman, R.R. Nelson, G. Silverberg and L.Soete (eds.), Technology and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988.金麟殊（Linsu Κim）對(duì)韓國(guó)的研究顯示，研發(fā)投入和本地化學(xué)習(xí)是導(dǎo)致韓國(guó)得以成功追趕的兩大因素。1Linsu Κim, Learning and Innovation in Economic Development, 1999.而本地化的學(xué)習(xí)和知識(shí)的利用有賴(lài)于企業(yè)、研究和政府構(gòu)成的“三螺旋”之間緊密結(jié)合，2Н. Etzkowitz and L. Leydesdorff, The Dynamics of Innovation: From National Systems and “Mode 2” to Triple Нelix of University-Industgry-Government Relations, Research Policy,vol. 29, 2000, pp. 109-123.從而避免“體系失靈”。因此國(guó)家創(chuàng)新體系的關(guān)鍵在于產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合。

值得提出的是，框架2雖然對(duì)框架1作了補(bǔ)充和完善，但是二者均認(rèn)為產(chǎn)出和就業(yè)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利至關(guān)重要，均將科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新政策的中心目標(biāo)定位在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力方面。

近年來(lái)，隨著氣候變化、貧困、不平等、環(huán)境等問(wèn)題日益凸顯，全球治理體系面臨新的挑戰(zhàn)，僅僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的政策日益難以應(yīng)對(duì)這些新的挑戰(zhàn)。為此，聯(lián)合國(guó)發(fā)起通過(guò)17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）、《巴黎氣候協(xié)定》；區(qū)域性組織如歐盟制定的“地平線2020”（Нorizon 2020）等計(jì)劃，高度關(guān)注可持續(xù)問(wèn)題，并得到了各相關(guān)成員國(guó)的積極響應(yīng)。2016年，英國(guó)蘇塞克斯大學(xué)科學(xué)政策研究中心（SPRU）主席約翰·肖特（Johan Schot）和愛(ài)德華·斯坦穆勒（W. Edward Steinmueller）提出科創(chuàng)政“策框架3”的概念，他們稱(chēng)為“轉(zhuǎn)型式變革”（transformative change），3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 47, 2018, pp. 1554-1567.認(rèn)為需要對(duì)以往的創(chuàng)新本身進(jìn)行反思，彌補(bǔ)其過(guò)度關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的不足，就此提出了以下三點(diǎn)主張：

1. 創(chuàng)新本身并不必然帶來(lái)社會(huì)進(jìn)步。相當(dāng)多的例子表明，當(dāng)前很多單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“創(chuàng)新”造成的外部性影響，例如環(huán)境污染、失業(yè)等，給一部分人造成了難以忽視的傷害。

2. 當(dāng)前的主流“框架2”國(guó)家創(chuàng)新體系理論存在四類(lèi)失靈：方向性失靈（Directionality failure），即缺乏將社會(huì)選擇作為替代性發(fā)展途徑的手段，在方向糾偏上存在問(wèn)題；政策協(xié)調(diào)失靈（Policy coordination failure），即缺乏對(duì)各個(gè)領(lǐng)域策略進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)的能力，整個(gè)社會(huì)不同部門(mén)的協(xié)調(diào)性存在問(wèn)題；需求不明晰（Demandarticulation Failur），即很多新涌現(xiàn)的問(wèn)題需求非常不明確，而現(xiàn)有政策不能應(yīng)對(duì)需求無(wú)法闡明的情況；反思性失靈（Reflexivity failure），指的是缺乏對(duì)創(chuàng)新行為潛在假設(shè)的反思，創(chuàng)新儼然成為不容挑戰(zhàn)的對(duì)象，以“創(chuàng)新”之名損害社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題日益嚴(yán)重。

3. 正由于以上失靈的存在，當(dāng)今世界需要的是一場(chǎng)根本性的社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，它以相互關(guān)聯(lián)的方式推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)各項(xiàng)變革的共同實(shí)現(xiàn)，涉及技能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品、法規(guī)、用戶(hù)偏好和文化偏向等各類(lèi)元素的根本變化。

框架3對(duì)框架1和框架2的創(chuàng)新模型進(jìn)行了糾偏，后二者強(qiáng)調(diào)研發(fā)投資，以及在生產(chǎn)者和用戶(hù)組織之間建立知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，以提高創(chuàng)新系統(tǒng)的知識(shí)吸收能力?？蚣?則把創(chuàng)新作為系統(tǒng)層面的探索過(guò)程，以社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)為指導(dǎo)，從實(shí)踐中獲取信息和學(xué)習(xí)，并常規(guī)性地重新審視現(xiàn)有的制度安排，解決各類(lèi)社會(huì)挑戰(zhàn)。吉杰斯·迪爾克斯（Gijs Diercks）等將政策議程區(qū)分為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)兩類(lèi)，認(rèn)為框架3是一個(gè)更加注重社會(huì)目標(biāo)的政策范式，也是一個(gè)更合乎全人類(lèi)發(fā)展方向的范式。4Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.

二、科創(chuàng)政策的具體實(shí)踐

肖特和斯坦穆勒關(guān)于三種政策范式的分類(lèi)很大程度上源自于實(shí)踐，得到了很多可持續(xù)發(fā)展研究的文獻(xiàn)的支持，很多國(guó)家在其科創(chuàng)政策中不斷融入這些因素。1Charles Edquist, Towards a Нolistic Innovation Policy: Can the Swedish National Innovation Council (NIC) Be a Role Model?Research Policy, vol. 48, 2019, pp. 869-879.為此，下文擬通過(guò)對(duì)全球代表性國(guó)家的科創(chuàng)政策文本進(jìn)行關(guān)鍵詞分析，從中發(fā)現(xiàn)上述三大政策框架的實(shí)踐情況。

（一）關(guān)鍵詞識(shí)別和篩選

關(guān)鍵詞在文本中的出現(xiàn)頻率客觀地代表了這些工作和任務(wù)在戰(zhàn)略中的重要性。出現(xiàn)頻次越高，其重要性越強(qiáng)。本文從兩方面識(shí)別關(guān)鍵詞：一是通過(guò)肖特和斯坦穆勒有關(guān)三個(gè)框架的核心主張，仔細(xì)考察每個(gè)戰(zhàn)略框架的含義和措施，發(fā)掘出關(guān)鍵詞。第二，從政策實(shí)踐出發(fā)，基于各國(guó)實(shí)際的政策文本框架和內(nèi)容，找出各類(lèi)措施的側(cè)重點(diǎn)。

基于上述分析框架，筆者首先通過(guò)文本閱讀，初步識(shí)別出168個(gè)不同類(lèi)別的關(guān)鍵詞（均為英文）。為了保證這種選擇的合理性，筆者邀請(qǐng)了該領(lǐng)域的三位專(zhuān)家對(duì)五個(gè)樣本國(guó)家的戰(zhàn)略文本進(jìn)行初步分析，最終確認(rèn)115個(gè)關(guān)鍵字，歸入到13類(lèi)典型措施，如科研機(jī)構(gòu)、科技人才、產(chǎn)學(xué)研合作、區(qū)域與集群政策、可持續(xù)發(fā)展等，并將這些措施劃入三大框架之中（詳見(jiàn)表1）。

表1. 關(guān)鍵詞列表

（二）數(shù)據(jù)采集

一個(gè)國(guó)家的科創(chuàng)政策是一組不同層級(jí)文件的總和。就本研究目的而言，主要面向國(guó)家層面定期發(fā)布的科創(chuàng)戰(zhàn)略規(guī)劃。國(guó)家層面的科創(chuàng)政策文本與該國(guó)總體戰(zhàn)略相配套，是各部門(mén)政策關(guān)注點(diǎn)的綜合平衡，這有別于科技管理部門(mén)所出臺(tái)的政策。

數(shù)據(jù)來(lái)源方面，本文通過(guò)網(wǎng)絡(luò)收集世界各國(guó)的科創(chuàng)戰(zhàn)略規(guī)劃文本。在國(guó)家選取上，首先面向“一帶一路”國(guó)家；其次是經(jīng)合組織（OECD）和歐盟成員國(guó)等資料相對(duì)豐富的國(guó)家。在各國(guó)科技主管部門(mén)的官方網(wǎng)站，獲取一手資料。

在文本選擇上，優(yōu)先使用英語(yǔ)文本。少數(shù)國(guó)家僅有本地語(yǔ)言版本，則采取機(jī)器翻譯的方式。最終收集到34個(gè)國(guó)家的有效政策文本（見(jiàn)表 3）。

從所收集的國(guó)家情況看，既有比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，如德國(guó)、日本，也有相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，如印度、哈薩克斯坦等；既有規(guī)模大的國(guó)家，如中國(guó)，也有規(guī)模非常小的，如斯洛文尼亞。地域上以歐亞大陸國(guó)家為主，同時(shí)包括了大洋洲國(guó)家，略有不足的是沒(méi)有找到非洲和美洲國(guó)家的合適樣本。對(duì)于全球近200個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，從科創(chuàng)政策制定角度看，這34個(gè)國(guó)家的樣本具有充分的代表性。

取得各組變量的關(guān)鍵詞詞頻之后，計(jì)算其相對(duì)頻率，即詞頻占總文本字?jǐn)?shù)比例，本文選擇每千字頻數(shù)為單位。例如，德國(guó)2014年規(guī)劃總字?jǐn)?shù)為18830字，而科研投入關(guān)鍵詞頻數(shù)小計(jì)為40，則賦其值為：40*1000/18830 = 2.124。最終各變量的描述性統(tǒng)計(jì)情況如表2所示。除部分變量經(jīng)過(guò)對(duì)數(shù)化處理，最終所有變量均符合正態(tài)分布。

表2. 描述性統(tǒng)計(jì)

（三）聚類(lèi)分析

為了避免分類(lèi)變量之間的相互干擾，我們首先對(duì)上述13個(gè)變量的相關(guān)性進(jìn)行分析，結(jié)果顯示變量之間的相關(guān)度較低，78對(duì)變量中，僅有10對(duì)變量存在相關(guān)性，且相關(guān)系數(shù)均在0.45以下。這表明變量之間相關(guān)性不強(qiáng)，適合作為獨(dú)立的分類(lèi)變量。

利用SPSS19.0統(tǒng)計(jì)軟件Κ-Means分類(lèi)法，選擇3組，通過(guò)逐步剔除非顯著性分類(lèi)變量，最終得到四個(gè)顯著的分類(lèi)變量（研發(fā)投入RD_Inv、知識(shí)產(chǎn)權(quán)IP、產(chǎn)學(xué)研合作Aca_Ind_Coop和可持續(xù)政策Sus_Po），運(yùn)行結(jié)果如表3所示：

基于上述分組，我們使用單因素方差檢驗(yàn)（One-way ANOVA）方法對(duì)不同的組別在五個(gè)維度上的表現(xiàn)，采用土耳其式事后分析方法（Post Нoc Analysis），從中發(fā)現(xiàn)不同組別的典型特征，結(jié)果歸納如表4所示。

表3. 三分法結(jié)果

表4. 單因素方差檢驗(yàn)分組事后比較結(jié)果

根據(jù)上表，我們發(fā)現(xiàn)第1組在科學(xué)研究投入方面傾向最為明顯，稱(chēng)之為“研發(fā)投入導(dǎo)向組”，對(duì)應(yīng)框架1；第2組在產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面傾向最為明顯，稱(chēng)之為“產(chǎn)學(xué)研合作導(dǎo)向組”，對(duì)應(yīng)框架2；第3組在可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)突出，稱(chēng)之為“可持續(xù)導(dǎo)向組”，對(duì)應(yīng)框架3。

三、討論

基于關(guān)鍵詞分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有各國(guó)科創(chuàng)政策確實(shí)呈現(xiàn)出三個(gè)不同的類(lèi)別，其政策導(dǎo)向非常顯著，這印證了肖特和斯坦穆勒的基本主張。從分類(lèi)結(jié)果看，占一半的國(guó)家秉承框架2的思維，即強(qiáng)調(diào)“國(guó)家創(chuàng)新體系”中產(chǎn)學(xué)研的互動(dòng)；此外，有13個(gè)國(guó)家（近四成）將可持續(xù)發(fā)展與科創(chuàng)政策進(jìn)行了密切關(guān)聯(lián)，這表明在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的倡導(dǎo)下，很多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變思路，向框架3轉(zhuǎn)型；值得注意的是，仍然有4個(gè)國(guó)家聚焦于科技研發(fā)的投入，其中三個(gè)被公認(rèn)為科技創(chuàng)新實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家，即日本、荷蘭、瑞士，這說(shuō)明這些國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展和科創(chuàng)政策的結(jié)合方面還有待增強(qiáng)。

盡管文本的表述并不必然等同于國(guó)家現(xiàn)實(shí)政策的實(shí)施，但是它的確宣示了一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，一種對(duì)未來(lái)的承諾，能夠很大程度上反映出各國(guó)對(duì)于科創(chuàng)政策的認(rèn)識(shí)。就全球各國(guó)所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)而言，科創(chuàng)政策由框架1和框架2向框架3轉(zhuǎn)型，是一個(gè)大的發(fā)展趨勢(shì)。

不同的框架代表著看待世界和問(wèn)題的不同方式。學(xué)者們也一再提出，框架3并不是要替代原有框架，而是嘗試在傳統(tǒng)科創(chuàng)政策之上更高的一個(gè)層面思考科創(chuàng)政策問(wèn)題，是對(duì)原有政策過(guò)度強(qiáng)調(diào)“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力而創(chuàng)新”這一假定的反思。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.因此，各國(guó)要實(shí)現(xiàn)向框架3的轉(zhuǎn)型，需要作出以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

首先，調(diào)整科創(chuàng)政策目標(biāo)，從原來(lái)較窄的視角拓展到更廣的視角。未來(lái)創(chuàng)新不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的創(chuàng)新，而且有應(yīng)對(duì)各類(lèi)社會(huì)挑戰(zhàn)的創(chuàng)新。這種方向性的指引有助于克服局部最優(yōu)化所帶來(lái)的整體方向性的迷失。過(guò)去幾十年以來(lái)，很多國(guó)家過(guò)度追求創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力提升，而忽略了其他更為宏大的挑戰(zhàn)，如氣候變化、不平等問(wèn)題，結(jié)果造成很多不良的影響。

其次，重視科創(chuàng)政策治理，目標(biāo)的調(diào)整需要更多相關(guān)方的共同參與。以往國(guó)家科創(chuàng)政策主要由科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、財(cái)政部門(mén)參與，其他如環(huán)保、農(nóng)業(yè)、民政等部門(mén)的參與相對(duì)較少。隨著科創(chuàng)政策成為很多國(guó)家最重要的政策之一，未來(lái)這些與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

再次，明確政府在轉(zhuǎn)型中的作用。政府是一個(gè)公共管理機(jī)構(gòu)，不僅承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)職能，更重要的還有社會(huì)職能。迪爾克斯等提出要區(qū)分“科技變革”與“技術(shù)經(jīng)濟(jì)變革”兩個(gè)概念。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.前者可以是由政府主導(dǎo)和控制下的變革，特別是基礎(chǔ)科研需要政府的全力支持，而后者則強(qiáng)調(diào)新產(chǎn)品和市場(chǎng)的創(chuàng)造，是由市場(chǎng)主導(dǎo)的，政府可以進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管。框架3要求政府承擔(dān)起推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新的重要職能，因此，更重要的是發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

最后，關(guān)注科創(chuàng)政策的全球協(xié)調(diào)性。以往的科創(chuàng)政策范式更多是強(qiáng)調(diào)一國(guó)范圍內(nèi)不同部門(mén)之間的協(xié)同，例如產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，這些都是在一國(guó)范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的，對(duì)于國(guó)際合作強(qiáng)調(diào)得不多。2Andrew Watkins, Theo Papaioannou, Julius Mugwagwa and Dinar Κale, National Innovation Systems and the Intermediary Role of Industry Associations in Building Institutional Capacities for Innovation in Developing Countries: A Critical Review of the Literature, Research Policy, vol. 44, 2015, pp. 1407-1418.但在框架3的定義下，國(guó)家科創(chuàng)政策具有較高的溢出效應(yīng)，3Нakim Нammadou, Sonia Paty and Maria Savona,Strategic Interactions in Public R&D Across European Countries:A Spatial Econometric Analysis, Research Policy, vol. 43, 2014,pp. 1217-1226.更多需要全球各國(guó)政策之間的協(xié)調(diào)。這是很多國(guó)際協(xié)議，如《巴黎氣候協(xié)定》《全球氣候和能源市長(zhǎng)公約》等最為強(qiáng)調(diào)的部分。

在具體的轉(zhuǎn)型路徑和方法上，基于向框架3的轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)綜合性社會(huì)變革，不同領(lǐng)域的學(xué)者們對(duì)各國(guó)向可持續(xù)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐提出了多種方案。本杰明 ·Κ.索瓦庫(kù)爾（Benjamin Κ. Sovacool）和大衛(wèi)·J.黑斯（David J. Нess）通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在跨越22個(gè)學(xué)科的多達(dá)96種理論，最終歸納出14種最有影響力的理論。4Sovacool, B. Κ. and Нess, D. J., Ordering Theories:Typologies and Conceptual Frameworks for Sociotechnical Change, Social Stud. Science, vol. 47, 2017, pp. 703-750.胡雯對(duì)此提出了三點(diǎn)建議，即將轉(zhuǎn)型目標(biāo)和社會(huì)期望融入科創(chuàng)政策實(shí)踐；構(gòu)建具有包容性特點(diǎn)的保護(hù)空間，提升創(chuàng)新策源力；探索創(chuàng)新負(fù)外部性治理的緩沖機(jī)制和政策工具，最終實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新。5胡雯：《創(chuàng)新政策研究框架的演進(jìn)與趨勢(shì)》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿》2019年第10期。穆罕默德勒察·佐爾法格里安（Mohammadreza Zolfagharian）等通過(guò)回顧科創(chuàng)政策領(lǐng)域5份最具影響力的期刊中217篇轉(zhuǎn)型研究文獻(xiàn)，進(jìn)一步歸納了四種相對(duì)成熟的理論框架：（1）多層次視角；（2）戰(zhàn)略性利基管理（strategic niche management）；（3）轉(zhuǎn)型管理 ；（4）技術(shù)創(chuàng)新體系。6Mohammadreza Zolfagharian, Bob Walrave, Rob Raven, A.Georges and L. Romme, Studying Transitions: Past, Present, and Future, Research Policy, vol. 48, 2019.除此之外，還有從其他學(xué)科借鑒來(lái)的理論和新的組合理論，鑒于其多學(xué)科的性質(zhì)，這一領(lǐng)域的研究存在方法論上的挑戰(zhàn)，仍然非常不成熟。

結(jié)論和建議

科創(chuàng)政策發(fā)展至今，存在三種不同的范式，即以糾正市場(chǎng)失靈為目標(biāo)的科技投入范式，以糾正體系失靈為目標(biāo)的產(chǎn)學(xué)研合作范式，以及對(duì)創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)行反思的轉(zhuǎn)型式變革范式。其中框架3關(guān)注于將科創(chuàng)政策服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展，而不是狹隘地聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在聯(lián)合國(guó)和各大區(qū)域組織的推動(dòng)下，全球各國(guó)已經(jīng)陸續(xù)采納框架3的建議，它代表著未來(lái)科創(chuàng)政策的發(fā)展趨勢(shì)。

本文基于研究發(fā)現(xiàn)，以及對(duì)各國(guó)科創(chuàng)政策文本的分析，對(duì)我國(guó)在未來(lái)科創(chuàng)政策方面提出以下政策建議：

1. 可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)全球性問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)而言，可以科技政策為切入點(diǎn)，與國(guó)外保持協(xié)調(diào)性。在這方面，近年來(lái)興起的“科學(xué)外交”（science diplomacy）值得注意。通過(guò)與“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)行科技合作，以科技為外交手段，以外交推動(dòng)科技，實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)同，不僅有助于提升我國(guó)科技影響力，也有利于各國(guó)在可持續(xù)發(fā)展方面達(dá)成共識(shí)。

2. 我國(guó)仍然面臨向“框架3”進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。從政策文本看，目前中國(guó)科創(chuàng)政策規(guī)劃雖然已經(jīng)融入了不少可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，處于向框架3正式轉(zhuǎn)型的階段。但是相比于利用科技推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一更為突出的目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展方面的篇幅和力度仍然顯得不夠。我國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，未來(lái)進(jìn)一步的發(fā)展面臨可持續(xù)的瓶頸，包括脫貧、不平等、環(huán)境惡化等挑戰(zhàn)。因此，需要在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步在科創(chuàng)政策中體現(xiàn)科技對(duì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。

3. 從地區(qū)層面來(lái)看“框架3”，探索實(shí)施方式的多樣化。中國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，在科創(chuàng)政策方面不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)允許不同省市進(jìn)行探索，形成各有特色的可持續(xù)發(fā)展的科創(chuàng)政策，對(duì)基于“框架3”的科創(chuàng)政策內(nèi)容進(jìn)一步豐富。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地方與處于類(lèi)似發(fā)展階段的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行合作。