尉京紅 吳海平

【摘 要】 保費(fèi)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，所以科學(xué)確定保費(fèi)補(bǔ)貼額度對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。文章通過對比“政府救濟(jì)”與“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”兩種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方式，從政府財(cái)政收支的角度對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的測算方法進(jìn)行理論分析，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)以政府救濟(jì)中的“災(zāi)害補(bǔ)償”與“預(yù)防性預(yù)算的機(jī)會成本”之和為上限。同時(shí)設(shè)計(jì)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼具體測算方法，對我國各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明目前我國農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度總體偏低，且補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理。為了充分發(fā)揮保費(fèi)補(bǔ)貼效果，需要提高保費(fèi)補(bǔ)貼額度并優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn); 保費(fèi)補(bǔ)貼; 政府救濟(jì); 補(bǔ)貼測算

【中圖分類號】 F840.66;F812? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）07-0131-06

一、引言

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是在補(bǔ)貼政策的扶持下發(fā)展起來的，2008年到2018年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入從110.7億元增長到572.65億元，中央財(cái)政撥付的保費(fèi)補(bǔ)貼從21.5億元增長到199.34億元，累計(jì)投入約1 150億元，歷年來各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼總和更是占到保費(fèi)總收入的80%以上。政府的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場不可或缺的要素，也成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要推手[ 1 ]。

雖然在財(cái)政補(bǔ)貼政策的推動下，我國已成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，但近年來由于補(bǔ)貼比例的“一刀切”引發(fā)區(qū)域矛盾和不平衡以及全國范圍內(nèi)保險(xiǎn)賠付金額遠(yuǎn)低于補(bǔ)貼金額等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策越來越引起業(yè)界和理論界的關(guān)注，部分學(xué)者和機(jī)構(gòu)甚至認(rèn)為“補(bǔ)貼讓保險(xiǎn)公司撿了大便宜”“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利潤高得都無法對外講”。2016年6月29日央視《焦點(diǎn)訪談》欄目揭露：湖南澧縣某保險(xiǎn)公司與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府串通，通過虛假投保、虛假理賠等方式，騙取財(cái)政補(bǔ)貼4 000多萬元。這一事件把我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼問題鮮明地?cái)[在人們面前。那么，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度應(yīng)如何確定，不同區(qū)域的補(bǔ)貼比例應(yīng)如何區(qū)別，以及保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)達(dá)到怎樣的效果，成為今后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展過程中亟需解決的問題。

本文基于“政府救濟(jì)”與“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”對比的視角，通過對比研究兩種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方式的費(fèi)用情況，提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的測算方法，并基于該方法測算了我國各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的上限、補(bǔ)貼應(yīng)達(dá)到的效果以及補(bǔ)貼中用于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營費(fèi)用的比例，以期為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的調(diào)整和完善以及對補(bǔ)貼的績效評價(jià)提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外就政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的文獻(xiàn)大多側(cè)重于對補(bǔ)貼必要性的理論研究。例如Wright et al.[ 2 ]、Mishra[ 3 ]通過對美國等國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場只有在政府干預(yù)的情況下才能得以存在。Miranda et al.[ 4 ]認(rèn)為從大多數(shù)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐來看，沒有政府的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展。國內(nèi)多位學(xué)者如劉京生[ 5 ]、馮文麗[ 6 ]、張躍華等[ 7 ]、庹國柱[ 1 ]從理論和實(shí)踐的角度進(jìn)行研究，結(jié)論同樣認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

我國自2007年開始實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，十幾年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長足發(fā)展，保費(fèi)補(bǔ)貼政策已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的重要組成部分，但國內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼最優(yōu)規(guī)模的相關(guān)研究還比較缺乏。此外，保費(fèi)補(bǔ)貼額度的測算方法也沒有統(tǒng)一，尤其從預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)視角出發(fā)計(jì)算保費(fèi)補(bǔ)貼額度的研究更少?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要從三個方面對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼額度進(jìn)行研究和分析。

一是財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)為準(zhǔn)確、科學(xué)計(jì)算和確定保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度的重要影響因素。許寧寧[ 8 ]認(rèn)為預(yù)算編制的真實(shí)性是預(yù)算管理的基本要求，預(yù)算的準(zhǔn)確性是導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。黃志華等[ 9 ]認(rèn)為預(yù)算編制不合理是形成預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，具體表現(xiàn)為預(yù)算目標(biāo)不合理、預(yù)算編制不規(guī)范，最終導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度缺乏科學(xué)性與準(zhǔn)確性。魏鋼[ 10 ]認(rèn)為，嚴(yán)重自然災(zāi)害的主要損失主體是政府，而政府財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的難點(diǎn)是其或有屬性，因此自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是政府財(cái)政預(yù)算剛性和平衡的天敵，預(yù)算剛性和平衡的喪失會嚴(yán)重影響財(cái)政管理，進(jìn)一步可能引發(fā)財(cái)政、民生的矛盾，即導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

二是從種植成本、保險(xiǎn)需求、農(nóng)戶效用等角度對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度進(jìn)行測算。劉布春等[ 11 ]認(rèn)為在成本保險(xiǎn)的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度應(yīng)等于補(bǔ)貼比例、保險(xiǎn)費(fèi)率、生產(chǎn)成本以及種植面積的乘積，因此在研究中利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、農(nóng)作物種植面積的宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合當(dāng)時(shí)試點(diǎn)地區(qū)的保險(xiǎn)費(fèi)率以及中央關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例的相關(guān)規(guī)定，對全國各省9種農(nóng)作物種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼額度進(jìn)行了測算。彭進(jìn)[ 12 ]研究了農(nóng)戶和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“差價(jià)”，提出可以利用風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)法測算農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，但并未進(jìn)行實(shí)際測算。梁來存[ 13 ]從農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求的角度對保費(fèi)補(bǔ)貼額度進(jìn)行了研究，認(rèn)為我國農(nóng)戶的效用隨收入呈現(xiàn)S型的變化特征，通過定位農(nóng)戶效用曲線的兩個拐點(diǎn)，求得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的下限和上限，當(dāng)保費(fèi)補(bǔ)貼低于下限時(shí)保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)不到刺激農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的，而當(dāng)保費(fèi)補(bǔ)貼高于上限時(shí)由于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求已趨于飽和，保費(fèi)補(bǔ)貼也不能促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。張祖榮[ 14 ]認(rèn)為保費(fèi)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格的組成部分，其主要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率，通過研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需均衡關(guān)系提出了在保證一定投保率的條件下確定保費(fèi)補(bǔ)貼比例的理論方法。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的高低直接影響到農(nóng)戶的福利水平，但是補(bǔ)貼額度并不是越高越好。鄭軍等[ 15 ]利用2011年的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，估計(jì)得到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的產(chǎn)出彈性，并利用該彈性衡量農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的效率，分析財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)具有的最優(yōu)規(guī)模。王克[ 16 ]從農(nóng)戶的視角出發(fā)，利用冪函數(shù)效用評估模型對我國種植業(yè)政策性保險(xiǎn)實(shí)施效果進(jìn)行了模擬，模擬結(jié)果認(rèn)為，我國政府提供45%以上的保費(fèi)補(bǔ)貼是種植業(yè)保險(xiǎn)順利推行的必要條件，并且當(dāng)保費(fèi)比例低于一定水平時(shí)，農(nóng)戶的福利水平反而會降低。袁祥州[ 17 ]詳細(xì)分析了美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制及對我國的借鑒作用，認(rèn)為理論上的最優(yōu)補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)該是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)愿意接受的最低保費(fèi)與農(nóng)戶愿意支付的最高保費(fèi)之間的差額，過低的保費(fèi)補(bǔ)貼無法形成有效的保險(xiǎn)市場，過高的保費(fèi)補(bǔ)貼會使得財(cái)政資金的邊際成本大于邊際收益，造成社會總體福利水平的下降。

從上述研究成果可以看出，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從農(nóng)戶和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的視角分析我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的最優(yōu)補(bǔ)貼額度或補(bǔ)貼比例，而從政府財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)視角進(jìn)行的研究則非常少。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包含三個參與主體，分別為政府、農(nóng)戶以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，政府是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的主導(dǎo)者和積極推動者，是保費(fèi)補(bǔ)貼的提供者，適度保費(fèi)補(bǔ)貼比例的確定應(yīng)該以一個國家或地區(qū)舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所要達(dá)到的政策目標(biāo)為前提[ 14 ]，只有將政策目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算結(jié)合起來才能保證保費(fèi)補(bǔ)貼的效果，才能使農(nóng)戶真正受益。另外，自然災(zāi)害的或有屬性是形成政府涉災(zāi)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的重要因素，因此測算農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼理應(yīng)從政府財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)視角出發(fā)，結(jié)合財(cái)政預(yù)算與保費(fèi)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的測算方法進(jìn)行研究。

三、政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論分析

本文研究的財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)是指在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，由于受天氣因素的影響財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算極易產(chǎn)生一定的偏差，導(dǎo)致賠付金額超預(yù)算，以至于農(nóng)戶損失得不到相應(yīng)賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)直接影響到農(nóng)戶得到的災(zāi)害賠付額度，還影響到農(nóng)業(yè)災(zāi)害性損失的補(bǔ)償方式。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的管理角度看，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害性損失主要有兩種方式：政府救濟(jì)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[ 18 ]。對政府而言，兩種風(fēng)險(xiǎn)管理方式具有類似的投入和產(chǎn)出，即都需要政府提供財(cái)政資金。政府救濟(jì)是將資金直接補(bǔ)貼給受災(zāi)農(nóng)戶，而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是將資金以保費(fèi)補(bǔ)貼的形式撥付給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，兩種補(bǔ)貼的最終結(jié)果都是給農(nóng)戶提供了災(zāi)害補(bǔ)償，不同的是政府救濟(jì)中的農(nóng)戶獲得了救助資金，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的農(nóng)戶獲得風(fēng)險(xiǎn)賠付。因此，從政府的角度來看，兩種風(fēng)險(xiǎn)管理方式在投入和產(chǎn)出上具有可比性，可以從預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，通過“政府救濟(jì)”與“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”兩種方式之間的對比研究，測算農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼額度。

（一）政府救濟(jì)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對比研究

政府救濟(jì)是指對因遭遇各種災(zāi)害而造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的農(nóng)戶進(jìn)行援助的一項(xiàng)社會救助制度，其優(yōu)點(diǎn)是政策目標(biāo)明確，對救災(zāi)資源的調(diào)動較為迅速和集中，能夠較好地實(shí)現(xiàn)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)哪康模?cái)政支出額度及農(nóng)戶獲得補(bǔ)償額度可測、可控。但由于災(zāi)害的不可預(yù)期性和程度的不確定性，政府救濟(jì)具有時(shí)間和金額的不可預(yù)期性，需要政府撥付較多的財(cái)政預(yù)算，降低不能及時(shí)、有效進(jìn)行災(zāi)害救助的概率。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是利用保險(xiǎn)的“外殼”，注入政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的政策“內(nèi)容”[ 19 ]，利用保費(fèi)補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給受災(zāi)農(nóng)戶支付災(zāi)害賠付。對政府而言，該方式的優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政支出穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)由市場承擔(dān)，政府不用預(yù)留資金以應(yīng)對較大災(zāi)害損失，但為維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，政府不僅需要對純保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，而且需要對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營費(fèi)用、再保險(xiǎn)費(fèi)用甚至利潤部分進(jìn)行補(bǔ)貼，但這些費(fèi)用受到多種因素的影響，其補(bǔ)貼額度難以確定。

“救濟(jì)”與“保險(xiǎn)”兩種災(zāi)害補(bǔ)償方式的對比如圖1所示。若采取政府救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，政府對達(dá)到某種損失程度的種植戶進(jìn)行災(zāi)害補(bǔ)償，但由于災(zāi)害發(fā)生的不確定性，政府每年的救濟(jì)支出也具有不確定性，為保證災(zāi)害救濟(jì)預(yù)算資金的安全性，需要一定的資金作為“預(yù)防性預(yù)算”，在自然災(zāi)害較少的年份，該部分資金盡管沒有實(shí)際支付，但最終災(zāi)害損失確定之前該部分資金不能挪作他用，因此存在機(jī)會成本。在乘數(shù)的作用下，政府支出成為國民收入的一部分，并通過一定比例的稅收使國家的財(cái)政收入增加。

若采取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要對受災(zāi)農(nóng)戶進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)賠付。假設(shè)政府救濟(jì)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠?qū)r(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生相同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，則政府的災(zāi)害補(bǔ)償額度應(yīng)等于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)賠付額度。以市場方式運(yùn)作的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其保費(fèi)的構(gòu)成除風(fēng)險(xiǎn)賠付外，還有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營費(fèi)用，包括管理成本、利潤以及為應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)而預(yù)留的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，但是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的正外部性和公共物品的屬性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無法從市場中獲取足夠的保險(xiǎn)費(fèi)用，需要政府進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼以補(bǔ)償其運(yùn)營費(fèi)用，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，從政府財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理采取何種方式，即政府救濟(jì)還是補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，取決于兩種方式的對比。若預(yù)防性預(yù)算的機(jī)會成本大于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營費(fèi)用，則應(yīng)該采取政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，并且政府提供的保費(fèi)補(bǔ)貼不應(yīng)超過災(zāi)害補(bǔ)償與預(yù)防性預(yù)算的機(jī)會成本之和。此外，基于預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)到的效果不能低于政府救濟(jì)的效果，即農(nóng)戶從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得到的災(zāi)害賠付不能低于同等情境下政府救濟(jì)的額度。這為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)達(dá)到的效果提供了可測度的目標(biāo)，也為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的績效評價(jià)提供了重要參考。

（二）補(bǔ)貼額度測算方法的數(shù)理推導(dǎo)

基于上述分析，若政府采取救濟(jì)的方式對農(nóng)戶進(jìn)行災(zāi)害補(bǔ)償，為保證預(yù)算的安全性，則預(yù)算資金B(yǎng)（Budget）應(yīng)滿足Prob（N×P>B）B）

將第i年預(yù)算資金超過實(shí)際災(zāi)害補(bǔ)償值的部分，即PBi=Bi-Ni×P定義為政府在第i年的預(yù)防性預(yù)算（Precious Budget）。當(dāng)PBi=0時(shí)，意味著政府的財(cái)政預(yù)算既無剩余也無欠缺，恰好能夠補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害;當(dāng)PBi<0時(shí)，意味著政府的財(cái)政預(yù)算不能對農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行足額補(bǔ)償，不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，存在引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，筆者將其定義為預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)（Budget Risk），預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于q;當(dāng)PBi>0時(shí)，意味著政府的財(cái)政預(yù)算在支付災(zāi)害救濟(jì)后仍有部分剩余資金，該部分資金可以用于政府投資并最終獲得的財(cái)政收益，即存在機(jī)會成本（Opportunity Cost）。

假設(shè)以我國歷年（1950—2014年）農(nóng)作物成災(zāi)面積的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為政府救濟(jì)面積（Ni，i=1950，…，2014），每畝地的救濟(jì)額度P為50（元/畝），則政府救濟(jì)預(yù)算資金（B）、預(yù)防性預(yù)算（PB）、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)（Budget Risk）與q值之間的關(guān)系如圖2所示。

在圖2中：（1）空白區(qū)域的面積表示1950—2014年政府需要實(shí)際支付的災(zāi)害救濟(jì)資金總和∑（Ni×P）;（2）當(dāng)q=0.1時(shí)（意味著財(cái)政預(yù)算不能滿足災(zāi)害補(bǔ)償需求的概率為10%，即遭受到10年一遇的自然災(zāi)害），政府災(zāi)害救濟(jì)預(yù)算資金（B）由虛線與坐標(biāo)軸所圍區(qū)域的面積表示，其中陰影部分的面積即為預(yù)防性預(yù)算資金（PB=B-N×P），虛線上方的空白區(qū)域（由橢圓圈出）則為預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)（Budget Risk），意味著財(cái)政預(yù)算不能滿足災(zāi)害補(bǔ)償，該部分資金的空缺將導(dǎo)致部分受災(zāi)農(nóng)戶得不到救濟(jì)資金或者降低單位面積的救濟(jì)額度（P），造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定;（3）當(dāng)q值降低為0.05時(shí)（即預(yù)算資金能夠應(yīng)對20年一遇的自然災(zāi)害），則在預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)降低的同時(shí)，政府需要增加預(yù)算資金，增加額度為？駐PB的面積，在降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，增加了預(yù)算資金的機(jī)會成本。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的測算設(shè)計(jì)與結(jié)果分析

（一）保費(fèi)補(bǔ)貼額度測算的方法和步驟

綜合上述分析，通過對比政府救濟(jì)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提出對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度測算的方法和步驟。

Step1：根據(jù)政府的政策目標(biāo)，確定救濟(jì)額度

政策目標(biāo)是影響政府支出（保費(fèi)補(bǔ)貼或者救濟(jì)資金）的關(guān)鍵性因素：為受災(zāi)農(nóng)戶提供更高的災(zāi)害補(bǔ)償意味著更多的政府支出，因此在測算保費(fèi)補(bǔ)貼額度時(shí)，需首先考察政府的政策目標(biāo)，在一定的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)（q）下財(cái)政條件允許的救濟(jì)額度P。

Step2：估計(jì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害數(shù)據(jù)的樣本分位數(shù)

第i年的預(yù)算資金（Bi）由災(zāi)害救濟(jì)（N×P）的1-q分位數(shù)確定，因此保費(fèi)補(bǔ)貼額度對分位數(shù)的估計(jì)結(jié)果非常敏感，需要選擇合適的方法精確估計(jì)災(zāi)害數(shù)據(jù)的樣本分位數(shù)。

Step3：測度預(yù)防性預(yù)算的機(jī)會成本

根據(jù)第i年的災(zāi)害性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)Ni及前兩步得到的救濟(jì)額度P和預(yù)算資金B(yǎng)i，利用公式PBi=Bi-NPi計(jì)算第i年的預(yù)防性預(yù)算，以我國政府投資乘數(shù)（a）以及稅收比例（b）的估計(jì)結(jié)果，測度政府在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)上的預(yù)防性預(yù)算機(jī)會成本Oci=a×b×PBi。

Step4：計(jì)算單位面積農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度

根據(jù)前三步的計(jì)算結(jié)果，得到單位面積農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度s=[∑（Ni×P）+∑Oci]/∑Ai，其中Ai為第i年農(nóng)作物種植面積，進(jìn)而第i年的總補(bǔ)貼額度Si=s×Ai。

綜上所述，第i年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的最終測算公式為：

Si=[∑NPi+∑（a×b×（argmin{B|Prob（NP>B）

根據(jù)該計(jì)算公式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度主要受四種因素的影響。（1）政府的財(cái)政狀況。一般情況下，政府的財(cái)政狀況越好，政府提高成災(zāi)農(nóng)作物的單位救濟(jì)額度（P）的可能性越大，進(jìn)而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度也將越大。（2）政府或社會對預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的容忍程度，即q值的大小，q值越小則農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度越大。（3）災(zāi)害發(fā)生的分布特征。在相同的q值情況下，預(yù)防性預(yù)算資金（PB）越大，預(yù)防性預(yù)算的機(jī)會成本（Oc）越大，則在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府應(yīng)提供更多的保費(fèi)補(bǔ)貼。（4）政府投資乘數(shù)（a）和稅收比例（b）。不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府政策具有不同的政府投資乘數(shù)和稅收比例，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度。

（二）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計(jì)分析

我國沒有可公開獲取的各省農(nóng)作物遭受自然災(zāi)害損失的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此本文根據(jù)災(zāi)害面積，利用1978—2018年我國各省、市、自治區(qū)農(nóng)作物成災(zāi)、受災(zāi)和絕收面積對各省災(zāi)害損失進(jìn)行測算。

按照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中關(guān)于農(nóng)作物成災(zāi)、受災(zāi)和絕收面積的統(tǒng)計(jì)方法，因自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量比正常年減少一成以上的農(nóng)作物播種面積為受災(zāi)面積（Covered Areas），減少三成及以上的農(nóng)作物種植面積為成災(zāi)面積（Affected Areas），減少八成及以上的農(nóng)作物播種面積為絕收面積（Total Crop Failure Areas），即受災(zāi)面積包含成災(zāi)面積，成災(zāi)面積包含絕收面積。假設(shè)第t年第i個省份的農(nóng)村人口數(shù)量為ANit，受災(zāi)面積、成災(zāi)面積和絕收面積分別為CAit、AAit和FAit，按照最低損失程度考慮（即絕收面積的減產(chǎn)率按照80%計(jì)算，損失程度在80%以下成災(zāi)面積的減產(chǎn)率按30%計(jì)算，損失程度在30%以下受災(zāi)面積的減產(chǎn)率按10%計(jì)算），則第t年第i個省份種植業(yè)的災(zāi)害損失如式（2）所示。

Sit=FAit×0.8+（AAit-FAit）×0.3+（CAit-AAit）×0.1

（2）

1978—2018年間，我國各省農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害損失面積統(tǒng)計(jì)情況如表1所示。

綜合分析表1中的災(zāi)害損失面積可以看出：第一，1978—2018年間我國各地區(qū)災(zāi)害損失情況存在較大差異，從災(zāi)害損失面積來看損失程度最為嚴(yán)重的為黑龍江，是全國平均水平的2.23倍，災(zāi)害損失程度最輕的為上海，僅占全國平均水平的1.96%。第二，同一地區(qū)不同年度的災(zāi)害情況也存在較大差異，1978—2018年間災(zāi)害損失面積的標(biāo)準(zhǔn)差在8.81～417.58之間，變異系數(shù)在0.38～1.79之間，遭受災(zāi)害面積存在較大波動性。較大的自然災(zāi)害面積和不同時(shí)間不同地區(qū)災(zāi)害程度的差異性意味著不同時(shí)間不同地區(qū)需要得到的保險(xiǎn)賠償不同，保費(fèi)補(bǔ)貼額度也有所不同。

（三）各省保費(fèi)補(bǔ)貼額度的測算結(jié)果與分析

根據(jù)相關(guān)研究，我國政府長期投資乘數(shù)為6.11[ 20 ]，宏觀稅收比例為0.3左右②，若每畝補(bǔ)償80元③，按照上述步驟，利用我國1978—2018年各省成災(zāi)面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，測算預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)分別為0.1（10年一遇）、0.05（20年一遇）以及0.01（100年一遇）的情況下我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的上限如表2所示。從表2中可以看出：（1）由于各省種植情況和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)狀況不同，各省保費(fèi)補(bǔ)貼額度也不相同;（2）在政府預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)q=0.1的情況下，全國保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的上限為887.69億元，該數(shù)值高于2018年的補(bǔ)貼額度（199.34億元），說明與政府救濟(jì)相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策更節(jié)省政府開支，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼額度在一定范圍內(nèi)仍存在增加空間。

為將上述測算結(jié)果與各省實(shí)際保費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行對比分析，考慮我國財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際情況，將q=0.1情景下的各省補(bǔ)貼測算結(jié)果按照相同比例進(jìn)行縮減，使全國補(bǔ)貼總額等于2018年實(shí)際補(bǔ)貼總額（199.34億元），結(jié)果如表3所示。

從表3可以看出，我國31個省、市、自治區(qū)中有15個地區(qū)的實(shí)際測算比大于1，即實(shí)際補(bǔ)貼額大于測算補(bǔ)貼額，其余16個地區(qū)實(shí)際保費(fèi)補(bǔ)貼小于測算補(bǔ)貼額，并且只有山東、河南等8個地區(qū)的實(shí)際測算比在正負(fù)20%以內(nèi)，其余23個地區(qū)的實(shí)際測算比均大于20%，實(shí)際保費(fèi)補(bǔ)貼額與測算補(bǔ)貼額差距較大。以上結(jié)果意味著從財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)角度看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理的情況較為嚴(yán)重，財(cái)政資金的使用效率較低，通過調(diào)整不同區(qū)域的保費(fèi)補(bǔ)貼額度能夠提升財(cái)政資金的使用效率。

五、結(jié)論與建議

本文從財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，通過政府救濟(jì)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兩種風(fēng)險(xiǎn)管理方式的對比，設(shè)計(jì)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的測算辦法，利用1978—2018年各省災(zāi)害面積的面板數(shù)據(jù)，在合理的災(zāi)害補(bǔ)償水平下測算了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的上限，并測算了10年、20年和100年一遇的不同情形下，我國各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的支出上限，比較和分析了財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)視角下保費(fèi)補(bǔ)貼資金測算金額與實(shí)際補(bǔ)貼之間的關(guān)系。根據(jù)研究結(jié)果得到如下啟示：

（1）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)比政府救濟(jì)具有更高的財(cái)政資金使用效率。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利用保險(xiǎn)機(jī)制，通過對農(nóng)戶實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼，促使市場提供對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障，政府可以大幅度減少為應(yīng)對自然災(zāi)害預(yù)留的財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，成為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分。

（2）我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度存在較大提升空間。本文從財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的角度測算了不同情形下保費(fèi)補(bǔ)貼的上限規(guī)模，從全國來看，測算得到的補(bǔ)貼額度大于實(shí)際補(bǔ)貼額度，表明我國用于保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政資金仍可進(jìn)一步增加。從已有研究成果和現(xiàn)實(shí)情況來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平仍然較低，不能滿足農(nóng)戶（尤其是規(guī)模種植戶）對保障水平的需求，財(cái)政補(bǔ)貼是提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的最重要因素，本文的研究結(jié)果為進(jìn)一步提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例提供了一定的理論依據(jù)。

（3）我國各省的保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理。各省實(shí)際補(bǔ)貼額度與測算補(bǔ)貼額度的比例關(guān)系差別較大，說明實(shí)際補(bǔ)貼較少考慮各省的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，造成部分省份補(bǔ)貼額度過高或過低，降低了財(cái)政資金的使用效率。從本文的研究結(jié)果看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼比例不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)因地制宜，結(jié)合本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件和自然災(zāi)害發(fā)生的特點(diǎn)，實(shí)行差異性補(bǔ)貼政策。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度的確定和補(bǔ)貼政策的調(diào)整是一個系統(tǒng)工程，涉及中央政府、地方政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、用戶等多個參與主體，保費(fèi)補(bǔ)貼不但要考慮各地的風(fēng)險(xiǎn)狀況，還要考慮地方財(cái)政能力、農(nóng)戶收入水平等多種情況的影響，并且對保費(fèi)補(bǔ)貼資金的管理也需要建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金監(jiān)管機(jī)制，因此考慮多種影響因素，測算更加科學(xué)合理的補(bǔ)貼額度，提高財(cái)政資金的使用效率是本文進(jìn)一步研究的方向。

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